Opinia z 10 listopada 2017 r. o projekcie ustawy o europejskiej partii politycznej i europejskiej fundacji politycznej

(Minister Sprawiedliwości)

Rada Legislacyjna                                                                                              2017–11–10 

 przy

Prezesie Rady Ministrów

 

 

RL-0303-34/17

 

Opinia

o projekcie ustawy o europejskiej partii politycznej i europejskiej fundacji politycznej

 

 

 

1. Uwagi ogólne

1.1. Pismem z dnia 28 sierpnia 2017 r. (RCL.DPA.550.26/2017) Prezes Rządowego Centrum Legislacji zwróciła się do Rady Legislacyjnej o wydanie opinii na temat przygotowanego przez Ministra Sprawiedliwości projektu ustawy o europejskiej partii politycznej i europejskiej fundacji politycznej.

1.2. Celem projektowanej ustawy jest zapewnienie możliwości stosowania w Rzeczypospolitej Polskiej rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, EURATOM) nr 1141/2014 z dnia 22 października 2014 r. w sprawie statusu i finansowania europejskich partii politycznych i europejskich fundacji politycznych (Dz. Urz. UE L 317 z 4.11.2014, str. 1-27), zwanego dalej „rozporządzeniem 1141/2014”.

1.3. Zasadniczo, zgodnie z art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TfUE), rozporządzenia UE nie wymagają wdrożenia do porządku krajowego, gdyż mają zasięg ogólny, wiążą w całości i są bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich. Traktatową definicję rozporządzenia odniesiono wprawdzie także do rozporządzenia 1141/2014 w jego art. 41, ale jednocześnie w art. 39 zezwolono na odstępstwo od zasady, stanowiąc, iż „państwa członkowskie podejmują wszelkie stosowne działania w celu zapewnienia skutecznego stosowania niniejszego rozporządzenia”.

Przygotowanie projektu ustawy w celu zapewnienia skutecznego stosowania rozporządzenia 1141/2017 jest zatem w pełni uzasadnione.

 

2. Podstawy działania europejskich partii politycznych i europejskich fundacji politycznych w świetle Traktatów stanowiących podstawę Unii Europejskiej

2.1. Najbardziej ogólne umocowanie traktatowe do działania europejskich partii politycznych zawarte jest w art. 10 ust. 4 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE), w którym postanowiono że: „Partie polityczne na poziomie europejskim przyczyniają się do kształtowania europejskiej świadomości politycznej i wyrażania woli obywateli Unii”. Wagę cytowanego przepisu podkreśla to, iż jest on zamieszczony wśród postanowień Tytułu II – o zasadach demokratycznych – i zawiera także ust. 1, zgodnie z którym „Podstawą funkcjonowania Unii jest demokracja przedstawicielska”.   

Należy także zaznaczyć, że Karta Praw Podstawowych UE, mająca taką samą moc prawną jak Traktaty unijne, stanowi w art. 12 ust. 2 dotyczącym wolności zgromadzania się i stowarzyszania się, że „partie polityczne na poziomie Unii przyczyniają się do wyrażania woli politycznej jej obywateli”.

2.2. Bezpośrednie upoważnienie traktatowe do określenia statusu partii politycznych na poziomie europejskim znajduje się w art. 224 TfUE. Stosownie do tego upoważnienia: „Parlament Europejski i Rada, stanowiąc w drodze rozporządzeń zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą, określają status partii politycznych na poziomie europejskim, o których mowa w art. 10 ust. 4 TUE, w szczególności zasady dotyczące ich finansowania”.

 

3. Podstawowe definicje przejęte przez projekt ustawy z rozporządzenia 1141/2014

3.1. Projekt ustawy nie wprowadza własnych definicji europejskiej partii politycznej i europejskiej fundacji politycznej, ale przejmuje je na zasadzie odesłania do właściwych przepisów rozporządzenia 1141/2014.

Zgodnie z tymi przepisami europejska partia polityczna oznacza sojusz polityczny realizujący cele polityczne i zarejestrowany w Urzędzie ds. Europejskich Partii Politycznych i Europejskich Fundacji Politycznych. Sojusz polityczny oznacza ustrukturyzowaną współpracę partii politycznych lub obywateli. Europejska fundacja polityczna oznacza podmiot formalnie powiązany z europejską partią polityczną, który jest zarejestrowany w Urzędzie zgodnie z warunkami i procedurami określonymi w rozporządzeniu i którego działalność, wpisująca się w cele i podstawowe wartości Unii, wspiera i uzupełnia cele europejskich partii politycznych poprzez realizację jednego lub kilku zadań wymienionych w art. 2 pkt 4 rozporządzenia.

Siedziba oznacza miejsce, w którym europejska partia polityczna lub europejska fundacja polityczna ma swoją centralną administrację.

3.2. Sojusz polityczny może ubiegać się o rejestrację jako europejska partia polityczna o ile spełnia następujące warunki: a) jego siedziba znajduje się w państwie członkowskim wskazanym w jego statucie; b) sam jako taki lub jego członkowie są reprezentowani w co najmniej jednej czwartej państw członkowskich lub przez członków Parlamentu Europejskiego, parlamentów narodowych, parlamentów regionalnych lub zgromadzeń regionalnych, lub sam jako taki lub jego partie członkowskie otrzymali, w co najmniej jednej czwartej państw członkowskich, co najmniej trzy procent głosów oddanych w każdym z tych państw członkowskich podczas ostatnich wyborów do Parlamentu Europejskiego; c) przestrzega, w szczególności w swoim programie i swoich działaniach, wartości, na których opiera się Unia, wymienionych w art. 2 TUE […]; d) sam jako taki lub jego członkowie uczestniczyli w wyborach do Parlamentu Europejskiego lub publicznie wyrazili zamiar uczestniczenia w następnych wyborach do Parlamentu Europejskiego, oraz e) nie prowadzi działań nastawionych na zysk.

3.3. Europejskie partie polityczne i europejskie fundacje polityczne posiadają europejską osobowość prawną, są uznawane w świetle prawa i posiadają zdolność prawną we wszystkich państwach członkowskich. Europejska partia polityczna lub europejska fundacja polityczna nabywa europejską osobowość prawną w dniu opublikowania w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej decyzji o rejestracji wydanej przez Urząd. Jeżeli wymaga tego państwo członkowskie, w którym ma siedzibę podmiot składający wniosek o rejestrację jako europejska partia polityczna lub europejska fundacja polityczna, do wniosku dołącza się oświadczenie tego państwa członkowskiego potwierdzające, że wnioskodawca spełnia wszystkie odpowiednie krajowe wymogi dotyczące wniosku, a jego statut jest zgodny z mającymi zastosowanie przepisami, o których mowa w art. 14 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia 1141/2014.

3.4. W art. 3 ust. 2 rozporządzenia 1141/2014  określono również warunki ubiegania się o rejestrację europejskiej fundacji politycznej.

Europejska partia polityczna może mieć tylko jedną formalnie z nią powiązaną europejską fundację polityczną.

3.5. Urząd ds. Europejskich Partii Politycznych i Europejskich Fundacji Politycznych został ustanowiony w art. 6 rozporządzenia 1141/2014 do celów rejestracji, kontroli i nakładania kar w odniesieniu do europejskich partii politycznych i europejskich fundacji politycznych.

 

4. Prawo właściwe – zakres swobody ustawodawcy w regulowaniu materii objętej rozporządzeniem 1141/2014

4.1. Projektodawca wskazuje, że o ile z rozporządzenia 1141/2014 nie wynika w sposób przesądzający rodzaj ewentualnych działań dostosowawczych po stronie państw członkowskich, to poszczególne jego przepisy wprost dopuszczają przyjęcie, bądź przynajmniej zakładają istnienie krajowych przepisów mających zastosowanie do europejskiej partii politycznej i europejskiej fundacji politycznej, w każdym wszakże przypadku pod warunkiem zapewnienia zgodności tych uregulowań z rozporządzeniem.

Projekt ustawy opiera się na założeniu, że zmiany ustawodawcze powinny dotyczyć jedynie zapewnienia skuteczności instytucji prawnych ustanowionych w rozporządzeniu. Projektodawca doprecyzowuje, że rozwiązania objęte projektem ustawy, w odniesieniu do europejskiej partii politycznej i europejskiej fundacji politycznej posiadających siedzibę w Polsce obejmują w szczególności kwestie związane z bliższym określeniem krajowego reżimu prawnego dotyczącego europejskiej partii politycznej i europejskiej fundacji politycznej, a także powstawaniem takich podmiotów, w tym, w przypadku europejskiej fundacji politycznej, w drodze przekształcenia podmiotów krajowych, likwidacją europejskiej partii politycznej i europejskiej fundacji politycznej oraz środkami współpracy z Urzędem i nadzoru.

Projektodawca zaznacza, że art. 14 ust. 2 rozporządzenia 1141/2014 nie precyzuje bliżej zakresu krajowych przepisów, które znajdą zastosowanie do europejskiej partii politycznej i europejskiej fundacji politycznej, z uwzględnieniem charakteru takich podmiotów oraz rodzaju prowadzonej przez nie działalności.

4.2. W art. 14 rozporządzenia 1141/2014 określającym prawo właściwe istotnie wskazano, że europejskie partie polityczne i europejskie fundacje polityczne podlegają przepisom rozporządzenia 1141/2014, a w kwestiach nieuregulowanych w tym rozporządzeniu lub – w przypadku kwestii uregulowanych w nim tylko częściowo – w odniesieniu do tych aspektów, których rozporządzenie nie obejmuje, podlegają mającym zastosowanie krajowym przepisom państwa członkowskiego, w którym znajduje się ich siedziba. Działania prowadzone przez europejskie partie polityczne i europejskie fundacje polityczne w innych państwach członkowskich podlegają odnośnym krajowym przepisom tych państw członkowskich.

4.3. W zamierzeniu projektodawcy ustawa ma regulować powstanie, organizację, zasady działalności i likwidację europejskiej partii politycznej i europejskiej fundacji politycznej posiadającej siedzibę w Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie nieuregulowanym rozporządzeniem 1141/2014 a także zasady działalności na terytorium RP europejskiej partii politycznej i europejskiej fundacji politycznej posiadającej siedzibę w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, w zakresie nieuregulowanym rozporządzeniem 1141/2014.

4.4. Projektodawca zauważa w uzasadnieniu, że ustanowione w art. 39 rozporządzenia 1141/2014 zobowiązanie państw członkowskich do podjęcia wszelkich stosownych działań w celu zapewnienia jego skutecznego stosowania dotyczy także dokonania niezbędnych zmian ustawodawczych oraz zapewnienia zgodności/spójności z rozporządzeniem przepisów krajowych.

Rada Legislacyjna zwraca uwagę, że zwłaszcza obowiązek zapewnienia owej zgodności/spójności ma kluczowe znaczenie, gdyż determinuje zakres swobody regulacyjnej krajowego prawodawcy.

4.5. Zdaniem projektodawcy zarówno przepisy państw członkowskich dotyczące krajowych partii politycznych, jak i ewentualne przepisy dotyczące krajowych fundacji politycznych, nie mogłyby zostać zastosowane w pełnym zakresie. Europejska partia polityczna i europejska fundacja polityczna stanowią bowiem odrębne typy europejskich osób prawnych.

Z tego względu w projekcie ustawy przyjęto założenie, że odesłanie do stosowania wobec europejskiej partii politycznej i europejskiej fundacji politycznej przepisów regulujących działalność wybranych rodzajów krajowych osób prawnych powinno skutkować odpowiednim zastosowaniem reżimu prawnego dotyczącego tych form prawnych w zakresie nieuregulowanym w rozporządzeniu 1141/2014 i z zastrzeżeniem odrębności określonych w samej ustawie.

4.6. W przypadku zatem europejskiej partii politycznej projekt przewiduje stosowanie przepisów dotyczących partii politycznych, których mowa w ustawie z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (Dz. U. z 2011 r. poz. 924, ze zm.). Odesłanie w art. 3 projektu sformułowano w sposób ogólny – do „przepisów dotyczących partii politycznej”, a więc nie tylko zawartych w ustawie o partiach politycznych.

Wyłączono natomiast, ze względu na specyfikę europejskiej partii politycznej lub wyczerpującą regulację w rozporządzeniu 1141/2014, zastosowanie przepisów odnoszących się do wpisu do ewidencji partii politycznych, finansów i finansowania partii politycznych, postępowania w sprawie zgodności z Konstytucją celów lub działalności partii politycznych, w tym w odniesieniu do wykreślenia partii politycznej z ewidencji partii politycznych oraz do niektórych przepisów dotyczących likwidacji.

W opinii Rady Legislacyjnej wśród przepisów ustawy o partiach politycznych, których stosowanie wyłączono w art. 3 pkt 1 projektu ustawy powinien znaleźć się art. 2 ust. 1 ustawy o partiach politycznych, zgodnie z którym: „Członkami partii politycznej mogą być obywatele Rzeczypospolitej Polskiej [którzy ukończyli 18 lat].”

W art. 17 projektu przewidziano, że do europejskiej partii politycznej posiadającej siedzibę w innym państwie członkowskim UE, w zakresie w jakim prowadzi ona działalność na terytorium RP, stosuje się odpowiednie przepisy dotyczące europejskiej partii politycznej posiadającej siedzibę w RP, ze wskazanymi w przepisie wyłączeniami.

Rada Legislacyjna nie wnosi uwag do przyjętej metody regulacji. 

4.7. W odniesieniu do europejskiej fundacji politycznej posiadającej siedzibę w RP w art. 18 projektu postanowiono, że w zakresie nieuregulowanym rozporządzeniem 1141/2014 oraz w ustawie, stosuje się przepisy dotyczące stowarzyszenia, z wyłączeniem wskazanych i w tymże artykule przepisów ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach.

Szczegółowo natomiast uregulowano w projekcie ustawy instytucję przekształcenia krajowych osób prawnych w europejską fundację polityczną.

W przypadku, gdy europejska fundacja polityczna posiada siedzibę w innym państwie członkowskim UE, w zakresie w jakim prowadzi ona działalność na terytorium RP, stosuje się, zgodnie z art. 38 projektu, odpowiednie przepisy dotyczące europejskiej fundacji politycznej posiadającej siedzibę w RP, z wyłączeniem wskazanych przepisów projektowanej ustawy.

Rada Legislacyjna nie wnosi uwag do przyjętej metody regulacji. 

4.8. W  art. 3 pkt 2 projektu ustawy wyłączono jednoznacznie możliwość stosowania wobec europejskiej partii politycznej przepisów ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 15 dotyczących udziału partii politycznej w wyborach. Podobnie wyłączono w art. 18 pkt 2) projektu ustawy, stosowanie wobec europejskiej fundacji politycznej przepisów ustawy – Kodeks wyborczy dotyczących udziału stowarzyszenia w wyborach.

Jeżeli chodzi o europejską partię polityczną, w uzasadnieniu wyjaśniono, że wyłączenie dotyczy w szczególności możliwości samodzielnego (tj. bez udziału krajowych partii politycznych i innych uprawnionych krajowych podmiotów) tworzenia komitetu wyborczego i zgłaszania kandydatów. Zdaniem projektodawcy wspomniane wyżej ogólne odesłanie do stosowania wobec europejskiej partii politycznej przepisów dotyczących krajowych partii politycznych mogłoby być źródłem niejasności co do zakresu uprawnień europejskiej partii politycznej w odniesieniu do wszystkich rodzajów wyborów regulowanych przepisami ustawy – Kodeks wyborczy.

4.9. Projektodawca zauważył w tym kontekście, że niektóre przepisy rozporządzenia 1141/2014 „przynajmniej pośrednio” sugerują możliwość bezpośredniego udziału europejskiej partii politycznej, jako odrębnej kategorii uprawnionych podmiotów, w kampanii wyborczej i wyborach do Parlamentu Europejskiego w poszczególnych państwach członkowskich.

Np. w art. 3 ust. 1 lit. d („europejskie partie polityczne, jako takie, uczestniczące w wyborach do Parlamentu Europejskiego”), art. 21 („kampania prowadzona przez europejskie partie polityczne”) czy motyw 32, który odnosi się do możliwości informowania przez europejskie partie polityczne w trakcie wyborów do Parlamentu Europejskiego o powiązaniach, jakie łączą je z krajowymi partiami politycznymi i kandydatami. Projektodawca podkreśla jednak, iż motyw 18 rozporządzenia 141/2014 przesądza, że „[…] Zdolność prawna i uznawanie we wszystkich państwach członkowskich nie uprawniają ich [tj. europejskich partii politycznych i europejskich fundacji politycznych] do zgłaszania kandydatów w wyborach krajowych lub w wyborach do Parlamentu Europejskiego ani do udziału w kampaniach referendalnych. Wszelkie uprawnienia tego rodzaju lub podobne pozostają w kompetencji państw członkowskich”.

Przytoczone przepisy projektodawca odczytuje jako potwierdzenie zasady, że konkretne rozwiązania prawne dotyczące przeprowadzania wyborów, w tym do Parlamentu Europejskiego, pozostają w gestii państw członkowskich, co dotyczy zarówno kwestii proceduralnych (jak np. wymóg tworzenia komitetów wyborczych, czy zasady zgłaszania kandydatów), jak i określenia kategorii podmiotów uprawnionych do udziału w takich wyborach.

4.10. Rada Legislacyjna stoi na stanowisku, że projektodawca nieprawidłowo interpretuje wynikający z treści motywów oraz przepisów rozporządzenia 1141/2014 zakres swobody regulacyjnej ustawodawcy krajowego w odniesieniu do udziału europejskich partii politycznych w wyborach do Parlamentu Europejskiego. W szczególności ustawodawca krajowy nie może całkowicie pozbawić europejskich partii politycznych możliwości wzięcia udziału w kampanii wyborczej w takich wyborach.

W rozporządzeniu 1141/2014 wielokrotnie zezwala się na ustanowienie przepisów krajowych uzupełniających jego postanowienia bądź nakładających na europejskiej partie polityczne lub europejskie fundacje polityczne dodatkowych wymogów. Zawsze jednak zastrzega się, że tego rodzaju przepisy muszą być zgodne, czy też spójne, z rozporządzeniem 1141/2014.

4.11. W motywie (19) preambuły rozporządzenia 1141/2014 wyjaśniono, iż: „Działalność europejskich partii politycznych i europejskich fundacji politycznych powinna podlegać niniejszemu rozporządzeniu, zaś w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozporządzeniu – odpowiednim przepisom prawa krajowego w państwach członkowskich. Prawny status europejskiej partii politycznej i europejskiej fundacji politycznej powinien podlegać niniejszemu rozporządzeniu oraz odpowiednim przepisom prawa krajowego w państwie członkowskim jej siedziby. […] Państwo członkowskie siedziby powinno mieć możliwość określenia ex ante prawa właściwego lub pozostawienia wyboru europejskim partiom politycznym i europejskim fundacjom politycznym. Państwo członkowskie siedziby powinno także mieć możliwość nałożenia innych lub dodatkowych wymogów w stosunku do wymogów określonych w niniejszym rozporządzeniu, w tym wprowadzenia przepisów o rejestracji i włączeniu europejskich partii politycznych i europejskich fundacji politycznych jako takich do krajowych systemów administracji i kontroli, a także o ich organizacji i statutach, m.in. odpowiedzialności, pod warunkiem, że takie przepisy są zgodne z niniejszym rozporządzeniem”.

4.12. W motywie 4 stwierdza się, że prawdziwie transnarodowe europejskie partie polityczne i powiązane z nimi europejskie fundacje polityczne mają do odegrania kluczową rolę w wyrażaniu opinii obywateli na poziomie europejskim poprzez zbliżanie polityki na poziomie krajowym i polityki na poziomie Unii. W motywie 27 wskazuje się, że europejskie partie polityczne powinny być w stanie finansować kampanie prowadzone w kontekście wyborów do Parlamentu Europejskiego, a finansowanie i ograniczanie wydatków wyborczych partii i kandydatów w takich wyborach powinny regulować przepisy obowiązujące w każdym państwie członkowskim.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 (akapit pierwszy) rozporządzenia 1141/2014: „Z zastrzeżeniem przepisów akapitu drugiego, finansowanie europejskich partii politycznych z budżetu ogólnego Unii Europejskiej lub jakiegokolwiek innego źródła może być wykorzystane do finansowania kampanii prowadzonych przez europejskie partie polityczne w kontekście wyborów do Parlamentu Europejskiego, w których uczestniczą one lub ich członkowie zgodnie z wymogiem określonym w art. 3 ust. 1 lit. d)”. W akapicie drugim przewidziano, że: „Zgodnie z art. 8 Aktu dotyczącego wyborów przedstawicieli do Parlamentu Europejskiego w powszechnych wyborach bezpośrednich, finansowanie i ewentualne ograniczenia wydatków wyborczych dla wszystkich partii politycznych, kandydatów i stron trzecich, w związku z wyborami do Parlamentu Europejskiego i ich udziałem w tych wyborach, podlegają przepisom krajowym poszczególnych państw członkowskich”.

Według zaś art. 22 rozporządzenia 1141/2014: „1. Niezależnie od art. 21 ust. 1 środki z budżetu ogólnego Unii Europejskiej lub jakiegokolwiek innego źródła przeznaczone na finansowanie europejskich partii politycznych nie mogą być wykorzystywane do bezpośredniego lub pośredniego finansowania innych partii politycznych, w szczególności krajowych partii politycznych lub kandydatów. Krajowe partie polityczne i osoby kandydujące z ramienia tych partii nadal podlegają przepisom krajowym. 2. Środki z budżetu ogólnego Unii Europejskiej lub jakiegokolwiek innego źródła przeznaczone na finansowanie europejskich fundacji politycznych nie mogą być wykorzystywane do żadnych innych celów niż finansowanie ich zadań wymienionych w art. 2 pkt 4) i pokrycie wydatków bezpośrednio związanych z celami określonymi w ich statucie zgodnie z art. 5. Nie mogą one być wykorzystane w szczególności do bezpośredniego lub pośredniego finansowania wyborów, partii politycznych, kandydatów ani innych fundacji. 3. Środki z budżetu ogólnego Unii Europejskiej lub jakiegokolwiek innego źródła przeznaczone na finansowanie europejskich partii politycznych i europejskich fundacji politycznych nie mogą być wykorzystywane do finansowania kampanii referendalnych”.       

4.13. Wbrew wyjaśnieniom projektodawcy ustawy możliwość bezpośredniego udziału europejskich partii politycznych, jako odrębnej kategorii uprawnionych podmiotów, w kampanii wyborczej i wyborach do Parlamentu Europejskiego w poszczególnych państwach członkowskich nie jest jedynie sugestią, a z treści motywu 18 rozporządzenia 141/2014 nie wynika, by państwo członkowskie miało kompetencję do pozbawienia europejskich partii politycznych prawa do udziału w kampaniach wyborczych do Parlamentu Europejskiego.

Lektura motywu 18 prowadzi do przeciwnego wniosku. W sposób wyczerpujący wskazano, że europejskie partie polityczne i europejskie fundacje polityczne nie są uprawnione do zgłaszania kandydatów w wyborach krajowych lub w wyborach do Parlamentu Europejskiego. Podmioty te nie są też uprawnione do udziału w kampaniach referendalnych. Gdyby chodziło o brak po stronie europejskich partii politycznych prawa do udziału w kampaniach wyborczych do Parlamentu Europejskiego zostałoby to wyraźnie wskazane.

4.14. Za taką wykładnią przemawia szereg argumentów.

Należy zauważyć, iż istotne znaczenie dla realizowania przez europejskie partie polityczne zasad demokracji przedstawicielskiej w Unii, kształtowania europejskiej świadomości politycznej i wyrażania woli obywateli Unii ma wprowadzony Traktatem z Lizbony nowy tryb wyboru Przewodniczącego Komisji.

Otóż zgodnie z art. 17 ust. 7 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) Rada Europejska, uwzględniając wybory do Parlamentu Europejskiego i po przeprowadzeniu stosownych konsultacji, stanowiąc większością kwalifikowaną przedstawia Parlamentowi Europejskiemu kandydata na funkcję przewodniczącego Komisji. Kandydat ten jest wybierany przez Parlament Europejski większością głosów członków wchodzących w jego skład […].

            4.15. Dostrzegając potrzebę urealnienia zasad demokracji w Unii, Parlament Europejski w rezolucji z dnia 22 listopada 2012 r. w sprawie wyborów do Parlamentu Europejskiego w 2014 r. (2012/2829 RSP)(P7_TA(2012)0462) wezwał europejskie partie polityczne do mianowania kandydatów na przewodniczącego Komisji i stwierdził, że oczekuje od tych kandydatów, iż odegrają oni wiodącą rolę w kampanii wyborczej do Parlamentu, w szczególności przez osobiste przedstawianie swoich programów we wszystkich państwach członkowskich Unii; ponadto PE podkreślił znaczenie, jakie ma zwiększenie politycznej legitymacji zarówno PE, jak i Komisji dzięki bardziej bezpośredniemu powiązaniu wyborów do PE i wyboru nowego składu Komisji z głosem oddanym przez wyborców.

4.16. Z kolei w uzasadnieniu wniosku dotyczącego przyjęcia przez Parlament Europejski i Radę analizowanego wyżej rozporządzenia 1141/2014 [COM(2012) 499 final], Komisja Europejska wskazała, że „europejskie partie polityczne i powiązane z nimi europejskie fundacje polityczne mają do odegrania ważną rolę w zbliżaniu polityki prowadzonej na szczeblu krajowym do polityki szczebla unijnego oraz spełniają ważne funkcje w zakresie komunikacji, wspierając interakcje między różnymi poziomami wieloszczeblowego unijnego systemu sprawowania rządów. Większe i bardziej skuteczne zaangażowanie europejskich partii i fundacji politycznych może pomóc obywatelom w lepszym zrozumieniu związku między procesami politycznymi na szczeblach krajowym i europejskim i może stanowić impuls do rozwoju transnarodowych debat publicznych w całej Europie i przyczyniać się do powstania europejskiej sfery publicznej”.

Europejskie partie polityczne należy, zdaniem Komisji, „wspierać w rozwijaniu ich zdolności do wyrażania i odzwierciedlania woli obywateli w odniesieniu do wybieralnych stanowisk i innych funkcji reprezentatywnych na poziomie europejskim, które mają kluczowe znaczenie dla europejskiej demokracji przedstawicielskiej jako całości; należy je w związku z tym zachęcać, aby w kontekście wyborów do Parlamentu Europejskiego podnosiły świadomość obywateli o powiązaniach, jakie łączą je z krajowymi partiami politycznymi i kandydatami. Ma to szczególne znaczenie od czasu wejścia w życie traktatu lizbońskiego, który skonsolidował rolę parlamentu Europejskiego jako pełnego współustawodawcy obok Rady” (pkt 1.1).

Komisja podkreśliła także, że „celem wniosku jest stworzenie warunków umożliwiających kontynuowanie wysiłków na rzecz dotarcia do obywateli europejskich oraz reprezentowanie i wyrażanie ich poglądów i opinii, a także ustanowienie bliskich powiązań między europejskim społeczeństwem obywatelskim i instytucjami europejskimi, zwłaszcza Parlamentem Europejskim” (pkt 1.2).

            4.17. W sprawozdaniu Komisji w sprawie wyborów do Parlamentu Europejskiego w 2014 r. [COM(2015) 206 final] stwierdzono, że wybory do Parlamentu Europejskiego w 2014 r. były pierwszymi od wejścia w życie Traktatu z Lizbony i po raz pierwszy wynik wyborów miał bezpośredni wpływ na powołanie przewodniczącego Komisji. Pięć europejskich partii politycznych przedstawiło kandydatów na stanowisko przewodniczącego Komisji – Europejska Partia Ludowa, Partia Europejskich Socjalistów, Partia Porozumienie Liberałów i Demokratów na rzecz Europy, Europejska Partia Zielonych, Partia Lewicy Europejskiej. Partie te, jak poinformowano w sprawozdaniu, prowadziły ogólnoeuropejskie kampanie wyborcze i organizowały wydarzenia polityczne w celu przekazania informacji na temat swoich kandydatów i ich programów politycznych dla Europy. Kandydaci odwiedzili 246 miast w państwach członkowskich. Główni kandydaci wzięli udział w dziesięciu debatach w różnych państwach członkowskich i w różnych językach, dzieląc się swoją wizją przyszłości Europy i opiniami dotyczącymi tematów takich jak miejsca pracy i wzrost gospodarczy, które są szczególnie istotne dla głosujących. Ostatnia debata głównych kandydatów była transmitowana na żywo w 28 państwach, przekazywano ją za pośrednictwem 55 stacji telewizyjnych i 88 stron internetowych.

Dziewięć państw członkowskich umożliwiło partiom krajowym wskazanie swojego powiązania z partiami europejskimi na kartach do głosowania, wprowadzając odpowiednie przepisy (Grecja, Słowenia) lub stosując przepisy wprowadzone już wcześniej (Austria, Belgia, Cypr, Francja, Holandia, Irlandia, Zjednoczone Królestwo). W praktyce jednak bardzo rzadko umieszczano informację o powiązaniu z partiami europejskimi na kartach do głosowania, nawet w państwach członkowskich, gdzie istniała taka możliwość.

            W opinii Komisji wzięcie udziału przez kandydatów na przewodniczącego Komisji w ogólnoeuropejskiej kampanii wyborczej spowodowało, że wyborcy wyraźniej widzieli związek pomiędzy głosem oddanym na partię krajową i wpływem tego głosu na ukierunkowanie polityczne Unii Europejskiej przez następne pięć lat. Umożliwiło im to dokonanie świadomego wyboru między różnymi platformami politycznymi dla Europy, a nie wyłącznie w zakresie kwestii polityki krajowej. Dzięki nowemu systemowi głosujący mieli dostęp do większej ilości informacji oraz szerszy wybór. Wzmocniono legitymację demokratyczną Komisji Europejskiej, a system ma szanse działać na rzecz interesu publicznego i zwiększyć odpowiedzialność w przyszłości. 

4.18. Parlament Europejski w swej rezolucji  z dnia 11 listopada 2015 r. w sprawie reformy prawa wyborczego Unii Europejskiej (2015/2035(INL)) podkreślił, że europejskie partie polityczne mają największą możliwość przyczyniania się „do kształtowania europejskiej świadomości politycznej”, w związku z czym powinny odgrywać większą rolę w kampaniach wyborczych do Parlamentu, tak aby poprawić widoczność tych wyborów i wykazać związek pomiędzy głosowaniem na daną partię krajową a jego wpływem na liczebność europejskiej grupy politycznej w Parlamencie Europejskim. Nominowanie głównych kandydatów na stanowisko Przewodniczącego Komisji Europejskiej stanowi połączenie między głosowaniem na poziomie krajowym a kontekstem europejskim oraz umożliwia obywatelom Unii dokonywanie świadomych wyborów spośród alternatywnych programów politycznych. Parlament Europejski zauważył, że procedura nominacji i wyboru głównych kandydatów na stanowisko Przewodniczącego Komisji Europejskiej jest silnym przejawem europejskiej demokracji i powinna ona być integralną częścią kampanii wyborczych.

Ponadto Parlament Europejski zaproponował poprawę widoczności europejskich partii politycznych poprzez umieszczenie ich nazw i znaków graficznych na kartach do głosowania, a także zalecił, aby figurowały one również w telewizyjnych i radiowych audycjach wyborczych, na plakatach i innych materiałach wykorzystywanych w europejskich kampaniach wyborczych, zwłaszcza w manifestach partii krajowych, ponieważ dzięki tym środkom wybory europejskie stałyby się bardziej przejrzyste, a ich demokratyczny przebieg zostałby usprawniony dzięki temu, że obywatele będą mogli jasno zrozumieć wpływ oddawanych przez siebie głosów na zdolność wywierania wpływu politycznego przez europejskie partie polityczne oraz formowania grup politycznych w Parlamencie Europejskim.

Parlament Europejski zachęcił też państwa członkowskie do ułatwiania udziału europejskich partii politycznych, a także ich czołowych kandydatów, w kampaniach wyborczych, zwłaszcza w telewizji i innych środkach masowego przekazu.

            Zdaniem Parlamentu Europejskiego należy określić wspólny termin wyznaczania głównych kandydatów przez europejskie partie polityczne na okres 12 tygodni przed wyborami europejskimi, tak aby umożliwić zaprezentowanie ich programów wyborczych, organizację debat z udziałem kandydatów oraz przeprowadzenie ogólnounijnych kampanii wyborczych, gdyż proces wyznaczania głównych kandydatów jest istotnym aspektem kampanii wyborczych w związku z pośrednim związkiem między wynikami w wyborach europejskich a wyborem Przewodniczącego Komisji zgodnie z postanowieniami Traktatu z Lizbony.

4.19. Do wspomnianej rezolucji Parlament Europejski dołączył wniosek dotyczący Decyzji Rady w sprawie przyjęcia przepisów zmieniających Akt dotyczący wyboru członków Parlamentu Europejskiego w powszechnych wyborach bezpośrednich. Wniosek ten jest przedmiotem dyskusji w Radzie.

Parlament Europejski proponuje wprowadzenie do Aktu nowego artykułu 3e, zgodnie z którym: „Karty do głosowania wykorzystywane w wyborach do Parlamentu Europejskiego zapewniają jednakową widoczność nazw i znaków graficznych partii krajowych, a także europejskich partii politycznych. Państwa członkowskie wspierają i ułatwiają informowanie o tych powiązaniach w telewizyjnych i radiowych audycjach wyborczych oraz w materiałach wykorzystywanych w kampanii wyborczej. Materiały wykorzystywane w kampanii wyborczej zawierają odniesienie do manifestu ewentualnej europejskiej partii politycznej, z którą powiązana jest partia krajowa.

Zasady dotyczące przesyłania wyborcom materiałów wyborczych w wyborach do Parlamentu Europejskiego są takie same jak zasady obowiązujące w przypadku wyborów krajowych, regionalnych i lokalnych w danym państwie członkowskim”.

 

5. Konkluzje

5.1. W konkluzji Rada Legislacyjna stwierdza, że cel projektowanej ustawy, polegający na zapewnieniu możliwości stosowania w RP rozporządzenia 1141/2014, został właściwie określony. Rada podziela też przekonanie projektodawcy, że osiągnięcie zamierzonego celu wymaga dokonania niezbędnych zmian ustawodawczych, pod warunkiem zapewnienia zgodności/spójności tych zmian ze wspomnianym rozporządzeniem.

Prawidłowe jest przyjęte w projekcie założenie, iż tam gdzie jest to uzasadnione i zgodne z rozporządzeniem 1141/2014, możliwe jest stosowanie wobec europejskiej partii politycznej i europejskiej fundacji politycznej przepisów obowiązującego prawa RP – odpowiednio przepisów dotyczących partii politycznej oraz przepisów dotyczących stowarzyszenia – z niezbędnymi wyłączeniami.

5.2. Rada Legislacyjna uważa, iż ustanowione w projekcie ustawy całkowite wyłączenie stosowania przepisów ustawy – Kodeks wyborczy dotyczących udziału partii politycznej w wyborach i poniechanie zmian dostosowawczych, jest niezgodne z rozporządzeniem 1141/2014 i niespójne z koncepcją europejskiej partii politycznej ukształtowaną zarówno postanowieniami tego rozporządzenia, jak i niewiążącymi aktami Parlamentu Europejskiego i Komisji.

W opinii Rady Legislacyjnej konieczne jest dokonanie zmian w ustawie – Kodeks wyborczy, w taki sposób, by europejskie partie polityczne mogły, w zakresie zgodnym z rozporządzeniem 1141/2014, brać udział w kampanii wyborczej do Parlament Europejskiego. Zmiany te powinny dotyczyć w szczególności postanowień zamieszczonych w Rozdziale 4 „Kampania wyborcza w programach publicznych nadawców radiowych i telewizyjnych” Działu VI „Wybory do Parlamentu Europejskiego” ustawy – Kodeks wyborczy.

5.3. Rada Legislacyjna zwraca także uwagę na możliwość rozważenia przez projektodawcę wprowadzenia, zgodnie ze stanowiskiem Parlamentu Europejskiego i części państw członkowskich UE, dalej idących zmian obowiązującego prawa wyborczego, np. poprzez zezwolenie na umieszczanie nazw europejskich partii politycznych na kartach do głosowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego, uwidacznianie nazw lub znaków graficznych tych partii w organizowanych w trakcie kampanii do PE audycjach radiowych i telewizyjnych lub w materiałach wyborczych. Zezwolenie tego rodzaju nie jest równoznaczne z uprawnieniem europejskich partii politycznych do zgłaszania kandydatów w wyborach do Parlamentu Europejskiego.

Rada Legislacyjna wyraża przekonanie, że zmiany te byłyby w pełni zgodne z treścią art. 10 ust. 1 TUE, zgodnie z którym podstawą funkcjonowania Unii jest demokracja przedstawicielska. 

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanej przez prof. dra hab. Krzysztofa Wójtowicza Rada Legislacyjna przyjęła w trybie obiegowym  w dniu 10 listopada 2017 r.