Opinia z 10 maja 2017 r. o projekcie ustawy o zmianie ustawy o opłatach abonamentowych

(Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego)

Rada Legislacyjna                                                                                              2017-05-10  

                 przy

Prezesie Rady Ministrów

         

          RL-0303-13/17                  

       

Opinia

o projekcie ustawy o zmianie ustawy o opłatach abonamentowych  

 

 

Pismem z dnia 10 marca 2017 r. Wiceprezes Rządowego Centrum Legislacji zwrócił się do Rady Legislacyjnej z wnioskiem o wydanie opinii o projekcie ustawy o zmianie ustawy o opłatach abonamentowych (wersja z dnia 3 marca 2017 r.). Projekt ten przewiduje mechanizmy uszczelnienia poboru opłat abonamentowych, co powoduje, że przed przeanalizowaniem proponowanych rozwiązań należy przybliżyć naturę tych świadczeń. Następie przedmiotem rozważań trzeba uczynić zagadnienie ingerowania w sytuację prawną przedsiębiorców świadczących usługi telewizji płatnej oraz sytuację odbiorcy końcowego, który zawarł umowę o dostarczanie telewizji płatnej.

1. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa, opłata abonamentowa jest daniną publiczną w rozumieniu art. 84 i 217 Konstytucji. Świadczenie to – w przeciwieństwie do podatku – ma charakter odpłatny. Oznacza to, że fakt jej poniesienia jest powiązany ze wzajemnym świadczeniem ze strony organów władzy publicznej. Opłata w czystej postaci stanowi zindywidualizowaną zapłatę za zindywidualizowane świadczenie publiczne. Celem ustanowienia opłaty, jak każdej daniny publicznej, jest gromadzenie środków potrzebnych na wykonywanie przez państwo konstytucyjnych zadań.

Opłata abonamentowa, zgodnie z cechami nadanymi jej przez ustawodawcę (zob. ustawa z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych; Dz. U. z 2014 r. poz. 1204 ze zm., dalej: ustawa o opłatach abonamentowych), stanowi zatem przymusowe, bezzwrotne świadczenie publicznoprawne służące realizacji konstytucyjnych zadań państwa w postaci wypełniania przez media misji publicznej. Opłata abonamentowa posiada celowy charakter, gdyż nie stanowi dochodów stricte budżetowych. Taką charakterystykę omawianego świadczenia w swoim orzecznictwie potwierdził Trybunał Konstytucyjny (zob. wyroki z 9 września 2004 r., sygn. akt K 2/03 oraz 4 listopada 2009 r., sygn. akt Kp 1/08).

Przyjęcie, że opłata abonamentowa jest daniną publiczną powoduje, iż znajdują do niej zastosowanie podstawowe zasady konstytucyjne o charakterze formalnym (wyłączność ustawy i zasady poprawnej legislacji podatkowej) oraz materialnym (powszechność i równość danin publicznych). Oznacza to, że ustawodawca jest konstytucyjnie legitymowany do ustanawiania ingerujących we własność instrumentów daninowych, pod warunkiem przestrzegania formy, w której dochodzi do ustanowienia obowiązku, oraz przy respektowaniu ich powszechnego i równego charakteru.

Z punktu widzenia aktualnych rozwiązań legislacyjnych dotyczących abonamentu oraz proponowanych w opiniowanym projekcie ustawy mechanizmów, najważniejszą zasadą jest powszechność danin publicznych. Wynika ona z art. 84 Konstytucji i odnosi się do aspektu podmiotowego podatków i innych danin. Oznacza, że danina jest świadczeniem, przez które każdy przyczynia się do pokrywania wspólnych potrzeb. Powszechność przekłada się na wynikający z Konstytucji obowiązek tworzenia przez ustawodawcę odpowiednich gwarancji instytucjonalnych, że wszyscy zobowiązani będą wywiązywali się z powinności daninowych.

Rada Legislacyjna zwraca uwagę, że ustanowienie daniny niemożliwej do wyegzekwowania przeczy podstawowej charakterystyce tego świadczenia – przymusowości. Tolerowanie sytuacji, w której nie można skutecznie wyegzekwować daniny, stoi w sprzeczności z celem jej ustanowienia w postaci gromadzenia środków publicznych potrzebnych na realizowanie przez państwo jego konstytucyjnych zadań (zob. wyrok z 16 marca 2010 r., sygn. akt K 24/08). Co więcej, tolerowanie przez organy państwa sytuacji, w której większość zobowiązanych nie wywiązuje się z obowiązków daninowych, narusza także indywidualne poczucie sprawiedliwości. Wypełniając zgodnie z prawem powinności podatkowe jednostki mają wówczas świadomość, że można bezkarnie unikać płacenia podatków, a podmioty uchylające się od ponoszenia danin czynią to na koszt pozostałych podatników.

2. W związku z powyższymi zasadami konstytucyjnymi Rada Legislacyjna pozytywnie ocenia próbę uszczelnienia systemu poboru abonamentu. Legitymowane jest wprowadzenie ustawowego domniemania, że odbiorca końcowy, który jest stroną umowy o dostarczanie telewizji płatnej posiada odbiornik telewizyjny w stanie umożliwiającym natychmiastowy odbiór programu (projektowany art. 2 ust. 2a ustawy o opłatach abonamentowych). Jest to uprawnione rozumowanie odwołujące się do celu zawierania umowy o dostarczanie telewizji płatnej, którym jest oglądanie programów telewizyjnych.  

Zważywszy, że aktualnie największy problem z realizacją zasady powszechności danin publicznych występuje na etapie rejestrowania odbiornika telewizyjnego, pozytywnie należy ocenić  propozycję, aby odbiorca końcowy, zawierając umowę o dostarczanie telewizji płatnej, mógł przekazać dostawcy usług telewizji płatnej zgłoszenie rejestracji odbiornika telewizyjnego (art. 5b ust. 1). Oznacza to w istocie daleko idące ułatwienie dla zobowiązanych do ponoszenia opłaty, które powinno skutkować zwiększeniem efektywności systemu egzekwowania abonamentu.

Rada Legislacyjna pozytywnie ocenia także przejściowy mechanizm jednorazowego przekazania przez dostawcę usług telewizji płatnej danych o odbiorcach końcowych, z którymi w dniu wejścia w życie ustawy ma zawartą umowę o dostarczanie telewizji płatnej (art. 3 ust. 3 projektu ustawy). Takie rozwiązanie jest dopuszczalne właśnie ze względu na zasadę powszechności danin publicznych (art. 84 Konstytucji). Pozwoli organom publicznym na dokonanie porównania katalogu osób, które zarejestrowały odbiornik telewizyjny, z katalogiem osób, które zawarły umowę o dostarczanie usług telewizji płatnej. Na podstawie takiego porównania dojdzie do ustalenia podmiotów, które korzystają z usług telewizji płatnej, a nie dokonały rejestracji odbiornika. Nie ulega zatem wątpliwości, że rozwiązanie takie nie godzi w status jednostek, które wywiązują się ze swoich obowiązków daninowych. Jego jedynym celem jest zidentyfikowanie podmiotów uchylających się od ponoszenia opłaty abonamentowej. Przeciwdziałanie tego typu zachowaniom i ustanawianie odpowiednich gwarancji instytucjonalnych sprzyjających zasadzie powszechności jest natomiast w pełni uzasadnione aksjologią konstytucyjną wynikającą ze wspomnianych art. 84 i 217 ustawy zasadniczej.

Rada Legislacyjna nie dostrzega również niebezpieczeństwa naruszenia przez projektowane regulacje konstytucyjnej zasady równości ponoszenia danin publicznych, która nakazuje, aby wszystkie podmioty chrakteryzujące się określoną cechą relewantną były równo obciążane obowiązkiem daninowym. W świetle obowiązującej regulacji wszystkie osoby posiadające odbiornik telewizyjny, bez względu na to, czy są stroną umowy o dostarczanie usług telewizji płatnej, mają bowiem powinność ponoszenia danin. Wprowadzenie dodatkowego mechanizmu w postaci przekazywania danych o odbiorcach telewizji płatnej nie stanowi zatem zróżnicowania w zakresie obowiązków publicznoprawnych. Planowane uszczelnienie systemu poboru abonamentu z natury rzeczy może dotyczyć tylko osób będących stroną umowy o dostarczanie usług telewizji płatnej, gdyż tylko w przypadku tej grupy możliwe jest ustanowienie logicznego domniemania, że osoby te posiadają odbiornik. Co więcej, projektowane regulacje dotyczą jednolicie całej tej grupy – wszystkich osób charakteryzujących się wspólną cechą relewantną, którą jest bycie stroną umowy o dostarczanie usług telewizji płatnej.

 

3. W konsekwencji uszczelniania systemu poboru opłat abonamentowych, skutkującego realizowaniem konstytucyjnej zasady powszechności danin publicznych, projektodawca przewiduje nałożenie na dostawców usług telewizji płatnej kilku obowiązków. Ich wprowadzenie należy ocenić z punktu widzenia statusu dostawcy jako przedsiębiorcy korzystającego z wolności działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji).

W projekcie ustawy, oprócz obowiązku przekazywania zgłoszeń rejestracyjnych (art. 5b ust. 2 ustawy o opłatach abonamentowych), przewidziano możliwość żądania od dostawcy usług telewizji płatnej, w celu ustalenia podmiotu obowiązanego do uiszczania opłaty abonamentowej, jej poboru lub egzekucji, sprecyzowanych informacji dotyczących odbiorcy końcowego usługi (art. 5b ust. 6 ustawy o opłatach abonamentowych). Za wykonywanie tych czynności – w postaci przekazywania zgłoszeń oraz udzielania informacji o odbiorcach końcowych – projektodawca przewidział odpowiednie wynagrodzenie. Jego podstawę stanowią koszty faktycznie poniesione przez dostawcę usług telewizji płatnej oraz rozsądny zysk (art. 5c ustawy o opłatach abonamentowych).           

Powyższe obowiązki będą miały charakter ciągły. Jednorazowym obowiązkiem dostawcy usług telewizji płatnej jest natomiast przekazanie danych o odbiorcach końcowych, z którymi w dniu wejścia w życie ustawy dostawca ma zawartą umowę o dostarczanie telewizji płatnej (art. 3 ust. 3 projektu ustawy). Za tę czynność projektodawca również przewidział stosowne wynagrodzenie (art. 3 ust. 5 projektu ustawy). Jedynym obowiązkiem, za który nie przewidziano stosownej rekompensaty jest możliwość żądania przez Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji od dostawcy usług telewizji płatnej przekazania informacji dotyczącej liczby odbiorców końcowych, z którymi ma zawarte umowy o dostarczenie telewizji płatnej oraz liczby odbiorców końcowych, którzy przekazali mu zgłoszenie rejestracji odbiornika telewizyjnego (art. 12a ustawy o opłatach abonamentowych).

W przekonaniu Rady Legislacyjnej omówione obowiązki nie stanowią nielegitymowanej konstytucyjnie ingerencji w wolność działalności gospodarczej oraz respektują konstytucyjny wymóg proporcjonalności (art. 31 ust. 3). Projektodawca zadbał o zabezpieczenie odpowiedniej równowagi między realizacją interesu fiskalnego państwa a swobodą przedsiębiorczości. Do nałożenia sprecyzowanych powinności doszło w imię realizacji ważnego interesu publicznego (art. 22 Konstytucji), jakim jest urzeczywistnienie zasady powszechności danin publicznych. Zakres obowiązków przedsiębiorcy jest ściśle określony w ustawie, przez co organy władzy publicznej nie będą mogły formułować żądań wychodzących poza katalog sprecyzowanych w ustawie danych. Projektodawca przewidział zarówno omówione mechanizmy finansowe rekompensujące nowe obowiązki przedsiębiorcy, jak i odpowiednie zabezpieczenia, że do wykorzystywania przekazywanych danych o zawartych stosunkach umownych nie dojdzie w sposób godzący w interesy gospodarcze przedsiębiorcy (art. 7a ustawy o opłatach abonamentowych).            

4. Projekt ustawy przewiduje nałożenie na dostawców usług telewizji płatnej obowiązku przekazania operatorowi wyznaczonemu (na jego żądanie lub na mocy przepisów przejściowych) określonych informacji dotyczących odbiorcy końcowego, tj.: informacji o jego imieniu i nazwisku lub nazwie, adresie zamieszkania albo siedziby lub adresu do korespondencji; adresie udostępniania TV płatnej; dacie rozpoczęcia świadczenia usługi oraz numerze PESEL, NIP, REGON lub KRS, o ile dostawca TV płatnej takie posiada (katalog informacji przekazywanych na podstawie przepisów przejściowych nie zawiera daty rozpoczęcia świadczenia usługi). W ten sposób projektowane rozwiązanie wkracza w sferę prawa do prywatności, a ściślej w stanowiącą element tego prawa autonomię informacyjną jednostki (art. 47 Konstytucji).       

W ocenie Rady Legislacyjnej zarówno sam obowiązek, jak i zakres przekazywanych informacji odpowiada wymogom wynikającym z zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji) oraz jest konieczny z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawa (art. 51 ust. 2 Konstytucji). Uzyskanie przez operatora wyznaczonego ww. informacji jest niezbędne do prawidłowej identyfikacji tych podmiotów, którzy korzystając z telewizji płatnej, nie uiszczają opłaty abonamentowej. Jest więc konieczne do skutecznego poboru i egzekucji opłaty abonamentowej, a tym samym do realizacji zakładanego przez projektodawcę celu (zabezpieczenie właściwego poziomu finansowania mediów publicznych). Przy czym osiągnięcie tego celu następuje przy zastosowaniu stosunkowo mało dotkliwych dla odbiorców końcowych środków (w porównaniu do np. kontroli gospodarstw domowych). Obowiązek przekazania ww. informacji respektuje więc również wymóg adekwatności (proporcjonalności sensu stricto) między intensywnością wkroczenia w sferę życia prywatnego a korzyścią, jaka wynika z ww. obowiązku.           

Opiniowany projekt ustawy przewiduje właściwy poziom zabezpieczenia pozyskiwanych przez operatora wyznaczonego (art. 7a), a także prawidłowe rozwiązania dotyczące ich aktualizowania i usuwania (art. 5b ust. 9-11).                                                

5. Rada Legislacyjna przypomina także, iż zbliżone w swoim charakterze instytucje prawne istnieją już w polskim systemie prawa. Przykładowo, na podstawie ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 229 ze. zm.) banki i inne instytucje finansowe zobowiązane zostały do rejestrowania i przekazywania Generalnemu Inspektorowi Informacji Finansowej informacji o podmiotach przeprowadzających transakcje finansowe o równowartości przekraczającej 15 000 euro, a gdy okoliczności wskazują, że może ona mieć związek z praniem pieniędzy lub finansowaniem terroryzmu bez względu na jej wartość i charakter (art. 8 i 11). Podobnie, na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2017 r, poz. 201 ze. zm.) szereg podmiotów zostało zobowiązanych do sporządzania i przekazywania informacji mogących mieć wpływ na powstanie obowiązku podatkowego lub wysokość zobowiązania podatkowego (art. 82 – 86). 

6. Oceniany projekt ustawy rozbudowuje upoważnienie ustawowe dla Ministra właściwego do spraw łączności do wydania rozporządzenia (art. 6 ust. 4), które w zakresie dotyczącym konieczności „nadania indywidualnego numeru identyfikacyjnego osoby posiadającej odbiornik radiofoniczny lub telewizyjny” ma charter blankietowy.

7. W konkluzji, Rada Legislacyjna podkreśla, iż analizowany projekt stanowi dopuszczalną konstytucyjnie zmianę dotychczasowej regulacji, zmierzającą do bardziej optymalnego ukształtowania form przeciwdziałania naruszeniom prawa (por. wyrok TK z 18 października 2006 r., sygn. akt P 27/05). Rada Legislacyjna zaznacza jednocześnie, że nie posiada odpowiednich instrumentów, by ocenić, czy analizowane regulacje – wiążące obowiązek daninowy z faktem posiadania odbiornika telewizyjnego – stanowią najlepszy system finansowania mediów publicznych. W tym względzie dopuszczalne są bowiem inne mechanizmy, których przydatność i adekwatność powinny ocenić inne ograny publiczne.

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanej przez: dra Adama Krzywonia i dra hab. Marka Dobrowolskiego Rada Legislacyjna przyjęła  w trybie obiegowym w dniu 10 maja 2017 r.