Opinia z 10 października 2017 r. o projekcie ustawy o organach administracji inwestycyjnej i nadzoru budowlanego

(Minister Infrastruktury i Budownictwa)

Rada Legislacyjna                                                                                               2017-11-10

 przy

Prezesie Rady Ministrów

   

         RL-0303-37/17                    

Opinia

o projekcie ustawy o organach administracji inwestycyjnej i nadzoru budowlanego

 

I. Uwagi ogólne

1.Wiceprezes Rządowego Centrum Legislacji pismem z dnia 11 września 2017 r. zwrócił się do Przewodniczącego Rady Legislacyjnej z wnioskiem o wyrażenie opinii przez Radę Legislacyjną o projekcie ustawy z dnia 1 września 2017 r. o organach administracji inwestycyjnej i nadzoru budowlanego. Niniejsza opinia jest odpowiedzią na powyższy wniosek. Opiniowany projekt ustawy o organach administracji inwestycyjnej i nadzoru budowlanego, zwany dalej „projektem ustawy o organach”, wiąże się z zamiarem wprowadzenia w życie Kodeksu urbanistyczno-budowlanego (KUB). Projekt KUB zawiera przepisy materialne i procesowe dotyczące procesu inwestycyjno-budowlanego, natomiast nie reguluje organizacji i zasad funkcjonowania organów administracji publicznej właściwych w sprawach uregulowanych w KUB, czyli organów administracji inwestycyjnej i nadzoru budowlanego. Opiniowany projekt zmierza do wypełnienia tej luki, jaka powstałaby po uchyleniu ustawy – Prawo budowlane. Ponadto, rozwiązania przyjęte w projekcie ustawy o organach uzasadnia się wynikami analizy dotychczasowego modelu funkcjonowania przedmiotowych organów i dostrzeżonej potrzeby jego usprawnienia.

            2.Objęcie regulacją organizacji i funkcjonowania organów administracji publicznej realizującej zadania z zakresu procesu inwestycyjno-budowlanego w odrębnym, względem przepisów normujących zasady i tryb prowadzenia tego procesu, akcie, generalnie zasługuje na aprobatę. Trzeba jednak zastrzec, że ocena opiniowanego projektu nie może być pełna z uwagi na nieudostępnienie Radzie Legislacyjnej aktualnej wersji projektu ustawy – Kodeks urbanistyczno-budowlany. Bowiem tylko po zapoznaniu się z dwoma projektami można byłoby zająć stanowisko między innymi w zakresie koherentności obu regulacji.

3.Ponadto należy zauważyć, że przedmiot regulacji opiniowanego projektu ustawy wychodzi poza materię stricte ustrojową. Przykładem tego są przepisy art. 16-20, które normują zasady, warunki i tryb kontroli przestrzegania prawa powszechnie obowiązującego przez uczestników procesu budowlanego. Stanowią one źródło kompetencji organów administracji publicznej oraz uprawnień i obowiązków kierowanych do podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Dlatego też – zdaniem Rady – przepisy te powinny znaleźć się w akcie prawnym, obok innych uregulowań powszechnego prawa materialnego, określającym zasady i tryb prowadzenia procesu inwestycyjno-budowlanego, a nie w akcie o charakterze ustrojowym.

4.Aktualnie organy administracji architektoniczno-budowlanej zajmują się zagadnieniami prewencji w zakresie przestrzegania przepisów i norm prawa budowlanego (pozwolenia na budowę, zgłoszenia robót budowlanych i zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych, a organy nadzoru budowlanego – oceną przestrzegania prawa budowlanego przy wykonywaniu robót budowlanych i utrzymywaniu istniejących obiektów oraz doprowadzaniem ich do stanu zgodności z prawem. Traktowane są przez doktrynę i orzecznictwo jako organy tzw. policji budowlanej. Do tej pierwszej grupy organów zaliczają się starosta, wojewoda i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB), a do drugiej – powiatowy i wojewódzki (działający w imieniu wojewody) inspektor nadzoru budowlanego (PINB, WINB) oraz GINB. Organy szczebla wojewódzkiego i GINB pełnią jednocześnie funkcję organów wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. w stosunku do organów właściwych działających w pierwszej instancji.

5.Projektowane rozwiązania słusznie zachowują dotychczasowy podział strukturalny organów w tej sferze na organy administracji architektoniczno-budowlanej oraz nadzoru budowlanego, zmieniając jedynie ogólną nazwę organów tej pierwszej grupy – nazywając je „organami administracji inwestycyjnej” (zmiana nazwy tłumaczona jest terminologią zastosowaną w projekcie KUB), oraz zastępują w tym zakresie GINB ministrem właściwym ds. gospodarowania przestrzenią i mieszkalnictwa. Ta ostatnia zmiana miałaby – w ocenie projektodawcy – pozwolić usunąć jedną z wad obecnego modelu organów administracji architektoniczno-budowlanej, jaką jest pozorność zwierzchnictwa, która powoduje, iż mimo stwierdzonych nieprawidłowości w działaniach organu niższego stopnia, organ wyższego szczebla lub centralny nie ma wpływu lub ma wpływ ograniczony na organ niższego stopnia z uwagi na brak skutecznych mechanizmów nadzoru. Uzasadnienie projektu ustawy nie precyzuje jednak, jakie to mechanizmy nadzoru miałby mieć w nowych uwarunkowaniach prawnych właściwy minister, ani argumentów wskazujących na to, że mechanizmów tych nie mógłby wykorzystywać GIMB. Nie wskazano też jakie nieprawidłowe działania organów administracji architektoniczno-budowlanej nie mogły być walidowane przy zastosowaniu obowiązującego obecnie prawa.

 

II. Uwagi szczegółowe 

Szczegółowe rozwiązania projektowanej regulacji w części nie wzbudzają poważniejszych zastrzeżeń, jednak w kilku istotnych punktach nie pozostają w zgodności z niektórymi konstytucyjnymi i ustrojowymi zasadami administracji publicznej i do nich w szczególności odnosi się opinia Rady.

1.Właściwym rozwiązaniem wydaje się być jednoznaczne przesądzenie w ustawie, że zadania starosty z zakresu administracji budowlanej są zadaniami zleconymi z zakresu administracji rządowej. Zwolni to powiaty z obowiązku finansowania tych zadań z dochodów własnych budżetu. Co do zakładanego w uzasadnieniu projektu zwolnienia powiatów z ponoszenia odpowiedzialności za szkody wywołane bezprawnymi działaniami wykonującymi zadania z zakresu administracji rządowej zlecone ustawą, to nie może być o tym mowy z uwagi na obowiązujące reguły k.c. (art. 417), według którego powiaty (i inne j.s.t.) same ponoszą odpowiedzialność za takie szkody (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27 kwietnia 2017 r., II CSK 401/16).

2.Podtrzymanie zakazu przenoszenia przez starostę na organy gminy w drodze porozumienia spraw z zakresu swojej właściwości jako organu administracji inwestycyjnej, a nawet rozszerzenie go na organy związków metropolitalnych[1] jest niezgodne w świetle konstytucyjnej zasady pomocniczości i wynikającej z niej zasady decentralizacji władzy publicznej (art.15 ust.1). Zważywszy na zamiar wyeliminowania z obrotu prawnego instytucji decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z oświadczeń projektodawcy przygotowującego ustawę – Kodeks urbanistyczno-budowlany, utrzymanie powyższego zakazu nie można uznać za trafne rozwiązanie. Wskazany w uzasadnieniu projektu powód utrzymania takiego zakazu (negatywne doświadczenia związane z wykonywaniem przez gminy zadań organu administracji architektoniczno-budowlanej przed końcem roku 2003), jest nieprzekonujący. Ponieważ takie kompetencje posiadają prezydenci miast na prawach powiatu (także wchodzących w skład istniejącej i mogących powstać metropolii), zakaz ich nie obejmie. Porozumienia w sprawie zlecenia takich zadań innym prezydentom, a nawet burmistrzom i wójtom, mogą być przecież zawierane na czas określony i nieodnawiane w przypadku stwierdzenia nieprawidłowego wykonywania zadań zleconych, a nawet – wypowiadane przed upływem terminu. Jeżeli gmina dysponuje przygotowaną kadrą pracowników, zastrzeżenie, że taki przepis jest sprzeczny z zasadą subsydiarności, ma zatem swoje realne uzasadnienie.

3.Podobne zastrzeżenia dotyczą objęcia właściwością organów administracji inwestycyjnej spraw z zakresu scalania i podziału nieruchomości. Odebranie organom gminy zadań z tego zakresu również godzi w konstytucyjną zasadę decentralizacji. Projektodawca KUB i projektowanej ustawy powinien wykazać w uzasadnieniu projektów tych ustaw, dlaczego tę kompetencję należy gminom odebrać. Instytucja scalenia i podziału nieruchomości ma ewidentnie lokalny charakter – służy kształtowaniu racjonalnej struktury nieruchomości w konkretnej gminie i w przytłaczającej liczbie przypadków dotyczy tylko nieznacznego fragmentu danej jednostki podziału terytorialnego. Aby tę kompetencję odebrać organom gminy należy wykazać, że przemawia za tym przeważający interes o charakterze ponadlokalnym (inaczej nie ma powodu do uznania go za zadanie z zakresu administracji rządowej i dlatego zagraża to oceną tego rozwiązania jako niezgodnego z art. 16 Konstytucji).

4.Projektowany art. 10 przewiduje, że organy administracji inwestycyjnej, w ramach prowadzonych postępowań, w przypadku uzasadnionych wątpliwości co do zgodności istniejących inwestycji z przepisami KUB (w tym wydanymi na jego podstawie rozporządzeniami), będą mogły zwrócić się do organów nadzoru budowlanego o przeprowadzenie czynności kontrolnych. Rozwiązanie takie miałoby „służyć wyeliminowaniu ewentualnych nieprawidłowości dotyczących istniejących inwestycji, które będą przedmiotem dalszych działań inwestora i właściwego organu administracji inwestycyjnej w ramach procesu inwestycyjno-budowlanego”. W istocie zdarza się w praktyce postępowań prowadzonych przez starostów i wojewodów, że rozpatrzenie danej sprawy wymaga uprzedniej oceny zgodności istniejących już obiektów z prawem budowlanym. Organy te nie mogą same oceniać wiążąco takich kwestii. Dotąd traktowały je jako zagadnienia wstępne i wykorzystywały w tym celu przepisy art. 97 i 100 k.p.a. Proponowane rozwiązanie w zasadzie niewiele w tym zakresie zmienia. Można nawet uznać, że jest to przejaw zbytecznej dekodyfikacji postępowania administracyjnego, czego – w ocenie Rady – nie powinno się czynić, jeżeli nowe rozwiązania nie mają w sobie ładunku niezbędnej, istotnej modyfikacji dotychczasowych uregulowań. Uzasadnienie projektu takiej argumentacji nie zawiera.

5.Istotne wątpliwości może budzić również wyłączenie stosowania przepisów ustawy o kontroli w administracji rządowej w zakresie kontroli organów nadzoru budowlanego i zastąpienia ich przepisami rozporządzenia, które ma być wydane na podstawie art. 13 ust. 7 opiniowanego projektu ustawy. W uzasadnieniu do opiniowanego projektu, poza wskazaniem, że kontrola prowadzona na podstawie powołanej wyżej ustawy jest zbyt sformalizowana, brakuje głębszego wyjaśnienia powodów podjęcia tego zabiegu. Zarówno w treści upoważnienia ustawowego do wydania wspomnianego rozporządzenia (art. 13 ust. 7), jak i w uzasadnieniu do projektu ustawy (s. 5) mowa jest o uwzględnieniu zasady kontradyktoryjności w postępowaniu kontrolnym. Zdaniem Rady postępowanie kontrolne (kontrola administracji publicznej) ma charakter niesporny. Zatem trudno w tym postępowaniu uwzględniać właściwą niektórym postępowaniom sądowym zasadę kontradyktoryjności. Przedmiotem sporu może być natomiast ocena wyników kontroli (w tym treść protokołu, zalecenia pokontrolne itd.), ale ta odbywa się już poza procedurą kontrolną.                            

6.1.Projekt zakłada zmianę sposobu powoływania zarówno powiatowego, jak i wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego. Powoływanie WINB należeć będzie do GINB. Wojewoda będzie jedynie wyrażał opinię. Odwoływanie ma odbywać się już bez udziału wojewody. PINB ma być powoływany przez WINB, po zasięgnięciu opinii starosty, za zgodą GINB, a odwoływany – samodzielnie i bez opinii starosty. Potrzebę dokonania takiej zmiany uzasadniono pojawianiem się „zastrzeżeń co do obiektywizmu powiatowego lub wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego w zakresie kontroli obiektów budowlanych należących lub realizowanych przez organy powiatu czy wojewodę”. Powiatowi i wojewódzcy INB są obecnie powoływani i odwoływani – odpowiednio – przez starostę lub wojewodę (za zgodą GINB), dlatego – zdaniem projektodawcy – zależność personalna powiatowych inspektorów nadzoru budowlanego od starosty a wojewódzkich inspektorów nadzoru budowlanego od wojewodów jest dość duża, a od GINB znacznie ograniczona. W konsekwencji „taka sytuacja istotnie zwiększa podatność ww. inspektorów na uwarunkowania i zależności lokalne. Jednocześnie centralny organ nadzoru budowlanego (GINB) nie ma obecnie dużego wpływu na wyciąganie konsekwencji w stosunku do powiatowych i wojewódzkich inspektorów za nieprawidłowe działania, które organ centralny stwierdza w ramach prowadzonych kontroli i postępowań. Stan taki, w stosunku do służb o charakterze kontrolnym, czy wręcz policyjnym, należy uznać za wyjątkowo niepożądany”. Projektodawca powołał się przy tym na krytyczne stanowisko, jakie w tej kwestii wyraziła NIK w 2013 r., jednak dowodów na nadmierne uwikłanie WINB i PINB w układy lokalne w uzasadnieniu projektu nie wskazano.    

6.2.W ocenie Rady Legislacyjnej zaprezentowane wyżej uzasadnienie zmian odbierających wojewodom i starostom jedną z najważniejszych, stanowczych kompetencji w sferze personalnej w stosunku do organów administracji zespolonej, nie uzasadnia dokonania zasadniczego wyłomu w fundamentalnej dla terytorialnej administracji publicznej zasadzie zespolenia. W odniesieniu do administracji wojewódzkiej wojewoda jest przedstawicielem Rady Ministrów w województwie (art. 152 ust.1 Konstytucji) gwarantującym realizację polityki Rządu na obszarze swej właściwości. Aby realnie wykonywać tę funkcję musi posiadać w swoim ręku odpowiednie instrumentarium prawne, które wypełnia treścią pojęcie zwierzchnictwa, w tym – w sferze personalnej – decyzyjny wpływ na powoływanie i odwoływanie najwyższych w województwie urzędników, czyli szefów wojewódzkich służb, inspekcji i straży. Dlatego RL uznaje za niezgodny z obowiązującym modelem rządowej administracji terytorialnej zakotwiczonym w Konstytucji oraz ustawie o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (art. 4 i art. 7 pkt 2) zamiar wprowadzenia zmian w procedurze powoływania i odwoływania WINB.

6.3.Równocześnie RL zaznacza, że na gruncie obowiązującego prawa istnieją odpowiednie instrumenty pozwalające organom centralnym zarówno reagować na nieprawidłowe, a tym bardziej naganne, działania wojewody jak i WINB wynikające z, jak to określa projektodawca, „zwiększonej podatności inspektorów na uwarunkowania i zależności lokalne”. Przecież wojewoda jest podporządkowany hierarchicznie Prezesowi RM, co oznacza, że nie może on ignorować sygnałów GINB wskazujących na nieprawidłowości w działalności WINB, natomiast GINB może informować właściwego ministra, a poprzez niego Prezesa Rady Ministrów, o nieprawidłowościach w pracy wojewody. Wtedy mogą zostać wykorzystane istniejące w tym celu narzędzia kierowania wojewodami i sprawowania nad nimi nadzoru przez Prezesa Rady Ministrów i właściwego ds. administracji ministra.   

6.4.Także argument co do możliwego braku obiektywizmu WINB w zakresie kontroli obiektów budowlanych należących lub realizowanych przez wojewodę, którego to zarzutu nie można uznać za wydumany, czy nieprawdziwy, nie uzasadnia wprowadzenia proponowanych zmian, jako że w tego typu, rzadko występujących sytuacjach wystarczy przewidzieć w ustawie zastosowanie rozwiązania polegającego na wyłączaniu miejscowo właściwego WINB od przeprowadzania czynności kontrolnych oraz prowadzenia postępowań dotyczących obiektów budowlanych znajdujących się w zarządzie urzędu wojewody oraz robót budowlanych realizowanych przez ten urząd.      

          7.1.Uznanie powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu należącego do struktury powiatowej administracji zespolonej jest istotnym elementem prawno-ustrojowego kształtu powiatu. Starosta sprawuje zwierzchnictwo ogólne (a nie hierarchiczne – o czym niżej) nad powiatowymi służbami, inspekcjami i strażami (w tym inspekcji budowlanej) co jest wyrazem ponoszenia przez niego odpowiedzialności w sferze zapewnienia szeroko rozumianego bezpieczeństwa względem wspólnoty powiatowej i jej emanacji w postaci rady powiatu (art. 35 ust. 2 i 3 ustawy o samorządzie powiatowym, dalej: u.s.p.). Do zakresu zadań powiatu należy bowiem m.in. porządek publiczny i bezpieczeństwo, także budowlane, obywateli (art. 4 ust. 1 pkt 15 i ust. 2 u.s.p.). Takie jest też ustrojowe uzasadnienie (zapewnienie przez powiat możliwie najwyższego stopnia poczucia bezpieczeństwa mieszkańców) wprowadzenia w opiniowanym projekcie przepisów umożliwiających dofinansowywanie tej inspekcji z budżetu powiatu (art. 22). Niezbędnym zatem, tak jak w przypadku wojewody, instrumentem warunkującym realne wykonywanie przez starostę przyznanych mu ustawowo kompetencji jest jego decyzyjny wpływ na obsadę kluczowego stanowiska jakim jest PINB. Dlatego za niezgodne z przyjętym modelem samorządu powiatowego i powiatowej administracji publicznej, a tym samym stojące w sprzeczności z odpowiednimi, cytowanymi wyżej przepisami u.s.p., jest zaproponowane w projekcie pozbawienie starosty wiążącego wpływu na powołanie PINB. Istotą zespolenia tak na poziomie powiatowym, jak i wojewódzkim, jest uzgodnienie kandydatury kierownika odpowiedniej służby, inspekcji czy straży przez dwa organy: sprawujący zwierzchnictwo ogólne (odpowiednio wojewoda i starosta) i sprawujący zwierzchnictwo hierarchiczne (odpowiednio GINB i WINB).   

7.2.Należy równocześnie wyraźnie zaznaczyć, że organem podejmującym we własnym imieniu decyzje w sprawach z zakresu swej właściwości rzeczowej jest PINB, niebędący organem administracji samorządowej powiatu, hierarchicznie i służbowo niepodlegający staroście, czy radzie powiatu. Odwołania od jego decyzji rozpoznawane są przez WINB. Tym samym organ administracji samorządowej – starosta – nie otrzymuje jakiejkolwiek kompetencji do wydawania w tym zakresie indywidualnych decyzji administracyjnych, a jego aparat pomocniczy nie uczestniczy w ich podejmowaniu. Inspekcja ta finansowana jest z budżetu Państwa, inspektorat nie jest częścią struktury starostwa powiatowego, zaś jego pracownicy nie są pracownikami samorządowymi, lecz są członkami korpusu służby cywilnej, czyli pracownikami administracji rządowej. Zachowana jest zatem samodzielność kompetencyjna PINB i organizacyjna jego inspektoratu. 

7.3.W odniesieniu do kwestii możliwego braku obiektywizmu PINB w zakresie kontroli obiektów budowlanych należących lub realizowanych przez organy powiatu w pełni aktualne pozostaje stwierdzenie zawarte w punkcie 6.4.       

8.Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 8 opiniowanego projektu, do zadań organów nadzoru budowlanego należy m.in. prowadzenie rejestru urbanistyczno-budowlanego (który w projekcie Kodeksu urbanistyczno-budowlanego z 30 września 2016 r., jako nazwa własna jest pisany wielką literą), w zakresie określonym w pkt. 3, to jest w zakresie prowadzenia postępowań w sprawach: a) zgody na użytkowanie, b) naruszeń przepisów Kodeksu. Na tym tle powstaje pytanie o to, czy możliwe, ale czy przede wszystkim zasadne jest prowadzenie rejestru „w zakresie”.

9.Projektowana ustawa nada organom nadzoru budowlanego uprawnienie do wzywania osób w charakterze świadka (także przez pełnomocnika) do udziału w czynnościach kontrolnych, a także do składania zeznań osobiście, na piśmie lub w formie dokumentu elektronicznego, jeżeli ma to istotne znaczenie dla wyników kontroli, co nie rodzi wątpliwości i jest cennym uzupełnieniem istniejącej regulacji nadzoru budowlanego. Natomiast możliwość nałożenia na uczestników procesu inwestycyjnego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz (art. 19 ust. 2), nie wydaje się właściwym rozwiązaniem. Po pierwsze, brzmienie art. 19 ust. 2 daje sposobność do swobodnej i arbitralnej oceny przez organ kontrolujący, czy w danej sytuacji istnieją wątpliwości co do stanu technicznego, to zaś może wiązać się ze znacznymi obciążeniami finansowymi, jakie ma ponieść zobowiązany. Po drugie, organy nadzoru budowlanego (z uwagi na zakreślony przedmiot ich działania i charakter powierzonych im zadań) powinny dysponować odpowiednimi zasobami kadrowymi, a co za tym idzie – powinny we własnym zakresie dokonywać stosownych ocen i ekspertyz, a nie przerzucać tych zadań na podmioty kontrolowane „w razie powstania wątpliwości”. Ponadto, gdy dokonana ocena i ew. dalsze postępowania organu nadzoru wykażą, że wątpliwości nie były uzasadnione – adresat nakazu dostarczenia ocen lub ekspertyz powinien mieć roszczenie o zwrot poniesionych kosztów – przewidziane w ustawie.

10.Sygnalizowane powyżej wątpliwości co do poprawności rozwiązań mających służyć zapewnieniu skuteczności kontroli organów nadzoru budowlanego łączą się z problemem o niemal zasadniczym charakterze. Chodzi tu o przepis art. 18, według którego do kontroli dokonywanych przez organy nadzoru budowlanego nie stosuje się przepisów rozdziału 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej; dalej: u.s.d.g. (jest to rozdział dotyczący kontroli przedsiębiorców). W opiniowanym projekcie usiłowano zatem, w związku z tym wyłączeniem przepisów ogólnych, uregulować zasady i tryb kontroli uczestników procesu budowlanego. W ocenie Rady Legislacyjnej, uzasadnienie zupełnego wyłączenia stosowania ogólnych przepisów o kontroli przedsiębiorców w zakresie kontroli przestrzegania prawa budowlanego jest nieprzekonujące. Jeżeli niektóre z rozwiązań zawartych w rozdziale 5 u.s.d.g. mogłyby być przeszkodą skutecznego sprawowania nadzoru budowlanego, to można je wyłączyć. Ale kompleksowa, jednolita, ogólna regulacja działań kontrolnych wobec osób prywatnych ma swoją niepodważalną wartość – chroni te osoby przed samowolą kontrolujących, zapewnia respektowanie standardów dobrej administracji. Stąd należy sugerować projektodawcy, aby odstąpił od aktualnego brzmienia art. 18 na rzecz zalecenia odpowiedniego stosowania w działaniach kontrolnych organów nadzoru budowlanego przepisów rozdziału 5 u.s.d.g. w zakresie, w jakim projektowana ustawa nie stanowi inaczej (zalecać stosowania tych przepisów wprost nie należy, bo podmiotami kontrolowanymi przez organy nadzoru budowlanego będą nie tylko przedsiębiorcy, ale także inne podmioty, do których działalności u.s.d.g. nie ma żadnego zastosowania).

 

            III.Wejście w życie ustawy

Biorąc pod uwagę treść § 47 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; dalej: ZTP), Rada Legislacyjna zgłasza wątpliwości, dotyczące odesłania do projektu ustawy – Przepisy wprowadzające Kodeks urbanistyczno-budowlany w zakresie wyjścia w życie projektowanej ustawy. Zgodnie bowiem z § 47 ust. 1 ZTP: „W przypadku ustaw szczególnie obszernych lub zasadniczo zmieniających dotychczasowe ustawy, przepisy o wejściu w życie ustawy <<głównej>> oraz przepisy zmieniające, uchylające, epizodyczne, przejściowe i dostosowujące można zamieścić w oddzielnej ustawie (ustawie wprowadzającej)”. Projekt opiniowanej ustawy nie jest „szczególnie obszerny”, nie zmienia „zasadniczo dotychczasowych ustaw”. Trzeba również zwrócić uwagę na przepis § 47 ust. 2 ZTP, według którego: „Ustawa wprowadzająca może odnosić się tylko do jednej ustawy <<głównej>>. Wyjątkowo, jeżeli ustawy <<główne>> regulują sprawy ściśle ze sobą związane, można jedną ustawę wprowadzającą odnieść do kilku ustaw <<głównych>>”. Gdyby nawet przyjąć, że opiniowany projekt ustawy jest ściśle związany z projektem ustawy – Kodeks urbanistyczno-budowlany (chociaż jak już wcześniej wskazano, odejście od „tradycji” utrwalonej kolejnymi ustawami pod nazwą „Prawo budowlane”, unormowanie przepisów ustrojowych w odrębnej ustawie – spotkało się z aprobatą Rady Legislacyjnej – z uwagi na odmienny przedmiot regulacji), to wówczas w tytule „Przepisów wprowadzających” powinna być ujęta nazwa opiniowanego projektu ustawy.

 

IV. Konkluzje

1.Rada Legislacyjna zasadniczo pozytywnie ocenia propozycję unormowania w odrębnej  ustawie problematyki ustrojowej organów administracji inwestycyjnej i nadzoru budowlanego.

2.Jednak przedłożony jej do zaopiniowania projekt ustawy o organach administracji inwestycyjnej i nadzoru budowlanego zawiera szereg rozwiązań, które Rada ocenia krytycznie, w tym niektóre z nich jako niezgodne z konstytucyjnymi zasadami kształtującymi ustrój terytorialny naszego kraju (zasada pomocniczości i decentralizacji) oraz zasadami polskiego systemu administracji publicznej (zasada zespolenia). Za takowe Rada uznaje w szczególności:

  1. zakaz przenoszenia przez starostę na organy gminy w drodze porozumienia spraw z zakresu swojej właściwości jako organu administracji inwestycyjnej, a nawet rozszerzenie go na organy związków metropolitalnych,

  2. odebranie organom gminy zadań z zakresu scalania i podziału nieruchomości,

  3. zmianę statusu ustrojowego terenowych organów nadzoru budowlanego, w tym przede wszystkim zmianę trybu powoływania i odwoływania WINB i PINB,

  4. wyłączenie stosowania przepisów ustawy o kontroli w administracji rządowej,

  5. zupełne wyłączenie stosowania ogólnych przepisów o kontroli przedsiębiorców zawartych w rozdziale 5 u.s.d.g.

3.Pod względem zgodności projektowanej ustawy z systemem szeroko rozumianego materialnego prawa budowlanego Rada nie jest w stanie wypowiedzieć się definitywnie z uwagi na niedostępność projektu KUB, z którego wprowadzeniem w życie ściśle związane są oceniane w tym miejscu rozwiązania. Niewątpliwą usterką systemową jest zamiar połączenia w jednym akcie, mającym charakter aktu ustrojowego, przepisów o takim właśnie charakterze z przepisami natury materialnoprawnej, co dotyczy w szczególności zasad, warunków i trybu kontroli przestrzegania prawa powszechnie obowiązującego przez uczestników procesu budowlanego.

4.Istotne wątpliwości zgłasza Rada wobec techniki legislacyjnej związanej z konstrukcją i brzmieniem przepisów określających moment wejścia w życie opiniowanego projektu  ustawy.

 

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanej przez prof. dr hab. Mirosława Steca, prof. dr hab. Dariusza Kijowskiego i dr hab. Tomasza Bąkowskiego, prof. UG, Rada Legislacyjna przyjęła w trybie obiegowym w dniu 10 listopada 2017 r.                               

 

                                                                                               

 

 

 

[1] Zgodnie z zasadami techniki legislacyjnej oraz z obowiązującym prawem powinno się użyć zwrotu „związek metropolitalny” w liczbie pojedynczej, bo porozumienie zawierać się będzie z konkretnym związkiem, a ponadto istnieje jeden taki związek – w województwie śląskim.