Opinia z 13 stycznia 2015 r. o projekcie ustawy o rozwoju lokalnym kierowanym przez społeczność

(Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi)

Rada Legislacyjna                                                                                               2015-01-13

 przy

Prezesie Rady Ministrów

 

RL-0303-33/14

 

Opinia

o projekcie ustawy o rozwoju lokalnym kierowanym przez społeczność

 

 

I. Uwagi wstępne. Struktura, przedmiot i cel regulacji projektu ustawy

1. W skierowanym do Przewodniczącego Rady Legislacyjnej piśmie z dnia 29 września 2014 r. (RCL.DPŚiL-50-114/14), zgodnie z wnioskiem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Wiceprezes Rządowego Centrum Legislacji zwrócił się do Rady Legislacyjnej z prośbą o wyrażenie opinii o projekcie ustawy o rozwoju lokalnym kierowanym przez społeczność.

2. Według uzasadnienia projektowane przepisy mają na celu ustanowienie niezbędnej podstawy prawnej realizacji rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność (RLKS), co z kolei jest konieczną przesłanką wdrożenia działania LEADER Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich w latach 2014-2020 (PROW) – w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 14 i art. 5 ust. 3 projektu ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2014-2020 (będącego przedmiotem odrębnej opinii Rady Legislacyjnej).

3. Opiniowany projekt ustawy składa się z 27 artykułów. Zawarte tam przepisy przede wszystkim regulują zadania oraz właściwość organów i jednostek organizacyjnych – w odniesieniu do rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność – w rozumieniu i zakresie uregulowanym we wskazanych przepisach prawa europejskiego (głównie w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r.), dotyczących wykorzystywania środków – pochodzących z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego – na rzecz rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność.

 

II. Uwagi szczegółowe

1. Jak wyżej – w punkcie I. niniejszej opinii – wspomniano, przedmiotowy projekt ustawy reguluje zadania oraz właściwość organów i jednostek organizacyjnych – w odniesieniu do rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność. Rada Legislacyjna stawia pytanie – o właściwość i zadania jakich „jednostek organizacyjnych” w rozumieniu art. 1 pkt 1 projektu chodzi? Przepis ten jest niejasno sformułowany.

2. Ponadto opiniowany projekt ustawy reguluje: tworzenie i działalność tzw. lokalnych grup działania (LGD) – art. 5; dokonywanie wyboru lokalnych strategii rozwoju (LSR) – w celu wspierania rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność – art. 6 i nast.

Na tym tle, w związku z obowiązującymi przepisami § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”, z których wynika, że język ustaw, w tym ich tytuły, powinny być jasne i jednoznaczne, w tym zrozumiałe dla każdego – Rada Legislacyjna zgłasza następujące zastrzeżenia – jak należy rozumieć wyrażenie „społeczność”, o jakiego rodzaju „społeczność” projektodawcy chodzi? Nie wynika to ani z przepisów projektu, ani z uzasadnienia.

W ocenie Rady Legislacyjnej, wobec dyrektyw formułowania języka (przepisów) ustaw wynikających z powołanych przepisów „Zasad techniki prawodawczej”, fatalnie ponadto brzmią, używane nieustannie w projekcie opiniowanej ustawy frazy: „rozwój wspierany”; „wspieranie rozwoju” (art. 1 pkt 2 lit. c; art. 2 ust. 1) – jest to klasyczne „masło maślane”.

3. Opiniowany projekt ustawy przewiduje w art. 2, że instytucją zarządzającą w zakresie rozwoju lokalnego wspieranego przez społeczność jest właściwy samorząd województwa działający przez zarząd – co jest regulacją niebudzącą w ocenie Rady Legislacyjnej wątpliwości interpretacyjnych.

4. W niektórych przepisach projektu znajdują się natomiast określenia, które zdaniem Rady Legislacyjnej wymagają doprecyzowania. Zgodnie z art. 4 ust. 3 pkt 1, w skład komisji (o której mowa w art. 33 ust. 3 rozporządzenia nr 1303/2013) wchodzą „przedstawiciele samorządu województwa”. W myśl art. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r., poz. 596 ze zm.), pojęcie samorządu województwa oznacza regionalną wspólnotę samorządową, którą z mocy prawa tworzą mieszkańcy województwa oraz odpowiednie terytorium. Należy przypuszczać, że wolą projektodawcy jest, aby w skład komisji, o której mowa w art. 4 projektu, wchodził przedstawiciel jednego z organów samorządu województwa. Jeśli tak, to zdaniem Rady Legislacyjnej należałoby w powołanym wyżej przepisie dookreślić, którego organu przedstawiciel ma wchodzić w skład komisji.

5. Podobna uwaga odnosi się do przepisów art. 8 ust. 1, art. 10 ust. 1 i art. 19 projektu, w których mowa jest odpowiednio o: składaniu wniosku o wybór LSR „do samorządu województwa”; informowaniu LGD przez „samorząd województwa” o odrzuceniu LSR; oraz o składaniu do „samorządu województwa” wniosku o przyznanie pomocy oraz wniosku o płatność. W ocenie Rady Legislacyjnej w tych przypadkach należy zwrot „samorząd województwa” zastąpić wskazaniem właściwego organu samorządu województwa.

            6. Projektowane przepisy nie wyjaśniają dostatecznie jasno relacji między strategiami rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność (LSR) a innymi strategiami rozwoju, o których mowa zwłaszcza w przepisach ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm.), a także w ustawach ustrojowych dotyczących samorządu terytorialnego (w tym zwłaszcza w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa).

Wprowadzają także odmienne – niż używane w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) oraz w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwojuokreślenia dotyczące środków finansowych przekazywanych w związku z realizacją LSR. W projektowanej ustawie nazywane są one „przyznaniem pomocy”, podczas gdy ustawa o finansach publicznych i ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju używa określenia „dofinansowanie projektów”. Tym samym, w ocenie Rady Legislacyjnej, nie jest jasna relacja między przepisami zawartymi w Dziale VI ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, dotyczącymi środków europejskich i innych środków pochodzących ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, a przepisami projektowanej ustawy.

7. Rozwiązania przyjęte w projekcie, odnoszące się do ocen i trybu wyboru LSR, wyłączają, zgodnie z art. 12 ust. 1, stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń i wezwań, udostępniania akt, skarg i wniosków oraz z zastrzeżeniem uregulowań w innych przepisach projektowanej ustawy. W świetle powyższego, w ocenie Rady Legislacyjnej, powstaje pytanie o sens „indywidualnego” wyłączenia w art. 12 ust. 2 pkt 4 stosowania art. 81 k.p.a., skoro na mocy przepisu art. 12 ust. 1 (poza wyjątkami tam wskazanymi) sprawy dokonywania ocen i wyboru LSR załatwiane są poza procedurą unormowaną w k.p.a.

8. Rada Legislacyjna zwraca ponadto uwagę, że wyłączenie wymienionych spraw spod reżimu przepisów k.p.a. może też rodzić problem z identyfikacją podmiotów nazwanych przez projektodawcę stroną (zob. art. 12 ust. 3). Jeśli bowiem na mocy przepisu art. 12 ust. 1 nie ma zastosowania przepis art. 28 k.p.a. określający pojęcie strony, to brak jest prawnych podstaw do uznania, że w przepisach projektu mowa jest o stronie postępowania administracyjnego w jej kodeksowym znaczeniu. Brak jakiegokolwiek określenia strony w rozumieniu przepisów projektu zdaje się pogłębiać zasygnalizowany problem.

9. Rada Legislacyjna ponownie zwraca uwagę na język proponowanych przepisów, który z jednej strony nawiązuje do brzmienia właściwego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE), z drugiej zaś wprowadza zamęt w terminologii języka prawnego i prawniczego, tworzonej w zgodzie ze składnią i semantyką języka powszechnego. Jaskrawym przykładem takiej nieprawidłowości językowej jest użyty w opiniowanym projekcie (art. 12 ust. 3) zwrot „dawać wyjaśnienia”, obcy polskiemu językowi prawnemu i prawniczemu. W systemie prawa polskiego, niezależnie od gałęzi prawa „wyjaśnienia” się „składa” lub „przyjmuje”. Można też „udzielać wyjaśnień”. „Dawanie wyjaśnień” zdaje się być konsekwencją dosłownego tłumaczenia tekstu aktu prawnego sporządzonego w obcej wersji językowej.

10. Rada Legislacyjna jest świadoma, że pochodzenie „nowych” kontrowersyjnych wyrażeń i zwrotów wiąże się z szerszym problemem, dotyczącym zasad, metod i uwarunkowań procesu tłumaczenia przepisów stanowionych przez organy Unii Europejskiej. Na podstawie dziesięcioletniego doświadczenia można postawić hipotezę, w myśl której, źródłem sygnalizowanego zamętu terminologicznego jest nieuwzględnianie w tłumaczeniu wyrażeń zawartych w akcie prawnym sporządzonym (pierwotnie) w obcej wersji językowej określeń i pojęć uznawanych w polskim języku prawnym i prawniczym za ich odpowiedniki.

Innymi słowy, w wielu przypadkach można odnieść wrażenie, że polska wersja językowa aktów prawnych Unii Europejskiej pomija wypracowaną i powszechnie przyjętą siatkę pojęciową, właściwą całemu systemowi prawa bądź też właściwą danej gałęzi prawa, wprowadzając w to miejsce neologizmy lub wyrażenia będące wynikiem dosłownego tłumaczenia poszczególnych wyrażeń. Tak „modyfikowany” język prawny unijnych rozporządzeń i dyrektyw przenika do języka ustaw, dostosowujących krajowy porządek prawny do uregulowań stanowionych przez organy UE.

 

III. Konkluzja

            W konkluzji Rada Legislacyjna stwierdza, co następuje.

            1. Przepisy projektowanej ustawy powinny precyzować, czyje zadania i czyją właściwość (jakich „jednostek organizacyjnych”) regulują.

2. We wskazanych w niniejszej opinii miejscach liczne przepisy opiniowanej ustawy, z punktu widzenia reguł poprawności języka powszechnego i języka prawnego, wymagają przeredagowania oraz jasnego wskazywania, kto jest adresatem ustanowionych w nich obowiązków, zadań i kompetencji.

3. Projektowana ustawa powinna precyzyjnie określać, czy i w jakim zakresie do rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność, w tym do LSR i LGD, mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

4. Przepisy opiniowanego projektu ustawy, wymagają bardziej klarownej regulacji w zakresie stosowania przepisów k.p.a. Chodzi tu zarówno o właściwą redakcję, jak i merytoryczne i racjonalne decyzje o tym, które z unormowań kodeksowych powinny mieć zastosowanie.

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanej przez: dra hab. Adama Doliwę, dra hab. Tomasza Bąkowskiego, prof. UG oraz dr hab. Elżbietę Kornberger – Sokołowską, prof. UW, Rada Legislacyjna przyjęła w trybie obiegowym w dniu 13 stycznia 2015 r.