Opinia z 13 stycznia 2017 r. o projekcie ustawy o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw

(Minister Sprawiedliwości)

Rada Legislacyjna                                                                                               2017-01-13

 przy

Prezesie Rady Ministrów  

 

          RL-0303-1/17  

 

Opinia

o projekcie ustawy o zmianie ustawy – Kodeks karny

 oraz niektórych innych ustaw           

 

1.Uwagi ogólne

Prezes Rządowego Centrum Legislacji, pismem z dnia 13.12.2016 r. (RCL.DPA. 550.59/2016), zwróciła się do Rady Legislacyjnej o wyrażenie opinii o opracowanym przez Ministra Sprawiedliwości projekcie ustawy o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (wersja z dnia 7.12.2016 r.).    

Przedmiotowy projekt jest rządową inicjatywą legislacyjną, ukierunkowaną na przeciwdziałanie udzielaniu pożyczek o charakterze lichwiarskim. Zgodnie z deklaracją projektodawcy ma on na celu podjęcie kompleksowych i skoordynowanych działań, zarówno na gruncie prawa karnego, jak i przez ingerencję w stosunki cywilnoprawne, w celu zlikwidowania patologii udzielania pożyczek o charakterze lichwiarskim. Projektodawca w obszernym i starannie opracowanym uzasadnieniu przedstawił mechanizm tego zjawiska, jego społeczne konsekwencje, wskazał na niedostateczność obecnych uregulowań prawnych, a także podał informacje, dotyczące antylichwiarskich regulacji obowiązujących w innych systemach prawnych, branych najczęściej pod uwagę jako przykład porównań.

Rada Legislacyjna uznaje opiniowany projekt ustawy za przekonywający w zakresie eksponowanej konieczności istnienia rozwiązań prawnych, które skutecznie przyczynią się do wyeliminowania tego rodzaju zjawisk. Dostrzegając także jego możliwe implikacje gospodarcze, to jest prawdopodobieństwo limitacji działalności, polegającej na udzielaniu pożyczek poza systemem bankowym i związane z tym inne ujemne następstwa, również dla klientów tego rynku, Rada stoi na stanowisku, że działalność, polegająca na nadużyciach, do których z pewnością zalicza się udzielanie lichwiarskich pożyczek, nie może korzystać z ochrony prawnej pod żadną postacią. Stąd też proponowany kierunek rozwiązań zasługuje na generalną aprobatę. Zastrzeżenia mogą budzić natomiast niektóre rozwiązania szczegółowe.

 

2.Zmiany w kodeksie karnym i ustawach szczególnych

1. Stosując się do chronologicznego porządku opiniowanego projektu należy odnieść się w pierwszej kolejności do zaproponowanej definicji „całkowitych kosztów udzielenia świadczenia pieniężnego”, która rozszerza kodeksowy wykaz wyrażeń ustawowych (art. 115 § 24 k.k.). Zwraca uwagę podwójne użycie terminu „świadczenie” w treści definicji na oznaczenie różnych stanów („jakiekolwiek inne świadczenia z tytułu udzielenia tego świadczenia”). W pierwszym przypadku oznacza on opłatę [należność], w drugim zaś – udzielone świadczenie pieniężne. Takie brzmienie narusza § 10 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (t. j. Dz. U. z 2016 r, poz. 283). Zgodnie bowiem z tym przepisem „Do oznaczenia jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami”.    

2. Ważniejsza wątpliwość dotyczy użycia w projektowanym art. 115 § 24 k.k. semantycznie otwartego zwrotu „oraz jakiekolwiek inne świadczenia z tytułu udzielenia tego świadczenia”. Sformułowanie „jakiekolwiek inne świadczenia” oznacza bliżej nieokreślony zbiór kosztów udzielenia świadczenia pieniężnego. Uwzględniając, że chodzi o legalną definicję pojęcia, należącego do treści przestępstwa, należałoby szczególnie oczekiwać precyzji, jasności i zupełności sformułowań. Wymaga zauważenia, że żadne inne wyrażenie ustawowe, zawarte w art. 115 k.k., nie zawiera podobnego otwartego sformułowania. Byłby to zatem pierwszy w kodeksie karnym przypadek wadliwej definicji legalnej. 

3. Na marginesie należy zwrócić uwagę na nieścisłość występującą między stwierdzeniem „Przepis ten (art. 304 § 2 k.k. w brzmieniu projektu – uzupeł. RL) będzie miał zastosowanie wobec czynów wymierzonych w stosunku do osób fizycznych, poza zakresem ich działalności gospodarczej, a więc w obszarze życia prywatnego tych osób” (s. 11 uzasadnienia), a użytym w art. 304 § 2 k.k. zwrotem „świadczenie pieniężne niepozostające w bezpośrednim związku z prowadzoną przez nią [osobę fizyczną – uzupeł. RL] działalnością gospodarczą”. Analogiczną uwagę można sformułować w kontekście rozwiązań prawnokarnych przewidzianych w art. 170a ustawy – Prawo bankowe oraz w art. 74x ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych, gdzie również występuje zwrot „świadczenie pieniężne niepozostające w bezpośrednim związku z prowadzoną przez nią [osobę fizyczną – uzupeł. RL] działalnością gospodarczą”.     

4. Podzielając odzwierciedloną w art. 304 § 3 k.k. koncepcję prawnokarnego zabezpieczenia realizacji projektowanego art. 3871 k.c. oraz zabezpieczenia – przez regulację art. 59i ustawy o kredycie konsumenckim – wykonania art. 41a tejże ustawy, należy jednak wskazać na niejasność w treści obu przepisów karnych sformułowania o szkodzie, poniesionej przez osobę fizyczną, w związku z zaspokojeniem roszczenia z przedmiotu zabezpieczenia przez udzielającego świadczenie. Trudno bowiem wskazać, na czym miałaby polegać szkoda przewyższająca kwotę 10 000 zł, o której mowa w obu przepisach.  

 

III. Zmiany w kodeksie cywilnym i w ustawach szczególnych

1. W warstwie cywilistycznej projekt wprowadza zmiany zarówno w kodeksie cywilnym, jak i w ustawach szczególnych. W obu przypadkach dotyczą one kosztów udzielenia świadczeń pieniężnych. Proponowana regulacja art. 3871 § 1 k.c. stanowi, że opisane tam całkowite koszty udzielenia świadczenia pieniężnego nie mogą przekraczać kwoty będącej równowartością należnych odsetek maksymalnych (zob. art. 359 § 21 k.c.) i odsetek maksymalnych za opóźnienie (zob. art. 481 § 21 k.c.), które to limity ustala się według stanu z chwili żądania poniesienia świadczeń. Regulacja ta, poza pewnymi niezręcznościami językowymi („na chwilę” – powinno być „według stanu z chwili”, „poniesienia świadczeń”) nasuwa pytanie o celowość nieograniczenia jej do konsumentów. Z uzasadnienia projektu wynika bowiem, że jego celem jest właśnie ochrona konsumentów, a nie wszystkich uczestników obrotu prawnego. Podobna uwaga – tym razem stricte językowa - nasuwa się na gruncie projektowanego art. 3872 k.c., gdzie użyto opisowego zwrotu „udzielający osobie fizycznej świadczenia pieniężnego, niepozostającego w bezpośrednim związku z prowadzoną przez nią działalnością gospodarczą”. Rada postuluje rozważenie zastąpienia tego opisu pojęciem „konsumenta” (art. 221 k.c.).    

2. Projekt ogranicza sumę zabezpieczenia roszczeń związanych z udzieleniem świadczenia pieniężnego. Ma być ona nie wyższa od kwoty udzielonego świadczenia, powiększonej o odsetki maksymalne „za okres, na jaki świadczenie[1] udzielono, wydłużony o 6 miesięcy”. Powstaje tu pytanie, czy tego rodzaju ograniczenie – tak krótkim terminem po terminie zwrotu świadczenia – nie godzi w sposób nadmierny w sytuację wierzycieli, ponieważ dla okresu tych 6 miesięcy strony mogą zawarować odsetki maksymalne za opóźnienie wyższe od odsetek maksymalnych, a wówczas część roszczeń służących wierzycielom w związku z opóźnieniem nie będzie objęta zabezpieczeniem, co postawi ich w gorszej sytuacji niż wierzycieli świadczeń niepieniężnych. Uwaga ta dotyczy w równym stopniu projektowanej regulacji art. 41a ust. 1 ustawy o kredycie konsumenckim. Przemyślenia wymaga również zastosowanie w tej regulacji terminu 6 miesięcy w kontekście użycia w projektowanym art. 41a ust. 1 ustawy o kredycie konsumenckim terminu 12 miesięcy.

3. Ponadto należy rozważyć w jaki sposób ustalać „okres, na jaki świadczenie udzielono” w przypadku umów nieokreślających takiego okresu (bezterminowych, zob. też niżej).

4. W art. 3872 k.c. wprowadza się obowiązek informacyjny. Projekt nie wyjaśnia jednak, jaka jest sankcja za jego niedopełnienie. Być może należałoby tu wprowadzić konstrukcję podobną do już istniejącej w art. 45 ustawy o kredycie konsumenckim.   

5. W zakresie zmian w prawie bankowym projekt przewiduje ograniczenie kosztów pozaodsetkowych liczonych na dzień udzielenia kredytu lub pożyczki – do dwukrotności odsetek ustawowych z art. 359 § 2 k.c. (projektowany art. 78b ust. 1 pr. bank.). Ponownie należy tu zgłosić postulat zastąpienia długiego określenia chronionego dłużnika pojęciem „konsumenta”. Można również powątpiewać w celowość przyjęcia jako miarodajnego kryterium daty udzielenia kredytu lub pożyczki w sytuacji, gdy umowa jest zawierana na okres wielu dziesiątek lat, aczkolwiek w pewnym stopniu stanowi to decyzję polityczną projektodawcy, wymykającą się spod kognicji Rady Legislacyjnej. Być może należałoby uczynić miarodajnym kryterium daty zgłoszenia żądania świadczenia skierowanego do pożyczkobiorcy czy kredytobiorcy, jak to ma miejsce w projektowanym art. 3871 § 1 zd. 2 k.c.

6. Gdy chodzi o ustawę o kredycie konsumenckim, w art. 36a wprowadza się nowy wzór wyliczenia maksymalnej dopuszczalnej wysokości pozaodsetkowych kosztów kredytu. Drugim alternatywnym kryterium ma być 75% całkowitej kwoty kredytu. Na tle uregulowania art. 36a powstaje wątpliwość co do takiego wyliczenia dla umów pożyczki bezterminowej (art. 723 k.c.), które mogą stanowić – zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o kredycie konsumenckim – umowy kredytu konsumenckiego. Ogólnie biorąc, dotychczasowe przepisy nie są do tego dopasowane, a projektowana ustawa stanowiłaby dobrą okazję do przemyślenia, na ile konstrukcje przewidziane w poszczególnych przepisach ustawy o kredycie konsumenckim znajdują zastosowanie do tego rodzaju umów. Analogiczna wątpliwość rodzi się na gruncie projektowanego w art. 41a ustawy o kredycie konsumenckim ograniczenia sumy zabezpieczenia roszczeń, skoro jest tam mowa o „okresie, na jaki kredytu udzielono”. 

7. Projektodawca nie wyjaśnia, jaka ma być funkcja art. 41a ust. 2 ustawy o kredycie konsumenckim powołującego umowy z art. 3, skoro i tak art. 3 ust. 2 tej ustawy uznaje wymienione tam umowy za kredyt konsumencki. W obecnym kształcie projektowany art. 41a ust. 2 wydaje się stanowić superfluum pozbawione w praktyce treści normatywnej.

 

Konkluzja

Opiniowany projekt ustawy o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw generalnie zasługuje na aprobatę. W dalszych pracach projektodawca powinien wziąć pod uwagę wyrażone w opinii zastrzeżenia i wątpliwości pod adresem poszczególnych proponowanych rozwiązań.

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanej przez dr hab. Marię Rogacką-Rzewnicką, prof. UW i dra hab. Macieja Kalińskiego, prof. UW, Rada Legislacyjna przyjęła na posiedzeniu w dniu 13 stycznia 2017 r. 

 

 

 

 

 

[1] Powinno być: „świadczenia”.