Opinia z 16 lipca 2013 r. o projekcie ustawy o zmianie ustawy o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu

(Minister Skarbu Państwa)
 Rada Legislacyjna                                                                                            201307–16
 przy
Prezesie Rady Ministrów
 
RL-0303-23/13 
 
 
Opinia o projekcie ustawy o zmianie ustawy o inwestycjach
w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego
w Świnoujściu
 
Wprowadzenie
Rządowe Centrum Legislacji pismem z dnia 4 czerwca 2013 r. (RCL.DPG.50-144/12) przekazało Przewodniczącemu Rady Legislacyjnej, opracowany przez Ministra Skarbu Państwa, projekt ustawy o zmianie ustawy o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (powoływany dalej jako „Projekt ustawy”) z wnioskiem o wydanie opinii, w tym zwłaszcza o zajęcie stanowiska wobec treści przepisów „poszerzających zakres zastosowania odstępstw od ogólnych regulacji prawa administracyjnego materialnego i proceduralnego oraz prawa cywilnego, przewidzianych obecnie w ustawie o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu...“.
Z treści proponowanych przepisów wynika, że uzasadnieniem zmian przewidzianych w Projekcie ustawy jest – po pierwsze – rozszerzenie listy inwestycji towarzyszących, co równocześnie oznacza objęcie szczególnym reżimem prawnym, przewidzianym ustawą o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (zwaną dalej „ustawą terminalową”), kolejnych obszarów oraz – po drugie – rozwiązanie wielu problemów powstałych przy dokonywaniu wykładni stosowania przepisów ustawy terminalowej w ich dotychczasowym brzmieniu.
            Przedstawiony do zaopiniowania Projekt ustawy, zdaje się wypełniać sformułowane przez projektodawcę cele, choć zwłaszcza pierwszy z nich budzi szereg wątpliwości.
 
Uwagi do Projektu ustawy z perspektywy administracyjnego prawa materialnego i procesowego
 
Ustawa terminalowa już w dotychczasowym brzmieniu przewiduje szereg modyfikacji w stosunku do uregulowań o charakterze ogólnym, dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego, podziału i wywłaszczania nieruchomości oraz postępowania administracyjnego. Wszystkie te zmiany, tak jak w przypadku regulacji innych tzw. specustaw, prowadzą do istotnych ograniczeń w sferze praw i gwarancji jednostki. Rozwiązania te są – jak się wydaje – wyrazem niedoskonałości uregulowań „ustaw ogólnych” w zakresie planowania i realizacji inwestycji celu publicznego, choć i same budzą szereg zastrzeżeń[1]. Niemniej jednak ani „ustawy ogólne” ani tzw. specustawy, w tym przepisy ustawy terminalowej w jej dotychczasowym brzmieniu, nie stanowią przedmiotu niniejszej opinii. Dlatego też formułowanie uwag wobec obowiązujących przepisów ustawy terminalowej nie wydaje się w pełni zasadne. Ograniczając się zatem do oceny proponowanej nowelizacji należy zgodzić się ze stanowiskiem projektodawcy, przedstawionym w uzasadnieniu do Projektu ustawy, z którego wynika, że celem nowelizacji jest między innymi korekta merytoryczna i redakcyjna ustawy terminalowej, i w tym zakresie proponowane zmiany, co do zasady, zasługują na aprobatę.
            Równocześnie, zdaniem Rady, należałoby zwrócić uwagę na dwa zarysowujące się problemy na tle administracyjnoprawnej regulacji, wynikające z przedstawionych propozycji nowelizacji ustawy terminalowej.
Po pierwsze – projektowana zmiana przepisu art. 13 ust. 3 ustawy terminalowej ma na celu wprowadzenie pierwszeństwa postanowień decyzji o ustaleniu lokalizacji w zakresie terminalu, już nie tylko przed ustaleniami dokonywanymi aktami przewidzianymi w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym[2], ale także przed ustaleniami dokonywanymi aktami przewidzianymi w przepisach pozostałych tzw. specustaw. Z jednej strony powyższą propozycję należy uznać za racjonalną, albowiem w przypadku kolizji rozstrzygnięć wydawanych na podstawie uregulowań szczególnych przydatna jest regulacja wskazująca wyraźnie na pierwszeństwo jednej decyzji względem pozostałych. Jednakże z drugiej strony powyższe rozwiązanie stanowi dowód na to, że przepisy normujące proces inwestycyjno-budowlany nie dzielą się już na te ogólne – standardowe i szczególne, mające pierwszeństwo przed tymi pierwszymi, lecz na ogólne, szczególne i „jeszcze bardziej szczególne”. Zatem omawiany przepis, z punktu widzenia ustalania relacji między aktami wydawanymi na podstawie przepisów ustawy terminalowej oraz na podstawie pozostałych „specustaw”, można uznać za uzasadniony, ale z punktu widzenia systemu prawa normującego proces inwestycyjno-budowlany, dowodzi konieczności kompleksowej przebudowy aktów prawnych składających się na ten system. Chodzi tu przede wszystkim o kompleksowe i spójne uregulowanie w jednym akcie zasad i trybu lokalizacji oraz realizacji inwestycji celu publicznego. Wypada w związku z tym przypomnieć, że Rada Ministrów w dniu 10 lipca 2012 r. wydała rozporządzenie w sprawie utworzenia, organizacji i trybu działania Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Budowlanego[3]. Na jego podstawie od października 2012 r. są prowadzone intensywne prace nad projektem Kodeksu budowlanego. Zgodnie bowiem z § 7 tego rozporządzenia, do zadań Komisji należy opracowanie projektu przepisów rangi ustawowej w zakresie kompleksowej regulacji dotyczącej procesu inwestycyjno-budowlanego.
            Po drugie – Projekt ustawy ma na celu objęcie szczególnym reżimem prawa nowych obszarów. Oznacza to, że kształtowane przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami[4] prawne położenie, przede wszystkim właścicieli i użytkowników wieczystych, zostanie wyłączone względem kolejnych podmiotów władających nieruchomościami położonymi w obszarach, mających według Projektu ustawy podlegać regulacjom ustawy terminalowej. Trzeba przy tym zauważyć, że proponowane rozwiązania czynią ustawę terminalową aktem, na podstawie którego dokonywana jest rekonstrukcja nie tyle norm generalnych i abstrakcyjnych, ale w dużej mierze generalnych i konkretnych, co w przypadku regulacji ustawowych nie powinno stawać się zjawiskiem powszechnym.
            Zajmując stanowisko w sprawie Projektu ustawy należałoby ocenić proponowane rozwiązania przy uwzględnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 marca 2013 r., stwierdzającego niezgodność przepisów ustawy z dnia 31 sierpnia 2012 r. o zmianie ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (dalej: ustawa o przygotowaniu turnieju EURO 2012) z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej[5]. Podobnie bowiem jak ustawa o przygotowaniu turnieju EURO 2012, również ustawa terminalowa ma specjalny charakter wynikający z jej tytułu. W powyższym wyroku Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę między innymi na to, że: „ustawa o przygotowaniu turnieju Euro 2012, wprowadziwszy odstępstwa od ogólnych postanowień materialnego i procesowego prawa administracyjnego oraz ogólnych regulacji prawa cywilnego, ograniczyła konstytucyjne prawa podmiotowe m.in. właścicieli, użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięć Euro 2012 (m.in. prawo własności, równą ochronę praw majątkowych, prawo do zaskarżenia decyzji administracyjnych). Stwierdzenie to jest istotne dla oceny konstytucyjności ustawy kontrolowanej. Należy bowiem zauważyć, że w ustawie kontrolowanej prawodawca nakazuje stosować te ograniczenia także po dniu, w którym turniej się rozpoczął, i przyjmuje, że nastąpiło to 8 czerwca 2012 r.” Podobieństwa zachodzące pomiędzy nowelizacją ustawy o przygotowaniu turnieju EURO 2012 a opiniowanym Projektem ustawy polegają na rozszerzeniu mocy obowiązującej przepisów ustanawiających szczególny reżim prawny, ograniczający prawa podmiotowe jednostek, w tym zwłaszcza właścicieli i użytkowników wieczystych. W pierwszym przypadku rozszerzenie mocy obowiązującej przepisów „specustawy” dotyczy czasu ich obowiązywania, w drugim zaś ich zasięgu przestrzennego. Za możliwością uznania za niezgodne z Konstytucją przepisów Projektu ustawy, tak jak w przypadku ustawy o przygotowaniu turnieju EURO 2012, przemawia także tytuł aktu, który, jak w odniesieniu do ocenianej przez Trybunał Konstytucyjny ustawy, określał cezurę czasową, tak w odniesieniu do nowelizacji ustawy terminalowej określa cezurę przestrzenną.
Proponowana zmiana treści art. 38 ustawy terminalowej „otwiera” jej szczególną regulację na tereny położone w różnych miejscach na obszarze całej Polski. Można więc odnieść wrażenie, że ustawa terminalowa po nowelizacji ma się stać nie tyle „specustawą” związaną z terminalem w Świnoujściu, co „specustawą” normującą zasady i tryb realizacji wszelkich inwestycji dotyczących przesyłu i magazynowania skroplonego gazu ziemnego.
            Odnosząc się jeszcze do poszerzenia przestrzennego zasięgu obowiązywania ustawy terminalowej, Rada Legislacyjna nie znajduje powodów, dla których dopiero w Projekcie ustawy (z 2013 r.) Projektodawca uznaje za niezbędne objęcie reżimem prawnym terenów, o których mowa w nowym brzmieniu art. 38, a nie uczynił tego w ustawie w jej brzmieniu pierwotnym z kwietnia 2009 r. Racji tego zabiegu próżno szukać w uzasadnieniu do Projektu ustawy. Z powyższego uzasadnienia nie wynika bowiem, aby w 2013 r. wyszły na jaw okoliczności nieznane ustawodawcy w roku 2009 i uniemożliwiające mu objęcie przepisami ustawy terminalowej obszarów, wymienionych w znowelizowanym art. 38.
            Wypada też zauważyć, że przepisy art. 38 ustawy terminalowej, zarówno w obowiązującym jak i proponowanym brzmieniu, budzą wątpliwości co do ich zgodności z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego. Powodem tych wątpliwości jest niedookreśloność użytego określenia, które wskazuje na zakres zastosowania szczególnego reżimu prawnego. Chodzi o zwrot „infrastruktura niezbędna do obsługi” występujący przy każdej wprowadzanej w tym artykule inwestycji. O ile samo zastosowanie ustawy terminalowej (art. 39 ust. 1) do inwestycji towarzyszących inwestycjom w zakresie terminalu jest dopuszczalne (ale tylko w zakresie, w jakim dotyczy to przesyłu gazu z terminalu LNG), to jednak musi być ono dookreślone przedmiotowo. Tymczasem zacytowane pojęcie „infrastruktury niezbędnej do obsługi gazociągu“ może naruszać wymaganie określoności, wynikające z art. 2 Konstytucji, skoro do infrastruktury tej będą mieć zastosowanie przepisy rozdziału 3, wprowadzające odstępstwa od regulacji dotyczących wywłaszczenia, zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Rodzi to wątpliwości co do należytego zabezpieczenia praw jednostek, ponieważ szczególne normy zawarte w projektowanej regulacji – o charakterze wyjątkowym – mogłyby być stosowane w sposób rozszerzający, również gdy chodzi o art. 38 pkt 2 lit. y oraz z.
            Wśród uwag o charakterze bardziej szczegółowym Rada Legislacyjna wskazuje na treść ust. 5 dodanego do art. 27 ustawy terminalowej, który przewiduje, że przepis art. 27 ust. 4 (ustanawiający zasadę ponoszenia przez inwestora kosztów wycinki drzew i krzewów oraz ich uprzątnięcia, z nieruchomości zarządzanych przez Lasy Państwowe, a objętych pozwoleniem na budowę inwestycji w zakresie terminalu) ma mieć odpowiednie zastosowane także „do nieruchomości innych niż wskazane w ust. 1”. Wydaje się, że określenie „do nieruchomości innych niż wskazane w ust. 1” jest zbyt ogólne. Należy przypuszczać, że Projektodawca nie miał zamiaru objąć regulacją przepisu art. 27 ust. 4 ustawy terminalowej wszystkich innych nieruchomości. Zatem wypadałoby dookreślić kategorię nieruchomości, do których przepis ten stosuje się odpowiednio.
Wątpliwości budzi także rozwiązanie przyjęte w proponowanym przepisie art. 23 ust. 9, według którego: „W przypadku gdy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu dotyczy nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym albo budynkiem, w którym został wyodrębniony lokal mieszkalny, wysokość odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zamieszkałemu w tym budynku albo lokalu powiększa się o kwotę 10 000 zł w odniesieniu do tej nieruchomości”. Na tle powyższego przepisu rodzi się pytanie o zasadność wprowadzenia sztywnej kwoty dodatkowego odszkodowania, niezależnie od tego czy nieruchomość jest zabudowana np. budynkiem jednorodzinnym, czy wielorodzinnym z niewyodrębnionymi lokalami. Niestety w uzasadnieniu do Projektu ustawy brakuje wyjaśnienia powodów powiększenia wysokości odszkodowania o kwotę 10 000 zł. Można się jedynie domyślać, że wypłacenie dodatkowej kwoty jest spowodowane przypadkami, powstałymi przy stosowaniu przepisów innych specustaw, przewidujących podobne jak w dotychczasowym brzmieniu ustawy terminalowej, zasady i tryb wywłaszczania nieruchomości. Otóż niejednokrotnie kwota wartości wywłaszczonej nieruchomości uniemożliwiała kupno jakiejkolwiek innej nieruchomości mieszkaniowej. Rada Legislacyjna jest jednak zdania, że powiększenie odszkodowania o sztywną kwotę 10 000 zł może w wielu przypadkach okazać się (nawet łącznie z kwotą podstawowego odszkodowania) i tak niewystarczające do nabycia lokalu mieszkalnego. Ponadto nie wydaje się, by proponowane rozwiązania można było pogodzić z zasadą proporcjonalności.
            Uwagi do Projektu ustawy z perspektywy cywilnego prawa materialnego i procesowego 
 
W zakresie projektowanych regulacji natury cywilnoprawnej, należy zgłosić następujące uwagi. W art. 14 ust. 1 w zd. 2 ustawy terminalowej, w brzmieniu proponowanym w art. 1 pkt 8 Projektu ustawy, należałoby dodatkowo nadać legitymację do składania wniosków o dokonanie wpisów tam przewidzianych także inwestorowi. Proponowane ograniczenie tej legitymacji do właściwego wojewody jest nieoperatywne, ponieważ – jak uczy doświadczenie – największej staranności dokłada się we własnych sprawach. Równocześnie pozostawienie kompetencji po stronie wojewody zabezpieczy interes Skarbu Państwa.
W nowelizowanym przepisie art. 23 ust. 1 ustawy terminalowej nie wskazano trybu egzekucji uzgodnionego odszkodowania. W związku z tym należy sądzić, że uzgodnienie stanowić może podstawę powództwa cywilnego. Jak się wydaje, należałoby rozważyć nadanie uzgodnieniu mocy tytułu egzekucyjnego (art. 777 § 1 pkt 4 k.p.c.), aby zaoszczędzić wywłaszczanemu konieczności przechodzenia przez postępowanie rozpoznawcze.
Ponieważ odszkodowanie, zgodnie z proponowaną treścią art. 23 ust. 10 ustawy terminalowej, wypłaca inwestor, nasuwają się zasadnicze wątpliwości odnośnie trybu egzekucji decyzji ustalającej odszkodowanie. Mamy tu bowiem do czynienia z decyzją administracyjną, co wskazywałoby na właściwość przymusowego postępowania administracyjnego,[6] aczkolwiek elementy materialne przemawiają za tym, żeby była to egzekucja cywilna, czyli prowadzona według przepisów k.p.c. Przeważa bowiem w tym względzie pogląd, iż odszkodowanie wywłaszczeniowe ma charakter cywilnoprawny. Skoro więc ma być wypłacane przez inwestora, tym bardziej przemawiałoby to za trybem cywilnym. Projekt ustawy nie zauważa tego problemu. Decyzja ustalająca odszkodowanie powinna być uznana za tytuł egzekucyjny podlegający wykonaniu w drodze egzekucji sądowej (art. 777 § 1 pkt 3 k.p.c).
Z kolei w art. 23 ust. 3 należy rozważyć dokonanie zmiany momentu miarodajnego dla stanu nieruchomości rzutującego na ustalenie wysokości odszkodowania – z dnia wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji na dzień jej doręczenia.
            Dziwi też usunięcie w Projekcie ustawy dawnego ust. 10 w art. 23. Czyżby problem odszkodowań za nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym nie występował w praktyce? Wypada też zaznaczyć, że przepis art. 24 ust. 2 zdanie 1 powtarza treść zawartą w art. 23 ust. 2.
 
Pozostałe uwagi
Przedstawione powyżej uwagi odnosiły się przede wszystkim do merytorycznej warstwy Projektu ustawy. W tym miejscu należałoby także zgłosić uwagi i zastrzeżenia natury formalnej, ponieważ przedstawionej do zaopiniowania Radzie Legislacyjnej treści nowelizacji towarzyszą:
– nieścisłości terminologiczne (w nowym brzmieniu art. 8 ust. 3 ustawy terminalowej użyto niejednoznacznego zwrotu „podmioty, których zmiana dotyczy”, który może w praktyce stosowania prawa budzić wiele wątpliwości);
– rozwiązania niezgodne z zasadami techniki prawodawczej (zmiana art. 15 polegająca na pominięciu identyfikatora ustawy – Prawo budowlane, przy jej pierwszym powołaniu).
 
Na podstawie projektu opinii przygotowanej przez dr hab. Tomasza Bąkowskiego, prof. UG i dr hab. Macieja Kalińskiego, prof. UW Rada Legislacyjna przyjęła w trybie obiegowym w dniu 16 lipca 2013 r.
 



[1] Krytyczne uwagi na temat swoistej dekoncentracji przepisów regulujących proces inwestycyjno-budowlany są od dłuższego czasu przedmiotem dyskusji w literaturze prawniczej. Przykładowo zob. T. Woś, Zezwolenie na realizację inwestycji drogowej w tzw. specustawie drogowej – aspekty materialnoprawne, (w:) Z. Czarnik, J. Posłuszny, R. Sawuła, Instytucje procesu administracyjnego i sądowo-administracyjnego, Księga jubileuszowa dedykowana Prof. nadzw. dr. hab. Ludwikowi Żukowskiemu, Przemyśl-Rzeszów 2009, s. 377-399; M. Nahajewski, Istotne problemy ustalania odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne „specustawą drogową”, Przegląd Legislacyjny 2012 nr 3 s. 66-82; T. Bąkowski, K. Kaszubowski, Regulacje tak zwanych specustaw inwestycyjnych wobec samodzielności i władztwa planistycznego gminy, (w:) I. Niżnik-Dobosz, Przestrzeń i nieruchomości jako przedmiot prawa administracyjnego. Publiczne prawo rzeczowe, Warszawa 2012, s. 263-276.
[2] Tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.
[3] Dz. U. z 2012 r., poz. 856.
[4] Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst. jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.).
[5] Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 marca 2013 r. (Kp 1/12), OTK-A 2013 nr 3, poz. 25.
[6] Zob. w tym zakresie – na gruncie UGN – instruktywne uwagi T. Wosia, Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości, Warszawa 2004, s. 169 i n.