Opinia z 17 października 2014 r. o projekcie założeń projektu ustawy o zmianie ustawy o weteranach działań poza granicami państwa oraz niektórych innych ustaw

(Minister Obrony Narodowej)

Rada Legislacyjna                                                                                              2014–10–17

 przy

Prezesie Rady Ministrów

 

RL-0303-28/14

 

Opinia

o projekcie założeń projektu ustawy o zmianie ustawy o weteranach działań poza granicami państwa oraz niektórych innych ustaw

 

 

I. Uwagi wstępne

Pismem z dnia 16 września 2014 r. Wiceprezes Rządowego Centrum Legislacji zwrócił się do Rady Legislacyjnej z prośbą o zaopiniowanie założeń projektu ustawy o zmianie ustawy o weteranach działań poza granicami państwa oraz niektórych innych ustaw, z uwzględnieniem w szczególności kwestii związanych z:

a) rozszerzeniem zakresu podmiotowego ustawy o osoby uczestniczące w akcjach ratowniczych, poszukiwawczych i humanitarnych,

b) właściwością organów w sprawach zmiany decyzji ostatecznej w przedmiocie statusu weterana,

c) zapewnieniem spójności przepisów prawnych regulujących uprawnienia weteranów i weteranów poszkodowanych.

Zdaniem projektodawcy dwuletni okres obowiązywania ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o weteranach działań poza granicami państwa (Dz. U. Nr 205, poz. 1203, zwana dalej „ustawą”) to wystarczający czas do dokonania oceny funkcjonowania i wprowadzania zmian skutkujących usprawnieniem systemu pomocy osobom uczestniczącym w działaniach poza granicami kraju. Uwzględniając postulaty zgłaszane przez środowisko weteranów zakładane zmiany dotyczyć będą rozszerzenia zakresu podmiotowego ustawy oraz zapewnienia większej spójności pomiędzy istniejącymi przepisami regulującymi uprawnienia weteranów i weteranów poszkodowanych. Formułując w ten sposób cele proponowanych zmian projektodawca ograniczył się jedynie do stwierdzenia o istnieniu konieczności zmian, nie wskazując przy tym żadnych szczegółowych przesłanek uzasadniających podjęcie tego typu działań (np. w czym wyrażają się niespójności obecnej regulacji). Utrudnia to ocenę merytoryczną opiniowanych założeń projektu ustawy o zmianie ustawy o weteranach działań poza granicami państwa oraz niektórych innych ustaw.

II. Zmiany w zakresie rozszerzenia zakresu podmiotowego ustawy o osoby uczestniczące w akcjach ratowniczych, poszukiwawczych i humanitarnych

Jednym z głównych deklarowanych celów nowej regulacji prawnej jest rozszerzenie zakresu podmiotowego ustawy poprzez zmianę definicji misji pokojowej lub stabilizacyjnej. Rozszerzenie to idzie w dwóch kierunkach. Po pierwsze proponuje się, by pojęciem tym objąć udział w międzynarodowych komisjach kontroli i nadzoru zawieszenia działań wojennych w Korei i Indochinach. Propozycja ta została przekonująco uzasadniona w założeniach projektu ustawy. Wskazano w nich, że zmiana wynika z potrzeby uwzględnienia kompleksowego charakteru działań podejmowanych poza granicami państwa przez żołnierzy, które obok tradycyjnych form aktywności często dotyczą także organizowania i monitorowania wyborów, pomocy w odbudowie państwa dotkniętego konfliktem lub kryzysem, w tym pomocy w odbudowie sił bezpieczeństwa i systemu prawnego.

Pewne wątpliwości może budzić natomiast rozszerzenie zakresu podmiotowego ustawy o uczestnictwo w akcjach ratowniczych, poszukiwawczych i humanitarnych. Po pierwsze z przesłanką o takim charakterze już mamy do czynienia w ustawie. W art. 2 pkt 2, przewiduje on bowiem, że pod pojęciem „działań poza granicami państwa” rozumieć należy działania w ramach grupy ratowniczej Państwowej Straży Pożarnej (łącznie przez okres nie krótszy niż 60 dni). W słowniczku wyrażeń ustawowych grupę ratowniczą PSP zdefiniowano poprzez odesłanie do art. 49b ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, który to przepis stanowi, że „1. Strażak może zostać delegowany, za jego pisemną zgodą, do pełnienia służby poza granicą państwa w grupie ratowniczej utworzonej do udziału w: 1) działaniach ratowniczych, akcji poszukiwawczo-ratowniczej lub akcji humanitarnej”. Rodzi się zatem pytanie, o jakie dokładnie inne akcje ratownicze, poszukiwawcze i humanitarne może chodzić w założeniach projektu ustawy, jeśli o działania innych służb państwowych, to należałoby wyraźnie to doprecyzować. Bez takiego doprecyzowania niemożliwa jest ocena zaproponowanego w założeniach rozwiązania.

Na marginesie dodać można jedynie, że nadmierne rozszerzenie zakresu podmiotowego ustawy o wszelkie akcje ratownicze, poszukiwawcze i humanitarne jakichkolwiek służb państwowych oznaczałoby w istocie swoistą deprecjację statusu weterana. Powstać mogłaby też wątpliwość, czy objęcie tego typu działań zakresem podmiotowym ustawy nie powoduje nieuzasadnionego różnicowania osób biorących udział w akacjach ratowniczych, poszukiwawczych czy humanitarnych ze względu na kryterium geograficzne (w kraju i poza granicami państwa).

 

III. Zmiany w zakresie właściwości organów, w tym w sprawach zmiany decyzji ostatecznej w przedmiocie statusu weterana

W przedstawionym projekcie założeń proponuje się wprowadzenie określenia właściwości organu przyznającego status weterana lub weterana poszkodowanego według ostatniego miejsca pełnienia służby, niezależnie od tego, który z ustawowo uprawnionych podmiotów skierował przyszłego weterana do udziału w działaniach poza granicami państwa. Uzasadnieniem dla proponowanych rozwiązań są pojawiające się w praktyce przypadki zmiany miejsca pełnienia służby, gdy przykładowo były żołnierz staje się funkcjonariuszem Policji. Projektodawca wskazuje również na nieodosobnione przypadki, w których status weterana nabyty w jednej formacji, z uwagi na zmiany okoliczności, należałoby zmienić na status weterana poszkodowanego, nabyty podczas działań w innej służbie.

Wprowadzenie zmian w zakresie właściwości organu orzekającego w sprawie nadania odpowiednich uprawnień przez organ właściwy dla ostatniego miejsca pełnienia służby wydaje się, zdaniem Rady Legislacyjnej, rozwiązaniem racjonalnym i niekolidującym z obowiązującymi zasadami odnoszącymi się do określania właściwości organu rozstrzygającego w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie bowiem z przepisem art. 20 Kodeksu postępowania administracyjnego, właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania, co współcześnie wykłada się w ten sposób, iż podstawą określenia właściwości rzeczowej są przepisy prawa materialnego (por. W. Dawidowicz, Zarys procesu Administracyjnego, Warszawa 1989, s. 18), a więc w analizowanym przypadku chodzi tu o przepisy nowelizowanej ustawy. Powyższa propozycja zasługuje na aprobatę również – a nawet zwłaszcza – wówczas, gdy status weterana zmienia się na status weterana poszkodowanego, nabyty po skierowaniu do działań poza granicami państwa, przez inny organ względem tego, który poprzednio np. delegował tegoż weterana do służby w ramach danej misji albo grupy ratowniczej.

Obok przedstawionych powyżej rozwiązań proponuje się, aby organem właściwym w sprawie zmiany ostatecznej decyzji w sprawie statusu weterana poszkodowanego, był organ administracji publicznej, który tę decyzję wydał, niezależnie od tego, który z organów skierował dana osobę do udziału w działaniach poza granicami państwa. Z proponowanymi zmianami koreluje postulat wprowadzenia obowiązku załączenia do wniosku o przyznanie odpowiednio statusu weterana bądź weterana poszkodowanego oświadczenia o aktualnym statusie wnioskodawcy.

Również i te propozycje nowelizacji należy ocenić pozytywnie. Wskazane w założeniach do zmian ustawy okoliczności sprawiają, że rozstrzygnięta uprzednio w sposób ostateczny sprawa wymaga swoistej aktualizacji, zaś podmiotem najbardziej predystynowanym do tego będzie organ administracji publicznej, który wydał weryfikowaną obecnie decyzję, niezależnie od tego, jaki organ skierował daną osobę do udziału w działaniach poza granicami państwa.

 

IV. Zmiany w zakresie zapewnienia spójności przepisów prawnych regulujących uprawnienia weteranów i weteranów poszkodowanych

Jednym z celów projektowanych propozycji zmiany ustawy jest „zapewnienie większej spójności pomiędzy istniejącymi przepisami regulującymi uprawnienia weteranów i weteranów poszkodowanych”. Jak już wcześniej stwierdzono w założeniach projektu ustawy nie wskazano jednak ani tego, na czym polegają niedostatki w tym zakresie obowiązujących przepisów (a tym samym, z czego wynika potrzeba zmian), ani też na czym miałoby polegać zwiększenie spójności regulacji w zakresie świadczeń.

Proponowane zmiany odnoszące się do uprawnień weteranów podzielone zostały na cztery grupy wedle kryterium umiejscowienia określonej regulacji (ustawa o weteranach działań poza granicami państwa, ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, ustawa o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, ustawa o zasadach użycia lub pobytu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poza granicami państwa). I tak, jeśli chodzi o ustawę o weteranach działań poza granicami państwa przewiduje się wprowadzenie ograniczenia wysokości opłaty za pobyt w Domu Weterana do kwoty odpowiadającej 25% miesięcznego dochodu świadczeniobiorcy oraz przyznanie uprawnienia do udziału raz w roku w bezpłatnych turnusach readaptacyjno-kondycyjnych organizowanych przez jednostki organizacyjne podległe Ministrowi Obrony Narodowej dla weterana poszkodowanego i pełnoletniego najbliższego członka rodziny. Z kolei zmiany w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych mają dotyczyć stworzenia możliwości finansowania świadczeń z budżetu państwa ponad limity określone przez Narodowy Fundusz Zdrowia, a także usprawnienia systemu monitorowania realizacji świadczeń opieki zdrowotnej. Kwestii odnoszących się do zasad kierowania na turnusy leczniczo-profilaktyczne obejmujące działania leczniczo-rehabilitacyjne i profilaktykę zdrowotną dotyczą zmiany w ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz w ustawie o zasadach użycia lub pobytu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poza granicami państwa. W pierwszej z tych ustaw chodzi o umożliwienie finansowania z budżetu państwa kosztów pobytu pełnoletniego najbliższego członka rodziny towarzyszącego żołnierzowi zawodowemu w trakcie pobytu na turnusie leczniczo-profilaktycznym, w drugiej – o rozszerzenie takiego prawa na cywilnych pracowników wojska (wykonujących poza granicami państwa określone zadania) i pełnoletniego najbliższego członka rodziny.

Wskazane propozycje rozszerzą zakres uprawnień przysługujących weteranom działań poza granicami państwa. Chodzi przy tym przede wszystkim o świadczenia o charakterze rehabilitacyjnym i readaptacyjnym, a więc takie, które przyczyniają się do przywrócenia pełnej sprawności weteranów we wszystkich sferach aktywności biologicznej i społecznej. Osiągnięciu tego celu służyć będzie także zapewnienie możliwości pobytu wraz z weteranem na turnusach leczniczych jego najbliższemu pełnoletniemu członkowi rodziny.

Świadczenia te będą finansowane z budżetu Ministerstwa Obrony Narodowej, a więc nie będą one obciążać danego podsystemu zabezpieczenia społecznego (np. pomocy społecznej czy Narodowego Funduszu Zdrowia). Można więc przyjąć, że zaproponowane zmiany w zakresie świadczeń dla weteranów działań poza granicami kraju zasługują – z pewnymi zastrzeżeniami, o których mowa niżej – na pozytywną ocenę, pod warunkiem jednak zabezpieczenia w budżecie państwa odpowiednich środków finansowych na pokrycie związanych z nimi wydatków.

Rada Legislacyjna zwraca jednak uwagę na pewną wątpliwość, która się przy tej okazji pojawia. Otóż z treści założeń projektu ustawy wynika, że zaproponowane zmiany do ustawy o weteranach działań poza granicami państwa dotyczyć mają jedynie weteranów poszkodowanych, a więc takich, którzy doznali uszczerbku na zdrowiu wskutek wypadku pozostającego w związku z tymi działaniami lub w związku z chorobą nabytą podczas wykonywania tych zadań. Tymczasem oba uprawnienia planowane do wprowadzenia do ustawy nie wiążą się bezpośrednio z leczeniem zaistniałego uszczerbku na zdrowiu, lecz z ogólnym stanem psychofizycznym weterana (opłata za pobyt w domu społecznym, udział w turnusach readaptacyjno-kondycyjnych dla osób niewymagających wysoce specjalistycznego leczenia). Zdaniem Rady Legislacyjnej ograniczenie zakresu powyższych uprawnień jedynie do weteranów poszkodowanych nie musi być nieuzasadnione, jednak w treści założeń nie przytoczono żadnych argumentów na rzecz takiego stanowiska. Być może argumenty takie istnieją. Należałoby zatem uzupełnić treść założeń o wskazanie przekonujących przesłanek uzasadniających przyjęte rozwiązanie, eliminując tym samym zasygnalizowane wątpliwości.

V.Konkluzja

W konkluzji Rada Legislacyjna pozytywnie opiniuje założenia projektu ustawy o zmianie ustawy o weteranach działań poza granicami państwa oraz niektórych innych ustaw, z zasygnalizowanymi wyżej zastrzeżeniami.

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanej przez: dra hab. Jakuba Stelinę, prof. UG oraz dra hab. Tomasza Bąkowskiego, prof. UG, Rada Legislacyjna przyjęła na posiedzeniu w dniu 17 października 2014 r.