Opinia z 19 grudnia 2014 r. o projekcie ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2014–2020

(Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi)

Rada Legislacyjna                                                                                               2014-12-19

 przy

Prezesie Rady Ministrów

 

RL-0303-34/14

 

 

Opinia

o projekcie ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 20142020

 

 

I. Uwagi wstępne. Struktura, przedmiot i cele regulacji projektu ustawy

1. W skierowanym do Przewodniczącego Rady Legislacyjnej piśmie z dnia 29 września 2014 r. (RCL.DPŚiL-50-105/14), zawierającym w załączeniu, skierowany do uzgodnień międzyresortowych przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, projekt ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 20142020 (wraz z uzasadnieniem), Wiceprezes Rządowego Centrum Legislacji zwrócił się do Rady Legislacyjnej z prośbą o wyrażenie opinii o przedmiotowym projekcie ustawy.

2. Jak wskazuje Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w piśmie z dnia 2 września 2014 r. [ROWwpk-mjp-501-1/12/134(3239)] uchwalenie i wejście w życie przedmiotowego projektu ustawy determinuje możliwość rozpoczęcia wdrażania PROW 2014–2020, a tym samym umożliwia sukcesywne i efektywne wydatkowanie środków wspólnotowych przeznaczonych na finansowanie bieżącej, rozpoczętej już perspektywy budżetowej UE (lata 2014–2020).

3. Wewnętrzna systematyka opiniowanego projektu ustawy jest prawidłowa. Tekst projektowanych przepisów ujęty został w ramach 73 artykułów, jednocześnie podzielony został w jednostki porządkujące w postaci 10. rozdziałów (rozdział 1. Przepisy ogólne; rozdział 2. Instytucja zarządzające[1] oraz inne organy i jednostki uczestniczące we wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w ramach programu; rozdział 3. Przyznawanie pomocy; rozdział 4. Wypłata pomocy; rozdział 5. Przyznawanie i wypłata pomocy technicznej; rozdział 6. Przepisy szczegółowe dotyczące pomocy i pomocy technicznej; rozdział 7. Doradzanie podmiotom ubiegającym się o przyznanie pomocy oraz beneficjentom; rozdział 8. KSOW; rozdział 9. Zmiany w przepisach obowiązujących; rozdział 10. Przepisy przejściowe i końcowe).

4. W ocenie Rady Legislacyjnej prawidłowo, w rozdziale 1. projektu (art. 1–5), określono przedmiot i cele regulacji. Przedmiotowy projekt dąży do utworzenia na gruncie prawa krajowego ram ustawowych do realizacji zadań z zakresu wsparcia obszarów wiejskich ze środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich określonych w rozporządzeniu nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). Ponadto przedmiot i cele należycie przedstawiono w uzasadnieniu projektu ustawy (s. 1–5).

5. Jeśli chodzi o przedmiot i cele regulacji, przesłanki i instrumenty przyznawania pomocy, oraz model ochrony prawnej uprawnionych do korzystania ze środków EFRROW na wspieranie obszarów wiejskich – to opiniowany projekt ustawy kwestie te reguluje w sposób analogiczny, jak czyni to, w odniesieniu do perspektywy budżetowej UE 2007-2013 ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427).

6. Wprawdzie, jak podano w uzasadnieniu projektu, nowa ustawa „uwzględnia nowe podstawy i nowe zasady realizacji rozwoju obszarów wiejskich określone w (…) przepisach unijnych wynikające z (…) wprowadzenia nowych środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich”, to od razu na wstępie Rada Legislacyjna zauważa, że projektowane przepisy, w tym samym stopniu i z tych samych przyczyn – co w przypadku regulacji prawnej ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich – mogą budzić pewne zastrzeżenia odnośnie przyjmowanego modelu ochrony prawnej uprawnionych do korzystania ze środków EFRROW na wspieranie obszarów wiejskich.

 

II. Przesłanki przyznawania środków EFRROW na wspieranie obszarów wiejskich

            1. Za oczywiście niezbędne uznać należy ustawowe określenie warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej ze środków EFRROW w ramach PROW 2014–2020 (zob. art. 1 projektu); wymogowi temu czyni zadość opiniowany projekt w przepisach art. 13–53. Ponadto art. 48 ust. 1 projektowanej ustawy – nie zaś art. 46 ust. 1, jak błędnie podano w uzasadnieniu projektu – przewiduje delegację do wydania przez ministra właściwego do spraw rozwoju wsi rozporządzeń określających szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań, poddziałań oraz pomocy technicznej w ramach PROW.

            2. Wskazane wyżej przepisy regulują jasno zakres podmiotowy uprawnionych do ubiegania się o przyznanie pomocy (art. 13–14), ustanawiają zasadę, że pomoc przyznawana jest na wniosek (art. 23), regulują terminy składania wniosku o przyznanie pomocy oraz termin rozpatrzenia takiego wniosku (art. 23–25 i art. 26).

            3. W związku z tym, że pomoc na wspieranie obszarów wiejskich wypłacana jest ze środków europejskich (EFRROW), to będzie ona przyznawana, jeśli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy wynikające z PROW i określone w przepisach, w tym zwłaszcza w przepisach prawa europejskiego, wskazanych w art. 13 projektu. Pomoc jest przyznawana do wysokości limitu środków (art. 15–17); pomoc przysługuje według kolejności złożenia wniosków o przyznanie pomocy (art. 20–21).

            4. W sposób szczególny warunek przyznania pomocy reguluje art. 18 projektu (zresztą w sposób identyczny, co do słowa, jak art. 18 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich); chodzi o sytuacje, w których warunkiem pomocy jest „posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu” – a pomoc jest przyznawana, według brzmienia art. 18 projektu (i art. 18 ustawy z dnia 7 marca 2007 r.) „do powierzchni gruntu”. W ocenie Rady Legislacyjnej projektowany przepis powinien regulować przyznawanie pomocy – „od powierzchni gruntu”.

5. Projektowane przepisy bardzo ogólnie regulują kwestie ewentualnego zwracania pomocy finansowej, koncentrując się na określeniu warunków i trybu przyznawania tej pomocy. Nie zostało zwłaszcza określone, jaki charakter prawny będzie miało rozstrzygnięcie dotyczące zwrotu środków pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości.

 

III. Decyzja administracyjna jako instrument przyznawania środków EFRROW na wspieranie obszarów wiejskich

1. Projektodawca przewiduje, że pomoc w ramach działań i poddziałań, o których mowa w art. 5 ust. 1 projektu ustawy jest przyznawana w przypadkach, które zostały wskazane w art. 27 ust. 1 w drodze decyzji administracyjnej, natomiast w przypadkach wskazanych w art. 35 ust. 1 na podstawie pisemnej umowy.

2. Gdy chodzi o decyzje administracyjne rozstrzygające w sprawie przyznawania pomocy, to w myśl przepisu art. 28 ust. 1 projektu: „do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej”. W ust. 2 pkt 4 powołanego artykułu wyłącza się wyraźnie stosowanie przepisu art. 81 k.p.a., co – jak wynika z uzasadnienia do opiniowanego projektu – ma usprawnić prowadzone postępowanie, przy równoczesnym ograniczeniu uprawnień procesowych strony, o czym już projektodawca nie wspomina. Rozwiązanie to jest konsekwencją modyfikacji zasady czynnego udziału strony w każdy stadium postępowania. Udział ten bowiem jest zapewniony jedynie na wyrażone przez stronę żądanie. Można by tę modyfikację uznać za dyskusyjną, aczkolwiek z uwagi na przedmiot postępowania i przewidywaną liczbę spraw – przedstawiona propozycja jest w ocenie Rady Legislacyjnej uzasadniona.

3. Zdaniem Rady Legislacyjnej, na tle przepisu art. 28 ust. 1 projektu, trudno znaleźć rację dla wprowadzonych w dalszych przepisach powtórzeń niektórych fragmentów k.p.a., bądź wprost, bądź też przy zmianie brzmienia, niewpływającej na zmianę treści projektowanej regulacji.

4. I tak zgodnie, z art. 28 ust. 2 pkt 1 projektu, w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie, stoi na straży praworządności, zaś w myśl art. 7 k.p.a. „W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności (…)”.

5. Z kolei stosownie do art. 28 ust. 2 pkt 2 projektu, organ prowadzący postępowanie „jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy”. Zgodnie zaś z art. 77 § 1 k.p.a.: „Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy”. Zapewne taka formuła omawianego przepisu pozostaje w związku z przewidzianą w art. 28 ust. 3 zmianą, w porównaniu do przepisów k.p.a., zasady rozkładu ciężaru dowodu. Dlatego też, co należało jednak wyjaśnić w uzasadnieniu, proponowany przepis – w odróżnieniu od art. 77 § 1 k.p.a. – nie nakazuje organowi „zebrania” materiału dowodowego (co koresponduje także z rezygnacją z zasady prawdy obiektywnej).

6. W ocenie Rady Legislacyjnej z porównania obu przepisów należy wyprowadzić wniosek, że w projekcie ustawy zwalnia się organ prowadzący postępowanie z obowiązku zebrania całego materiału dowodowego” (co zresztą wynika z kolejnych przepisów). Jednakże proponowana formuła częściowego powielenia przepisów zawartych w k.p.a. nie jest trafna i może budzić redakcyjne, a co za tym idzie i interpretacyjne, zastrzeżenia.

7. Kolejna uwaga dotyczy art. 31 projektu ustawy, z którego wynika, że „zawieszenie wsparcia i cofnięcie tego zawieszenia następuje w drodze postanowienia”. Rada Legislacyjna zwraca uwagę, że w regulacjach administracyjnoprawnych co do zasady postanowienie ma charakter procesowy. Zgodnie z art. 123 k.p.a., postanowienia są wydawane w toku postępowania administracyjnego i dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie spraw, chyba że przepisy Kodeksu stanowią inaczej.

Można wprawdzie w obowiązującym porządku prawnym wskazać na postanowienia mające charakter materialnoprawny, są to jednak przypadki odosobnione. W ocenie Rady Legislacyjnej z literalnego brzmienia art. 31 projektu wynika, że powyższe postanowienie ma charakter materialnoprawny, dotyczy bowiem zawieszenia wsparcia, a nie zawieszenia postępowania w sprawie przyznania udzielenia wsparcia. Należy w związku z tym rozważyć, czy rozstrzygnięcie to nie powinno jednak przybrać postaci decyzji administracyjnej. Nie chodzi tu bynajmniej jedynie o kwestię terminologiczną. Wprowadzenie bowiem w powyższym przypadku formy postanowienia o charakterze materialnoprawnym rodzi pytanie o instancyjną kontrolę takiego rozstrzygnięcia. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje bowiem możliwość zażalenia na postanowienie, ale dotyczy to tylko takich przypadków, w których przepisy k.p.a. dopuszczają taką możliwość. Zatem omawiane przedmiotowe postanowienie byłoby niezaskarżalne w administracyjnym toku instancji. Gdyby jednak projektodawca, czego Rada Legislacyjna nie wyklucza, miał w analizowanym przypadku na celu regulację rozstrzygnięcia o charakterze procesowym, to znaczy chciał unormować zawieszenie postępowania administracyjnego, to powinien dokonać stosownej korekty redakcyjnej projektowanego przepisu ustawy.

8. W ocenie Rady Legislacyjnej należy rozważyć zmianę redakcji przepisu art. 33 ust. 6 projektu „Kierownik biura powiatowego Agencji, który wydał decyzję, o której mowa w ust. 1, udostępnia stronie na wniosek tę decyzję, o ile nie wystąpiła z żądaniem jej doręczenia”.

9. W ocenie Rady Legislacyjnej wątpliwości interpretacyjne budzić może sformułowanie zawarte w art. 33 ust. 7, zgodnie z którym „(...) w tytule przelewu umieszcza się informację, iż decyzja ta nie zostanie faktycznie (podkr. RL) doręczona”. Również treść art. 34 ust. 1 wymaga przeredagowania, albowiem proponowane brzmienie nie da się pogodzić z postulatami redagowania zdań zgodnie z powszechnie przyjętymi regułami składni języka polskiego i unikania zdań wielokrotnie złożonych, określonymi w § 7 Zasad techniki prawodawczej.

 

IV. Umowa cywilnoprawna jako instrument przyznawania środków EFRROW na wspieranie obszarów wiejskich

            1. Projekt ustawy zawiera regulację przyznawania pomocy uprawnionym do tego podmiotom – na podstawie umowy – w art. 35–38; w tym miejscu Rada Legislacyjna zwraca uwagę, że uzasadnienie projektu, w którym omawia się, niezwykle skrótowo, umowny tryb przyznawania środków EFRROW na wspieranie obszarów wiejskich, odwołuje się błędnie do innych przepisów projektu.

2. Po pierwsze art. 32 reguluje nie tryb przyznawania pomocy na podstawie umowy o przyznanie pomocy” (s. 12 uzasadnienia), lecz termin wydania decyzji administracyjnej w sprawie przyznania pomocy (w ramach wskazanych działań).

3. Po drugie art. 35 projektu określa zakres przedmiotowy, przez wskazanie działań i poddziałań (o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1, 2, 3 lit. b, pkt 4, 5, 6 lit. d, pkt 7, 13, 14), przyznawania pomocy na podstawie umowy, formę takiej umowy i wyłączenie stosowania k.p.a. do spraw przyznawania pomocy na podstawie umowy – a nie, jak podano błędnie w uzasadnieniu (s. 12), możliwość przechowywania dokumentacji związanej z przyznawaniem pomocy w formie cyfrowych kopii (tę akurat kwestię reguluje art. 34 projektu).

4. Po trzecie projektowaną regulację doniosłej kwestii umownego trybu przyznawania pomocy uzasadniono jednym (!) zdaniem (s. 13), i to zawierającym wyjaśnienie, że zasadnicze elementy umowy o przyznanie pomocy określono wzorując się na regulacjach obowiązujących w ramach PROW 2007–2013.

5. Po czwarte Rada Legislacyjna stwierdza, że zachodzi bardzo poważna rozbieżność pomiędzy treścią uzasadnienia a treścią przedmiotowego projektu ustawy. W uzasadnieniu przedstawiono środki prawne, jakoby uregulowane w art. 36 ust. 2, przysługujące wnioskodawcy, któremu pomoc jest przyznawana na podstawie umowy, niezadowolonemu z rozstrzygnięć – podczas gdy projekt ustawy w powołanym art. 36 ust. 2 przewiduje całkowicie odmienne środki ochrony wnioskodawcy. Kwestia ta zostanie szerzej omówiona w pkt. V niniejszej opinii.

6. Umowa cywilnoprawna jako instrument przyznawania środków EFRROW na wspieranie obszarów wiejskich ma znaleźć zastosowanie do działań i poddziałań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1, 2, 3 lit. b, pkt 4, 5, 6 lit. d, pkt 7, 13, 14 projektu. Taki wybór kontraktowego trybu przyznawania pomocy Rada Legislacyjna uznaje za dopuszczalny, w tym znaczeniu, że to ustawodawca decyduje o wyborze metody regulacji danych stosunków społecznych.

7. W ocenie Rady Legislacyjnej nie budzą zastrzeżeń projektowane przepisy – regulujące formę umowy o przyznanie pomocy (art. 35 ust. 1); ustanawiające obowiązek posługiwania się przy tym formularzem opracowanym i udostępnianym przez wskazane podmioty (art. 38); określające minimalną treść umowy (art. 37 ust. 1) i przyczyny jej nieważności (art. 38 ust. 2 i ust. 3).

            8. Zastrzeżenia co do ustanowienia w art. 36 ust. 2 projektu skutecznego modelu ochrony prawnej uprawnionych do korzystania ze środków EFRROW na wspieranie obszarów wiejskich, pozyskiwanych w sprawach, odnośnie których trybem właściwym jest umowa, Rada Legislacyjna wyraża w pkt. V. niniejszej opinii.

 

V. Ocena – w świetle standardu konstytucyjnego zasad i trybu przyznawania środków EFRROW na wspieranie obszarów wiejskich oraz modelu ochrony prawnej uprawnionych do korzystania z tych środków

1. Rada Legislacyjna zwraca uwagę, że w świetle standardu konstytucyjnego niedopuszczalna byłaby sytuacja, gdyby prawa i obowiązki osób, które ubiegają się o przyznanie pomocy na podstawie opiniowanej ustawy, były regulowane przez akty niemieszczące się w katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego (zob. wyrok TK z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt P 1/11). W konsekwencji, wszelkie normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, których przestrzeganie jest warunkiem uzyskania pomocy, mogą wynikać jedynie z aktów zaliczonych przez Konstytucję do źródeł prawa powszechnie obowiązującego.

2. W ocenie Rady Legislacyjnej opiniowany projekt ustawy spełnia powyższe kryterium zgodności ze standardem konstytucyjnym. Zgodnie z art. 13 projektu, pomoc jest przyznawana w sytuacji, gdy są spełnione warunki przyznania pomocy wynikające z programu i określone w przepisach rozporządzeń unijnych, o których mowa w art. 1 pkt 1, w przepisach ustawy oraz w przepisach rozporządzenia ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, wydanego na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 projektu.

Wskazane w cytowanym przepisie akty, takie jak rozporządzenia unijne, ustawy oraz rozporządzenia wykonawcze, o których mowa w art. 92 Konstytucji, są bez wątpienia źródłami prawa powszechnie obowiązującego w RP (zob. art. 87 i 91 ust. 3 Konstytucji).

Gdy natomiast chodzi o sam program rozwoju, to – jak stanowi art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.) – programy są „dokumentami o charakterze operacyjno-wdrożeniowym ustanawianymi w celu realizacji średniookresowej strategii rozwoju kraju oraz strategii rozwoju, o których mowa w art. 9 pkt 3, określającymi działania przewidziane do realizacji zgodnie z ustalonym systemem finansowania i realizacji, stanowiącym element programu. Programy przyjmuje się w drodze uchwały lub decyzji odpowiedniego organu” (zob. też m.in. art. 17 ust. 1 ww. ustawy). Programy są więc dokumentami o charakterze planistyczno-strategicznym i nie zawierają norm prawnych, tj. norm generalnych i abstrakcyjnych (por. J. Podkowik, Charakter prawny wytycznych dotyczących programów operacyjnych finansowanych ze środków UE, „Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego” 2012, nr 3, s. 72).

Dlatego też przyjmowanie programu w drodze uchwały – niebędącej źródłem prawa powszechnie obowiązującego – nie budzi wątpliwości konstytucyjnych. Natomiast „przełożenie” danego programu na normy prawne – przede wszystkim regulujące warunki uzyskania pomocy, tryb przyznawania pomocy itp. – powinno następować w drodze aktów prawa powszechnie obowiązującego. Opiniowany projekt odpowiada temu standardowi.

3. Zgodnie z intencją projektodawcy, przyznanie pomocy ma być poprzedzone postępowaniem w sprawie o przyznanie pomocy, a następnie – w zależności od rodzaju działania, w ramach którego realizowany jest program – wydaniem decyzji administracyjnej (art. 27 i nast. projektu) albo zawarciem umowy z wnioskodawcą (art. 35 i nast. projektu).

W uzasadnieniu projektu ustawy nie podano przyczyn, dla których w pewnych przypadkach pomoc ma być przyznawana na podstawie decyzji administracyjnej, a w innych na podstawie umowy cywilnoprawnej. Nie wiadomo na przykład dlaczego, w ramach tego samego działania („systemy jakości produktów rolnych i środków spożywczych”), wsparcie dla nowych uczestników systemów jakości żywności (art. 5 ust. 1 pkt 3 lit. a projektu) ma być przyznawane na podstawie decyzji administracyjnej (zob. art. 27 ust. 1 projektu), a wsparcie na prowadzenie działań informacyjnych i promocyjnych – na podstawie umowy (zob. art. 35 ust. 1 projektu).

4. Powyższe zróżnicowanie procedur przyznawania pomocy ma istotne znaczenie z tego powodu, że w obu przypadkach do postępowania w sprawie o przyznanie pomocy stosuje się odmienne standardy proceduralne, co wpływa na zróżnicowanie ochrony praw wnioskodawcy. Problem ten podlega ocenie z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równości (art. 32 Konstytucji). Wszak osoby składające wniosek o przyznanie pomocy na podstawie opiniowanego projektu powinny być uznane za podmioty podobne, których zróżnicowanie jest co prawda dopuszczalne, jednak przy spełnieniu warunków uzasadniających odstępstwo od zasady równości. Jednym z takich warunków jest ciążący na ustawodawcy obowiązek wskazania przyczyny, dla której zróżnicowanie jest konieczne, oraz celu, jakiemu ma służyć. Takich wskazań w opiniowanym projekcie ustawy nie da się odnaleźć, co zdaniem Rady Legislacyjnej może uzasadniać zarzut arbitralnego – a więc naruszającego art. 32 Konstytucji – zróżnicowania podmiotów podobnych.

5. W sytuacji, gdy przyznanie pomocy następuje w drodze decyzji administracyjnej, projektodawca zdecydował się na ograniczenie zakresu uprawnień proceduralnych wnioskodawcy wynikających z przepisów k.p.a. (art. 28 i nast. projektu). Celem takiego rozwiązania jest „usprawnienie, uproszczenie i obniżenie kosztów postępowania” (s. 9 uzasadnienia projektu).

Rada Legislacyjna podkreśla, że Konstytucja nie wprowadza jednolitego standardu postępowania przed organami administracji publicznej ani katalogu uprawnień proceduralnych stron takiego postępowania. Ustawodawca ma w tym zakresie znacznie szerszą swobodę niż w przypadku postępowania sądowego, do którego odnosi się prawo do sądu i rzetelnego procesu (art. 45 Konstytucji). Ustawodawca może więc – ze względu na konieczność usprawnienia postępowania – zmodyfikować, w tym ograniczyć lub nawet znieść, niektóre uprawnienia proceduralne stron i innych uczestników postępowania, zwłaszcza w sytuacji, gdy jest to uzasadnione z uwagi na potrzebę względnie szybkiej i efektywnej realizacji celu danego postępowania.

6. Jednakże pewien minimalny standard w tym zakresie, którego ustawodawcy nie wolno przekroczyć, można wywieść z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Zgodnie z poglądem Trybunału Konstytucyjnego, z zasady tej wynika „ogólny wymóg, aby wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia spraw indywidualnych odpowiadały standardom sprawiedliwości proceduralnej. W szczególności regulacje prawne tych postępowań muszą zapewnić wszechstronne i staranne zbadanie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, gwarantować wszystkim stronom i uczestnikom postępowania prawo do wysłuchania, tj. prawo przedstawiania i obrony swoich racji, a jednocześnie umożliwiać sprawne rozpatrzenie sprawy w rozsądnym terminie. Istotnym elementem sprawiedliwości proceduralnej jest także m.in. obowiązek uzasadniania swoich rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, zagwarantowane w art. 78 Konstytucji. Jednocześnie prawodawca musi zagwarantować wszystkim stronom i uczestnikom postępowania prawo do sądu” (wyrok TK z dnia 14 czerwca 2006 r., sygn. akt K 53/05).

7. Do podstawowych zmian, proponowanych w projekcie ustawy, należy zaliczyć odejście od zasady prawdy obiektywnej, polegające na obciążeniu wnioskodawcy obowiązkiem udowodnienia faktu, z którego wywodzi skutki prawne (art. 28 ust. 3 w związku z art. 28 ust. 2 pkt 2 projektu). Ponadto, projektodawca zamierza ograniczyć zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) oraz zasadę tzw. czuwania nad interesem strony (art. 9 k.p.a.) – do przypadków, gdy strona zażąda, odpowiednio, zapewnienia jej czynnego udziału w postępowaniu i udzielenia niezbędnych pouczeń.

8. Zdaniem Rady Legislacyjnej, powyższe zmiany mieszczą się w zakresie swobody ustawodawcy. Zmiany te nie przekreślą możliwości wszechstronnego i starannego zbadania okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a także nie odbiorą uczestnikom postępowania prawa do przedstawiania i obrony swoich racji. Niezasadne byłoby w szczególności twierdzenie, że na gruncie Konstytucji niedopuszczalny jest model postępowania administracyjnego opartego na regule, zgodnie z którą ciężar dowodu udowodnienia pewnego faktu obciąża osobę, która z tego faktu wywodzi skutki prawne – zwłaszcza w przypadku, gdy uczestnikiem danego postępowania jest podmiot profesjonalnie zajmujący się daną działalnością.

9. W ocenie Rady Legislacyjnej wątpliwości budzi natomiast art. 26 projektu, który stanowi, że rozpatrzenie wniosku o przyznanie pomocy powinno nastąpić „w terminie niezbędnym do należytego wyjaśnienia sprawy”. Powyższy przepis daje organom nieskrępowaną swobodę co do czasu prowadzenia postępowania, wyłączając w szczególności obowiązek zawiadamiania stron o niezałatwieniu sprawy w terminie (art. 36 k.p.a.). Obowiązku tego nie da się bowiem wykonać, skoro art. 26 projektu nie przewiduje jakiegokolwiek terminu na rozpoznanie wniosku.

Rada Legislacyjna nie widzi powodów, dla których należałoby w powyższym przypadku rezygnować z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, wyrażonych w art. 35 k.p.a., zwłaszcza mając na uwadze fakt, że decyzja ma być wydawana przy ograniczonym udziale stron w postępowaniu oraz przy nowych zasadach rozkładu ciężaru dowodu. Nie jest wykluczone – w szczególności ze względu na potrzebę przeprowadzenia kontroli podmiotu wnioskującego o przyznanie pomocy – wprowadzenie szczególnych terminów załatwienia sprawy, dłuższych niż terminy określone w art. 35 § 3 k.p.a. Natomiast, zdaniem Rady Legislacyjnej, nie istnieją wartości, których ochrona uzasadniałaby konieczność całkowitej rezygnacji z przewidzianych w k.p.a. zasad regulujących terminy załatwiania spraw.

10. Rada Legislacyjna zwraca uwagę na potrzebę rozważenia celowości pozostawienia w projekcie art. 28 ust. 2 pkt 1, zgodnie z którym organ decydujący o przyznaniu pomocy „stoi na straży praworządności”. Jest to przepis zbędny, gdyż wszystkie organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, o czym stanowi art. 7 Konstytucji, i nie ma potrzeby potwierdzania tego faktu w ustawach.

11. Jak już wyżej wskazano (w punkcie V.3. niniejszej opinii), zgodnie z art. 35 i nast. projektu w niektórych przypadkach pomoc miałaby być przyznawana nie w drodze decyzji administracyjnej, lecz na podstawie umowy o przyznanie pomocy. Uwagi co do zgodności takiego rozwiązania z zasadą równości zostały przedstawione powyżej. Jednak nie jest to jedyne zastrzeżenie konstytucyjne, jakie należy podnieść wobec tej propozycji, w kształcie zaproponowanym w projekcie.

12. Projektodawca zdecydował się na wyłączenie stosowania k.p.a., z wyjątkiem przepisów wskazanych w art. 35 ust. 2 projektu (dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń i wezwań, udostępniania akt, skarg i wniosków). Odpowiednie zastosowanie znajdą natomiast art. 28 ust. 2 i 3 projektu, to znaczy zmodyfikowane reguły rozkładu ciężaru dowodu, czynnego udziału stron w postępowaniu i czuwania nad interesem strony.

13. Niezależnie od tego, że projektodawca zamierza w pewnych przypadkach posłużyć się cywilnoprawną formą umowy – a nie decyzji administracyjnej – nie zmienia to faktu, iż postępowanie poprzedzające zawarcie (lub odmowę zawarcia) takiej umowy jest postępowaniem z zakresu administracji publicznej. „Przyznanie pomocy” – również gdy odbywa się w drodze zawarcia umowy – będzie, siłą rzeczy, poprzedzone rozstrzygnięciem organu, polegającym na indywidualnej ocenie spełnienia warunków przyznania pomocy przez osobę wnioskującą (zob. art. 36 ust. 1 projektu). Z materialnego punktu widzenia jest to więc nic innego, jak decyzja administracyjna (por. uchwałę NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 3/06).

14. Problem ten dostrzega zresztą w pewnym zakresie sam projektodawca, skoro nakazuje uzasadnianie „informacji o odmowie przyznania pomocy” (art. 36 ust. 1 projektu), a także przewiduje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 36 ust. 2 projektu). Rada Legislacyjna ponownie zwraca uwagę, że na s. 13 uzasadnienia projektu błędnie podano, że wnioskodawcy będzie przysługiwało prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego o stwierdzenie obowiązku przyznania pomocy poprzez zawarcie umowy, co zresztą byłoby rozwiązaniem wadliwym z tego powodu, że z przepisów prawa nie wynika obowiązek zawarcia tego rodzaju umowy. Zawarcie umowy ma być poprzedzone „przyznaniem pomocy”, a więc rozstrzygnięciem z zakresu administracji publicznej, o charakterze w dużej mierze uznaniowym. Szeroko na temat nieadekwatności mechanizmu z art. 64 k.c. i 1047 k.p.c. do spraw dot. przyznawania świadczeń na podstawie umów cywilnoprawnych wypowiedział się NSA w uchwale II GPS 1/12.

15. Oceniając proponowaną regulację, należy wskazać, że jednym ze standardów demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) jest zakaz wydawania aktów indywidualnych, rozstrzygających o wolnościach lub prawach jednostek, poza jakąkolwiek procedurą (zob. m.in. uchwałę NSA z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 1/12, wyrok NSA z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1185/04). Z punktu widzenia tego standardu niedopuszczalne jest więc generalne wyłączenie stosowania w sprawie, która – z materialnego punktu widzenia – jest sprawą administracyjną, Kodeksu postępowania administracyjnego, przy pozostawieniu obowiązku stosowania wyłącznie szczątkowych regulacji tego Kodeksu z zakresu właściwości miejscowej, wyłączenia pracownika, doręczeń i wezwań, udostępniania akt, skarg i wniosków. Jak już wyżej powiedziano, ustawodawca może modyfikować zakres uprawnień proceduralnych stron postępowań prowadzonych przed organami administracji publicznej, natomiast niedopuszczalne jest wprowadzanie założenia, zgodnie z którym podejmowanie rozstrzygnięcia odbywa się co do zasady poza procedurą określoną w ustawie.

16. Rada Legislacyjna zwraca ponadto uwagę, że środki przeznaczane na pomoc, o której mowa w opiniowanej ustawie, są środkami publicznymi. Rozdysponowywanie tych środków powinno więc być oparte na jasnych, precyzyjnych i określonych ustawą zasadach. W przeciwnym razie, kontrola legalności dokonywanych transferów pieniężnych byłaby – z uwagi na brak wzorca ustawowego – iluzoryczna. Dlatego też Rada Legislacyjna ocenia proponowany art. 35 ust. 2 projektu jako niezgodny z art. 2 Konstytucji.

17. W ocenie Rady Legislacyjnej środek zaskarżenia, jaki został zaproponowany w art. 36 ust. 2 projektu – tj. prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: „p.p.s.a.”) – jest nieodpowiedni.

18. Przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. stanowi o skardze na „akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa”. W analizowanym przypadku nie mamy natomiast do czynienia z uprawnieniem „wynikającym z przepisów prawa”. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zawarcia lub odmowy zawarcia umowy o przyznanie pomocy jest oparte na analizie wniosku pod kątem spełnienia warunków przyznania pomocy. Warunki te są określone w różnego rodzaju aktach, wymienionych w art. 13 projektu (była o tym mowa wyżej). Rozstrzygnięcie dotyczące przyznania pomocy będzie więc podejmowane nie w oparciu o sztywno określone, jednoznaczne kryteria, lecz z pewną dozą uznania (co pośrednio przyznaje projektodawca – zob. s. 9 uzasadnienia projektu). Dlatego też rozstrzygnięcie poprzedzające zawarcie umowy albo poinformowanie wnioskodawcy o odmowie zawarcia takiej umowy jest – niezależnie od nomenklatury używanej w projekcie – decyzją administracyjną i powinno podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie właściwym dla decyzji (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), a nie dla aktów dotyczących uprawnień, które wynikają z przepisów prawa (por. uchwałę NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 3/06).

19. Rada Legislacyjna ocenia, że wprowadzenie przez ustawodawcę środka zaskarżenia nieadekwatnego do kontroli danego aktu organu władzy publicznej jest naruszeniem prawa do sądu, w tym przypadku – prawa do sądu administracyjnego (art. 45 w związku z art. 184 Konstytucji). Taką wadą jest, z przedstawionych wyżej przyczyn, obarczony art. 36 ust. 2 projektu.

20. Z opiniowanego projektu wynika, że przesłanką uzyskania prawa do wypłaty pomocy jest ostateczna decyzja administracyjna albo umowa zawarta z podmiotem właściwym w sprawie przyznania pomocy. Zarówno ostateczna decyzja administracyjna w przedmiocie odmowy przyznania pomocy, jak też rozstrzygnięcie, którego treścią jest odmowa zawarcia umowy o przyznanie pomocy, mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego. Rada Legislacyjna zwraca uwagę, że dwuinstancyjne postępowanie przed sądem administracyjnym może trwać – w zależności od konkretnego przypadku – od kilku do kilkudziesięciu miesięcy (np. w sytuacji, gdy wojewódzki sąd administracyjny oddali skargę, strona wniesienie skargą kasacyjną, która zostanie uwzględniona przez NSA, a sprawa zostanie następnie przekazana wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu do ponownego rozpoznania). Po tym czasie może okazać się, że w ocenie sądu administracyjnego osobie, która złożyła wniosek o przyznanie pomocy, pomocy takiej odmówiono z naruszeniem prawa. Wyrok sądu administracyjnego powinien wówczas prowadzić do ponownego rozpoznania wniosku o przyznanie pomocy.

W konkretnych okolicznościach może natomiast okazać się, że – w czasie, gdy sądy administracyjne rozpoznawały składane przez wnioskodawcę środki zaskarżenia – limit środków przeznaczonych na pomoc został już wyczerpany i właściwe organy nie mają, z obiektywnych przyczyn, możliwości uwzględnienia wniosku. Na tego rodzaju regulacyjny „paradoks” przedstawiciele nauki prawa krytyczną uwagę zwracali już na gruncie przepisów ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (zob. na ten temat. S. Prutis, Skuteczność ochrony prawnej uprawnionych do korzystania ze środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, Studia Iuridica Agraria, 2009 r., Tom VIII, s. 93–113).

21. W opisanej powyżej sytuacji, której wystąpienia nie wykluczają przepisy opiniowanej ustawy, dochodzi do naruszenia zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa (wywodzonej z art. 2 Konstytucji). Ponadto, prawo do sądu i rzetelnego procesu (art. 45 w związku z art. 184 Konstytucji) staje się wówczas wydrążone z treści gwarancyjnych, skoro prawomocny wyrok sądu, uwzględniający racje skarżącego, nie może być wykonany z powodu wyczerpania środków przeznaczonych na pomoc. Należy podkreślić, że „w demokratycznym państwie prawnym nie jest (…) dopuszczalna sytuacja, w której skorzystanie przez jednostkę z przysługujących jej środków prawnych (odwołania, skargi do sądu), które nie nosi znamion <<pieniactwa>> czy nadużycia prawa do odwołania, jednocześnie – na skutek czasu potrzebnego sądom czy organom administracji do ich rozpoznania – prowadzi do utraty prawa (roszczenia), do którego ochrony jednostka dąży za pomocą tych środków” (wyrok NSA z dnia 29 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1213/10).

22. Nie jest rolą Rady Legislacyjnej proponowanie konkretnych rozwiązań, jakie mogłyby znaleźć się w projekcie ustawy w celu uniknięcia ryzyka naruszenia regulacji konstytucyjnych w opisanych powyżej okolicznościach. Niemniej jednak należy uznać, że projekt powinien zawierać stosowne uregulowania proceduralne i materialnoprawne w celu zabezpieczenia możliwości przyznania pomocy wnioskodawcom, którym odmówiono przyznania pomocy, a którzy zdecydują się na skorzystanie z przysługującego im prawa do złożenia skargi do sądu administracyjnego.

23. W projektowanej ustawie zawarte są liczne przepisy upoważniające do wydawania rozporządzeń. Rada Legislacyjna pragnie przypomnieć, że prawidłowo skonstruowany przepis upoważniający powinien zawierać m.in. wytyczne dotyczące treści rozporządzenia (art. 92 ust. 1 Konstytucji). Wytyczne powinny w sposób rzeczywisty – a nie tylko fasadowy, iluzoryczny – określać kierunki przyszłych rozwiązań, jakie mają być zamieszczone w rozporządzeniu (zob. np. wyrok TK z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt K 38/12). Ponadto, jeżeli w rozporządzeniu ma być uregulowanych kilka różnych spraw, to wytyczne powinny odnosić się do każdej z tych spraw z osobna. Rada Legislacyjna stoi na stanowisku, że większość przepisów upoważniających, zawartych w opiniowanym projekcie, nie spełnia powyższego standardu konstytucyjnego.

24. W części przepisów upoważniających w ogóle nie zamieszczono wytycznych dotyczących wszystkich spraw, jakie mają znaleźć się w treści rozporządzenia (art. 16 ust. 2 oraz art. 48 ust. 2, 3 i 4).

25. W większości przypadków wytyczne mają natomiast charakter pozorny, gdyż w żaden sposób nie ukierunkowują treści przyszłego rozporządzenia, lecz wyłącznie potwierdzają to, co i tak organ wydający rozporządzenie musiałby wziąć pod uwagę, działając w sposób zgodny z nakazem wykonania ustawy (art. 92 ust. 1 Konstytucji), a także zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji) oraz zasadą rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych (preambuła Konstytucji). Do takich przepisów należą:

– art. 10 ust. 3, nakazujący ministrowi mieć na względzie „zapewnienie prawidłowości, skuteczności i efektywności zarządzania programem oraz realizacji zadań (…)”;

– art. 43 ust. 1, nakazujący ministrowi mieć na względzie „wysokość limitu środków wynikających z programu przeznaczonych na pomoc techniczną oraz zapewnienie zrównoważonego wsparcia tych jednostek i organów w zakresie realizacji tych zadań”;

– art. 44 ust. 6, nakazujący ministrowi mieć na względzie „identyfikację podmiotu ubiegającego się o przyznanie lub wypłatę pomocy (…) oraz zabezpieczenie danych przed dostępem do nich osób nieuprawnionych”;

– art. 48 ust. 1 pkt 1, nakazujący ministrowi mieć na względzie „zapewnienie prawidłowej realizacji programu, specyfikę poszczególnych działań oraz ukierunkowanie pomocy, w szczególności ze względu na potrzeby zidentyfikowane w poszczególnych województwach”;

– art. 48 ust. 1 pkt 2, nakazujący ministrowi mieć na względzie „zapewnienie prawidłowej realizacji programu i specyfikę pomocy technicznej”;

– art. 53, nakazujący ministrowi mieć na względzie „zapewnienie wykonania ich [tj. czynności kontrolnych] w jednolity sposób na terenie całego kraju”;

– art. 57, nakazujący ministrowi mieć na względzie „zapewnienie odpowiedniej jakości doradztwa (…)”;

– art. 59 ust. 4, nakazujący ministrowi mieć na względzie „zapewnienie prawidłowej realizacji jej [tj. jednostki centralnej] zadań”;

– art. 62, nakazujący ministrowi mieć na względzie „zapewnienie (…) właściwej wymiany informacji, aktywizację zainteresowanych stron we wdrażaniu inicjatyw (…)”.

26. Rada Legislacyjna pragnie podkreślić, że wskazywanie w przepisach upoważniających wartości, które w sposób oczywisty powinny być respektowane przy tworzeniu prawa – prawidłowość, skuteczność, efektywność, specyfika określonych sytuacji czy zagadnień, odpowiednia jakość, właściwa wymiana informacji itp. – jest prawniczym pustosłowiem i z pewnością nie da się tego typu sformułowań uznać za wytyczne, o których mowa w art. 92 ust. 1 Konstytucji (por. W. Brzozowski, Wytyczne dotyczące treści rozporządzenia (uwagi na tle formułowania upoważnień ustawowych), „Przegląd Sejmowy” 2013, nr 4, s. 75). To samo można powiedzieć o wskazywaniu w przepisie upoważniającym celów, których realizacja jest oczywistą, niewymagająca odrębnego akcentowania, konsekwencją prawidłowego wykonania przepisu upoważniającego (por. W. Brzozowski, jw., s. 75–76) – np. zapewnienie zrównoważonego wsparcia, konieczność uwzględnienia wysokości limitów, zabezpieczenie danych przed dostępem osób nieuprawnionych, ukierunkowanie pomocy ze względu na potrzeby, wykonanie w sposób jednolity na terenie całego kraju.

27. Zdaniem Rady Legislacyjnej, szczególnie konieczne – z punktu widzenia zgodności opiniowanej ustawy z Konstytucją – jest zamieszczenie prawidłowych i szczegółowych wytycznych dotyczących treści rozporządzenia, o którym mowa w art. 48 projektu ustawy. Będzie to bowiem rozporządzenie podstawowe z punktu widzenia wnioskodawców, gdyż będzie ono zawierało szczegółowe warunki przyznania pomocy określonej w ustawie (zob. art. 13 projektu).

 

VI. Konkluzja

            W konkluzji Rada Legislacyjna stwierdza, co następuje.

1. Opiniowany projekt ustawy, w związku z rozpoczętą już perspektywą budżetową UE (lata 2014–2020) i pilną koniecznością rozpoczęcia wdrażania PROW 2014–2020, powinien być przygotowany i uchwalony dużo wcześniej niż pod koniec bieżącego roku.

2. Projektowane przepisy, w zakresie przyjmowanego modelu ochrony prawnej uprawnionych do korzystania ze środków EFRROW na wspieranie obszarów wiejskich powielają te same błędy i uchybienia, jak w przypadku regulacji ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.

3. Strona redakcyjna projektu obarczona jest szeregiem nieścisłości językowych, które – jak można sądzić – wynikają z nawiązania do tekstu rozporządzeń powołanych w art. 1. Liczne nieścisłości, i to nie tylko w powoływaniu się na numerację artykułów projektu ustawy, zawarte są w uzasadnieniu, co miejscami stwarza wręcz wrażenie, że tekst uzasadnienia odnosi się do innej wersji projektu ustawy niż ta, przedstawiona do zaopiniowania Radzie Legislacyjnej.

4. Istota projektowanej regulacji oraz jej uzasadnienie nie wyjaśniają z jednej strony zawartych w projekcie powtórzeń treści przepisów k.p.a., z drugiej zaś modyfikacji lub wyłączenia stosowania przepisów k.p.a.

5. Projekt nie stwarza mechanizmu skutecznej sądowej ochrony praw podmiotów ubiegających się o przyznanie pomocy na podstawie umowy, w razie gdy bezzasadnie organ właściwy odmówi zawarcia z zainteresowanym wnioskodawcą takiej umowy.

6. Przepis art. 26 projektu daje organom nieskrępowaną swobodę co do czasu prowadzenia postępowania, wyłączając w szczególności obowiązek zawiadamiania stron o niezałatwieniu sprawy w terminie. Brak jest powodów, dla których należałoby w powyższym przypadku rezygnować z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, wyrażonych w art. 35 k.p.a.

7. Z punktu widzenia kryterium zgodności ze standardem konstytucyjnym opiniowany projekt, zdaniem Rady Legislacyjnej:

1) co do zróżnicowania procedur przyznawania pomocy (decyzja administracyjna albo umowa) i w konsekwencji stosowania odmiennych standardów proceduralnych – może uzasadniać zarzut arbitralnego, a więc naruszającego art. 32 Konstytucji, zróżnicowania podmiotów podobnych;

2) w zaproponowanym brzmieniu art. 35 ust. 2 ocenić należy jako niezgodny z art. 2 Konstytucji;

3) w zaproponowanym brzmieniu art. 36 ust. 2 ocenić należy jako naruszający art. 45 w związku z art. 184 Konstytucji, tj. naruszający prawo do sądu (w tym przypadku – prawo do sądu administracyjnego);

4) z uwagi na niedoskonałość ochrony uprawnionych do pomocy, zwłaszcza wtedy, gdy limit środków przeznaczonych na pomoc został już wyczerpany i właściwe organy nie mają, z obiektywnych przyczyn, możliwości uwzględnienia wniosku spełniającego ustawowe przesłanki przyznania pomocy – może prowadzić do naruszenia zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji);

5) obarczony jest szeregiem uchybień zawartych w licznych przepisach upoważniających do wydawania rozporządzeń, bowiem prawidłowo skonstruowany przepis upoważniający powinien zawierać m.in. wytyczne dotyczące treści rozporządzenia (art. 92 ust. 1 Konstytucji).

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanej przez: dra hab. Adama Doliwę, dra hab. Tomasza Bąkowskiego, prof. UG oraz dra hab. Marcina Wiącka, Rada Legislacyjna przyjęła na posiedzeniu w dniu 19 grudnia 2014 r.

 

[1] Powinno być: „Instytucja zarządzająca