Opinia z 20 sierpnia 2014 r. o projekcie ustawy o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej

(Szef KPRM)

         Rada Legislacyjna                                                                                              2014–08–20

 przy

Prezesie Rady Ministrów

 

 

RL-0303-13/14

 

 

 

 

Opinia

o projekcie ustawy o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej

 

 

Pismem z dnia 16 maja 2014 r. Prezes Rządowego Centrum Legislacji zwrócił się do Rady Legislacyjnej o wyrażenie opinii wobec poselskiego projektu ustawy o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (druk nr 2374), dotyczącego dodania do polskiej ustawy zasadniczej art. 74a, który zawierałby normy chroniące lasy stanowiące własność Skarbu Państwa.

Zgodnie z uzasadnieniem przedłożonego projektu ustawy, lasy państwowe posiadają strategiczne znaczenie dla rozwoju społeczno-gospodarczego kraju. Stąd zarządzanie lasami powinno pozostać politycznie niezależne, strategicznie spójne i zrównoważone z punktu widzenia użytkowania i ochrony oraz poddane nadzorowi społecznemu. Projektodawca zauważa ponadto, że prowadzenie właściwej gospodarki leśnej byłoby znacznie utrudnione lub wręcz uniemożliwione, w przypadku gdyby doszło do zmian w strukturze własnościowej lasów państwowych.

Z powyższych względów projektodawca uznaje, że niezbędna jest zmiana Konstytucji, która zapobiegałaby jakimkolwiek próbom zmiany struktury własnościowej lasów, w szczególności ich komercjalizacji, czy prywatyzacji. Ocenia on, że dotychczasowe uregulowania prawne dotyczące lasów są niewystarczające, gdyż brakuje ogólnej i spójnej koncepcji prawnej, która byłaby nadrzędną zasadą i na trwałe wytyczonym kierunkiem działania. Zgodnie z uzasadnieniem, konieczne jest także wprowadzenie normy nakazującej udostępnianie ludności lasów stanowiących własność Skarbu Państwa na zasadach równości.

Odniesienie się do zaproponowanej zmiany Konstytucji RP oraz argumentacji zawartej w uzasadnieniu projektu ustawy wymaga w pierwszej kolejności skrupulatnego przenalizowania postanowień ustawy zasadniczej dotyczących środowiska naturalnego, w tym lasów. Konieczne jest ponadto dokonanie analizy porównawczej, pokazującej podejście do kwestii lasów publicznych w konstytucjach innych państw Unii Europejskiej. Istotna jest także analiza proponowanej zmiany Konstytucji RP z punktu widzenia spójności z prawem Unii Europejskiej.

 

1. Postanowienia Konstytucji RP dotyczące środowiska naturalnego, w tym lasów

Konstytucja RP zawiera dwie grupy regulacji dotyczące środowiska naturalnego. Pierwsza poświęcona jest dyrektywom polityki, które określają stosunek władz publicznych do środowiska naturalnego. Drugi zespół norm to regulacje o charakterze podmiotowym, odnoszące się do indywidualnych uprawnień jednostek związanych ze środowiskiem.

Z punktu widzenia proponowanych zmian w Konstytucji RP najistotniejsze są normy przedmiotowe. Stosunek władzy publicznej do środowiska naturalnego określony jest bowiem w art. 5, art. 68 ust. 4 oraz art. 74 ust. 1, 2 i 4 Konstytucji RP. Ta grupa przepisów obejmuje szeroki katalog zasad i wartości, począwszy od reguły zrównoważonego rozwoju, przez konieczność zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska, obowiązek ochrony środowiska i prowadzenia polityki zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom, a skończywszy na wspieraniu działań obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska.

Wśród tych postanowień – posiadających formalnie taką samą doniosłość prawną – na pierwszy plan wysuwa się zasada zrównoważonego rozwoju, którą winno się traktować jako pojęcie kluczowe dla rekonstrukcji konstytucyjnych reguł określających stosunek władzy publicznej do środowiska naturalnego, w tym do zasobów leśnych. Pojęcie to odwołuje się do tzw. „filozofii odpowiedzialności” i zawiera w sobie dwa podstawowe elementy: potrzeby współczesnego i przyszłych pokoleń oraz ograniczenia, którym podlega rozwój gospodarczy i społeczny (zob. H. Izdebski, Fundamenty współczesnych państw, Warszawa 2007, s. 164–165). Ogólnie rzecz ujmując, zrównoważony rozwój to model, który nie naraża na uszczerbek pewnych dóbr (w szczególności zasobów środowiskowych) oraz zaspokajać będzie obecne i przyszłe potrzeby społeczeństwa.

W sferze normatywnej konieczność zapewnienia zrównoważonego rozwoju będzie zatem oznaczała dążenie do przejścia od modelu zmierzającego niemal wyłącznie do promowania wzrostu, do schematu, w którym ochrona środowiska, racjonalna gospodarka zasobami naturalnymi – w tym lasami – i potrzeby przyszłych pokoleń stają się składowymi wzorców rozwoju (zob. D. Pyć, Prawo zrównoważonego rozwoju, Gdańsk 2006, s. 189).

Omawiane postanowienia Konstytucji RP oznaczają, że w każdej sytuacji ingerencji w środowisko naturalne, włączając obszary leśne, należy dbać o to, aby była ona jak najmniejsza, a korzyści społeczne adekwatne do strat, jakie się wówczas ponosi. W konsekwencji tak sformułowana wytyczna może stanowić samodzielne konstytucyjne kryterium kontroli i oceny działalności władzy publicznej (zob. P. Sarnecki, Komentarz do art. 5, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, tom V, red. L. Garlicki, Warszawa 2007, s. 6). Rada Legislacyjna zauważa zatem, że w sytuacji prowadzenia nieracjonalnej gospodarki leśnej, w tym prywatyzacji czy komercjalizacji lasów, narażającej na uszczerbek potrzeby przyszłych pokoleń, istnieje możliwość zakwestionowania takich działań w oparciu właśnie o art. 5 Konstytucji RP.

Bez wątpienia zatem zasada zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP) może na gruncie aktualnego stanu prawnego zostać odniesiona do sfery stanowienia oraz stosowania prawa. Oznacza ona konieczność znajdowania takich rozwiązań prawnych sprzyjających rozwojowi ekonomicznemu (cywilizacyjnemu), które pozwolą jednocześnie w najpełniejszy sposób chronić środowisko naturalne, w tym obszary leśne (zob. B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 54).

Zrównoważony rozwój to zatem konstytucyjna dyrektywa, zawierająca wyraźne wytyczne działalności prawotwórczej, wymagająca od ustawodawcy ciągłej optymalizacji całego systemu prawa, tak aby w odpowiednim do danych okoliczności stopniu i z poszanowaniem zasady proporcjonalności, uwzględniał on jednocześnie potrzebę ciągłego rozwoju (w tym prawa i wolności jednostek) oraz wartości ogólnospołeczne, w szczególności ochronę środowiska we wszystkich możliwych aspektach. Każda decyzja organów państwowych w stosunku do środowiska naturalnego (np. zmierzająca do komercjalizacji, czy prywatyzacji zasobów publicznych), w tym lasów państwowych, musi być zatem na tyle racjonalna, by można było uzasadnić ją z punktu widzenia zrównoważonego rozwoju. Władza publiczna powinna zatem zawsze kierować się wytyczną w postaci ciągłego rozwoju, w procesie którego proporcjonalnie równoważone winny być konstytucyjne wartości społeczne, ekonomiczne i środowiskowe (zob. A. Krzywoń, Konstytucja RP a środowisko, „Państwo i Prawo” 8/2012, s. 10).

Zdaniem Rady Legislacyjnej, nie ulega ponadto wątpliwości, że przepis art. 5 Konstytucji RP, który nakazuje w sferze normatywnej zapewnić zrównoważony wzrost, powinien być odczytywany w związku z postanowieniami art. 1 Konstytucji RP. Ten ostatni, wprowadzający zasadę dobra wspólnego, podobnie jak art. 5, każe w procesie podejmowania decyzji dokonywać odpowiedniego (proporcjonalnego) ważenia dóbr. W tym sensie zrównoważony rozwój przybliża się znaczeniowo do koncepcji dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji), a z całokształtu tych przepisów wynika norma nakazująca konieczność szukania odpowiedniej proporcji między prawami i wolnościami jednostki a niezbędnymi ograniczeniami swobód z uwagi na to, co wspólne (w tym środowisko naturalne).

W kontekście zaproponowanej zmiany Konstytucji Rada Legislacyjna zwraca uwagę na dwie następujące kwestie. Po pierwsze, aktualnie Konstytucja RP ustanawia obowiązek dbałości o stan środowiska (art. 86). Oprócz wynikających z tego przepisu zobowiązań indywidualnych (m.in. zakazu niszczenia lub degradowania elementów środowiska) przepis ten powinien być odczytywany jako skierowany do ustawodawcy. Zawiera on w sobie nakaz stworzenia prawnych warunków umożliwiających wywiązywanie się z niego oraz – w aspekcie negatywnym – zakaz tworzenia regulacji, które uniemożliwiłyby efektywne dbanie o stan środowiska.

Po drugie, w przypadku własności państwowej w Konstytucji RP doszło do zaakcentowania zasady wyłączności ustawy. Oznacza to, że ustawy powinny określać porządek i ramy publicznej gospodarki finansowej. Przepis art. 216 Konstytucji RP wymaga, aby ustawa regulowała sposób gromadzenia i wydatkowania środków finansowych na cele publiczne; zasady i tryb nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości, udziałów lub akcji Skarbu Państwa etc. Regulacja ta przez odwołanie się do ustawy tworzy istotne gwarancje prawidłowości funkcjonowania mechanizmów finansów publicznych. Rada Legislacyjna zauważa ponadto, że w nauce prawa podkreśla się, iż użyte przez Konstytucję RP terminy „nabywanie, zbywanie i obciążanie nieruchomości, udziałów lub akcji” powinny być rozumiane szeroko (zob. B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 928). Zdaniem Rady Legislacyjnej powoduje to, że procesy komercjalizacji i prywatyzacji lasów stanowiących własność Skarbu Państwa będą mieścić się w zakresie przedmiotowym art. 216 ust. 2 Konstytucji RP.

Rola ustawy podkreślona została także w przypadku organizacji Skarbu Państwa oraz sposobu zarządzania majątkiem Skarbu Państwa (art. 218 Konstytucji).

 

2. Kontekst porównawczy – obszary leśne w konstytucjach państw członkowskich Unii Europejskiej

Niewiele konstytucji europejskich odnosi się wprost do lasów czy obszarów leśnych. Pewne postanowienia, formułujące wiążące wytyczne dla organów publicznych, odnajdujemy w konstytucjach Bułgarii, Grecji, Portugalii oraz Węgier[1]. O lasach wspominają także konstytucje państw o złożonej strukturze terytorialnej (np. Hiszpania, Austria), lecz są to postanowienia dotyczące jedynie podziału kompetencji między władzę centralną a władzę lokalną.

Konstytucja Bułgarii w art. 18 przewiduje, że zasoby podziemne, przybrzeżny pas plażowy, drogi krajowe, jak również wody, lasy i parki o znaczeniu krajowym, rezerwaty przyrodnicze i archeologiczne, określone ustawą, stanowią własność państwową.

Szczegółowe postanowienia dotyczące lasów zawiera konstytucja Grecji. Przewidziano tam odesłanie do ustawy w zakresie ochrony obszarów leśnych oraz nałożono na państwo obowiązek sporządzenia spisu lasów (art. 24). Ten sam przepis przewiduje wyraźnie, że zmiana sposobu użytkowania lasów i terenów leśnych jest zabroniona, chyba że użytkowanie ich jako terenów rolnych lub w innych celach, wynikających z interesu publicznego, jest korzystniejsze z punktu widzenia gospodarki narodowej. Grecka konstytucja w art. 117 przewiduje także, że lasy należące do dóbr państwowych lub prywatnych oraz obszary leśne, które zostały lub mogłyby zostać zniszczone przez pożar lub w jakikolwiek inny sposób, nie zmieniają z tego powodu swego pierwotnego przeznaczenia i zostaną obowiązkowo uznane za obszary przeznaczone do ponownego zalesienia; przeznaczenie ich na inne cele jest wykluczone. Ten sam przepis stanowi, że wywłaszczenie lasów lub obszarów zalesionych, należących do osób fizycznych lub prywatnych, bądź publicznych osób prawnych, jest dozwolone wyłącznie ze względu na interes publiczny, na korzyść majątku publicznego. Ich przeznaczenie jako obszarów leśnych pozostaje mimo to niezmienione.

W przypadku konstytucji węgierskiej i portugalskiej mamy do czynienia z klasycznymi i dość ogólnymi normami programowymi. Artykuł P ustawy zasadniczej Węgier stanowi, że zasoby naturalne, w szczególności ziemia uprawna, lasy i zasoby wodne, różnorodne bogactwa biologiczne, w szczególności rodzime gatunki flory i fauny, a także wartości kulturalne tworzą wspólne, narodowe dziedzictwo, którego ochrona, utrzymywanie i zachowanie dla przyszłych pokoleń jest obowiązkiem państwa i każdego obywatela. Redakcja tego przepisu, jego umiejscowienie i struktura pozwalają na postawienie tezy o daleko idącej analogii do postanowień art. 5 Konstytucji RP. W konstytucji Portugalii przewidziano natomiast, że państwo prowadzi politykę porządkowania i przekształcania rolnictwa oraz politykę rozwoju zasobów leśnych, zgodnie z uwarunkowaniami ekologicznymi i społecznymi kraju (art. 93.2).

 

3. Ocena spójności proponowanej zmiany Konstytucji RP z prawem Unii Europejskiej

Rada Legislacyjna dostrzega potrzebę dokonania oceny projektowanego przepisu z punktu widzenia spójności z prawem Unii Europejskiej. Taka analiza nie zmienia oczywiście doniosłości i znaczenia reguły wyrażonej w art. 8 ust. 1 Konstytucji. Polska ustawa zasadnicza pozostaje najwyższym prawem RP. Niniejsze rozważania mają jedynie na celu wykazanie pewnych potencjalnych rozbieżności między projektowanym standardem polskim a standardem unijnym.

W tym miejscu należy przywołać przede wszystkim art. 345 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), w którym przewidziano, że Traktaty nie przesądzają w niczym zasad prawa własności w państwach członkowskich. W doktrynie podkreśla się, że ani zakres stosowania art. 345 TFUE, ani jego dokładny sens nie są jasne. Niemniej jednak wyrażany jest pogląd, iż w przepisie tym chodzi o reguły (ang. rules) systemowe dotyczące całego zespołu norm określających, komu i jak przysługuje prawo własności, a nie o treść samego prawa własności (zob. B. Akkermans, E. Ramaekers, Article 345 TFEU (ex Article 295 EC), its meanings and interpretations, „European Law Journal” vol. 16, No 3 May 2010, s. 304). W przepisie art. 345 dostrzega się także intencję pozostawienia w sferze wyłącznych kompetencji państw członkowskich pewnej swobody decyzyjnej w obszarze działań o charakterze polityczno-gospodarczym (w tym przypadku dotyczących systemu prawa własności), choć bez wyraźnych granic tej swobody (por. F. S. Fraga i in., Property and European integration: dimension of Article 345 TFEU, „Legal Studies Research Paper Series”, Paper No 17, University of Helsinki, http://www.ssrn.com, s. 13).

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) dokonał wykładni art. 345 TFUE stwierdzając, że wyraża on tzw. zasadę neutralności wobec zasad prawa własności w państwach członkowskich. Oznacza to, iż Traktaty – co do zasady – nie stoją na przeszkodzie ani nacjonalizacji przedsiębiorstw, ani ich prywatyzacji. W konsekwencji państwa członkowskie mają prawo „wprowadzić lub zachować własność publiczną” określonych przedsiębiorstw (wyrok z dnia 22 października 2013 r. w sprawach połączonych od C-105/12 do C-107/12, niepubl., pkt 29 – 31). Odnosząc tę wykładnię do konkretnej sytuacji istniejącej w Holandii, TSUE stwierdził, że obowiązujący tam zakaz prywatyzacji, skutkiem którego jest uniemożliwienie posiadania akcji operatorów systemów dystrybucyjnych energii elektrycznej i gazu przez osoby prywatne, ma za zadanie zachowanie publicznej własności tych operatorów i mieści się w zakresie normowania art. 345 TFUE (ibidem, pkt 33 i 34).

Art. 345 nie wyklucza jednak – zdaniem TSUE – zastosowania wobec zasad prawa własności obowiązujących w państwach członkowskich podstawowych reguł TFUE, w tym w szczególności zasady niedyskryminacji, swobody działalności gospodarczej i swobody przepływu kapitału. TSUE zastrzega jednocześnie, że uregulowanie krajowe może stanowić uzasadnione ograniczenie jednej ze swobód podstawowych, jeżeli zostało podyktowane względami o charakterze gospodarczym służącymi celom interesu ogólnego (ibidem, pkt 52).

Niewątpliwie skutkiem wprowadzenia do Konstytucji RP projektowanego art. 74a będzie ograniczenie niektórych swobód podstawowych (np. swobody przepływu kapitału), a zatem konieczne jest przedstawienie solidnego uzasadnienia, że przepis ten służy nadrzędnym względom interesu ogólnego. Ponadto, wynikające z potrzeby ochrony interesu ogólnego ograniczenia swobód muszą być odpowiednie do zamierzonych celów i nie mogą wykraczać poza zakres niezbędny do ich osiągnięcia (zob. wyrok z dnia 21 grudnia 2011 r. w sprawie C-271/09 Komisja przeciwko Polsce, Zb. Orz. [2011] I-13613, pkt 58).

W uzasadnieniu dołączonym do projektu wskazuje się, że władza publiczna, stosownie do art. 5 Konstytucji RP, winna zapewnić ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. Realizacja tego obowiązku ma, zdaniem projektodawcy, polegać m.in. na przeciwdziałaniu lub zapobieganiu szkodliwym wpływom na środowisko – „w tym związanym ze strukturą własnościową”. Skonkretyzowaną konsekwencją art. 5 jest obowiązek prowadzenia właściwej gospodarki leśnej, co jak się podkreśla w uzasadnieniu „byłoby znacznie utrudnione lub wręcz uniemożliwione, w przypadku gdyby doszło do zmian w strukturze własnościowej lasów państwowych”. Projektodawca nie przedstawia jednak wspierających tę tezę argumentów, opartych choćby na analizie praktyki korzystania z lasów przez prywatnych właścicieli. Nie wykazano ponadto, że obecny stan prawny stoi na przeszkodzie w realizacji racjonalnej gospodarki leśnej, nawet na gruntach prywatnych.

Należy w związku z tym zauważyć, że Komisja Europejska w swym komunikacie dotyczącym nowej strategii leśnej UE na rzecz lasów i sektora leśno-drzewnego [Com(2013) 659 final, 20.09.2013 r.] opowiedziała się za zapewnieniem zrównoważonej gospodarki leśnej tak, by lasy stanowiły wielofunkcyjną przestrzeń, służąc celom gospodarczym, społecznym i środowiskowym. Jednocześnie Komisja poinformowała, że ok. 60% lasów jest własnością kilku milionów właścicieli prywatnych, a odsetek ten może wzrosnąć w wyniku ciągle trwającego procesu zwrotu własności lasów w niektórych państwach członkowskich UE.

Komisja kładzie nacisk na właściwe zarządzanie lasami „zgodnie z zasadami zrównoważonej gospodarki leśnej”, ale w żaden sposób nie wiąże tego z państwową własnością lasów. Sugeruje natomiast państwom członkowskim, by wykorzystywały fundusze na rzecz rozwoju obszarów wiejskich w celu wspierania procesu wdrażania zrównoważonej gospodarki leśnej. W szczególności państwa powinny nadać status priorytetowy takim inwestycjom w sektor leśny jak np. modernizacja technologii leśnych, poprawa odporności ekosystemów leśnych, tworzenie nowych obszarów leśnych i systemów rolno-leśnych.

Nie można wykluczyć, że w rezultacie wprowadzenia do Konstytucji RP proponowanego art. 74a oraz przyjęcia stosownych ustaw zwykłych dojdzie do sporu z Komisją Europejską lub że konsekwencje tych uregulowań staną się przedmiotem postępowań sądowych, w tym pytań prejudycjalnych do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Z tego względu, w przekonaniu Rady Legislacyjnej, należałoby już na etapie projektowania nowego przepisu rozbudować argumentację przemawiającą za przyjęciem stanowiska, iż proponowane rozwiązanie wynika z potrzeby ochrony interesu ogólnego, a ograniczenia chronionych prawem UE swobód podstawowych są odpowiednie do zamierzonych celów i nie wykraczają poza zakres niezbędny do ich osiągnięcia.

 

4. Ocena projektu ustawy o zmianie Konstytucji RP

4.1. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zaproponowana w projekcie ustawy zmiana ma polegać na dodaniu art. 74a Konstytucji. Przepis ten znajdzie się zatem w rozdziale dotyczącym praw i wolności człowieka i obywatela, podrozdziale „wolności i prawa ekonomiczne, socjalne i kulturalne”. W związku z tym, w przekonaniu Rady Legislacyjnej, zachodzi istotna wątpliwość dotycząca umieszczania tego przepisu w tym właśnie miejscu. Należy bowiem zauważyć, że formułując pewne wytyczne dla organów władzy publicznej ma on przede wszystkim charakter przedmiotowy. Można z niego wszakże wywodzić pewne normy o charakterze podmiotowym, ale – zdaniem Rady Legislacyjnej – są one typowym przykładem superfluum, wobec czego należałoby z nich zrezygnować (art. 74a ust. 3 – por. niżej).

W rozdziale II Konstytucji znajdują się co prawda przepisy wyrażające normy programowe. Podobnie z pozostałych rozdziałów Konstytucji, w tym z rozdziału I (por. art. 20 i 22 Konstytucji RP), wywodzić można pewne prawa podmiotowe. Jednakże umieszczenie w rozdziale dotyczącym praw i wolności deklaracji o przedmiotowym charakterze powinno powodować, że deklaracje te uzyskują wymiar istotny dla praw i wolności jednostek oraz ustanawiają tzw. prawa podmiotowe na poziomie minimum (zob. J. Trzciński, Komentarz do art. 79, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, tom I, red. L. Garlicki, Warszawa 1999, s. 10).

Rada Legislacyjna w tym kontekście pragnie podkreślić, że z prawidłowym umiejscowieniem planowanej regulacji wiążą się istotne problemy. Wątpliwe jest jej umieszczanie w całości zarówno w rozdziale II, jak i I oraz X Konstytucji. Z jednej strony bowiem – ze względu na stricte przedmiotowy charakter analizowanych norm i ewentualne ich znaczenie dla działań organów władzy publicznej – można by rozważyć dodanie omawianego unormowania jako art. 5a Konstytucji RP, w bezpośrednim sąsiedztwie art. 5, w którym znajduje się omówiona zasada zrównoważonego rozwoju. Z drugiej jednak strony, wprowadzanie tak szczegółowej normy chroniącej lasy państwowe w bezpośrednim sąsiedztwie podstawowych zasad ustroju będzie „obniżać” rangę pozostałych postanowień rozdziału I Konstytucji i budzić istotne wątpliwości z punktu widzenia zasad techniki legislacyjnej. Nieprawidłowe, z powodu mieszanego charakteru postanowień planowanej regulacji i jej minimalny związek z finansami publicznymi, byłoby również jej wprowadzenie do rozdziału X Konstytucji.

4.2. Powyższa krytyczna uwaga o charakterze systemowym pozostaje w bezpośrednim związku z ogólną sceptyczną oceną postanowień projektowanego art. 74a ust. 1 Konstytucji RP. Jak zauważono, Konstytucja RP ustanawia już zasadę dobra wspólnego (którym jest Rzeczpospolita – art. 1), a postanowienia te należy odczytywać w ścisłym związku z zasadą zrównoważonego rozwoju. W Konstytucji znajdujemy również normy nakazujące władzom publicznym chronić środowisko, w tym lasy państwowe (art. 5, art. 68 ust. 4 oraz art. 74 ust. 1, 2 i 4 Konstytucji RP). Reguły te posiadają istotny wymiar normatywny, co powoduje, że w sytuacji prowadzenia nieracjonalnej gospodarki leśnej, w tym prywatyzacji czy komercjalizacji lasów, narażającej na uszczerbek potrzeby przyszłych pokoleń, istnieje możliwość zakwestionowania takich działań w oparciu właśnie o art. 5 Konstytucji RP. Wobec powyższego, w przekonaniu Rady Legislacyjnej, powtarzanie w Konstytucji RP, że lasy państwowe są dobrem wspólnym i podlegają szczególnej ochronie może okazać się tworzeniem pustych deklaracji, pozbawionych szczególnego znaczenia normatywnego. Proponowana zmiana każe także postawić pytanie, dlaczego wśród wszystkich części składowych majątku Skarbu Państwa tylko lasy podlegałyby szczególnej ochronie. Wydaje się bowiem, że inne zasoby naturalne, w szczególności wody śródlądowe, czy pas przybrzeżny, zasługują na równie intensywną co lasy ochronę państwową. W uzasadnieniu projektu ustawy nie wyjaśniono natomiast przyczyny objęcia szczególną konstytucyjną ochroną jedynie zasobów leśnych.

4.3. W przekonaniu Rady Legislacyjnej niepotrzebne jest również akcentowanie roli ustawy w wyznaczaniu zasad przekształceń własnościowych lasów stanowiących własność Skarbu Państwa (projektowany art. 74a ust. 2) oraz zasad udostępniania i gospodarowania lasami (projektowany art. 74a ust. 3). Trudno w konsekwencji znaleźć uzasadnienie dla uzupełnienia Konstytucji RP o kolejną normę przewidującą wyłączność ustawy. Jest bowiem oczywiste, że już w obecnym brzmieniu polskiej ustawy zasadniczej nie ma innej możliwości ustanawiania zasad udostępniania lasów niż w drodze ustawy i nie wolno ustalać zasad przewidujących nierówne prawa do korzystania z lasów państwowych. Tylko bowiem w taki sposób mogą być wprowadzane zasady korzystania z majątku Skarbu Państwa przez obywateli i ich organizacje.

Istotne wątpliwości Rady Legislacyjnej wywołuje wprowadzenie w planowanym art. 74a ust. 2 zakazu dokonywania „przekształceń własnościowych”. Jego ustanowienie prowadzić będzie do nieuzasadnionej petryfikacji sposobu zarządzania lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa. Zakres ten jest za daleko idący, gdyż nie tylko wyklucza prywatyzację, ale również stoi na przeszkodzie dokonywania restrukturyzacji lasów państwowych.

Proponowane rozwiązanie uznać należy za nieżyciowe i prowadzące wręcz do sparaliżowania racjonalnej gospodarki leśnej, a także utrudniające władzom publicznym realizację konstytucyjnej zasady zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji). Zróżnicowany stan lasów i skomplikowane procesy, jakim powinny być one poddawane, aby zachowały swoją wartość dla obecnego i przyszłych pokoleń, wymaga dostosowania ustanawianych zasad gospodarki leśnej do lokalnych uwarunkowań przyrodniczych, gospodarczych i społecznych. Może się to odbywać i odbywa się w drodze ustanawiania planów urządzenia lasów, zawierających zasady prowadzenia gospodarki leśnej w objętych tymi planami kompleksach leśnych (zarówno w lasach państwowych, jak i niestanowiących własności Skarbu Państwa).

Plany urządzenia lasów (zwykłe i uproszczone) zatwierdzają odpowiednie, określone ustawami organy administracji publicznej (minister właściwy ds. środowiska i starostowie). Ustalenia tych planów powinny być uwzględniane w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, uchwalanych przez rady gmin. Nie ulega wątpliwości, że również te plany zawierają zasady gospodarowania lasami. W pełni skuteczne i funkcjonalne przeniesienie ich wszystkich na poziom ustawowy jest praktycznie niewykonalne. Ponieważ już obecnie Konstytucja RP przewiduje, że organizację lasów państwowych i sposób zarządzania tymi lasami ma określać ustawa (art. 218), dopisywanie do niej przepisu art. 74a ust. 3 uznać należy nie tylko za niecelowe, ale i zbyteczne. Wprawdzie z Konstytucji RP nie wynika wprost, że zasady zarządzania lasami niestanowiącymi własności Skarbu Państwa ma określać ustawa, ale jest oczywistym, że z uwagi na konstytucyjną ochronę prawa własności (art. 21 i 64) wszelkie ograniczenia w tym zakresie muszą i tak uzyskać status ustawy, gdyż wymagają tego nie tylko wskazane ostatnio przepisy, ale również art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Uzasadnienie projektu ustawy nie zawiera wyjaśnienia powodów, dla których proponuje się wykluczyć podustawowe formy prawne regulowania zasad gospodarowania lasami. Czytamy w nim, że zarządzanie tak cennym majątkiem, jakim są lasy państwowe, wymaga nie tylko ogromnej wiedzy i rozwagi, ale także stworzenia długofalowej strategii i zapewnienia stabilnej, pewnej podstawy funkcjonowania, powinno pozostać politycznie niezależne, strategicznie spójne i zrównoważone z punktu widzenia użytkowania i ochrony oraz poddane nadzorowi społecznemu. Autorzy projektu podkreślają, że prowadzenie właściwej gospodarki leśnej byłoby znacznie utrudnione lub wręcz uniemożliwione w przypadku, gdyby doszło do zmian w strukturze własnościowej lasów państwowych. Akcentują również nadrzędność interesu społecznego nad partykularnym interesem jednostki, zwracając uwagę na wynikający z art. 82 Konstytucji obowiązek obywateli troski o dobro wspólne, którego lasy są częścią.

Trudno zaprzeczyć tym twierdzeniom. Jednak warto też zauważyć, że powyższe wartości i dobra są realizowane w aktualnym stanie prawnym, a obowiązująca ustawa o lasach zapewnia priorytet racjonalnej gospodarki leśnej nad interesami właścicieli lasów. Właściciele ci muszą podporządkowywać się ustaleniom ustawy oraz planów urządzenia lasów, a tam, gdzie ich się nie ustanawia (na kompleksach o pow. mniejszej od 10 ha) – mogą się spodziewać, że ich obowiązki w tym zakresie ustali starosta w odpowiedniej decyzji administracyjnej. Wprowadzenie konstytucyjnej reguły normowania zasad gospodarowania lasami w ustawie do niczego się tu nie przyda. Wręcz odwrotnie – może przyczynić się do usztywnienia regulacji prawnych i uniemożliwienia podejmowania ogólnych, generalnych lub indywidualnych rozstrzygnięć w odpowiednim czasie i miejscu. Projektodawca nie wyjaśnia, co stoi obecnie na przeszkodzie, aby prowadzić długofalową strategię zarządzania lasami państwowymi i niepaństwowymi, zapewnić stabilne i pewne podstawy funkcjonowania lasów, politycznie niezależne, strategicznie spójne i zrównoważone z punktu widzenia ich użytkowania i ochrony. W ocenie Rady Legislacyjnej obecnie obowiązująca Konstytucja z pewnością taką przeszkodą nie jest. Natomiast wpisanie do niej, że lasy państwowe nie podlegają przekształceniom własnościowym z wyjątkiem przypadków określonych ustawą, niewiele zmieni, ponieważ już obecnie nie da się objąć lasów będących w zarządzie Lasów Państwowych prywatyzacją, gdyż nie istnieje ustawa, która dawałaby do tego podstawę, a z art. 216 Konstytucji RP i tak już wynika, że taka podstawa jest niezbędna.

Konstytucja RP nie przeszkadza niewątpliwie temu, aby ustawodawca zobowiązywał właścicieli lasów oraz osoby korzystające z lasów państwowych do podejmowania – jak oczekuje tego projektodawca w uzasadnieniu projektu – zachowań czynnych, przeciwdziałających lub zapobiegających szkodliwym wpływom na środowisko oraz do działań mających na celu utrzymanie stanu równowagi przyrodniczej, która nie może istnieć bez zachowania kompleksów leśnych, wymagających prowadzonej w sposób właściwy gospodarki leśnej. Świadczy o tym brzmienie obowiązującej ustawy o lasach oraz ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Bez zgody ministra właściwego ds. ochrony środowiska nie może być pomniejszony żaden kompleks leśny, a w przypadku samowolnego „odlesienia” właściwym organom przysługują kompetencje do podjęcia podlegających egzekucji administracyjnej decyzji obligujących do przywrócenia stanu poprzedniego. Uzasadnienie opiniowanego projektu zdaje się być zbiorem pozornych argumentów, abstrahujących od realnego stanu obowiązującego prawa i możliwości zapewnienia przestrzegania zawartych w nim lub ustanawianym na jego podstawie reguł. Zmieniając Konstytucję RP w proponowany projektem sposób nie formułuje się wszakże (jak czytamy w jego uzasadnieniu) spójnej, prawnej, ogólnej koncepcji, będącej nadrzędną zasadą i na trwałe wytyczonym kierunkiem działania. W rzeczywistości proponowane przepisy nie stanowią bowiem żadnej spójnej i trwale ukierunkowanej koncepcji działania władz publicznych względem lasów państwowych. Wszak i tak odsyłają do bliżej nieokreślonych, przyszłych ustaw, dla których jedyną wytyczną byłoby tylko to, że lasy te podlegają szczególnej ochronie.

4.4. Ostatnia uwaga dotyczy propozycji wprowadzenia do Konstytucji RP prawa podmiotowego do korzystania z lasów państwowych na zasadach równości. Trzeba zauważyć, że na gruncie aktualnych regulacji konstytucyjnych istnieje możliwość wywodzenia licznych praw podmiotowych dotyczących środowiska naturalnego. W kontekście korzystania z ochrony stworzonej przez inne konstytucyjne prawa podmiotowe jednostka może powoływać się na prawo do środowiska, rozumiane jako refleks prawa przedmiotowego (zob. A. Krzywoń, Konstytucja RP a środowisko, „Państwo i Prawo” 8/2012, s. 16). Dostrzegalny jest tutaj potencjalny związek z prawną ochroną życia (art. 38), wolnością poruszania się oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu (art. 52 ust. 1, np. prawo dostępu do elementów tworzących wartościowy przyrodniczo krajobraz, w tym lasów), wolnością wyrażania swoich poglądów (art. 54 ust. 1) czy prawem do ochrony zdrowia (art. 68 ust. 1). Dodatkowo, wartością przewodnią konstytucyjnego systemu ochrony praw i wolności jest zasada równości (art. 32 ust. 1).

W tym kontekście w przekonaniu Rady Legislacyjnej powstaje wątpliwość co do celowości wprowadzania normy, że lasy stanowiące własność Skarbu Państwa są udostępniane dla ludności na równych zasadach (projektowany art. 74a ust. 3). Takie prawo podmiotowe wynika bowiem z aktualnych przepisów Konstytucji. W konsekwencji ustawodawca już na gruncie obowiązującego stanu prawnego nie ma zupełnej swobody w ograniczaniu z korzystania z takiego prawa i musi uczynić zadość wymogom przewidzianym w art. 31 ust. 3 Konstytucji.

 

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanej przez: prof. dra hab. Dariusza R. Kijowskiego, prof. dra hab. Krzysztofa Wójtowicza oraz dra Adama Krzywonia, Rada Legislacyjna przyjęła w trybie obiegowym w dniu 20 sierpnia 2014 r.

 

 

[1] Tłumaczenia wszystkich konstytucji europejskich pochodzą z: Konstytucje państw Unii Europejskiej, red. W. Staśkiewicz, Warszawa 2011.