Opinia z 22 czerwca 2018 r. o projekcie ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary i zmianie niektórych ustaw

(Minister Sprawiedliwości)

     Rada Legislacyjna                                                                                               2018–06–22

przy

Prezesie Rady Ministrów

 

       RL-0303-16/18

 

Opinia o projekcie ustawy o odpowiedzialności

podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary

i zmianie niektórych ustaw

 

 

I. Uwagi ogólne        

1. Przedmiotem niniejszej opinii jest projekt ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary i zmianie niektórych ustaw (wersja z dnia 25 maja 2018 r.), przekazany Radzie Legislacyjnej przez Rządowe Centrum Legislacji z prośbą o zaopiniowanie.  

2. Wstępnie na podkreślenie zasługuje obszerne uzasadnienie opiniowanego projektu ustawy, argumentujące potrzebę wprowadzenia nowej koncepcji odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary. Przekonywająco brzmią zarzuty projektodawcy pod adresem obowiązującej ustawy z dnia 28 października 2002 r. o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary (dalej: u.o.p.z.c.z.g.k.). i przyjętego w niej modelu odpowiedzialności podmiotów zbiorowych. Istotnie przewidziana obecnie sekwencyjność procedowania, uzależniająca dopuszczalność pociągnięcia podmiotu zbiorowego  do odpowiedzialności od uprzedniego prawomocnego skazania osoby fizycznej działającej w imieniu lub w interesie podmiotu zbiorowego za przestępstwo wymienione w art. 16 u.o.p.z.c.z.g.k. lub prawomocnego warunkowego umorzenia wobec niej postępowania karnego albo udzielenia tej osobie zezwolenia na dobrowolne poddanie się odpowiedzialności, ewentualnie umorzenia postępowania przez sąd z powodu okoliczności wyłączającej ukaranie sprawcy (art. 4 u.o.p.z.c.z.g.k.), jest główną przyczyną sporadycznego stosowania u.o.p.z.c.z.g.k., co obrazują przytoczone w uzasadnieniu projektu dane statystyczne. Generalnie od początku nie był to akt udany, zarówno pod względem przyjętej koncepcji odpowiedzialności podmiotów zbiorowych, jak i treści licznych rozwiązań prawnych. W wyroku z dnia 3 listopada 2004 r. (sygn. K 18/03) Trybunał Konstytucyjny zakwestionował część kluczowych przepisów u.o.p.z.c.z.g.k., stwierdzając ich niezgodność z Konstytucją. Gruntowna nowelizacja, dokonana ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. nie usunęła zasadniczych problemów. Krytyczne stanowisko na jej temat wyraziła również Rada Legislacyjna (X kadencji) w opinii z dnia 14 kwietnia 2008 r. o projekcie ustawy o zmianie ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary (RL 0303-17/08). Napisano w niej m.in.: „Dlatego biorąc pod uwagę bardzo liczne głosy doktryny, krytycznie oceniające założenia obecnej ustawy, w przyszłości należałoby się zastanowić nad poczynieniem zmian dalej idących o fundamentalnym charakterze i nowym uregulowaniem odpowiedzialności podmiotów zbiorowych na gruncie prawa karnego, odchodząc od dotychczasowego modelu odpowiedzialności podmiotów zbiorowych”.    

3. Należy ponadto zauważyć, że działająca przy Ministrze Sprawiedliwości Komisja Kodyfikacyjna Prawa Karnego w projekcie z dnia 7 września 2005 r. przedstawiła  zupełnie nową koncepcję odpowiedzialności podmiotów zbiorowych. Zakładała ona rezygnację z dotychczasowego modelu odpowiedzialności sui generis i ukierunkowanie tej odpowiedzialności w stronę reżimu stricte karnego. Legislacyjnym wyrazem tej zmiany była propozycja uregulowania  materialnoprawnych przesłanek odpowiedzialności podmiotów zbiorowych w k.k., a postanowień normujących udział podmiotów zbiorowych w postępowaniu karnym, skarbowym i wykonawczym odpowiednio: w k.p.k. w k.k.s. i w k.k.w. Inną propozycją Komisji Kodyfikacyjnej było połączenie w jednym postępowaniu orzekania w przedmiocie odpowiedzialności osoby fizycznej i podmiotu zbiorowego. Proponowano również zamieszczenie w k.k. odrębnego katalogu środków orzekanych wobec podmiotów zbiorowych.  Jednym z wówczas proponowanych środków była likwidacja podmiotu zbiorowego, której nie zawiera aktualnie obowiązująca u.o.p.z.c.z.g.k.. Ponadto, Komisja Kodyfikacyjna opowiedziała się za nieograniczaniem odpowiedzialności podmiotów zbiorowych do grupy enumeratywnie wymienionych przestępstw, tak jak to przewiduje obecna u.o.p.z.c.z.g.k. Oceniając propozycje Komisji Kodyfikacyjnej zawarte w projekcie dnia 7 września 2005 r., Rada Legislacyjna wyraziła w powołanej opinii z dnia 14 kwietnia 2008 r. następujące stanowisko: „Przyjęcie takiej regulacji zaproponowanej w projekcie Komisji Kodyfikacyjnej wyeliminowałoby, w sposób jednoznaczny, dotychczasowe spory dotyczące charakteru odpowiedzialności podmiotów zbiorowych, jakie powstały na kanwie u.o.p.z.c.z.g.k. Odpowiedzialność taka byłaby odpowiedzialnością karną, a wprowadzone sankcje stosowane wobec podmiotu zbiorowego miałyby niewątpliwie charakter karny”.

4. Zwraca uwagę fakt, że część propozycji zmian zawarta w projekcie Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Karnego z dnia 7 września 2005 r. znajduje odzwierciedlenie w treści aktualnie opiniowanego projektu ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary i zmianie niektórych innych ustaw (wersja z dnia 25 maja 2018 r.). Podstawowa różnica obu projektów wyraża się tym, że obecny odchodzi od koncepcji uprzedniego prawomocnego skazania osoby, jako warunku ponoszenia odpowiedzialności przez podmiot zbiorowy. Przytoczony projekt Komisji Kodyfikacyjnej zakładał wprawdzie równoczesność obu postępowań, lecz – jak dotychczas – uzależniał odpowiedzialność podmiotu zbiorowego od uprzedniego prawomocnego skazania osoby fizycznej działającej w imieniu lub w interesie podmiotu zbiorowego. W powołanej opinii RL z dnia 14 kwietnia 2008 r. zwrócono uwagę na wadliwość przyjętej koncepcji odpowiedzialności sekwencyjnej, pisząc: „Z uwagi na to, że projekt Komisji Kodyfikacyjnej przewiduje <<związanie>> odpowiedzialności podmiotu zbiorowego ze skazaniem osoby fizycznej popełniającej przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, także nie rozwiązuje on problemu odpowiedzialności takiego podmiotu zbiorowego w ramach działalności którego dopuszczono się czynu zabronionego, w sytuacji gdy odpowiedzialność poszczególnych osób fizycznych <<rozmywa się>> i brak jest możliwości skazania konkretnej osoby fizycznej”. Należy podkreślić, że ten ostatni argument został uwypuklony w uzasadnieniu opiniowanego projektu jako ważny motyw zmiany dotychczasowego modelu odpowiedzialności podmiotów zbiorowych. Według projektodawcy marginalne praktyczne znaczenie obowiązującej u.o.p.z.c.z.g.k. ma swe źródło w długotrwałości procesów w sprawach osób fizycznych, tworzącej warunki do podejmowania działań w celu unicestwienia odpowiedzialności podmiotu zbiorowego. W powyższej prezentacji chodziło o podkreślenie kierunkowej zgodności przedłożonego projektu ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary i zmianie niektórych ustaw z wcześniej przedstawianymi propozycjami zmian systemu odpowiedzialności tych podmiotów.

5. W ocenie Rady Legislacyjnej opiniowany projekt ustawy zasługuje na generalną aprobatę jako propozycja odejścia od obecnej wadliwej i nieefektywnej koncepcji odpowiedzialności podmiotów zbiorowych. Słuszny kierunek nadania tej odpowiedzialności charakteru karnego nie zawsze jednak jest konsekwentnie realizowany w projekcie i nie zawsze uwzględnia założenia konstrukcji norm, przewidziane dla tego reżimu odpowiedzialności, co bliżej uzasadniono w „Uwagach szczegółowych”. Jednym z nich jest zasada dostatecznej określoności przepisu karnego (represyjnego), służąca temu, aby adresat normy, na podstawie brzmienia przepisu, miał jasną i kompletną informację, jakie działania lub zaniechania są zagrożone odpowiedzialnością karną. Realizacji tego zadania nie ułatwia przyjęta przez projektodawcę koncepcja regulacyjna, to znaczy odesłania w zakresie nieuregulowanym w ustawie do odpowiedniego stosowania przepisów części ogólnej ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (art. 8 projektu). W ocenie Rady Legislacyjnej powinno się rozważyć uregulowanie odpowiedzialności podmiotów zbiorowych w k.k. oraz odpowiednio: w k.k.s., w k.p.k. i w k.k.w., co pozwoliłoby uniknąć stosowania w praktyce niełatwej formuły o analogicznym stosowaniu przepisów innej ustawy.  

6. Opiniowany projekt przewyższa restrykcyjnością obowiązującą u.o.p.z.c.z.g.k., ale równocześnie przewiduje środki, pozwalające łagodzić rygoryzm projektowanych rozwiązań. Uwzględniając różne argumenty, należy stwierdzić, że ostatecznie pytanie, czy właściwie zostały zbalansowane cele nowej ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych nie jest bezprzedmiotowe. Prawo karne, jako prawo granic, powinno precyzyjnie i zgodnie z charakterystycznymi dla niego standardami wytyczać limity odpowiedzialności. W ocenie Rady Legislacyjnej projekt zakreśla je niekiedy zbyt szeroko, niebezpiecznie zbliżając odpowiedzialność karną podmiotu zbiorowego do formuły odpowiedzialności obiektywnej oraz stanu, w którym można mówić o zerwaniu więzi między czynem zabronionym (przestępstwem lub przestępstwem skarbowym) a zawinieniem. Opiniowany projekt formułuje szerokie podstawy odpowiedzialności w ramach tzw. winy organizacyjnej, wymagając od podmiotu zbiorowego takiej organizacji, która da gwarancje niepopełniania czynów zabronionych przez podmioty zewnętrzne w stosunku do niego (art. 6 ust. 2 pkt 2). Kwestię tę w podobnym kontekście rozważał Trybunał Konstytucyjny w wyroku  z dnia 3 listopada 2004 r., (sygn. K 18/03), uznając art. 5 u.o.p.z.c.z.g.k. w pierwotnej wersji za sprzeczny z art. 2 Konstytucji . Bliżej przykład ten zanalizowano w „Uwagach szczegółowych” (pkt 5).

7. Wymaga podkreślenia, że opiniowany projekt ustawy nie jest wolny od wad o różnym poziomie znaczenia. Z pewnością w dalszych pracach nad projektem należy sprecyzować, nie dość konkretnie zdefiniowane w niektórych przepisach przesłanki odpowiedzialności podmiotów zbiorowych, stosownie do wskazań zawartych w „Uwagach szczegółowych”. Część uwag ma typowo legislacyjny charakter, lecz – zważywszy na operowanie w sferze materii penalnej – nie powinno się ich bagatelizować.

 

 

 

II. UWAGI SZCZEGÓŁOWE

1. W przypadku opiniowanego projektu ustawy pierwszoplanowe znaczenie ma zmiana dotychczasowej koncepcji odpowiedzialności podmiotów zbiorowych oraz szeregu kluczowych rozwiązań szczegółowych, stąd projektodawca, uwzględniając przepis § 84 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 283) słusznie stanął na stanowisku opracowania nowej ustawy, a nie nowelizacji aktualnie obowiązującej („Jeżeli zmiany wprowadzane w ustawie miałyby być liczne albo miałyby naruszać konstrukcję lub spójność ustawy albo gdy ustawa była już poprzednio wielokrotnie nowelizowana, opracowuje się projekt nowej ustawy”).

2. Wymaga zauważenia, że odpowiedzialność podmiotów zbiorowych jest standardem we współczesnych systemach prawnych, zaś w państwach Unii koniecznością, ze względu na obowiązujące w tym zakresie unormowania prawne, w tym zwłaszcza Konwencję o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich, przyjętą przez Radę Unii Europejskiej dnia 26 lipca 1995 r. oraz Protokoły dodatkowe nr I i II do tej Konwencji. Prawo unijne nie narzuca jednak modelu odpowiedzialności podmiotów zbiorowych. Możliwy jest wybór pomiędzy kilkoma zdefiniowanymi dominującymi modelami albo przyjęcie zupełnie indywidualnych rozwiązań, co jest również praktykowane. Zatem w ocenie przyjętej koncepcji odpowiedzialności kwestią kluczową jest jej skuteczność z punktu widzenia przyjętych celów ponoszenia odpowiedzialności przez podmioty instytucjonalne.

3. W ocenie Rady Legislacyjnej opiniowany projekt dokładniej, niż obecna u.o.p.z.c.z.g.k. definiuje reżim odpowiedzialności podmiotów zbiorowych, utożsamiając go bliżej z odpowiedzialnością karną, choć nie zawsze czyni to konsekwentnie. Ta identyfikacja opiera się na założeniu, że podmiot zbiorowy w znaczeniu, o którym mowa zarówno w obecnej u.o.p.z.p.z.g.k. (art. 2), jak i w art. 2 pkt 1 w brzmieniu projektu, może być uznany za podmiot przestępstwa i przedmiot kary. Projektodawca stanął na takim właśnie stanowisku przyjmując, że podmiot zbiorowy może być autonomicznym sprawcą czynu zabronionego w rozumieniu art. 2 pkt 2 projektu. Model ten jest znany pod nazwą tzw. bezpośredniej odpowiedzialności karnej podmiotu zbiorowego albo teorii agregacji[1]. Jego cechą jest na pewno większa użyteczność w zwalczaniu przestępczości tych podmiotów, gdyż pozwala na realizację ich odpowiedzialności także wówczas, gdy zidentyfikowanie bezpośredniego sprawcy nie jest możliwe. Jeśli jednak, oprócz efektywności, należy zapewnić realizację również innych wartości, takich jak np. spójność i zgodność z założeniami prawa karnego, to pod tym względem opiniowany projekt ustawy może wywoływać zastrzeżenia. Wymaga zauważenia, że operowanie w systemie odpowiedzialności sui generis, który przewiduje obecna u.o.p.z.c.z.g.k. oznacza nieco inny poziom wymagań i kryteriów, niż jest to przewidziane na gruncie reżimu odpowiedzialności karnej sensu stricto. O ile obecna u.o.p.z.c.z.g.k. nie zawiera odesłania do przepisów k.k., czyniąc tym samym niedopuszczalnym analogiczne odwoływanie się do nich w kwestiach materialnoprawnych, opiniowany projekt wprost taką możliwość przewiduje w art. 8 [„Do odpowiedzialności podmiotu zbiorowego w zakresie nieunormowanym niniejszą ustawą stosuje się odpowiednio przepisy części ogólnej ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. z 2017, poz. 2204 oraz z 2018 r. poz. 20, 305 i 663”][2]. Posłużenie się przez projektodawcę formułą odesłania nie zmieni faktu nieprzystawalności szeregu kategorii prawa karnego do odpowiedzialności podmiotów, niebędących osobami fizycznymi. Przykładowo wina, jako kluczowy element struktury przestępstwa, nadal będzie miała postać nieznaną prawu karnemu (art. 6 projektu), tyle że w przypadku wejścia w życie projektowanych rozwiązań będzie znacznie trudniej uzasadnić ten systemowy dysonans, niż w warunkach obecnego swoistego (quasi karnego) modelu odpowiedzialności podmiotów zbiorowych. Chodzi o to, że posłużenie się w projekcie odesłaniem do odpowiedniego stosowania przepisów części ogólnej k.k. w kwestiach nieuregulowanych w ustawie jest skierowaniem do zasad odpowiedzialności karnej, które w poszczególnych jej elementach mają być stosowane odpowiednio. W ocenie Rady Legislacyjnej, lepszym rozwiązaniem byłoby uregulowanie zasad i warunków odpowiedzialności podmiotów zbiorowych w k.k. (w wyodrębnionej jednostce regulacyjnej), zaś aspektów procesowych i wykonawczych w odpowiednich kodeksach, wzorem niektórych państw, m. in. Francji. Formuła, którą posłużył się projektodawca w art. 8 stwarza ryzyko w kontekście wymogu dostatecznej określoności prawa karnego. Niezachowanie powyższego warunku skutkowało uznaniem przez TK w orzeczeniu K 18/03 wielu przepisów u.o.p.z.c.z.g.k. za niezgodne z Konstytucją. Zmiana w opiniowanym projekcie ustawy dotychczasowego represyjnego reżimu odpowiedzialności na reżim odpowiedzialności karnej wymaganie to czyni tym bardziej obligującym, co – w ocenie Rady Legislacyjnej – przemawia za uregulowaniem tej materii w ustawach penalnych, w celu uniknięcia kontrowersji powodowanych używaniem formuły odesłania.

4. Jak wyżej zaznaczono, projektodawca nie zawsze konsekwentnie ukierunkowuje nową regulację w stronę reżimu karnego. Takim przykładem jest proponowane brzmienie art. 49. Nieoczywiste i niezasadne jest wykluczenie możliwości wydania wyroku uniewinniającego w sytuacji braku materialnych podstaw odpowiedzialności podmiotu zbiorowego, w związku z przyjęciem w zdaniu drugim tego przepisu, że art. 414 k.p.k. nie stosuje się. Zdaniem Rady Legislacyjnej, umorzenie postępowania nie jest rozstrzygnięciem wystarczającym, jeśli nie zostały spełnione materialnoprawne przesłanki odpowiedzialności.

5. Przyjętą przez projektodawcę podstawą odpowiedzialności podmiotu zbiorowego za czyn zabroniony, popełniony w związku z ruchem przedsiębiorstwa lub zakładu podmiotu zbiorowego, nawet jeżeli nie ustalono sprawcy czynu jest niezachowanie reguł ostrożności (art. 5 ust. 3). Nie jest jasne, czy powyższe określenie zostało użyte w znaczeniu, o którym mowa w art. 9 § 2 k.k., czyli właściwym dla konstrukcji przestępstwa nieumyślnego („niezachowanie ostrożności wymaganej w danych okolicznościach”), czy też w cywilistycznym znaczeniu rażącego niedbalstwa (culpa lata). Niezależnie od tej wątpliwości należy uwzględnić, że podstawy odpowiedzialności podmiotu zbiorowego powinny być dokładnie określone w ustawie ze względu na wymóg zapewnienia przepisowi karnemu dostatecznej określoności. Inaczej proponowane rozwiązanie może wywoływać negatywne skutki praktyczne, to znaczy ryzyko zadowalania się w praktyce procesowej samym pociąganiem do odpowiedzialności podmiotu zbiorowego, opartym na ogólnej i ocennej przesłance wraz z równoczesnym oportunistycznym zaniechaniem ustalania sprawcy czynu i pociągania go do odpowiedzialności, co każdorazowo wymaga uwzględnienia szeregu restrykcyjnych wskazań prawnych. Ponieważ chodzi o możliwość autonomicznego przypisania odpowiedzialności podmiotowi zbiorowemu, nawet gdy nie ustalono sprawcy, przesłanka warunkująca taką możliwość, w postaci „niezachowania reguł ostrożności” przez podmiot zbiorowy brzmi – w ocenie Rady Legislacyjnej – zbyt ogólnie i nieprecyzjnie, aby można było mówić o spełnianiu przez projektowane prawo warunku dostatecznej oznaczoności podstaw odpowiedzialności. Dodatkowego argumentu dostarcza przepis art. 6 ust. 1 projektu. Podobnie brzmiący warunek: „niezachowanie ostrożności wymaganej w danych okolicznościach” (nota bene nie wiadomo dlaczego nieidentycznie ze sformułowaniem użytym w art. 5 ust. 3) został opatrzony uszczegóławiającym zastrzeżeniem: „mimo że przewidywali albo mogli przewidzieć możliwość popełnienia czynu”. Konkluzja jest taka, że przyjęta w art. 5 ust. 3 projektu podstawa odpowiedzialności („niezachowanie reguł ostrożności”) nie spełnia wymogu dostatecznej oznaczoności normy, na podstawie której podmiot zbiorowy ponosi odpowiedzialność w sytuacji nieustalenia sprawcy przestępstwa.

6. Podobny zarzut niedostatecznej określoności podstawy odpowiedzialności można postawić przesłance odpowiedzialności wskazanej w art. 6 ust. 2 pkt 2 lit. b). Przepis reguluje sytuację, gdy do popełnienia czynu przez podmiot zbiorowy, w związku z podstawami, o których mowa w art. 6 ust. 2 pkt 2-4 i ust. 3 doszło w następstwie organizacji działalności podmiotu zbiorowego, jeżeli nie został wskazany organ podmiotu zbiorowego nadzorujący przestrzeganie prawa. W istocie przepis ten jest źródłem obowiązku wprowadzenia takiego organu do struktury podmiotu zbiorowego, co może być niewykonalne w małych podmiotach. W takim przypadku najpewniej odpowiedzialność spadnie na zarządzającego podmiotem zbiorowym, co może z kolei oznaczać odpowiedzialność oderwaną od czynu nieprzestrzegania prawa. Na gruncie prawa karnego taki przypadek należy wykluczyć.                                         

7. W rozdziale 3 projektu uregulowano instytucję przepadku składników i praw majątkowych podmiotu zbiorowego w sytuacji nieponoszenia przez niego odpowiedzialności za czyn zabroniony na podstawie art. 5, który przysporzył, chociażby pośrednio korzyści majątkowej o wartości przekraczającej 1 000 000 zł, w warunkach gdy w całości lub w znacznej części służył lub był przeznaczony do popełnienia czynu zabronionego lub ukrycia osiągniętej z niego korzyści (art. 9 ust. 1). Nie budzi wątpliwości cel tego unormowania, będącego uzupełnieniem przepisu art. 44a k.k., ale już jego redakcja może być źródłem niejasności w zakresie początkowo wyłączenia art. 5, a następnie uczynienia go jedną z przesłanek zaniechania przepadku.

8. Zdaniem Rady Legislacyjnej zastanowienia wymaga przyjęty w art. 9 ust. 3 projektu automatyzm orzekania nawiązki na rzecz Skarbu Państwa wysokości do 5 000 000 zł (art. 26 ust. 4), jeżeli orzeczenie przepadku byłoby niewspółmierne do stopnia naruszenia reguł staranności. Nawiązka ma określoną konotację prawną. W szczególności jest możliwa w sprawach o określone przestępstwa i – co do zasady – ma charakter fakultatywny. W tym przypadku jej orzekanie następuje w oderwaniu od odpowiedzialności za czyn oraz obligatoryjnie, a ponadto w granicach istotnie przewyższających kodeksowy próg kwotowy (art. 48 k.k.).

9. Innym przykładem swobodnego podejścia ze strony projektodawcy jest regulacja zarządu przymusowego (art. 51). W myśl tego przepisu, zarząd przymusowy łączy cechy środka zapobiegawczego (zabezpieczenie prawidłowego toku postępowania w sprawie odpowiedzialności podmiotów zbiorowych, zapobiegnięcie popełnieniu nowego przestępstwa) oraz zabezpieczającego wykonanie orzeczonych kar i środków, a także kosztów sądowych. Wymaga zauważenia, że jedynie ta druga funkcja jest charakterystyczna dla instytucji zarządu przymusowego i pozostaje w zgodzie z ideą wyrażoną, w mającym odpowiednie zastosowanie, przepisie art. 292a k.p.k. (art. 51 ust. 1 projektu), zaś pierwsza funkcja należy do istoty tzw. środków zapobiegawczych. Pomieszanie tych instytucji widoczne jest również w treści art. 51 ust. 3 projektu, stwierdzającego, że zarządu przymusowego nie stosuje się, jeżeli wystarczający jest inny środek zapobiegawczy. Swobodnie również projektodawca potraktował kwestię zabezpieczenia kosztów sądowych, dopuszczając ich zabezpieczenie w formie zarządu przymusowego, podczas gdy możliwość taką wyklucza art. 292a k.p.k. i rozwiązanie to – ze względu na zasadę proporcjonalności – należy uznać za właściwe.

10. Wprowadzanie ograniczeń dla sądu przez narzucenie konieczności orzekania w ściśle określony sposób było przedmiotem zastrzeżeń ze strony Trybunału Konstytucyjnego (zob. wyrok TK z dnia 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt P 11/08). Patrząc z tego punktu widzenia powinno się odstąpić od obligatoryjnego orzekania zakazu ubiegania się o zamówienia publiczne w sprawach o enumeratywnie wymienione przestępstwa (art. 22 ust. 4). Brak jest wyjaśnienia, dlaczego w tym przypadku przyjęto obligatoryjność orzekania, choć ogólną zasadą projektu jest fakultatywność w zakresie kształtowania sankcji. Niezależnie od tej uwagi, nie jest czytelny klucz konstrukcji katalogu przestępstw, za które grozi obowiązkowy zakaz ubiegania się o zamówienia publiczne.

11. Rada Legislacyjna poddaje pod rozwagę wprowadzenie w przyszłej ustawie instytucji wyłączenia odpowiedzialności podmiotu zbiorowego, w przypadku, gdy zawiadomił on, przed wszczęciem postępowania, o popełnieniu czynu zabronionego przez sprawcę działającego w imieniu lub w interesie podmiotu zbiorowego, co powinno być uzależnione od zwrotu uzyskanej korzyści majątkowej. Ta postać tzw. czynnego żalu adekwatnie komponuje się z ideą odpowiedzialności podmiotów zbiorowych i powinna znaleźć odzwierciedlenie wprost w nowej ustawie, obok innych zawartych w projekcie modyfikacji odpowiedzialności podmiotów zbiorowych.

12. Rozdział 5 projektu jest poświęcony sygnaliście, choć w odróżnieniu od projektu ustawy o jawności życia publicznego, w opiniowanym projekcie określa się go mianem osoby sygnalizującej nieprawidłowości i status ten jest bardziej de facto, niż de iure. W treści tego rozdziału zderza się bardzo ogólne oznaczenie zgłoszenia informacji świadczących o faktach wyszczególnionych w art. 12 pkt 1-4 z restrykcyjną sankcją dla podmiotu zbiorowego z tytułu nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i nieusunięcia stwierdzonych nieprawidłowości lub naruszeń. W praktyce sygnalizacja może obejmować subiektywne informacje lub podejrzenia, które w każdym przypadku będą oznaczać dla podmiotu zbiorowego konieczność podjęcia działań, o których mowa w art. 13 ust. 1, pod rygorem wymierzenia surowszej kary pieniężnej, niż jest przewidziana z tytułu stwierdzonej odpowiedzialności podmiotu zbiorowego („do górnej granicy zwiększonej o połowę”). Projekt nie określa trybu nakładania kary pieniężnej w ramach zastosowania art. 13 i nie rozstrzyga, czy będzie to miało miejsce w odrębnej procedurze, czy w ramach zasadniczego postępowania przeciwko podmiotowi zbiorowemu oraz czy zwiększona sankcja obejmuje całość skutków, czy tylko odnosi się do naruszenia, o którym mowa w art. 13 ust. 1. To ostatnie rozwiązanie należy wykluczyć jako naruszające właściwą proporcję represji. Projektowane unormowanie grozi instrumentalnym wykorzystywaniem przez pracowników podmiotu zbiorowego i ewentualnie przez inne podmioty dla osiągania subiektywnych celów, wywierania nacisku w celu zachowania uprawnień pracowniczych lub innych albo uzyskania korzyści finansowych, wymienionych w art. 14 pkt 2 i 3 projektu; wreszcie grozi zachowaniami nacechowanymi bezinteresowną złą wolą. Należy przewidzieć mechanizm, zwalniający w takich przypadkach podmiot zbiorowy od powinności przeprowadzania czynności wymienionych w art. 13 ust. 1 oraz grożącej mu sankcji. W tym układzie podmiot zbiorowy jest pozbawiony jakichkolwiek środków obrony przed nieuzasadnionymi działaniami sygnalistów, których nie można wykluczyć.

13. Projektodawca w uzasadnieniu projektu (s. 17) stwierdza, że „podniesienie progu zagrożenia karą do 30 000 zł wynika z przyjętego w projekcie założenia, że postępowania na podstawie ustawy nie należy wszczynać w odniesieniu do małych podmiotów zbiorowych”, tyle że w przepisach nie przewidziano tego rodzaju kategoryzacji. W art. 38 projektu – zgodnie z zasadą legalizmu – stwierdza się, że „Postępowanie w sprawie odpowiedzialności podmiotu zbiorowego za czyn zabroniony wszczyna się, jeżeli zachodzi uzasadnione podejrzenie popełnienia czynu zabronionego, stanowiącego podstawę tej odpowiedzialności oraz przemawia za tym interes społeczny”, nie uzależniając decyzji w tym zakresie od wielkości podmiotu. W wyjaśnieniu pojęcia: „interes społeczny” (art. 38 ust. 2), również nie pojawia się kryterium wielkości podmiotu zbiorowego. W dalszej części uzasadnienia znajduje się stwierdzenie, że temu celowi, tzn. niewszczynaniu postępowań wobec małych podmiotów, ma służyć przewidziana w projekcie klauzula ograniczonego oportunizmu. Jest ono niespójne z treścią art. 18 ust. 3, która – trafnie – nie zakłada ograniczenia w stosowaniu oportunizmu procesowego tylko do małych podmiotów zbiorowych. Niespójność między treścią podanych motywów a ostatecznie prawidłowymi proponowanymi rozwiązaniami, niezakładającymi żadnego różnicowania sytuacji prawnej podmiotów zbiorowych, w zależności od wielkości, może prowadzić do dezorientacji albo nawet wprowadzać w błąd.

14. Zastrzeżenia wywołuje sposób wyrażenia oportunistycznego odstąpienia od ścigania podmiotu zbiorowego, przyjęty w art. 18 ust. 3 projektu, przy pełnej aprobacie samej koncepcji. Należy precyzyjnie wskazać, że przesłanką odmowy wszczęcia postępowania albo jego umorzenia jest niecelowość ścigania ze względu na to, że najniższa kara lub środek grożący podmiotowi zbiorowemu byłyby niewspółmiernie surowe do wagi popełnionego czynu zabronionego, rozmiaru osiągniętej korzyści albo rodzaju i stopnia naruszenia reguł ostrożności przez podmiot zbiorowy lub osobę, o której mowa w art. 5 ust. 2 pkt 1-3 (z zastrzeżeniem w tym ostatnim przypadku konieczności sprecyzowania podstawy odpowiedzialności, opartej na przedmiotowej klauzuli). Poza tym regulacja art. 18 ust. 3 ma charakter procesowy, stąd jej lokalizacja w części ustawy normującej materialnoprawne aspekty odpowiedzialności podmiotów zbiorowych nie jest prawidłowa z punktu widzenia przepisu § 15 Zasad techniki prawodawczej. Zarzut mieszania materii regulacyjnych dotyczy również art. 9 ust. 4-6 projektu oraz art. 11 ust. 3-5.

15. Wymaga redakcyjnego doprecyzowania określony w art. 1 przedmiot ustawy. Niejasny jest kontekst terminu „zasady” (ust. 1 in principio). Brakuje odniesienia do zakresu, jakim są warunki odpowiedzialności materialnoprawnej, określone w ustawie. Zbędne jest użycie w art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2 terminu „przez ustawę”. Powinno się raczej integralnie określić przedmiot ustawy,  tzn. w jednej jednostce redakcyjnej.

16. Opiniowany projekt zawiera szereg nieścisłości językowych i pojęciowych, co – niezależnie od niezgodności z § 8 ust. 1 „Zasad techniki prawodawczej” [„W ustawie należy posługiwać się poprawnymi wyrażeniami językowymi (określeniami) w ich podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniu”] oraz § 10 tego aktu  [„Do oznaczenia jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami”] – ma dodatkową negatywną wymowę w związku z przynależnością materii projektu do sfery prawa karnego. I tak: w art. 2 ust. 1 użyto terminu „zagraniczna jednostka organizacyjna”; z kolei w art. 3 ust. mówi się: „podmiot mający siedzibę za granicą”, zaś w art. 38 ust. 3 – „podmiot zagraniczny”. Z kolei w art.  6 ust. 2 pkt 1 znajduje się określenie: „niezachowanie ostrożności wymaganej w danych okolicznościach”, w art. 5 ust. 3 mowa jest o „niezachowaniu reguł ostrożności”, zaś w art. 12 pkt 3 o „niezachowaniu należytej staranności”. Nasuwa się pytanie, czy to  zróżnicowanie pojęciowe jest celowe i uzasadnione, czy wynika z niestaranności. Tylko w przypadku pojęcia „nienależytej staranności” projektodawca czyni wyjaśnienie (s. 10 uzasadnienia).

17. Zawarte w art. 3 ust. 2 in fine sformułowanie: „polskiej osoby prawnej lub polskiej jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej” nasuwa wątpliwość, jakie kryteria decydują o takiej identyfikacji, a przede wszystkim, czy określenie to jest jednoznaczne w takim stopniu, że wiadomo, kto może być adresatem czynu popełnionego przez podmiot zbiorowy, przy czym w odpowiedzi ostatecznie chodzi o wskazanie zakresu odpowiedzialności podmiotu zbiorowego. Niejasność przepisu potęguje ogólne odwołanie się do kategorii interesów różnych podmiotów (obywatela polskiego, polskiej osoby prawnej i polskiej jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej), naruszonych przez czyn zabroniony podmiotu zbiorowego. Kryterium naruszonego interesu jest jedną z niezależnych podstaw pociągnięcia do odpowiedzialności podmiotu zbiorowego, mającego siedzibę lub prowadzącego działalność za granicą. Zdaniem Rady Legislacyjnej konieczne jest sprecyzowanie (rozwinięcie) tego warunku, który w zaproponowanym kształcie treściowym bardzo szeroko ujmuje zależność między czynem  podmiotu zbiorowego i jego skutkiem, w postaci naruszenia interesów różnych podmiotów, a tym samym możliwość pociągnięcia do odpowiedzialności podmiotu zbiorowego, mającego siedzibę lub prowadzącego działalność zagranicą.

18. Rozdział 7 opiniowanej ustawy jest poświęcony regulacji postępowania w sprawie odpowiedzialności podmiotu zbiorowego i składa się z 6 tematycznych oddziałów. W porównaniu z obecną u.o.p.z.c.z.g.k., przepisy proceduralne projektu są bardziej rozbudowane, co wynika z rezygnacji posłużenia się formułą generalnego odesłania do odpowiedniego stosowania k.p.k. w zakresie nieuregulowanym ustawą, na wzór art. 22 obecnej u.o.p.z.c.z.g.k.. W projekcie odwołanie do przepisów k.p.k. następuje na poziomie poszczególnych regulowanych instytucji (w ramach wyodrębnionych oddziałów). Taka technika może lepiej spełniać swe cele, pod warunkiem jednak zagwarantowania w ustawie zupełności regulacyjnej. Z kolei klauzula ogólnego odesłania do ustawy procesowej ma tę zaletę, że pozwala rozstrzygać wszelkie wątpliwości, także te wynikające z niezamierzonych luk w przepisach, choć generalnie jest konstrukcją trudną w stosowaniu. O skuteczności przyjętej w projekcie metody analogicznego stosowania k.p.k. będzie można powiedzieć coś więcej po uzyskaniu doświadczeń z nową ustawą. Wstępnie, przykładowo widać, że dla regulacji Oddziału 1 („Zasady ogólne”) nie został dokładnie oznaczony zakres odpowiedniego stosowania k.p.k. (art. 43). W tym przypadku nie wiadomo, czy chodzi o odpowiednie stosowanie przepisów k.p.k. do postępowania dowodowego włącznie, czy może jeszcze w zakres tego oddziału jest włączone odpowiednie stosowanie przepisów o środkach przymusu, z wyłączeniem jednak środków zapobiegawczych, które mają swoją autonomiczną regulację oraz zabezpieczenia majątkowego, do którego ma odpowiednie zastosowanie art. 292 k.p.k.

19. Sposób wyrażenia określonej w art. 38 ust. 3 pkt 1 projektu podstawy niewszczynania postępowania albo jego umorzenia („brak realnej możliwości ukarania podmiotu zagranicznego”) nie nawiązuje do żadnej z kodeksowych przesłanek odstąpienia od ścigania, a ponadto może przemawiać za pochopną oceną przez organ procesowy braku możliwości ukarania podmiotu zagranicznego, a nawet rodzić skojarzenie z indolencją organów ścigania.

20. Być może – zgodnie z tytułem Oddziału 1 – warto byłoby wskazać ogólne, kierunkowe zasady postępowania stosowane w sprawach podmiotów zbiorowych, z których wynikałyby określone wskazania dla organów postępowania oraz prawa dla stron. Nietrafnie projekt rezygnuje ze wskazania wprost przysługujących w tej procedurze środków zaskarżenia. W szczególności dotyczy to uprawnienia do wniesienia kasacji, które nie jest powszechne, stąd wymaga stwierdzenia wprost w przepisach. Art. 40 obecnej u.o.p.z.c.z.g.k. przewiduje dopuszczalność wniesienia kasacji w tych sprawach przez Prokuratora Generalnego lub Rzecznika Praw Obywatelskich. Projekt wymaga jeszcze analizy pod kątem zapewnienia zupełności proceduralnej, uwzględniającej specyfikę postępowania w sprawie odpowiedzialności podmiotu zbiorowego.

21. Przewidziany w art. 45 ust. 2 projektu skutek, w postaci nieważności czynności wymienionych w ust. 1 tego przepisu w przypadku ich dokonania bez poinformowania organu prowadzącego postępowanie, może mieć zastosowanie jedynie do czynności prawnych. Trudno uznać, że taka czynność, jak zmiana siedziby podmiotu zbiorowego, którą wymieniono w ust. 1, może być nieważna z powodu naruszenia obowiązku poinformowania o tym organu prowadzącego postępowanie.

22. Przepisy regulujące przebieg postępowania (Oddział 2) są dość ogólne, co oznacza przede wszystkim problem z określeniem poziomu gwarancyjności tego postępowania, zwłaszcza na etapie postępowania przed prokuratorem. Nieostro została określona cezura obu etapów: prokuratorskiego i sądowego. Nie jest oczywiste, do jakiego etapu należy uregulowana w art. 46 czynność wezwania podmiotu zbiorowego do udziału w sprawie. W tym przypadku użyto niejednoznacznego określenia: „organ prowadzący postępowanie”. W innych przepisach mowa jest o prokuratorze albo o sądzie.

23. W postępowaniu przeciwko podmiotowi zbiorowemu przewidziano zastosowanie instytucji dobrowolnego poddania się odpowiedzialności. Obejmuje ona klasyczne warunki znane z k.k.s. ale zwraca uwagę przewidziana dla podmiotu zbiorowego korzyść, wynikająca z udzielenia podmiotowi zbiorowemu zezwolenia na dobrowolne poddanie się odpowiedzialności.

24. W art. 63 projektu przyjęto niecharakterystyczne dla prawa karnego rozwiązanie intertemporalne. Postanowienie, przewidujące, że: „Do odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione, o których mowa w art. 16 ustawy uchylanej w art. 64, popełnionych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy wprowadzane niniejszą ustawą, pod warunkiem równoczesnego spełnienia przesłanek odpowiedzialności określonych w art. 3 ustawy uchylanej w art. 61”. O stosowaniu właściwej ustawy karnej powinna rozstrzygać zasada lex retro non agit w sytuacji przyjętego w projekcie modelu odpowiedzialności podmiotów zbiorowych. Istotne jest zapewnienie przez ustawodawcę, aby w czasie między popełnieniem czynu a rozstrzygnięciem kwestii odpowiedzialności podmiotu zbiorowego nie doszło do pogorszenia jego sytuacji prawnej przez ustawę wydaną już po czynie zabronionym. Przedmiotowa reguła temporalna należy do kanonu odpowiedzialności karnej, którą powinno się wziąć pod uwagę w projektowanej ustawie o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych.

 

III. Podsumowanie

1. Opiniowany projekt ustawy zasługuje na aprobatę w zakresie, w jakim odstępuje od modelu odpowiedzialności podmiotów zbiorowych, przyjętego w obowiązującej  u.o.p.z.c.z.g.k., który okazał się wadliwy prawnie i nieefektywny pod względem funkcjonalnym. Ukierunkowanie odpowiedzialności podmiotów zbiorowych w stronę reżimu penalnego jest zabiegiem jednoznacznie trafnym, tyle że wymaga większej konsekwencji.

2. W ramach prawidłowo zdefiniowanej koncepcji odpowiedzialności podmiotów zbiorowych opiniowany projekt budzi jednak zastrzeżenia o różnym poziomie znaczenia. W ocenie Rady Legislacyjnej główny zarzut dotyczy nieprzystosowania projektu w szeregu proponowanych rozwiązaniach do wymagań, jakie wynikają z przynależności jego materii regulacyjnej do sfery penalnej. Najważniejsze z nich zostały szczegółowo omówione w treści opinii i wymagają uwzględnienia w toku dalszych prac legislacyjnych.

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanej przez dr hab. Marię Rogacką-Rzewnicką, prof. UW, Rada Legislacyjna przyjęła na posiedzeniu w dniu 22 czerwca 2018 r.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

[1] B. Nita, Postępowanie karne przeciwko podmiotom zbiorowym, Sopot 2008, s. 78.

[2] Wystarczy po poz. 2204 dodać „ze zm”.