Opinia z 22 czerwca 2018 r. o projekcie ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw

(Minister Sprawiedliwości)

                  Rada Legislacyjna                                                                                   2018-06-22

 przy

Prezesie Rady Ministrów             

            RL-033-14/18                  

 

Opinia o projekcie ustawy o zmianie ustawy

– Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw

 

1. Przedstawiony do opinii Rady Legislacyjnej pismem Prezes Rządowego Centrum Legislacji z dnia 25.05.2018 r. projekt ustawy określonej wyżej w tytule opinii zmierza do uregulowania dwóch kwestii. Po pierwsze, określenia zasad i trybu postępowania z informacjami niejawnymi w postępowaniu cywilnym i sądowo-administracyjnym, a po drugie stworzenia skutecznego, jednorodnego i nowoczesnego elektronicznego systemu ogłoszeń sądowych, który zapewni wszystkim obywatelom powszechny, tani i realny dostęp do nich.

2. Gdy chodzi o pierwszą kwestię, projekt honoruje założenie ustawy z 05.08.2010 r. o ochronie informacji niejawnych, która w art. 4 ust. 2 przewiduje, że zasady zwalniania od obowiązku zachowania w tajemnicy informacji niejawnych oraz sposób postępowania z aktami spraw zawierającymi informacje niejawne określają odrębne ustawy. Jak dotąd kwestie te pozostają uregulowane w art. 153 § 1 k.p.c. i art. 96 § 1 p.p.s.a., są to jednak regulacje kadłubowe. Projekt podejmuje zasadniczo udaną próbę zaradzenia temu stanowi rzeczy przez nałożenie na sąd rozpoznający sprawę między innymi stosowania określonych rygorów mających na celu ochronę informacji niejawnych, z jednoczesnym uwzględnieniem przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych, a decyzje sądu w tym zakresie mają być zasadniczo niezaskarżalne (zmiany w art. 9 k.p.c. i w art. 12a p.p.s.a.). Generalnie stwierdzić należy, że projektowane unormowania są zgodne z Konstytucją, bo chociaż w art. 45 przewiduje ona jawność postępowania jako jego zasadę, to jednak art. 51 ust. 3 zd. 2 dopuszcza ograniczenia w dostępie do dotyczących każdego urzędowych dokumentów i zbiorów danych.

Wprowadzany projektem model oceny przez sąd z urzędu czy zachodzą przesłanki uzasadniające interwencję uboczną, nie nasuwa zastrzeżeń, chociaż stanowi wyłom w dotychczasowym modelu wstąpienia interwenienta ubocznego do sprawy.[1] Jest to jednak uzasadnione ogólnym motywem wprowadzanej regulacji. W zamian za opozycję, projekt wprowadza zażalenie w art. 394 § 1 pkt 31 k.p.c., co wydaje się wystarczająco zabezpieczać interesy stron. Niezależnie nie ma przeszkód, by argumenty w tym zakresie były zgłaszane na rozprawie, którą przewiduje projektowany art. 781 § 2 zd. 2 k.p.c.

Gdy chodzi o dostęp do akt, projektowane rozporządzenie, które ma być wydane na podstawie art. 9 § 6 k.p.c., nie obejmie – według deklaracji zawartych w uzasadnieniu – możliwości samodzielnego wykonywania kopii, fotokopii czy jakiegokolwiek innego utrwalania informacji niejawnych przez uprawniony podmiot. Być może takie wyłączenie powinno być bardziej uwydatnione w treści upoważnienia do wydania rozporządzenia.

Projektowane art. 154 § 11 k.p.c. oraz art. 97 § 3 p.p.s.a. przewidują wyłączenie obecności osób zaufania na posiedzeniach przy drzwiach zamkniętych, jeżeli będą mogły być ujawnione okoliczności objęte ochroną informacji niejawnych. Tego rodzaju przesłanka zastosowania przepisu ustawy jest trudna do jednoznacznej weryfikacji, której – jak należy domniemywać – będzie dokonywać sąd. Powstaje tu pytanie o skutki niewłaściwej kwalifikacji stanu faktycznego z punktu widzenia spełnienia przezeń rygorów koniecznych do przyjęcia, że mamy lub będziemy mieć do czynienia z informacjami niejawnymi. Wątpliwość ta jest dwukierunkowa, dotyczy bowiem uznania za niejawne informacji niepodlegających takiej ochronie, jak i nieuznania takiej kwalifikacji w przypadku gdy zostały spełnione jej przesłanki. Uzasadnienie nie wyjaśnia tej złożonej kwestii.

Podobne uwagi można zgłosić do projektowanej wyłączności pisemnej formy protokołu z posiedzenia (projektowany art. 157 § 11 k.p.c.), przy czym tutaj dochodzi jeszcze problem drugiej przesłanki w postaci braku możliwości zapewnienia właściwej ochrony zapisu obrazu lub dźwięku przed nieuprawnionym ujawnieniem, gdy okaże się, że ten brak możliwości zapewnienia ochrony został przyjęty bezpodstawnie, albo że też bezpodstawnie uznano, iż on nie zachodzi.

Wskazany wyżej problem kwalifikacji występuje również na gruncie projektowanego art. 9 § 4 zd. 1 k.p.c., gdy jest mowa o „niebezpieczeństwie ujawnienia”. To samo dotyczy projektowanego uregulowania art. 781 § 1 k.p.c. (,,możliwość ujawnienia okoliczności”).

Ponieważ adwokaci i radcowie prawni są zawodami zaufania publicznego, za zasadne uznać należy ograniczenie zdolności do bycia pełnomocnikiem w art. 87 § 11 k.p.c. Uzależniono je jednak od tego czy w sprawie „mogą być ujawnione okoliczności objęte ochroną informacji niejawnych”; tu również nie wiadomo jakie są skutki dokonania przez sąd wadliwej kwalifikacji. Analogiczna uwaga nasuwa się co do projektowanego art. 157 § 11 pkt 2 k.p.c.

W przepisach regulujących przeprowadzanie dowodu z zeznań świadków w procesie cywilnym, projekt wzoruje się na sprawdzonych i kompletnych rozwiązaniach funkcjonujących w k.p.k. Z uwagi na to, że niektóre przepisy w omawianym zakresie zostały przez projekt wprost i w dosłownym brzmieniu przeniesione na grunt k.p.c., albo co najmniej w znacznej części zaczerpnięto z ich brzmienia (np. art. 2611 § 3 projektu to odpowiednik art. 180 § 3 k.p.k.; art. 261 § 2 projektu to po części odpowiednik art. 183 § 1 k.p.k.) może warto byłoby – w celu chociażby praktycznym i porządkującym – ujednolicić terminologię stosowaną w przedmiotowej materii w obu ustawach, tj. k.p.k. i k.p.c.

Jako przykład można wskazać projektowany art. 261 § 2 zd. ostatnie k.p.c., który otrzymuje brzmienie „duchowny może odmówić zeznań co do faktów powierzonych mu na spowiedzi”. Natomiast art. 178 k.p.k. wprowadzający zakaz przesłuchania duchownego stanowi o faktach, o których duchowny dowiedział się przy spowiedzi.

Podobną do powyższej uwagę można sformułować wobec projektowanego art. 261 § 2 k.p.c., który wprowadza dla świadka uprawnienie do „odmowy odpowiedzi na zadane mu pytanie, jeżeli zeznanie mogłoby narazić jego lub jego bliskich, wymienionych w paragrafie poprzedzającym, na odpowiedzialność karną, hańbę …”. Kodeks postępowania karnego w art. 183 § 1 stanowi w podobnej sytuacji o prawie świadka do uchylenia się od odpowiedzi na pytanie („świadek może uchylić się od odpowiedzi na pytanie, jeżeli udzielenie odpowiedzi mogłoby narazić jego lub osobę dla niego najbliższą na odpowiedzialność za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe”).

W projektowanym art. 2611 k.p.c. określono uprawnienia świadków do odmowy zeznań co do okoliczności, na które rozciąga się obowiązek zachowania w tajemnicy informacji niejawnych o klauzuli „zastrzeżone” lub tajemnicy związanej z wykonywaniem zawodu lub funkcji. Złożenie zeznań co do takich okoliczności będzie możliwe po zwolnieniu świadka przez sąd od obowiązku zachowania tajemnicy, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej.

Na tle powyższej regulacji może pojawić się pytanie, czy przepis ten obejmuje swym zakresem obrońcę z procesu karnego. Odpowiedź nie powinna budzić wątpliwości. Z racji wykonywania funkcji obrońcy w procesie karnym, osoba zobowiązana do zachowania tajemnicy obrończej odmówi złożenia zeznań w procesie cywilnym w charakterze świadka na okoliczności związane z wykonywaniem funkcji obrończej (tj. okoliczności związane z udzielaniem porady prawnej lub prowadzeniem sprawy karnej). Wprawdzie projektowany art. 2611 § 1 k.p.c. wprowadza możliwość zwolnienia przez sąd wskazanych w nim osób od obowiązku zachowania tajemnicy, ale tylko wtedy, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej („chyba że sąd zwolni te osoby od obowiązku zachowania tajemnicy, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej”). W wypadku obrońcy taką ustawą szczególną będzie k.p.k. z 1997 r. i zawarty w nim przepis art. 178 pkt 1 wprowadzający zakaz przesłuchania w charakterze świadka „obrońcy albo adwokata lub radcy prawnego działającego na podstawie art. 245 § 1, co do faktów, o których dowiedział się udzielając porady prawnej lub prowadząc sprawę”.

W literaturze procesu karnego zakaz przesłuchania obrońcy w charakterze świadka jest uznawany za tzw. zakaz dowodowy niezupełny bezwzględny,[2] tj.  zakaz skorzystania z określonego w nim źródła dowodowego bez możliwości jego uchylenia. Powszechnie przyjmuje się, iż bezwzględny charakter zakazu powoduje, że również osoba korzystająca z gwarancji przewidzianych powyższymi normami nie może z własnej woli złożyć zeznania. Celem zakazu jest zapewnienie realnego prawa do obrony przez ochronę stosunku zaufania, na którym opiera się relacja między obrońcą a jego mocodawcą.[3] Jakakolwiek inna interpretacja projektowanego art. 2611 § 1 k.p.c. w stosunku do obrońcy oznaczałaby w praktyce obejście zakazu dowodowego ustanowionego jako bezwzględny w k.p.k. Sąd w postępowaniu cywilnym – również na gruncie projektu – nie może zwolnić obrońcy z tajemnicy związanej z wykonywaniem funkcji obrońcy i przesłuchać go w charakterze świadka.

Dodatkowo zauważyć można, że przewidziane w art. 2611 § 2 k.p.c. kryterium dobra wymiaru sprawiedliwości zachodzi z założenia w każdej sprawie cywilnej, ponieważ sądy cywilne są powołane przede wszystkim do wymiaru sprawiedliwości. Prowadziłoby to być może do wniosku, iż jest to kryterium pozbawione treści, w istocie stanowiące pleonazm. Warto zauważyć, że przesłanka „dobra wymiaru sprawiedliwości” spotyka się z zasłużoną krytyką także na gruncie procesu karnego jako wyjątkowo nieostra.[4]

Podobne do zgłaszanych wyżej wątpliwości – tym razem co do zwolnienia dziennikarza z tajemnicy – rodzą się na gruncie art. 2611 § 3 k.p.c., gdzie jest mowa o zastrzeżeniu nieujawniania danych informatorów. Kto i w jaki sposób ma sprawdzać czy rzeczywiście miało ono miejsce? Zwolnienie lub odmowa zwolnienia z tajemnicy będą trafnie objęte zażaleniem na podstawie art. 394 § 1 pkt 51 k.p.c., więc należy domniemywać, iż kompetencja ta przypada sądowi, ale czy ma on środki do jej realizacji?

3. Z kolei gdy chodzi o część projektu dotyczącą ogłoszeń sądowych, trafne jest zastosowane przez projektodawcę podejście polegające na odstąpieniu od przyznania sędziom kompetencji do swobodnego decydowania o sposobie publikacji ogłoszeń sądowych. Projekt zrywa z publikacją ogłoszeń w pismach drukowanych, a niekiedy również na stronach internetowych różnych podmiotów, w budynkach sądowych czy lokalach organów gminy, względnie w BIP (zob. art. 6 ust. 5 ustawy z 18.10.2006 r. o likwidacji niepodjętych depozytów).

Za jednolitym przyjęciem jako publikatora Monitora Sądowego i Gospodarczego przemawia jego uniwersalność i łatwość dostępu. Tymczasem liczba wydawanych tytułów prasowych jest bardzo duża, a dostęp do ogłoszeń często płatny.

Przeniesienie ogłoszeń do dostępu internetowego uzasadnia także postępująca informatyzacja w naszym kraju, gdzie dostęp do Internetu ma już około ¾ gospodarstw domowych, a cena skorzystania z Internetu w punktach płatnych nie jest wyższa od ceny zakupu dziennika w wersji papierowej. Prócz tego w MSiG dostęp do ogłoszeń będzie nieograniczony czasowo, a w dodatku towarzyszyć mu będzie możliwość wyszukiwania. Oczywiście rację ma projektodawca, zaznaczając konieczność popularyzacji faktu publikacji ogłoszeń w MSiG. Powszechna dostępność ogłoszeń w MSiG uzasadnia jednak skrócenie od wejścia w życie zasadniczej części nowelizacji licznych terminów związanych z ogłoszeniami przewidzianymi w k.p.c. i innych ustawach do dwóch miesięcy.

Gdy chodzi o projektowaną zmianę art. 144 § 2 k.p.c. należy chyba zastąpić użyte tam słowo „ogłosi” słowami „zarządzi ogłoszenie”.

W art. 11 ust. 3 ustawy z 17.12.2009 r. o dochodzeniu roszczeń w postępowaniu grupowym w zd. 2 należałoby rozważyć dodanie słowa „także” przed słowami „w innych środkach przekazu”, aby zapewnić dochowanie zasady uniwersalności publikacji ogłoszeń w MSiG.

W art. 9 projektu można natomiast rozważyć usunięcie wskazania formatu PDF, aby uniknąć zarzutu preferowania producentów programów służących odczytywaniu tego formatu. Wystarczy chyba wskazanie kryteriów przedmiotowych, które ma spełniać dane ogłoszenie.

4. Uwagi redakcyjne: 

– w art. 5 § 2 k.p.c. należy dodać przecinek po słowie „niejawnych”,

– w art. 781 § 2 zd. 2 k.p.c. należy usunąć przecinek przed słowami „do rozprawy”,

– w art. 69321 k.p.c. należy dodać przecinek przed słowami „lub których” oraz zmienić „poprzez” na „przez”,  

– w art. 7 ust. 1a dekretu z 10.12.1946 r. o umarzaniu utraconych dokumentów, w art. 131 § 2, art. 232 § 3 zd. 2, art. 337a § 2 zd. 1 k.p.k. oraz art. 345 § 2 zd. 1 kodeksu morskiego należy zastąpić słowo ,,poprzez” słowem ,,przez”.

5. W podsumowaniu Rada Legislacyjna uznaje, że opiniowany projekt w sposób zasadniczo prawidłowy realizuje oba wskazane w jego uzasadnieniu założenia i może być przedmiotem dalszych etapów postępowania legislacyjnego, z uwzględnieniem wszakże zgłoszonych wyżej uwag.

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanej przez dr hab. Macieja  Kalińskiego, prof. UW i doc. dr Beatę T. Bieńkowską Rada Legislacyjna przyjęła na posiedzeniu w dniu 22 czerwca 2018 r.                          

 

 

[1] T. Zembrzuski, Niedopuszczenie interwencji ubocznej z urzędu, MoP 2006, nr 7, s. 361 i n.; B. Czech, w: KPC. Komentarz, pod red. K. Piaseckiego, Warszawa 2010, t. 1, s. 404, nb. 20.

[2] Zakaz ten jest zarazem niezupełny, czyli okoliczności objęte tajemnicą obrończą mogą być dowodzone za pomocą innych środków dowodowych.

[3] J. Skorupka (redaktor), Kodeks postępowania karnego. Komentarz, Warszawa 2015, s. 412 i podana tam literatura.

[4] Por. Z. Kwiatkowski, Zakazy dowodowe w procesie karnym, Kraków 2005, s. 166.