Opinia z 22 grudnia 2017 r. o projekcie ustawy o Fundacji Platforma Przemysłu Przyszłości

(Minister Rozwoju i Finansów)

Rada Legislacyjna                                                                                      2017-12-22

 przy

Prezesie Rady Ministrów  

 

    RL-0303-44/17                         

Opinia

o projekcie ustawy o Fundacji Platforma Przemysłu Przyszłości

 

Pismem z dnia 24 października 2017 r. (RCL.DPG.550.82/2017) Wiceprezes Rządowego Centrum Legislacji zwrócił się do Rady Legislacyjnej o wydanie opinii na temat przygotowanego przez Ministra Rozwoju i Finansów projektu ustawy o Fundacji Platforma Przemysłu Przyszłości.

1. W zamierzaniu projektodawcy ustawa ma regulować powstanie, organizację, zasady działalności oraz likwidację Fundacji Platforma Przemysłu Przyszłości – fundacji prawa publicznego. Powołanie Fundacji Platforma Przemysłu Przyszłości, jak wskazano w uzasadnieniu do projektu, jest wynikiem realizacji projektu strategicznego ,,Polska Platforma Przemysłu 4.0” przyjętego w średniookresowej strategii rozwoju kraju ,,Strategia na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju” uchwalonej w dniu 14 lutego 2017 r. przez Radę Ministrów. Ustanowienie Fundacji Platforma Przemysłu Przyszłości, w drodze odrębnej ustawy, jest regulacją szczególną w stosunku do trybu tworzenia fundacji określonego w ustawie z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach (Dz. U. z 2016 r. poz. 40) (dalej: u.f.). Z tego względu zakaz tworzenia fundacji ze środków publicznych wynikający z art. 45 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077) nie ma zastosowania do powoływanej Fundacji Platforma Przemysłu Przyszłości, ponieważ zakaz ten odnosi się do fundacji tworzonych na zasadach ogólnych. Zgodnie bowiem z przywołanym art. 45 ustawy o finansach publicznych ze środków publicznych nie można tworzyć fundacji na podstawie u.f. Należy w tym miejscu zauważyć, że w obowiązującym stanie prawnym w drodze ustawy powołano jedynie trzy fundacje prawa publicznego, tj. fundację – Zakład Narodowy im. Ossolińskich, fundację Centrum Badania Opinii Społecznej oraz fundację – Zakłady Kórnickie. Rada Legislacyjna nie wnosi uwag do przyjętej metody regulacji. Jednocześnie Rada Legislacyjna widzi konieczność precyzyjnego rozdzielania zakresu projektowanej ustawy oraz u.f. W projektowanym art. 25 określa się, że w sprawach nieuregulowanych ustawą do Fundacji Platforma Przemysłu Przyszłości stosuje się odpowiednio przepisy u.f. z wyłączeniem przepisów o uprawnieniach właściwego starosty w stosunku do fundacji. Projektowany przepis, w przyjętej systematyce aktu, jest nieprawidłowo umiejscowiony tj. w rozdziale 5. ,,Zmiany w przepisach obowiązujących, przepisy dostosowujące i końcowe”. Mając na względzie charakter prawny tego przepisu, powinien on zostać umiejscowiony w rozdziale 1. projektu ustawy ,,Przepisy ogólne”. Ponadto jego redakcja wymaga zmiany. Przepis ten powinien stanowić, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie do Fundacji Platforma Przemysłu Przyszłości stosuje się przepisy u.f. z wyłączeniem przepisów o uprawnieniach właściwego starosty w stosunku do fundacji.

2. W projektowanym art. 4 ust. 1 określa się, że celem Fundacji Platforma Przemysłu Przyszłości, zwanej dalej ,,Platformą” jest działanie na rzecz wzrostu globalnej konkurencyjności polskich przedsiębiorców poprzez wsparcie ich transformacji cyfrowej przy wykorzystaniu systemów cyber-fizycznych, Internetu Rzeczy, robotyzacji, sztucznej inteligencji, technologii komunikacji pomiędzy maszynami a człowiekiem i maszynami, a także innych rozwiązań technicznych przemysłu. Należy podnieść, że w dalszych artykułach projekt posługuje się pojęciem ,,przedsiębiorca”. W związku z tym nie jest zrozumiałe, czy celem Platformy jest wspieranie przedsiębiorców działających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w tym przedsiębiorców zagranicznych, czy też wyłącznie polskich przedsiębiorców (nie jest przy tym jasne jakimi kryteriami należy się kierować określając kto będzie zaliczony do kategorii ,,polski przedsiębiorca”, czy istotnym będzie tutaj kryterium własnościowe, czy też kryterium siedziby na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej). Kwestia ta powinna zostać przez projektodawcę wyjaśniona. Niemniej jednak, w przypadku gdyby projektodawca zakładał, że wsparcie Platformy ma być skierowane wyłącznie do polskich przedsiębiorców należy podnieść, że istnieje, w ocenie Rady Legislacyjnej, duże ryzyko uznana projektowanych rozwiązań za niezgodne z Traktatem o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), gdyż może to powodować zarzut ograniczenia zasady swobodnego przepływu kapitału oraz uznania, że projektowane rozwiązania dotyczące udzielania wsparcia przez Platformę mają charakter dyskryminujący w stosunku do przedsiębiorców zagranicznych. Podkreślenia przy tym wymaga fakt, że projektowany akt zakłada udzielanie pomocy publicznej przez Platformę na cele wskazane w ustawie (art. 17-22 projektu). Zgodnie z art. 63 ust. 1 TFUE zakazane są wszelkie ograniczenia w przepływie kapitału między państwami członkowskimi oraz między państwami członkowskimi a państwami trzecimi. Swoboda przepływu kapitału oznacza, że inwestorzy nie powinni obawiać się prawnych przeszkód, które różnicują sytuację inwestorów w zależności od ich kraju pochodzenia w obrębie Unii Europejskiej. Przepis art. 63 TFUE jest bezpośrednio skuteczny w wewnętrznym porządku prawnym. Swoboda przepływu kapitału uregulowana w art. 63 TFUE ma zaś rangę zasady prawnej. Z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wynika, że przepis ten wprowadza bezwarunkowy zakaz niewymagający dla swej skuteczności żadnych środków implementujących (por. wyrok C-163, 165 i 234/94 Sanz de Lera). Trybunał dokonał także wykładni pojęcia przepływ kapitału. Przepływ kapitału obejmuje m.in. czynności dokonane przez osobę fizyczną lub prawną, łącznie z czynnościami odnoszącymi się do aktywów lub pasywów państw członkowskich lub innych organów administracji publicznej (por. wyrok C – 222/97 Manfred Trummer i Peter Mayer). Należy jednak podkreślić, że zakaz wprowadzania ograniczeń w swobodnym przepływie kapitału nie ma charakteru bezwzględnego. Katalog przesłanek uzasadniających ograniczenie swobody przepływu kapitału określa art. 65 ust. 1 TFUE. Państwa członkowskie są uprawnione do podejmowania odpowiednich środków uzasadnionych potrzebą zapewnienia porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego oraz stosowania ograniczeń w dziedzinie prawa przedsiębiorczości. Środki te nie mogą mieć charakteru arbitralnego. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej dopuścił inne ograniczenie swobody przepływu kapitału – ograniczenie wynikające z nadrzędnych wymogów interesu publicznego (por. wyrok C – 452/01 Ospelt i Schlossle Weissenberg). W związku z powyższym, jeżeli intencją projektodawcy jest to, aby jedynie polscy przedsiębiorcy otrzymywali wsparcie od Platformy, w celu dokonania oceny czy ograniczenie takie jest dopuszczalne tj. zgodne z prawem Unii Europejskiej, należy wykazać, że są one uzasadnione okolicznościami związanymi z porządkiem publicznym lub bezpieczeństwem publicznym lub innym nadrzędnym wymogiem interesu publicznego, a także potwierdzić, że nie mają charakteru dyskryminującego, oraz, że są proporcjonalne.

3. W projektowanym art. 4 ust. 3 przewiduje się, że Rada Ministrów lub poszczególni ministrowie mogą powierzyć Platformie realizację innych zadań związanych z realizacją celu w jakim została ustanowiona ww. fundacja. W ocenie Rady Legislacyjnej projektowane rozwiązanie budzi zastrzeżenia. Skoro projektodawca zdecydował się na ustanowienie w drodze ustawy fundacji, to powinien w ustawie powołującej fundację do życia określić zamknięty katalog zadań, które podejmuje fundacja realizując cel w jakim została powołana i wyposażona w majątek przez Fundatora, którym jest Skarb Państwa reprezentowany przez ministra właściwego do spraw gospodarki. Podkreślenia wymaga zasada, że przyjęta przez projektodawcą metoda regulacji – powołanie fundacji w drodze ustawy, wymaga aby wszystkie kluczowe aspekty tej regulacji określone były w ustawie która ją powołuje.

4. W art. 6 projektu określa się, że Platforma może prowadzić działalność gospodarczą służąca realizacji celu, dla którego powołano ww. fundację (art. 4 ust. 1 projektu). Przepis ten wskazuje również, że Platforma może prowadzić działalność gospodarczą także przez spółki prawa handlowego. Należy zauważyć, że w omawianym projekcie ustawy w art. 24 przewidziano, co dzieje się z majątkiem Platformy w przypadku jej likwidacji – jej majątek przechodzi wówczas na własność Skarbu Państwa. Jednakże należy podnieść, że projektowana regulacja w art. 24 nie ma charakteru wyczerpującego, bowiem nie reguluje spraw związanych z majątkiem powołanych przez Platformę spółek prawa handlowego – w przypadku likwidacji Platformy. Jest to o tyle istotne, gdyż spółki te w przypadku ich powołania będą odrębnymi bytami prawnym w rozumieniu prawnym i majątkowym w stosunku do Platformy. W przedstawionym zakresie przedmiotowy projekt ustawy winien zostać uzupełniony o odpowiednie regulacje. 

5. Projektowany art. 10 określa strukturę organów Platformy. Organami fundacji jest Fundator, którym jest Skarb Państwa reprezentowany przez ministra właściwego do spraw gospodarki, Zarząd oraz Rada. Jednocześnie zgodnie z art. 15 Fundator reprezentowany przez ministra właściwego do spraw gospodarki sprawuje nadzór nad działalnością Platformy, który przejawia się tym, że Fundator jest uprawniony do przeprowadzania okresowej kontroli wykorzystywania środków publicznych i realizacji celów statutowych ww. fundacji. Zaproponowana w omawianym projekcie ustawy konstrukcja, gdzie organem fundacji jest Fundator, który ma jednocześnie przyznane kompetencje nadzorcze w stosunku do Platformy, budzi zastrzeżenia natury systemowej. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że co do zasady rola Fundatora po zarejestrowaniu fundacji jest zakończona, a odpowiedzialność za majątek i działalność fundacji przejmuje zarząd. Należy zauważyć, że obecnie w powołanych w drodze ustawy fundacjach prawa publicznego tj. fundacji – Zakład Narodowy imienia Ossolińskich, fundacji Centrum Badania Opinii Społecznej oraz fundacji – Zakłady Kórnickie, kompetencje nadzorcze zostały przyznane wskazanym w tych ustawach właściwym ministrom. Niezależnie od powyższego należy wskazać na wewnętrzną sprzeczność ww. przepisów, które z jednej strony wskazują Fundatora jako jeden z organów fundacji, z drugiej zaś przyznają mu kompetencje nadzorcze nad działalnością fundacji rozumianej jako odrębny podmiot publicznoprawny, którego w majątek wyposażył Skarb Państwa. W związku z powyższym projektowane przepisy dotyczące organów Platformy wymagają ponownego przeanalizowania.   

6. Analiza projektowanego art. 14, określającego zakres i treść statutu Platformy, który jest wydawany w drodze zarządzenia przez ministra właściwego do spraw gospodarki prowadzi do wniosku, że projektodawca zamierza uregulować materię ustawową w akcie o charakterze wewnętrznym tj. w drodze zarządzenia wskazanego w projektowanym przepisie ministra. Materia dotycząca wymagań dla kandydatów na członków organów Platformy oraz sposób ich powołania (art. 14 ust. 1 pkt 3 projektu) jest immanentnie związana ze sferą wolności i praw jednostki, zatem co najmniej w zasadniczej swej części należy do materii ustawowej i to w akcie normatywnym rangi ustawowej powinna znaleźć swe wyczerpujące unormowanie. Odnośnie przekazania do uregulowania w zarządzeniu spraw związanych z zakresem i sposobami prowadzenia działalności gospodarczej (art. 14 ust. 1 pkt 5) należy podnieść, że materia ta należy także do materii ustawowej, bowiem ma ona wpływ na zakres – swobodę prowadzenia działalności gospodarczej przez Platformę. Podkreślenia wymaga, że statut Platformy przyjmowany w drodze zarządzenia nie stanowi aktu prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 Konstytucji. Zarządzenia mają jedynie walor aktów prawa wewnętrznego, zatem statut Platformy wydany przez ministra właściwego do spraw gospodarki może regulować jedynie „materię wewnętrzną”, a więc kwestie, które nie dotyczą sytuacji prawnej osób ubiegających się o członkostwo w organach Platformy. W przypadku materii ustawowej wszystkie zasadnicze elementy regulacji prawnej, powinny być określone bezpośrednio w tekście ustawy. Dotyczy to zwłaszcza ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw, o czym mowa zarówno w art. 31 ust. 3 Konstytucji, jak i w wielu innych przepisach normujących poszczególne wolności i prawa jednostki. 

7. Niektóre przepisy zawarte w projekcie ustawy budzą zastrzeżenia co do ich precyzyjności i określoności, co może naruszać zasadę demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji i wynikającą z niej zasadę określoności przepisów prawa i zasadę przyzwoitej legislacji. Jak zauważył Trybunał Konstytucyjny zasady te przewidują nakaz formułowania przepisów w sposób poprawny, precyzyjny i jasny, tak aby nie przesuwać obowiązku ich konkretyzacji na etap stosowania prawa. Oznacza to, że przepis powinien być zrozumiały dla jego adresata, który ma prawo oczekiwać od racjonalnego ustawodawcy tworzenia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do zakresu regulowanych nimi treści. Korekty wymagałyby zatem przepisy zawarte np. w: art. 4 ust. 2 pkt 7 – nie jest jasne co oznacza ,,zachowanie suwerenności danych”, art. 14 ust. 1 – konieczność określenia zamkniętego katalogu elementów składających się na treść statutu oraz w art. 19 ust. 2 – konieczność określenia jakimi przesłankami należy się kierować przy dokonywaniu oceny, czy dana wątpliwość co do prawidłowego wykorzystania pomocy finansowej jest uzasadniona.

8. Projektowany przepis art. 8 ust. 2 ze względu na jego charakter prawny (przepis stanowi, że Platformie może być przyznana jednorazowa dotacja z budżetu państwa na pierwsze wyposażenie w środki obrotowe) powinien być przeniesiony do rozdziału 5 projektu.

9. W uzasadnieniu do projektu zawarto informację, że przedmiot projektowanej ustawy nie jest objęty prawem Unii Europejskiej. Stwierdzenie to jest wątpliwe, bowiem projektowana regulacja przewiduje udzielanie przez Platformę pomocy publicznej dla przedsiębiorców, a jest to dziedzina ściśle reglamentowana przez prawo Unii Europejskiej.

10. Należy także zauważyć, że zgodnie z art. 103 pkt 1a ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1829, ze zm.), dodanym ustawą z dnia 26 stycznia 2017 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. poz. 460), która weszła w życie 17 marca br., uzasadnienie do projektu ustawy powinno zawierać ocenę przewidywanego wpływu na działalność mikroprzedsiębiorców, małych i średnich przedsiębiorców, w przypadku gdy projekt aktu dotyczy majątkowych praw i obowiązków przedsiębiorców lub praw i obowiązków przedsiębiorców wobec organów administracji publicznej. W związku z powyższym uzasadnienie do przedmiotowego projektu ustawy wymaga uzupełnienia o powyższą ocenę.        

11. W związku z tym, że Fundatorem Platformy jest Skarb Państwa reprezentowany przez ministra właściwego do spraw gospodarki, w ocenie Rady Legislacyjnej, koniecznym jest zaopiniowanie przedmiotowego projektu ustawy przez Prokuratorię Generalną Rzeczypospolitej Polskiej.

 

Konkluzja

Rada Legislacyjna, co do zasady, pozytywnie ocenia opiniowany projekt ustawy. Jednak może on stanowić przedmiot dalszych prac legislacyjnych po wprowadzeniu zgłoszonych wyżej sugestii.

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanej

przez dra hab. Bogumiła Szmulika, prof. UKSW

Rada Legislacyjna przyjęła w trybie obiegowym

w dniu 22 grudnia 2017 r.