Opinia z 22 lutego 2013 r. o projekcie założeń projektu ustawy o szczególnej odpowiedzialności za niektóre naruszenia przepisów ruchu drogowego oraz o zmianie niektórych ustaw

(Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej)
 Rada Legislacyjna                                                                                            2013–02–22
 przy
Prezesie Rady Ministrów
 
RL-0303-1/13
 
Opinia o projekcie założeń projektu ustawy o szczególnej odpowiedzialności za niektóre naruszenia przepisów ruchu drogowego oraz o zmianie niektórych ustaw
 
Wprowadzenie
Rządowe Centrum Legislacji, pismem z dnia 12 grudnia 2012 r. (RCL.DPŚiI.58-71/12), przekazało Przewodniczącemu Rady Legislacyjnej, przedłożony przez Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej, projekt założeń do ustawy o szczególnej odpowiedzialności za niektóre naruszenia przepisów ruchu drogowego oraz o zmianie niektórych ustaw (powoływany dalej jako „Projekt założeń”) z wnioskiem o wyrażenie opinii w tej sprawie.
 
Uwagi ogólne
Rada Legislacyjna, po analizie Projektu założeń, wyraża szereg wątpliwości i zastrzeżeń do treści przedłożonego dokumentu.
Na wstępie należałoby postawić pytanie o charakterze podstawowym, a mianowicie pytanie o celowość wprowadzania proponowanych rozwiązań w odrębnej ustawie, a nie w drodze nowelizacji ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Wypada przy tym zaznaczyć, że w Projekcie założeń nie znalazło się uzasadnienie dla uchwalenia odrębnego aktu normatywnego. W ocenie Rady Legislacyjnej, względy jednolitości systemu prawa uzasadniają wstrzemięźliwość wobec tworzenia nowych – odrębnych ustaw, normujących materię należącą do problematyki posiadającej już regulację kompleksową, spójną, wyposażoną w odpowiedni pakiet zasad i ogólnych pojęć. Tym bardziej, że przepisy ustawy – Prawo o ruchu drogowym (zob. Dział V. rozdz. 4) w obowiązującym brzmieniu przewidują sankcjonowanie zachowań niezgodnych z prawem w drodze administracyjnych kar pieniężnych.
Pozostałe wątpliwości i zastrzeżenia, odnoszące się już do samej treści Projektu założeń, dotyczą zarówno materialnoprawnych jak i formalnoprawnych rozwiązań, które miałyby się znaleźć w proponowanej ustawie, a także do samego uzasadnienia konieczności wprowadzenia takich regulacji do obowiązującego porządku prawnego. Zatem niniejsza opinia obejmuje ocenę przedstawionych konstrukcji prawnych, trybu sankcjonowania naruszeń przepisów ruchu drogowego oraz argumentacji wprowadzenia proponowanych rozwiązań.
 
Ocena proponowanych konstrukcji materialnoprawnych
Rozwiązania zawarte w treści Projektu założeń przewidują wprowadzenie swoistej „odpowiedzialności hybrydowej”, polegającej na alternatywnej kwalifikacji, a co za tym idzie alternatywnym sankcjonowaniu, przekraczania dozwolonej prędkości. W przypadku ustalenia osoby, która kierując pojazdem dopuściła się przekroczenia dozwolonej prędkości, czyn ten byłby kwalifikowany jako wykroczenie. Natomiast w sytuacji, gdy nie dojedzie do ustalenia sprawcy powyższego czynu przewiduje się uruchomienie odpowiedzialności administracyjnej, którą będzie ponosił właściciel lub posiadacz pojazdu. Według Rady Legislacyjnej konstrukcja odpowiedzialności karnej (wykroczeniowej), uzależniona od stopnia winy i społecznej szkodliwości, sytuuje sprawcę wykroczenia w znacznie lepszym położeniu od właściciela lub posiadacza pojazdu mechanicznego, który podlega odpowiedzialności administracyjnej, mającej charakter odpowiedzialności obiektywnej, gdzie sankcja wymierzana temu podmiotowi jest uzależniona – stosownie do Projektu założeń – wyłącznie od dwóch przesłanek: 1) nieustalenia sprawcy wykroczenia 2) tytułu własności lub innego tytułu prawnego do pojazdu i wynikającego z niego faktu posiadania. Powyższa konstrukcja prowadzi do następujących wniosków:
1)            rodzaj odpowiedzialności oraz typ sankcji za przekroczenie dozwolonej prędkości ma być uzależniony od ustalenia sprawcy czynu;
2)            prawne konsekwencje nieustalenia osoby przekraczającej dozwoloną prędkość ponosi właściciel lub posiadacz pojazdu, co równocześnie prowadzi do przerzucenia obowiązków prowadzenia czynności zmierzających do wykrycia sprawcy z powołanych do tego organów na podmioty spoza systemu władzy publicznej.
Ponadto Projekt założeń nie zawiera jasnego określenia formuły deliktu administracyjnego, za który ma być nakładana kara pieniężna (brakuje wyraźnego określenia kto i za jaki czyn ma być karany). Nie wystarczy bowiem wyjaśnienie, że może to być zarówno osoba fizyczna, jak i osoba prawna. Określenie w Projekcie założeń podmiotu podlegającego karze mianem właściciela/posiadacza – zwłaszcza w tym drugim członie budzi poważne wątpliwości. Należałoby wskazać, czy osoba podlegająca karze to tylko właściciel, czy także leasingobiorca, wynajmujący pojazd z wypożyczalni, etc. oraz jakie konkretnie zachowanie danej osoby (bo przecież nie pojazdu) rodzić będzie pieniężną odpowiedzialność administracyjną. Do rzetelnej i wszechstronnej oceny założeń projektowanej ustawy Rada Legislacyjna potrzebuje choćby zarysu przyszłego przepisu ustawowego, który określi planowany, nowy delikt administracyjny. Z obecnego brzmienia Projektu założeń wynika, że planuje się uczynienie deliktem nie zachowanie jakieś osoby uczestniczącej w ruchu drogowym, lecz dopuszczenie do tego, że pojazd, którego dana osoba jest – co do zasady – właścicielem, został utrwalony w automatycznie wykonanym materiale fotograficznym jako poruszający się po drodze z niedopuszczalną prędkością. Taki kierunek prac legislacyjnych budzi uzasadniony niepokój Rady.
W opinii Rady Legislacyjnej nakładanie sankcji administracyjnych musi odbywać się w zgodzie z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego. Warto przy tym przypomnieć, że cechą immanentną demokratycznego państwa prawnego jest tworzenie prawa, które nie podważa zaufania do Państwa i organów powołanych do tworzenia tego prawa w imieniu Państwa. Prawo takie powinno stanowić zespół norm, których realizacja, a zwłaszcza ich skutki są przewidywalne, wyobrażalne i obliczalne. Tymczasem przyjęcie prostego w swej konstrukcji założenia, że odpowiedzialność za poruszanie się pojazdu po drodze publicznej z niedozwoloną prędkością ponosi jego właściciel (posiadacz), będzie rodzić skutki dla niego niemożliwe do przewidzenia. Właścicielem takim może być przykładowo leasingodawca, który w proponowanym w Projekcie założeń, będzie mógł wskazać jedynie leasingobiorcę, ale w żadnym stopniu nie ma wpływu na to i wiedzy o tym, komu leasingobiorca przekazał pojazd do używania. Pomimo okoliczności praktycznie wykluczających możliwość wskazania sprawcy wykroczenia, właściciel nie będzie wyłączony spod odpowiedzialności administracyjnej. W podobnej sytuacji znajdzie się osoba fizyczna posiadająca pojazd i kilkoro pełnoletnich dzieci z uprawnieniami do kierowania pojazdami. Gdy taki pojazd pozostawi dostępny dla wszystkich domowników, także poniesie karę, której mogła się wprawdzie spodziewać, ale nie będzie w stanie jej zapobiec (wszak nie przewiduje się nałożenia na właścicieli prywatnych samochodów obowiązku prowadzenia „karty użytkownika pojazdu”). W tym kontekście może budzić zastrzeżenia także projektowana zmiana art. 78 ust. 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, polegająca na nałożeniu na właściciela (posiadacza) pojazdu obowiązku wskazania – na wezwanie właściwego organu – konkretnej osoby (a nie jedynie kręgu osób), której powierzył pojazd. Należy rozumieć, że w przypadku gdy właściciel (posiadacz) pojazdu nie będzie posiadał takiej informacji zostanie pociągnięty do odpowiedzialności administracyjnej. Zdaniem Rady istnieje uzasadniona obawa, że taki przepis zostanie uznany za niezgodny z art. 2 oraz z art. 31 ust. 3 Konstytucji, albowiem oprócz nieobliczalności jego skutków pojawi się bowiem niechybnie wątpliwość, czy takie ograniczenie wolności właścicieli (posiadaczy) pojazdów da się uzasadnić jako odpowiednie, konieczne i proporcjonalne działanie dla dóbr i wartości określonych w projektowanym przepisie.
 
Za drugą z istotnych konstrukcji prawnych proponowanych w Projekcie założeń, która wzbudza podobne zastrzeżenia, należy uznać obowiązek właściciela (posiadacza) pojazdu do „gromadzenia przez okres dwóch lat informacji komu i na jaki czas powierzył pojazd”. Oznacza to, że właściciel (posiadacz) pojazdu stanie się administratorem danych osobowych w rozumieniu ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 z późn. zm.), a co za tym idzie podmiotem szeregu obowiązków wynikających ze nabycia statusu administratora danych osobowych. W opinii Rady proponowane rozwiązanie stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W Projekcie założeń przewidziano wiążący się z powyższym zagadnieniem – jak się wydaje – w wielu przypadkach niewykonalny, obowiązek posiadania przez właściciela (posiadacza) pojazdu informacji o miejscu pracy osoby, której pojazd zostanie powierzony (zob. s. 5 pkt 1 Projektu założeń).
Zdaniem Rady wykazanie proporcjonalności obowiązku „gromadzenia przez okres dwóch lat informacji komu i na jaki czas powierzył pojazd” do zakładanych przez Projektodawcę efektów w systemie prawnym demokratycznego państwa prawnego nie wydaje się możliwe. W każdym razie Projektodawca nie podjął się w opiniowanym Projekcie założeń takiej próby, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że proponowany przepis (art. 78 ust. 7 ustawy – Prawo o ruchu drogowym) jest potrzebny dla zapewnienia skuteczności planowanej regulacji administracyjnego karania za „przekroczenie przez pojazd” dozwolonej prędkości.
Dotychczasowe uwagi skłaniają do wniosku, że nowe technologiczne usprawnienia, mające podwyższyć skuteczność wykrywania i sankcjonowania wykroczeń, stają się podstawą do nakładania na właścicieli lub posiadaczy pojazdów dodatkowych obowiązków o charakterze rzeczowym oraz subsydiarnej odpowiedzialności administracyjnej. Zatem uszczelnienie nowego systemu wykrywania sprawcy wykroczenia ma się odbywać kosztem obywateli, co może budzić prawne wątpliwości z perspektywy konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego.
W opinii Rady proponowane rozwiązania godzą również w zasadę równości wobec prawa, albowiem właściciel (posiadacz) pojazdu, którym wykryty sprawca (osoba trzecia) przekroczył dozwoloną prędkość, nie ponosi odpowiedzialności administracyjnej, ponieważ wobec sprawcy wykroczenia zostanie uruchomione stosowne postępowanie. W przypadku zaś niewykrycia sprawcy właściciel (posiadacz) pojazdu z tego właśnie powodu ponosi odpowiedzialność administracyjną. Można więc na tle proponowanych regulacji sądzić, że przyczyną odpowiedzialności właściciela (posiadacza) pojazdu jest wyłącznie niewykrycie sprawcy wykroczenia. Powyższe rozwiązane w świetle podstawowych zasad ustroju demokratycznego państwa prawnego wydaje się być rozwiązaniem nie do przyjęcia.
 
Ocena trybu sankcjonowania naruszeń przepisów ruchu drogowego
Według zamierzeń Projektodawcy planowana kara administracyjna będzie nakładana wyłącznie wówczas, gdy nie zostanie ustalony sprawca naruszenia przepisów (s. 5). Można zatem przyjąć, że jedną z przesłanek sankcjonowania podmiotu, który nie dopuścił się czynu zabronionego, bądź czynu takiego mu nie udowodniono, jest niewykrycie sprawcy wykroczenia, zaś podstawą do sankcjonowania w trybie administracyjnym będzie tytuł własności lub posiadanie pojazdu. W opinii Rady Legislacyjnej Projektodawca zdaje się przy tym nie zauważać, że również przy nakładaniu kar administracyjnych konieczne jest prawidłowe określenie w ustawie, a następnie w prowadzonym postępowaniu, kto jest sprawcą czynu, za popełnienie którego jest nakładana administracyjna kara pieniężna (np. kara za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi, kara za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia, kara za przywiezienie do granicy cudzoziemca nieposiadającego ważnego dokumentu podróży uprawniającego do przekroczenia granicy, etc., są nakładane na tych, którzy są sprawcami wyżej wymienionych czynów).
Warto wziąć pod uwagę to, że w praktyce stosowania prawa większość środków zaskarżenia od decyzji nakładających kary administracyjne jest dziś wnoszona przez osoby kwestionujące ustalenie, że to one są sprawcami zarzucanego im czynu. Należy też podkreślić, że różnica między grzywną za wykroczenie a administracyjną karą pieniężną nie polega na tym, że w pierwszym przypadku konieczne jest ustalenie sprawcy, a w drugim już nie. Odmienność obu trybów sankcjonowania jest związana z koniecznością lub brakiem konieczności ustalania winy. W postępowaniu zmierzającym do wymierzenia kary administracyjnej nie istnieje obowiązek ustalenia winy sprawcy, jednak osobą ukaraną może być tylko sprawca czynu zabronionego. Stąd też projektowana zmiana trybu może więc okazać się niewystarczająca do tego, aby w sytuacji zgłoszenia przez osobę, wobec której wszczęte zostanie postępowanie, zastrzeżeń co do faktu, że jest ona sprawcą, postępowanie administracyjne zakończyło się szybciej niż postępowanie sądowe, chyba że zamierza się karać nie za naruszenie przepisów ruchu drogowego, lecz za inny czyn, albo też za to, że czyjś pojazd został sfotografowany podczas jazdy przekraczającej dopuszczalną w danym miejscu prędkość.
Ponadto w ocenie Rady Legislacyjnej propozycje zawarte w Projekcie założeń zdają się nie uwzględniać obowiązującej zarówno w postępowaniu karnym jak i w postępowaniu administracyjnym jednej z podstawowych zasad procesowych, którą jest zasada prawdy obiektywnej, co zostało już w sposób ogólny zasygnalizowane przy okazji formułowania wcześniejszych zastrzeżeń. W tym miejscu należy jeszcze zwrócić uwagę na dwa fragmenty Projektu założeń, które potwierdzają powyższą tezę. Po pierwsze, za sprzeczne z zasadą prawdy obiektywnej należy uznać możliwość skorzystania przez właściciela (posiadacza) pojazdu z 20% upustu kary przy dobrowolnym poddaniu się karze w terminie 14 dni od dnia zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Poprzez taką regulację nakłania się właściciela (posiadacza) pojazdu do zapłacenia kary nawet wówczas, gdy to nie on popełnił wykroczenie. Po drugie, jak wynika to z treści pkt 2 na s. 5 „w prowadzonym postępowaniu nie powinny być uwzględniane wyjaśnienia złożone po terminie” (chodzi tu o wyśnienia właściciela/posiadacza pojazdu wskazujące sprawcę naruszenia). W tym kontekście można by postawić pytanie o przebieg postępowania w sytuacji długotrwałego pobytu właściciela – osoby fizycznej poza miejscem zamieszkania (w którym pozostawił pojazd) np. zagranicą.
Projekt założeń przewiduje też między innymi zmianę przepisu art. 57 § 4 k.p.a., polegającą na uznaniu soboty za dzień równorzędny z dniami ustawowo wolnym od pracy. Podzielając intencję tej zmiany Rada Legislacyjna sugeruje, aby nie wykorzystywać w tym celu ustawy o szczególnej odpowiedzialności za niektóre naruszenia przepisów ruchu drogowego. Przepisów o szczególnym znaczeniu dla danej dziedziny prawa, jakimi są przepisy kodeksowe, nie powinno się nowelizować, niejako przy okazji, zwłaszcza, gdy ustawa nowelizująca nie ma wiele wspólnego z materią regulowaną w k.p.a., a równocześnie budzi szereg krytycznych uwag.
 
Ocena argumentacji projektu założeń
Zdaniem Rady Legislacyjnej także i argumentacja przedstawiona w Projekcie założeń budzi pewne wątpliwości. Przede wszystkim odnosi się wrażenie, że uzasadnienie Projektu założeń pozostaje nieco „obok” projektowanego zamierzenia.
Według Projektodawcy zarzutem kierowanym do dotychczasowych regulacji jest „brak automatyzacji procesu nakładania sankcji”. Należy przez to rozumieć wolę dopasowania skuteczności prawa do urządzeń, którymi organy administracji obecnie dysponują w procesie kontroli przestrzegania prawa nie bacząc na równoczesne wprowadzenie swoistego zamętu w metody regulacji poszczególnych dziedzin prawa. Uzasadniając proponowane rozwiązania Projektodawca pisze, że: „Dla szacunku wobec prawa niebagatelne znaczenie posiada również brak możliwości ewentualnego unikania odpowiedzialności”. Trudno przyjąć w tym zakresie sankcjonowanie właściciela (posiadacza) pojazdu, który w danym przypadku nie jest sprawcą czynu zabronionego, za remedium na unikanie odpowiedzialności. Treść ostatniego akapitu na s. 4 może świadczyć o tym, że istotnym powodem proponowanych rozwiązań jest osiągniecie celu fiskalnego. W tym kontekście można mówić o pewnym podobieństwie Projektu założeń do wyeliminowanego z obrotu prawnego przez Trybunał Konstytucyjny § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310)[1].
Założenia projektu oparto na tezie, według której opracowany w latach siedemdziesiątych XX wieku tryb nakładania sankcji za naruszenia przepisów o ruchu drogowym (w ramach Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia), nie przystaje do realiów i w praktyce uniemożliwia automatyzację procesu nakładania sankcji oraz skuteczną egzekucję prawa, która z kolei mogłaby wpłynąć na poprawę stanu bezpieczeństwa drogowego i spowodować zmniejszenie liczby ofiar śmiertelnych wypadków (jako przykład takich efektów wskazano Francję). W kontekście tego założenia nasuwają się dwa pytania o to, czy we Francji wprowadzono i obowiązują rozwiązania zbieżne z proponowanymi w Projekcie założeń, a zwłaszcza czy pozostawiono tam proponowany przez Projektodawcę dualizm proceduralny? W przedłożonym Projekcie założeń próżno szukać odpowiedzi na postawione wyżej pytania. Natomiast można z przedstawionych propozycji wnosić, że w zależności od tego, czy właściciel (posiadacz) pojazdu przyzna się do przekroczenia dozwolonej prędkości, bądź wskaże osobę kierującą przyjmującą na siebie odpowiedzialność za ten czyn, czy też tego nie uczyni, podlegać będzie albo odpowiedzialności jak za wykroczenie (lub też poniesie ją osoba przyznająca się do prowadzenia pojazdu utrwalonego przez fotoradar), albo – poniesie karę administracyjną. Według informacji posiadanej przez Radę Legislacyjną, rozwiązania francuskie oraz obowiązujące w innych krajach, nie są porównywalne, albowiem w porządkach prawnych państw wskazanych w Projekcie założeń zrezygnowano z traktowania takich naruszeń przepisów ruchu drogowego jako wykroczeń.
W opiniowanym Projekcie założeń proponowana, warunkowa zmiana reżimu proceduralnego sankcjonowania przekroczeń dopuszczalnej prędkości poruszania się po drogach publicznych (z wykroczeniowego na administracyjny) jest uzasadniana zgodnością takiego rozwiązania z Konstytucją. Racje przemawiające za konstytucyjnością kar administracyjnych, wysuwane przez Trybunał Konstytucyjny nie są kwestionowane przez Radę, co nie oznacza, że wprowadzenie dualizmu sankcjonowania zachowań przez prawo zabronionych jest z definicji prawidłowe, niezależnie od innych towarzyszących mu okoliczności, prawnych uregulowań, a zwłaszcza zasad i gwarancji przyjętych w danym systemie prawa.
Kolejnym argumentem przemawiającym za proponowanymi rozwiązaniami, podnoszonym przez Projektodawcę jest depenalizacja. W związku należy zauważyć, że depenalizacja ta ma charakter warunkowy, albowiem dochodzi do niej „tylko w przypadku, gdy nie zostanie ustalony sprawca naruszenia”. Ponadto dopuszczenie subsydiarnej odpowiedzialności administracyjnej ma – zdaniem Projektodawcy – na celu usprawnienie procesu wymierzania kary w stosunku do deliktów cechujących się stosunkowo niewielkim ładunkiem dezaprobaty w społeczeństwie. Projektodawca podkreśla dalej, że proces stosowania kary jest wówczas odformalizowany, ponieważ subsumpcja stanu faktycznego sprowadza się do ustalenia czy określone działanie wyczerpało znamiona wskazane w ustawie. Stąd też „oderwanie” winy od deliktu ułatwia stosowanie prawa. Chodzi więc przede wszystkim o to, żeby administracyjna procedura odciążyła wymiar sprawiedliwości. Sankcjonowanie w trybie administracyjnym ma również usprawnić postępowanie zmierzające do nałożenia kary administracyjnej oraz obniżyć koszty prowadzonych procedur. Rada Legislacyjna jest świadoma mankamentów odpowiedzialności karnej, które są wnikliwie analizowane w literaturze przedmiotu. Wśród nich najczęściej wymienia się przewlekłość postępowania, wysokie koszty (zbyt często efekt nie usprawiedliwia poniesionych nakładów), stygmatyzujące konsekwencje itp. Nie da się jednak zaprzeczyć, że właśnie w ramach odpowiedzialności karnej (także w znaczeniu szerokim) ukształtowały się należyte gwarancje przysługujące oskarżonemu (obwinionemu) o czyn zagrożony karą. Szeroko rozumiana procedura karna (w tym wykroczeniowa) gwarantuje: rozpoznanie sprawy przez niezawisły sąd, prawo do obrony, rozdzielenie funkcji oskarżania i orzekania[2].
Takich zaś gwarancji nie przewidujemodel odpowiedzialności administracyjnej, albowiem w trybie administracyjnym ten sam organ „oskarża” i orzeka. Natomiast kontrola decyzji administracyjnej o ukaraniu, wykonywana przez sądy administracyjne nie może być utożsamiana z rozpatrywaniem sprawy przez sąd powszechny.
Ponadto przedstawione argumenty oraz uzasadnienie proponowanych rozstrzygnięć tym, że „w roku 2013, liczba spraw skierowanych na drogę sądową może sparaliżować wymiar sprawiedliwości” (s. 3) nie do końca są spójne i nie uwzględniają całokształtu uwarunkowań obecnego systemu stosowania prawa. Ze wskazanych w Projekcie założeń powodów, mających przemawiać za „depenalizacją” czynu przekroczenia dopuszczalnej prędkości nie wynika, aby problemy długotrwałości postępowań wykroczeniowych były wywołane trudnościami z udowodnieniem winy (wskazuje się raczej na kłopoty z ustaleniem sprawcy). To, że w innych państwach osiągnięto lepsze rezultaty sankcjonowania podobnych naruszeń w trybie administracyjnym nie oznacza, iż taki sam efekt przyniesie rozwiązanie wprowadzone do polskiego porządku prawnego. Nie ulega jedynie wątpliwości, że postępowanie administracyjne może być dla państwa „tańsze” (z uwagi na relatywnie prostszy tryb oraz wysokość wynagrodzeń osób orzekających w postępowaniu administracyjnym), oraz że w ten sposób zostanie odciążony wymiar sprawiedliwości od pewnej, istotnej liczby spraw trafiających do sądów powszechnych. Z drugiej jednak strony należy spodziewać się, że zostaną „zalane” środkami zaskarżenia organy odwoławcze[3] oraz sądy administracyjne, które rozpoznają dziś rocznie mniej niż 70 tys. spraw. Aby tego uniknąć konieczne jest precyzyjne określenie kto i za co ma być karany w trybie administracyjnym.
 
Podsumowanie
W świetle przedstawionych uwag i wątpliwości dotyczących Projektu założeń Rada Legislacyjna uważa, że:
1)            należałoby raz jeszcze wnikliwie rozważyć zasadność uchwalania odrębnej ustawy, normującej odpowiedzialność za niektóre naruszenia przepisów ruchu drogowego;
2)             wprowadzenie konstrukcji odpowiedzialności właściciela (posiadacza) pojazdu w proponowanym kształcie, bez określenia deliktu sankcjonowanego karą administracyjną, budzi poważne wątpliwości co do konstytucyjności takiego rozwiązania (zgodności z zasadami demokratycznego państwa prawnego i równości wobec prawa);
3)            nałożenie na właściciela (posiadacza) pojazdu obowiązku gromadzenia i administrowania danymi osób korzystających z pojazdu, wydaje się obowiązkiem praktycznie niewykonalnym i trudnym do pogodzenia z konstytucyjną zasadą proporcjonalności;
4)            przeniesienie sankcjonowania czynu polegającego na przekroczeniu dopuszczalnej prędkości z trybu wykroczeniowego na tryb administracyjny nie musi wcale prowadzić do skrócenia czasu prowadzonego postępowania. Przedstawione w opinii uwarunkowania organizacyjne administracji publicznej oraz sądownictwa administracyjnego czynią wątpliwym postulat Projektodawcy co do skrócenia czasu postępowania;
5)            dokonywanie zmian przepisów k.p.a., normujących sposób obliczania terminów, w ustawie o szczególnej odpowiedzialności za niektóre naruszenia przepisów ruchu drogowego jest oceniany jako zabieg daleki od zasad poprawnej legislacji.
 
 
Na podstawie projektu opinii przygotowanej przez prof. Marka Bojarskiego, dr hab. Dariusza Kijowskiego, prof. UwB, i dr hab. Tomasza Bąkowskiego, prof. UG Rada Legislacyjna przyjęła na posiedzeniu w dniu 22 lutego 2013 r.
 
[1] Przepis ten przewidywał nieadekwatną do kosztów sporządzenia takiej karty opłatę. Projektodawca tej regulacji wyjaśniał zasadność zakwestionowanej wysokości opłaty dodatkowymi wpływami do budżetu.
[2] Tak W. Radecki, Kilka uwag o zastępowaniu odpowiedzialności karnej odpowiedzialnością administracyjną, w: M. Bojarski (red.) Współczesne problemy nauk penalnych. Zagadnienia wybrane, Wrocław 1994.
[3] Przyjmując dane autorów założeń, że sądy powszechne mogły się spodziewać ok. 7000 dziennie, podobnej liczby odwołań lub wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy będą mogły się spodziewać (łącznie) samorządowe kolegia odwoławcze oraz GIRD. Daje to łącznie ok. 2,5 mln spraw. Przy uwzględnieniu przeciętnego wskaźnika zaskarżalności decyzji administracyjnych do sądu adm. (10%), do sądów tych może trafić dodatkowo 250 tys. spraw rocznie. Czas oczekiwania na rozpatrzenie przeciętnej sprawy sądowej może się zatem szybko wydłużyć z 6-8 miesięcy do 2- lat. Równocześnie trzeba mieć na uwadze, że obecny potencjał kadrowy i finansowy organów mających rozpoznawać odwołania w tych sprawach, nie jest w stanie uporać się z terminach ustawowych z liczbą obecnie wpływających środków odwoławczych.