Opinia z 22 maja 2013 r. w sprawie projektu uchwały Rady Ministrów – Regulamin pracy Rady Ministrów

(Prezes Rządowego Centrum Legislacji)
 Rada Legislacyjna                                                                                            2013–05–22
 przy
Prezesie Rady Ministrów
 
RL-0303-14/13
 
Opinia w sprawie projektu uchwały Rady Ministrów – Regulamin pracy Rady Ministrów
 
I. Pismem z dnia 12 marca 2013 r. Prezes Rządowego Centrum Legislacji zwrócił się do Rady Legislacyjnej z prośbą o wyrażenie opinii w sprawie projektu uchwały Rady Ministrów – Regulamin pracy Rady Ministrów. Prezes RCL poinformował Radę Legislacyjną, że przedłożony projekt został opracowany z uwzględnieniem uwag i sugestii przedstawionych w dotychczasowych opiniach Rady Legislacyjnej dotyczących rządowego procesu legislacyjnego z dnia 25 kwietnia 2012 r. oraz 24 października 2012 r.
II.1. Na wstępie należy zaznaczyć, że – w przeciwieństwie do wcześniej opiniowanych dokumentów – w niniejszym przypadku mamy do czynienia ze spójną i konkretną propozycją legislacyjną, wypracowaną przez RCL. Ujęcie w jednym dokumencie wszystkich rządowych procedur legislacyjnych zapewnia większą przejrzystość proponowanych postępowań. Rada Legislacyjną z aprobatą odnosi się zatem do podziału regulowanej materii na część ogólną i części szczegółowe. Przedłożony do zaopiniowania dokument pozwala na uniknięcie wielu powtórzeń wspólnych elementów procedury oraz zachowuje odpowiednie proporcje między zagadnieniami ogólnymi i trybami odrębnymi. 
2. Na aprobatę zasługuje także materialny kierunek proponowanych rozwiązań. Aktualne procesy decyzyjne dotyczące realizowania przez rząd inicjatywy ustawodawczej wymagają bowiem dalszego koncentrowania postępowania wewnątrzrządowego, wzrostu znaczenia Rządowego Centrum Legislacji oraz stopniowego odchodzenia od resortowego modelu prawotwórstwa. Taki kierunek działań postulowany jest także w doktrynie (zob. G. Rydlewski, Rządowy system decyzyjny w Polsce. Studium politologiczne okresu transformacji, Warszawa 2002, s. 186-187). Należy bowiem zaznaczyć, że aktualny tryb rządowego postępowania legislacyjnego nie odszedł w pełni od procedur stosowanych przed nowelizacją regulaminu pracy Rady Ministrów z 2009 r. W świetle obowiązujących przepisów, przygotowanie projektów ustaw, co do zasady, odbywa się poza resortem, tym niemniej możliwe jest sporządzanie projektu we właściwym merytorycznie ministerstwie. Zachowanie tej dychotomii powoduje, że proces racjonalizacji rządowej procedury legislacyjnej nie może być uznany za zakończony. Zachowanie możliwości opracowywania projektu ustawy przez organ wnioskujący oznacza bowiem, że dotychczasowa reforma miała charakter połowiczny (zob. S. Patyra, Mechanizmy racjonalizacji procesu ustawodawczego w Polsce w zakresie rządowych projektów ustaw, Toruń 2012, s. 179 i 194).
Z powyższych względów Rada Legislacyjna w pełni przychyla się do zasadniczych założeń przedstawionego do zaopiniowania projektu Regulaminu pracy Rady Ministrów. W kontynuacji przedstawione zostaną natomiast szczegółowe uwagi do zaproponowanych rozwiązań.
III.1. Rada Legislacyjna aprobująco przyjmuje propozycję obowiązku dołączania projektów aktów wykonawczych do projektu ustawy przed skierowaniem tych dokumentów do rozpatrzenia przez Komitet Stały Rady Ministrów. Rada w pełni docenia argument, że zmiany w projekcie ustawy dokonywane na wcześniejszych etapach postępowania rządowego mogą skutkować dezaktualizacją zawartych w nich rozwiązań. Owej dezaktualizacji częściowo unika się wprowadzając wymóg dołączenia ich dopiero na wskazanym etapie. Biorąc pod uwagę fakt, że brak aktów wykonawczych stanowi jeden z najpoważniejszych mankamentów systemowych polskiego procesu legislacyjnego, należy wyrazić nadzieję, że obowiązek ten będzie w praktyce egzekwowany, a przewidziana w projektowanym § 61 ust. 4 Regulaminu możliwość przyjęcia przez Komitet Stały dokumentu rządowego niespełniającego wymogów regulaminowych (w tym m.in. projektu ustawy niezawierającego projektów aktów wykonawczych) będzie stosowana na zasadzie wyjątku. Podobną uwagę o konieczności wyjątkowego stosowania tego przepisu należy odnieść do projektowanego § 84 ust. 4 Regulaminu.
    2. O skuteczności skoncentrowanego rządowego procesu legislacyjnego świadczy praktyka stosowania przewidzianych w Regulaminie pracy Rady Ministrów wyjątków. Na problematykę częstego odchodzenia od nieresortowego sporządzania projektów ustaw oraz na ich niską jakość legislacyjną Rada Legislacyjna zwracała już uwagę w sprawozdaniu z 2011 r. [zob. Sprawozdanie z działalności Rady Legislacyjnej XI kadencji (od 29 czerwca 2010 r. do 31 grudnia 2011 r.), „Przegląd Legislacyjny” 2012, nr 1, s. 101].W przedstawionym do zaopiniowania projekcie regulaminu również przewiduje się daleko idące wyjątki. W szczególności dotyczą one możliwości opracowania projektu ustawy bez uprzedniego przyjęcia założeń (§ 5), zwolnienia z obowiązku rozpatrzenia projektu przez komisję prawniczą (§ 78), rozpatrywania przez Komitet Stały RM projektu dokumentu rządowego niespełniającego wymagań określonych w § 60 (§ 61 ust.4), stosowania trybu odrębnego (§ 98 - § 100), niekierowania projektu ustawy do uzgodnień (§ 118) czy sporządzania projektu ustawy na podstawie założeń przez organ wnioskujący (§ 125). We wszystkich tych sytuacjach uprawnione podmioty autonomicznie, bez podawania przyczyn, są upoważnione do odstąpienia od ogólnych reguł rządowego postępowania legislacyjnego. Rada Legislacyjna zwraca w związku z tym uwagę na możliwość istotnego wypaczenia podstawowego modelu opracowywania aktów normatywnych. Zbyt częste korzystanie z wymienionych odstępstw, bez wymogu merytorycznego uzasadniania przez ograny administracji rządowej podejmowanych decyzji, może bowiem w praktyce prowadzić do zaburzenia relacji zasada – wyjątek.
Rada Legislacyjna zdając sobie sprawę, że przedmiotowe odstępstwa służą uelastycznieniu rządowego postępowania legislacyjnego, a zatem, że nie wydaje się celowe całkowite wyeliminowanie wszelkich wyjątków w zakresie rządowego procesu legislacyjnego, to jednak za pożądane uznaje wprowadzenie w każdej z tych regulacji merytorycznych przesłanek odstąpienia od podstawowego modelu procesu legislacyjnego. Nałożenie obowiązku uzasadniania podejmowanych decyzji z wykazaniem zaistnienia tychże przesłanek z pewnością przyczyniłoby się do rzadszego i bardziej rozważnego odstępowania od reguł ogólnych. Należy także zwrócić uwagę, że wysoce niewystarczająca wydaje się przesłanka „uzasadnionego przypadku” (zawarta m.in. w § 78 czy § 125). Pojęcie takie jest klauzulą generalną i w praktyce daje możliwość swobodnego i dowolnego odstępowania od reguł ogólnych.
    3. W nawiązaniu do powyższego należy zwrócić uwagę na relację projektowanego § 125 do § 99 Regulaminu pracy RM. Pierwszy z tych przepisów pozwala na powierzenie sporządzania projektu ustawy na podstawie przyjętych przez Radę Ministrów założeń organowi wnioskującemu (a nie Rządowemu Centrum Legislacji). Przepis § 99 zawiera natomiast propozycję odnośnie do trybu odrębnego, który w szczególności może polegać na m.in. powierzeniu opracowania dokumentu rządowego właściwemu organowi wewnętrznemu Rady Ministrów. W konsekwencji należy zastanowić się, czy § 125 nie stanowi superfluum legislacyjnego. Przepisy § 98 - § 100 Regulaminu pracy dają bowiem Prezesowi Rady Ministrów w zasadzie nieograniczoną możliwość modyfikowania ogólnych reguł postępowania rządowego.
W tej sytuacji lepszym rozwiązaniem byłoby uregulowanie wszystkich wyjątków właśnie w projektowanym rozdziale 8 działu III Regulaminu pracy Rady Ministrów. Późniejsze powtarzanie regulacji dotyczących odstępstw zaciemnia nieco obraz projektowanej regulacji i sprawia wrażanie, że projektodawca nie zachował proporcji między regułami ogólnymi postępowania rządowego i odstępstwami od nich.
    4. Zarówno w piśmie przewodnim skierowanym do Rady Legislacyjnej, jak i uzasadnieniu projektu Regulaminu pracy RM, znajdujemy stwierdzenie, że przedstawiony projekt zawiera pełniejsze uregulowanie dotyczące przeprowadzania konsultacji z możliwością wykorzystania do tego celu nowych środków technicznych. W tym zakresie Rada Legislacyjna nie do końca podziela stanowisko projektodawcy. Poświęcony kwestii konsultacji publicznych § 37 Regulaminu zawiera lakoniczne i bardzo ogólne unormowanie. Dodatkowo w przepisie tym czytamy, że kierując projekt do konsultacji należy uwzględnić „wytyczne w zakresie prowadzenia konsultacji publicznych, jeżeli zostały ustalone przez Radę Ministrów lub jej organ pomocniczy”. Treść analizowanej regulacji nie pozwala na ustalenie, o jakie wytyczne chodzi i gdzie miałyby być one publikowane. Nie przewiduje się także trybu ich przyjmowania. Przedstawiona propozycja dotycząca konsultacji wydaje się zatem niejasna, co może wywoływać negatywne konsekwencje społeczne wynikające z ustalenia nieczytelnych reguł przeprowadzania konsultacji. Powyższe sformułowanie wprowadza także fakultatywność co do potrzeby wprowadzenia wspomnianych wytycznych („jeżeli zostały ustalone”) oraz pozwala, aby kilka podmiotów (Rada Ministrów lub jej organy pomocnicze) było autorami takich wytycznych. Proponowane uregulowanie nie przesądza natomiast, jak należy postępować w sytuacji, gdy poszczególne zbiory wytycznych by się od siebie różniły.
    5. Rada Legislacyjna zwraca uwagę, że projektowany przepis § 38 Regulaminu pracy Rady Ministrów powinien zostać dostosowany do aktualnej treści rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia z dnia 23 grudnia 2010 r. w sprawie zadań Rady Legislacyjnej oraz szczegółowych zasad i trybu jej funkcjonowania (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 21). Przepis § 2 pkt 1 i 2 wskazanego rozporządzenia stanowi, że Rada wykonuje swoje zadania przez opiniowanie projektów dokumentów rządowych, w szczególności projektów założeń projektów ustaw, projektów ustaw oraz projektów innych aktów normatywnych z punktu widzenia ich zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, prawem Unii Europejskiej oraz spójności z obowiązującym systemem prawa, a także opiniowanie projektów ustaw o szczególnej doniosłości przygotowanych z inicjatywy posłów, Senatu, Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej lub grupy obywateli, skierowanych do Rady Ministrów w celu zajęcia stanowiska lub opiniowanie projektu stanowiska Rady Ministrów do tych projektów. Należy zwrócić uwagę na fakt, że w aktualnej treści rozporządzenia dotyczącego Rady Legislacyjnej nie przewiduje się, że Rada opiniuje tylko projekty rządowych aktów normatywnych o szczególnej doniosłości. Rozwiązanie takie zawierało bowiem wcześniejsze rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 23 lutego 1998 r. w sprawie zadań Rady Legislacyjnej oraz szczegółowych zasad i trybu jej funkcjonowania (Dz. U. Nr 25, poz. 134 ze zm.). Przepis § 2 pkt 2 tego aktu stanowił, że Rada opiniuje rządowe projekty ustaw i założenia do projektów ustaw o szczególnej doniosłości społecznej, ekonomicznej lub prawnej.
Biorąc pod uwagę powyższe, należy zauważyć, że proponowany przepis § 38 Regulaminu pracy Rady Ministrów zawiera regulację zawężającą kompetencje Rady Legislacyjnej w stosunku do przepisu § 2 pkt 1 aktualnego rozporządzenia w sprawie zadań Rady Legislacyjnej oraz szczegółowych zasad i trybu jej funkcjonowania. Konstytucyjne reguły dotyczące hierarchii źródeł prawa nie pozwalają natomiast na modyfikowanie aktu prawa powszechnie obowiązującego (rozporządzenia) przez akt prawa wewnętrznego (Regulamin pracy RM). Dlatego Rada Legislacyjna postuluje zmianę treści proponowanego § 38 Regulaminu pracy RM i dostosowanie jej do odpowiednich postanowień wskazanego rozporządzenia.
Dostosowania wymaga także § 151 Regulaminu pracy Rady Ministrów. Przepis ten przewiduje, że procedurze opiniowania przez Radę Legislacyjną może zostać poddany projekt stanowiska Rady Ministrów do pozarządowego projektu ustawy. Z aktualnej treści rozporządzenia w sprawie zadań Rady Legislacyjnej wynika natomiast, że Rada Legislacyjna może opiniować nie tylko projekt stanowiska Rady Ministrów do pozarządowego projekt ustawy, ale także sam projekt ustawy przygotowany z inicjatywy posłów, Senatu, Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej lub grupy obywateli (§ 2 pkt 2). Dodatkowo rozporządzenie w sytuacji opiniowania pozarządowych projektów ustaw przewiduje, że muszą one posiadać szczególną doniosłość.
    6. Zastrzeżenia może budzić zaproponowana treść § 121 Regulaminu pracy Rady Ministrów. W przepisie tym przewiduje się, że wynikające z uzgodnień, konsultacji publicznych lub opiniowania zmiany w projekcie ustawy, który został opracowany przez Rządowe Centrum Legislacji na podstawie założeń projektu ustawy, wprowadza organ wnioskujący we współpracy z Rządowym Centrum Legislacji. Przedstawione rozwiązanie nie zasługuje w tym względzie na aprobatę. Zdaniem Rady Legislacyjnej, w sytuacji, gdy projekt ustawy został sporządzony przez RCL, niezrozumiałe jest postanowienie, iż wszelkie zmiany legislacyjne wprowadzane są następnie przez organ wnioskujący. Organem, który powinien do samego końca koordynować nadawanie ostatecznego kształtu aktowi normatywnemu, należałoby uczynić autora projektu ustawy, czyli Rządowe Centrum Legislacji.
    7. Rada Legislacyjna z aprobatą przyjmuje propozycję wprowadzenia wymogu dokonywania oceny funkcjonowania ustawy (tzw. OSR ex-post). Należy podkreślić, że ocena skutków regulacji rzeczywiście nie powinna się ograniczać do antycypowania konsekwencji danego unormowania na etapie jego planowania. W tym względzie konieczne jest zatem konfrontowanie rzeczywistego funkcjonowania aktu normatywnego w praktyce z prognozami formułowanymi już na etapie jego przygotowania. Poprawne jest zatem wymaganie, aby w OSR ex-post zawarta została ocena funkcjonowania tego aktu wraz z ewentualną sugestią dokonania nowelizacji ustawy. Takie wnioski powinny być zamieszczane w OSR ex-post zwłaszcza, jeżeli przepisy nie są stosowane w praktyce lub ich stosowanie nie wywołuje zamierzonych skutków.
W przedstawionym do zaopiniowania dokumencie prowadzenie badań o charakterze postlegislacyjnym ma się odbywać w terminie zgodnym z deklaracją zawartą w teście regulacyjnym lub w OSR (§ 153 ust. 1 pkt 2). W postanowieniach Regulaminu pracy RM dotyczących sporządzania OSR (§ 29) oraz testu regulacyjnego (§ 102) nie przewidziano natomiast obowiązku zamieszczania w tych dokumentach terminu dokonywania oceny funkcjonowania ustawy. Może to spowodować, że organ odpowiedzialny za dokonanie OSR ex-post będzie unikał dokonywania takiej oceny, tłumacząc się brakiem przedmiotowego terminu. Zdaniem Rady Legislacyjnej, aby zapewnić rzeczywiste praktyczne funkcjonowanie ORS ex-post, należałoby zatem wyraźnie wymagać na etapie sporządzania OSR lub testu regulacyjnego albo zamieszczenia w tych dokumentach owego terminu albo przedstawienia deklaracji o braku potrzeby sporządzania oceny postlegislacyjnej.
    8. Rada Legislacyjna postuluje dokonanie w projekcie kilku zmian o charakterze redakcyjnym. Po pierwsze – należałoby zmodyfikować § 27 ust. 2 i odesłać do konkretnego aktu normatywnego, jakim jest załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz. U. Nr 100, poz. 908). W pozostałych przepisach należy konsekwentnie stosować nazwę „Zasady techniki prawodawczej”, odsyłając w ten sposób wprost do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów. Po drugie – ujednolicenia wymaga w pewnych miejscach stosowana przez projektodawcę terminologia. Np. w § 39 ust. 1 przewiduje się „zaopiniowane” projektu, a w § 40 „opiniowanie”. Po trzecie – wątpliwości może budzić konstrukcja definicji legalnej „uzgodnienia projektu dokumentu rządowego” (§ 49 ust. 1). Jest ona niejasna i wydaje się zawierać błąd idem per idem. By temu zapobiec wskazanemu przepisowi można by nadać brzmienie: „Uzgodnienie projektu dokumentu rządowego oznacza stwierdzenie zgodności albo rozbieżności stanowisk, w szczególności co do treści projektu”. Po czwarte – w celu uniknięcia powtarzania prawie obok siebie wyrazów o tym samym rdzeniu w § 52 ust.3 wyraz „zgłosiły” należy zastąpić wyrazem „wyraziły”.
 
Na podstawie projektu opinii przygotowanej przez prof. dr hab. Mirosława Steca, dr hab. Tomasza Bąkowskiego, prof. UG i dr Adama Krzywonia Rada Legislacyjna przyjęła w trybie obiegowym w dniu 22 maja 2013 r.