Opinia z 22 września 2017 r. o projekcie ustawy o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw

(Minister Sprawiedliwości)

   Rada Legislacyjna                                                                                                 2017-09-22

             przy

Prezesie Rady Ministrów

          

    RL-0303-32/17           

Opinia  

o projekcie ustawy o zmianie ustawy o Służbie Więziennej

oraz niektórych innych ustaw

 

 

1. Zagadnienia wstępne

Pismem z dnia 25 lipca 2017 r. Prezes Rządowego Centrum Legislacji zwróciła się do Rady Legislacyjnej z prośbą o wyrażenie opinii dotyczącej projektu ustawy o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.

Zasadniczym celem proponowanych zmian jest zwiększenie poziomu kompetencji kadr Służby Więziennej, co powinno przełożyć się na większą profesjonalizację tej formacji. W dalszej perspektywie wprowadzane zmiany powinny przyczynić się do zmiany wizerunku Służby Więziennej i wykształcenia w społeczeństwie jej obrazu jako nowoczesnej, fachowej i prężnej organizacji, istotnej dla bezpieczeństwa obywateli i państwa. Osiągnięciu zamierzonych celów służyć powinny kompleksowe zmiany w dwóch ważnych obszarach – naboru do służby oraz szkolenia kadr.

 

2. Nabór do Służby Więziennej

Dotychczas problematyka zasad zatrudniania funkcjonariuszy Służby Więziennej ujęta jest w kilku przepisach, przy czym jeśli chodzi o postępowanie kwalifikacyjne, to w samej ustawie w sposób ramowy uregulowane są jedynie wybrane kwestie z tego zakresu, natomiast szczegółowy tryb tego postępowania wynika z przepisów rozporządzenia wykonawczego. Zmiany proponowane w opiniowanym projekcie ustawy – zawarte w zmienionym przepisie art. 39 oraz nowo dodawanych art. 39a-39g – polegają natomiast na rozszerzeniu regulacji ustawowej, m. in. przez przejęcie części dotychczasowych unormowań wykonawczych, wprowadzeniu nowych i bardziej przejrzystych zasad naboru oraz pozostawieniu do regulacji w rozporządzeniu jedynie zagadnień o większym niż obecnie stopniu szczegółowości.

Przede wszystkim w myśl nowych zasad wstąpienie do Służby Więziennej odbywać się ma na podstawie otwartego i konkurencyjnego naboru, poprzedzonego postępowaniem kwalifikacyjnym. Celem tego postępowania będzie ustalenie, czy kandydat spełnia warunki przyjęcia do służby oraz określenie jego kwalifikacji, kompetencji i przydatności do pełnienia tej służby. Istotnym novum będzie też centralizacja procesów rekrutacyjnych, polegająca na odgórnym ustalaniu terminów przyjęć funkcjonariuszy do Służby Więziennej. Kompetencję w tym zakresie będzie posiadał Dyrektor Generalny SW, który ustali też minimalną liczbę osób planowanych do przyjęcia w danym roku. Stosowne ogłoszenie będzie podane do wiadomości publicznej na stronie internetowej Służby Więziennej oraz w BIP Centralnego Zarządu Służby Więziennej.

Postępowania kwalifikacyjne w ramach poszczególnych jednostek organizacyjnych SW będą prowadzone przez szefów tych jednostek (Dyrektora Generalnego, dyrektorów okręgowych i rektora), z tym że Dyrektor Generalny SW będzie mógł zarządzić przeprowadzenie przez Centralny Zarząd SW postępowania kwalifikacyjnego do wszystkich jednostek organizacyjnych SW, jak również powierzyć prowadzenie naboru w danym okręgu dyrektorowi innego okręgu SW.

W ramach naboru dokonuje się oceny formalnej i merytorycznej kandydatów, a następnie tworzy się listę rankingową osób uczestniczących w postępowaniu kwalifikacyjnym. Lista rankingowa obejmuje – oprócz imion i nazwisk kandydatów – także uzyskaną przez każdego z nich liczbę punktów. Ranking kandydatów komisja ogłasza na stronie internetowej podmiotu przeprowadzającego postępowanie kwalifikacyjne w sposób zapewniający anonimizację danych kandydatów. Kluczowe znaczenie dla przejrzystości naboru ma regulacja zawarta w projektowanym art. 39e ustawy o SW, w myśl której kandydatom przysługuje wybór jednostki organizacyjnej, w której istnieje wakat na stanowisku zgodnym z kwalifikacjami kandydata i potrzebami służby, według kolejności miejsca zajmowanego na liście rankingowej. Pewnym osłabieniem jasnych i obiektywnych zasad naboru jest wyjątek przewidziany w ust. 2 tego przepisu, w myśl którego Dyrektor Generalny albo inny podmiot właściwy w sprawie przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego może wyznaczyć kandydatowi, za jego zgodą, miejsce pełnienia służby w przypadkach uzasadnionych szczególnymi kwalifikacjami kandydata i potrzebami służby, z wyłączeniem kolejności miejsca zajmowanego w rankingu. Podobnie ocenić należy propozycję zawartą w art. 39f  ustawy o SW, która zezwalać będzie Dyrektorowi Generalnemu na przyjęcie do służby w pierwszej kolejności pracownika zatrudnionego co najmniej 2 lata w Służbie Więziennej, jeżeli w okresie zatrudnienia wykazał się odpowiednimi kwalifikacjami i kompetencjami szczególnie przydatnymi w Służbie Więziennej. Oznacza to wprowadzenie do systemu swoistych „furtek”, które umożliwią odstępowanie od precyzyjnych i jasnych zasad naboru do służby, co w przypadku częstego korzystania z nich może osłabić zamierzony przez ustawodawcę efekt w postaci zwiększenia przejrzystości wprowadzanych procedur.   

 

3. System szkolenia kadry Służby Więziennej

Drugi obszar, jakiego dotyczy opiniowany projekt ustawy, obejmuje dwie grupy zagadnień – kształcenie funkcjonariuszy i pracowników Służby Więziennej oraz szkolenie w ramach służby kandydackiej, które wiąże się z utworzeniem nowej szkoły wyższej w rozumieniu przepisów o szkolnictwie wyższym – uczelni Służby Więziennej.

Problematyce kształcenia funkcjonariuszy i pracowników Służby Więziennej poświęcony ma być nowo dodawany do ustawy o SW rozdział 6a. Przewiduje się w nim następujące formy kształcenia: szkolenie wstępne, zawodowe i specjalistyczne, doskonalenie zawodowe oraz studia. W programach szkoleń i doskonalenia zawodowego powinny być uwzględnione m. in. wyniki ewaluacji prowadzonej w ramach nadzoru nad tymi formami, a kolejne ich etapy należy realizować w taki sposób, by były elementami procesu kształcenia ustawicznego i sprzyjały tworzeniu zintegrowanego systemu wiedzy i umiejętności zawodowych. Udział w zajęciach objętych programem szkolenia jest obowiązkowy dla funkcjonariuszy i pracowników. Programy szkolenia ustala zarządzeniem Dyrektor Generalny SW, przy czym nie uwzględnia się w nich zagadnień dotyczących szkolenia strzeleckiego, musztry i technik działań interwencyjnych, z wyłączeniem technik dotyczących samoobrony.

Projektodawca stara się narzucić pewne ogólne zasady i standardy dotyczące kształcenia funkcjonariuszy i pracowników SW. Przewiduje, że metody i środki dydaktyczne mają być adekwatne do cech słuchaczy, w szczególności rodzaju i poziomu ich wykształcenia, zdolności i umiejętności, a także specyfiki zadań służbowych, jakie będą realizowane na poszczególnych stanowiskach. Dodatkowo celem kształcenia ma być kształtowanie kompetencji w zakresie radzenia sobie w sytuacjach trudnych i ekstremalnych, zachowań asertywnych i empatii, zdyscyplinowania i współdziałania, kreatywnego rozwiązywania problemów, postępowania etycznego i zgodnego z prawem.

W projekcie szczegółowo proponuje się uregulować zasady i sekwencję odbywania szkoleń w Służbie Więziennej. Niezwłocznie po przyjęciu do służby funkcjonariusz i pracownik obywa szkolenie wstępne, na które składają się wstępna adaptacja zawodowa, kurs przygotowawczy i praktyka zawodowa. Szkolenie to powinno zakończyć się przed upływem 11 miesięcy od przyjęcia do służby. W ramach wstępnej adaptacji zawodowej i praktyki zawodowej powołuje się mentora (opiekuna) funkcjonariusza lub pracownika. Natomiast kurs przygotowawczy, jak i całe szkolenie wstępne, kończy się egzaminem. Projekt przewiduje konsekwencje niezaliczenia egzaminu jedynie w odniesieniu do kursu przygotowawczego (art. 43i ust. 5 ustawy o SW), brak jest natomiast analogicznego unormowania w przypadku egzaminu z całego szkolenia wstępnego. Może z tego wynikać, zwłaszcza w kontekście art. 43m przewidującego formy potwierdzenia ukończenia szkolenia wstępnego, że wynik egzaminu nie wpływa na zaliczenie tego szkolenia, jednak intencja projektodawcy nie jest w sposób wyraźny wyartykułowana, co może w przyszłości rodzić problemy interpretacyjne (tym bardziej, że zgodnie z art. 43t ust. 4 pkt 1 na inne rodzaje szkoleń nie kieruje się funkcjonariusza, który nie ukończył pozytywnie szkolenia wstępnego).

W trakcie odbywania służby funkcjonariusze będą podnosić swoje kwalifikacje lub utrzymywać posiadany potencjał w ramach różnego rodzaju form kształcenia. W projekcie przewiduje się m. in. odbywanie studiów I i II stopnia oraz studiów podyplomowych (w celu przygotowania do zajmowania stanowisk oficerskich i chorążych) oraz szkoleń zawodowych (np. na stanowiska podoficerskie). Szkolenie zawodowe stanowi kontynuację i rozszerzenie treści programowych ze szkolenia wstępnego. Będzie się odbywało w uczelni, Centralnym Ośrodku Szkolenia SW, ośrodku szkolenia SW lub ośrodku doskonalenia kadr SW. 

W projekcie szczegółowo reguluje się kwestie celów i struktury szkoleń zawodowych, jak również określa się zasady rekrutacji na te szkolenia, oparte na kryteriach merytorycznych. Zwłaszcza to ostatnie rozwiązanie powodować będzie, że ścieżka kariery w SW powiązana zostanie z kryteriami merytorycznymi, a nie swobodnym uznaniem przełożonych. Warunkiem ukończenia szkolenia zawodowego będzie uzyskanie zaliczeń i zdanie egzaminów przewidzianych programem szkolenia. Wprowadzone zostaną oczywiście także możliwości podchodzenia do zaliczeń i egzaminów poprawkowych. Cechą projektu jest dążenie do obiektywizacji zasad uczestnictwa w szkoleniach, czemu służyć mają regulacje dotyczące kryteriów zaliczania szkoleń, czy też przesłanek skreślania funkcjonariusza lub pracownika z listy uczestników.

Ukończenie danego szkolenia otwiera drogę do egzaminu – odpowiednio na pierwszy stopień oficerski, chorążego i podoficerski w SW.

Innym rodzajem szkoleń przewidzianych w projekcie są tzw. szkolenia specjalistyczne, których celem jest uzupełnienie i rozszerzenie treści szkolenia wstępnego i zawodowego w zakresie przygotowującym funkcjonariusza lub pracownika do samodzielnej służby lub pracy na stanowisku służbowym i realizacji powierzonych mu zadań. Do szkoleń specjalistycznych stosuje się, co do zasady, przepisy regulujące inne rodzaje szkoleń, w tym wymogi dotyczące egzaminów. Z kolei doskonalenie zawodowe jest elementem podnoszenia kwalifikacji zawodowych, realizowanym w formie kursów, warsztatów, szkoleń i konferencji. Funkcjonariusze i pracownicy są zobowiązani do uczestniczenia w co najmniej jednej z form doskonalenia zawodowego nie rzadziej niż raz na 3 lata. W zależności od rodzaju doskonalenia zawodowego może się ono kończyć zaliczeniem lub egzaminem. Funkcjonariuszom i pracownikom uczestniczącym w szkoleniach wstępnych, zawodowych, specjalistycznych oraz w doskonaleniu zawodowym, organizowanych w uczelni lub ośrodkach szkoleniowych SW, przysługuje bezpłatne zakwaterowanie i wyżywienie.   

 

4. Służba kandydacka i uczelnia Służby Więziennej

Projektodawca proponuje utworzenie uczelni wyższej Służby Więziennej, co należy uznać za dobry kierunek zmian w systemie szkolenia i podniesienia kwalifikacji pracowników tej służby. Jak zwraca się uwagę, obecnie Służba Więzienna nie dysponuje własnym systemem kształcenia na poziomie wyższym, tak jak to jest w odniesieniu do Wojska Polskiego, Policji czy Straży Pożarnej. Przedstawiony projekt ustawy uzupełnia ten brak, a wzorowanie się na organizacji studiów Państwowej Straży Pożarnej, pozwala na skorzystanie ze sprawdzonych wzorców postępowania. Pomysł stworzenia takiej resortowej szkoły wyższej jest tym bardziej uzasadniony, iż obecnie funkcjonuje wiele szkół wyższych o różnych profilach kształcenia, a brakuje specjalistycznej szkoły przygotowującej absolwentów do pracy w więziennictwie. Kwestią do rozważenia jest jej nazwa. Jeżeli miałaby brzmieć „uczelnia Służby Więziennej” (co wynika z proponowanego art. 8 ust. 1 pkt 3a), to wówczas winno się pisać wyraz „uczelnia” dużą literą.

Projekt zakłada uruchomienie studiów I i II stopnia, które uwzględniają w swoich programach treści z zakresu resocjalizacji penitencjarnej, aby adaptować osadzonych w zakładach karnych przestępców do funkcjonowania w społeczeństwie po opuszczeniu zakładu karnego.

Projektodawca słusznie zwraca uwagę, iż obecnie żadna wyższa uczelnia nie kształci swoich absolwentów w zakresie zdobycia wiedzy i kompetencji potrzebnych funkcjonariuszom Służby Więziennej. Celem projektu jest, aby absolwent uczelni Służby Więziennej był w pełni przygotowany, zarówno teoretycznie, jak i praktycznie, do podjęcia pracy w więziennictwie.

Projektodawca zakłada powstanie resortowej uczelni wyższej o profilu więziennictwa, co pociąga za sobą zmiany w zasadach rekrutacji do Służby Więziennictwa. W tym celu projektodawca określa warunki przyjęcia do szkoły (art. 62a) i to zarówno te merytoryczne jak formalne. W tym celu rektor powołuje komisję rekrutacyjną, której zadaniem jest wstępna kwalifikacja podań i innych dokumentów, a zadaniem komisji egzaminacyjnej jest przeprowadzenie postępowania kwalifikacyjnego. Taką procedurę postępowania należy aprobować.

Pomyślne przejście postępowania kwalifikacyjnego kończy decyzja rektora o skierowaniu kandydata na kurs przygotowawczy wraz z wydaniem rozkazu personalnego nadania stopnia szeregowego Służby Więziennej w służbie kandydackiej. Po zakończeniu kursu i po spełnieniu wymagań określonych w art. 62g, następuje przyjęcie funkcjonariusza w poczet studentów. W ocenie Rady Legislacyjnej ta procedura szczegółowo reguluje rozpoczęcie studiów. Tak samo projekt szczegółowo określa warunki awansu zawodowego tj. awansu na pierwszy stopień w korpusie chorążych Służby Więziennej i pierwszy stopień w korpusie oficerów Służby Więziennej.

Projektodawca prezentuje szczegóły dotyczące np. określenia na czym polega służba kandydacka, jaki ma być rozkład czasu tej służby itp. Niestety takiego precyzyjnego stanowiska odnośnie samych studiów w projekcie brak.

Jeśli w założeniu projektodawcy powinna powstać resortowa uczelnia wyższa, to wydaje się, że przy jej organizowaniu i dalszym prowadzeniu procesu dydaktycznego nie można zdystansować się od innych uczelni funkcjonujących w oparciu o ustawę – Prawo o szkolnictwie wyższym z 27 lipca 2005 r. t.j. Dz. U z 2016 poz. 1842 (dalej: P.s.w.). W związku z tym nie jest wystarczające wspomnienie w przepisie zmieniającym P.s.w., że dotyczy ona wszystkich uczelni publicznych i niepublicznych, ale wydaje się, że projektodawca powinien złożyć wyraźną deklarację odwołania się do P.s.w., że nowa uczelnia w swoim działaniu i organizacji realizuje jej postanowienia, że proponowane studia będą realizować m. in Polskie Ramy Kwalifikacji, że uczelnia musi spełniać wymogi minimum kadrowego itp., a nie tylko odwołuje się do niej sporadycznie, tak jak to uczyniono w art. 66a (wybór prorektora), co może rodzić przekonanie, iż związek projektowanej ustawy z P.s.w. jest raczej fragmentaryczny.          

Projekt chociaż dotyczy organizacji szkoły wyższej Służby Więziennej unika w zasadzie nazewnictwa student czy studia.  

Jeśli chodzi o szczegółowe rozwiązania proponowane w projekcie, to odnośnie do art. 62b wydaje się, że należy postulować podanie wcześniejszej informacji o limicie przyjęć i warunkach ubiegania się do służby kandydackiej tj. tak jak to reguluje P.s.w., na rok wcześniej.

Wykaz załączników do podania o przyjęcie na studia powinien raczej znaleźć się w zarządzeniu rektora, a nie w ustawie (art. 62c ust. 2).

W art. 62d projekt nie określa, kogo rektor może powołać na członka komisji rekrutacyjnej czy komisji egzaminacyjnej. To jest ważna kwestia, a więc skład komisji powinien być ustawowo określony, a nie pozostawiony swobodzie rektora.

Jeśli chodzi o art. 62c ust. 4, to powstaje pytanie kto określa koszty związane z przeprowadzeniem postępowania rekrutacyjnego; a po ich ustaleniu rektor powinien podać tę kwotę w zarządzeniu, tak by nie było wątpliwości co do jej wysokości.

Zwrócić należy uwagę, iż szczegółowy plan studiów określać powinien regulamin studiów, a sprawy praktyk studenckich czy terminy egzaminów powinny znaleźć się w harmonogramie studiów (art. 62i ust. 3).

Art. 62m ust. 1 określa uprawnienia funkcjonariusza w służbie kandydackiej co do przystąpienia do egzaminu na pierwszy stopień w korpusie chorążych, a w projekcie nie znajdujemy określenia warunków ukończenia I stopnia studiów. Podobnie jest w odniesieniu do II stopnia studiów. W art. 62i mówi się o wykonaniu pracy dyplomowej i egzaminie dyplomowym (końcowym). Ten przepis jest na tyle lakoniczny, że nie wiadomo jaki jest zakres egzaminu dyplomowego i jakim warunkom ma odpowiadać praca dyplomowa. Podobny brak precyzji występuje przy wyjaśnieniu tych kwestii w odniesieniu do egzaminu końcowego.

Nie jest zrozumiałe dlaczego projektodawca w odniesieniu do rektora używa zawsze wielkiej litery. Gdy piszemy o innych stanowiskach np. minister, dyrektor, premier czy papież, to zawsze pisze się je z małej litery. Tak czyni to ustawa o Szkolnictwie Wyższym, więc należy pisownię dostosować do niej. 

Generalnie, pomimo drobnych niedoskonałości, które wyżej wskazano, należy zaakceptować w projekcie propozycję umożliwiającą kształcenie funkcjonariuszy Służby Więziennej na poziomie wyższym we własnej resortowej szkole. 

 

5. Inne zmiany

Omówione wyżej propozycje dotyczące naboru i szkoleń w Służbie Więziennej to od strony merytorycznej główne zmiany, jakie mają być wprowadzone opiniowanym projektem ustawy. Pozostałe zmiany mają w zdecydowanej większości charakter techniczny i dostosowawczy, a jako takie nie budzą wątpliwości. Na uwagę zasługuje jedynie nowo dodawany art. 1a do ustawy o SW, który zwiększa podporządkowanie organizacyjne jednostek organizacyjnych SW Ministrowi Sprawiedliwości („W celu realizacji uprawnień wynikających z podległości Służby Więziennej, Minister Sprawiedliwości może przeprowadzać kontrole organów Służby Więziennej i jednostek organizacyjnych Służby Więziennej, o których mowa w art. 7 i art. 8 ust. 1”) oraz rozszerzenie zakresu zadań SW poprzez dodanie w art. 2 ust. 2 ustawy o SW nowego punktu 6a. Zgodnie z jego brzmieniem do zadań SW należeć będzie także „kształcenie funkcjonariuszy i pracowników Służby Więziennej”. Ta ostatnia zmiana nie budzi wątpliwości merytorycznych, wydaje się jednak, że z punktu widzenia poprawności legislacyjnej treść wynikająca z punktu 6a powinna zostać ujęta w osobnym ustępie w art. 2, gdyż obecna treść art. 2 ust. 2 ogranicza się do wymienia podstawowych zadań SW związanych z celami powołania tej służby. Tymczasem prowadzenie kształcenia funkcjonariuszy i pracowników nie jest celem samym w sobie, lecz jedynie środkiem służącym do podniesienia jakości realizacji zadań podstawowych.      

 

6. Konkluzja

W konkluzji Rada Legislacyjna ze wskazanymi wyżej zastrzeżeniami pozytywnie opiniuje projekt ustawy o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw. Tym samym uznaje, że może on być przedmiotem dalszych prac w procesie ustawodawczym.

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanej przez dr hab. Jakuba Stelinę, prof. UG i prof. dr hab. Marka Bojarskiego Rada Legislacyjna przyjęła na posiedzeniu w dniu 22 września 2017 r.