Opinia z 23 marca 2009 r. o projekcie ustawy o niektórych fluorowanych gazach cieplarnianych

(Minister Środowiska)

 

RL-0303-7/09


2009–03–23
 
 
Opinia o projekcie ustawy o niektórych fluorowanych gazach cieplarnianych
 
Poddany ocenie przez Radę Legislacyjną projekt ustawy o niektórych fluorowanych gazach cieplarnianych nawiązuje ogólnie do ratyfikowanych przez Polskę międzynarodowych konwencji o zmianie klimatu z 1992 r. i protokołów stanowiących rozwinięcie i konkretyzację tej konwencji, zwłaszcza protokołu z Kioto z 1997 r., ustalającego dopuszczalne wielkości emisji gazów cieplarnianych z państw rozwiniętych gospodarczo i państw przechodzących transformację, w tym Polskę, wymienionych w załączniku do protokołu. Nasz kraj przyjął ustalenia z Kioto, wdrażając przed i po dacie integracji ze Wspólnotami Europejskimi istotne akty prawne, począwszy od ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. nr 62, poz. 627 ze zm.), po ustawę z 22 grudnia 2004 r. o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz.U. nr 281, poz. 2784 ze zm.).
Część z gazów cieplarnianych, objętych protokołem z Kioto, jak i powołaną ustawą o handlu uprawnieniami do emisji, a mianowicie fluoropochodne węglowodorów (HFCs), perfluoropochodne związki węgla (PFCs) i sześciofluorek siarki (SF6), objęte także regulacjami unijnymi i ich oddziaływanie na środowisko z różnych źródeł i w związku z określonego rodzaju aktywnością człowieka, jest przedmiotem regulacji projektu zgłoszonego do opinii Rady Legislacyjnej.
Jak zaznacza się w uzasadnieniu do projektu ustawy, „gazy te charakteryzują się wyjątkowo wysokimi wartościami współczynnika ocieplenia globalnego (Global Warming Potential – GWP), co w pełni uzasadnia wprowadzenie zarówno zakazów ich stosowania, tam gdzie nie spowoduje to poważnych problemów gospodarczych, jak i nakazów postępowania z nimi pozwalającego na maksymalne ograniczenie emisji.”
Można zauważyć, że o ile podstawową dla ustanowienia mechanizmu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych w obrębie państw Unii Europejskiej była Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 2003/87/WE z dnia 13 października 2003 r. w sprawie systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie i zmieniającej dyrektywę 96/61 WE (Dz.Urz. WEL 275 z 25października 2003 r.) obejmując wszystkie, (w tym fluorowane) przewidziane protokołem z Kioto gazy cieplarniane, to takim unijnym aktem „bazowym” przedmiotowego projektu ustawy (generującym szereg innych aktów wspólnotowych w postaci rozporządzeń wykonawczych komisji) jest rozporządzenie(WE) nr 842/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 maja 2006 r. w sprawie niektórych fluorowanych gazów cieplarnianych (Dz.U. L 161 z 14 czerwca 2006 r. str. 1–1) – dalej rozporządzenie (WE) nr 842/2006. Uwzględniając rosnące zagrożenia w skali globalnej, regionalnej i miejscowej, powodowane zmianami klimatu, Unia Europejska, jako wiodące zgrupowanie regionalne w walce z antropogenicznymi przyczynami tych zmian, zdynamizowała prawodawstwo szczegółowe, eliminujące lub znacznie ograniczające przyczyny i niekorzystne oddziaływania gazów cieplarnianych na różnych polach, sektorach gospodarki i zachowaniach jednostek. Opiniowany projekt ustawy, zawierający 91 artykułów, określa w art. 1 zarówno treść i kierunki regulacji, podmioty nią objęte, jak i liczne rozporządzenia wykonawcze Komisji (WE) z grudnia 2007 i kwietnia 2008 r. do rozporządzenia nr 842/2006. Trzeba zaznaczyć, że projekt ten składa się, jakby, z dwu wyodrębnionych części: Można je nazwać administracyjną (art. 5–45) i karną (art. 46–90). W tej kolejności zaproponowane zostaną konkluzje opinii RL.
Powoływane akty europejskie znajdują się również w uzasadnieniu do opiniowanego projektu ustawy z komentarzem autorów, że bezpośrednie ograniczenia emisji fluorowanych gazów cieplarnianych (F-gazy) mają następować w regulacjach unijnych poprzez:
– kontrolę szczelności urządzeń i systemów przeciwpożarowych i gaśnic,
– odzysk F-gazów,
– zakazy ich stosowania (tylko substancji SF6),
– zakazy wprowadzenia do obrotu produktów i urządzeń zawierających te gazy (art. 9 i załącznik II rozporządzenia Rady).
Ograniczenia w emisji gazów łączą się z wprowadzeniem całego pakietu certyfikatów i świadectw dla osób i podmiotów produkujących, dokonujących obrotu, obsługujących urządzenia powodujące emisję, wyciek F-gazów, czy wtórne ich wykorzystanie itd. Obowiązki i postanowienia w tym zakresie formułują szczegółowo powołane akty unijne, projekt ustawy natomiast uściśla procedury, formy i czas realizacji tych obowiązków oraz właściwe organy krajowe. Znalazło to odzwierciedlenie w poszczególnych rozdziałach projektu ustawy poza przepisami ogólnymi i definicjami rozdziału 1 (art. 1–4) ustawy. I tak, rozdział 2 określa obowiązki podmiotów prowadzących działalność związaną z fluorowanymi gazami cieplarnianymi oraz produktami, urządzeniami, systemami ochrony przeciwpożarowej oraz gaśnicami zawierającymi te gazy (art. 5–11). Ściśle w nawiązaniu do rozporządzeń Komisji (WE) rozdział 3 zawiera obszerne, szczegółowe przepisy o „certyfikatach dla personelu” w odniesieniu do stacjonarnych urządzeń, systemów ochrony przeciwpożarowej lub gaśnic i osób wykonujących określone czynności w odniesieniu do tych urządzeń, systemów lub gaśnic (art. 12 i n.). Rozdział 4 z kolei reguluje problematykę „certyfikatów tymczasowych dla personelu” wykonującego czynności obejmujące urządzenia chłodnicze, klimatyzacyjne, pompy ciepła a także systemy ochrony przeciwpożarowej (art. 19 i n.). Poza osobami obowiązek posiadania certyfikatów rozciąga się na przedsiębiorstwa (rozdział 5 – art. 23 i n.). Wydaje się, że dostosowanie odpowiednich przepisów unijnych rozporządzeń do warunków działania urządzeń technicznych i warunków wykonywania działalności gospodarczej, w przedstawionym bloku przepisów projektu ustawy o niektórych fluorowanych gazach cieplarnianych, nie narusza wewnętrznego systemu regulacji prawnej oraz reguł i zasad stosowanych w procedurach administracyjnych certyfikacji, świadectw i szkoleń personelu, oraz kompetencji właściwych organów krajowych. Budzić może natomiast wątpliwość upoważnienie Ministra Środowiska w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw gospodarki do realizacji jego kompetencji przez określoną, wyspecjalizowaną jednostkę (art. 41 ust. 2).
Odrębnie, z materialnoprawnego ujęcia zagadnienia oddziaływania gazów cieplarnianych, należy potraktować przepisy projektu ustawy (rozdział 8) nt. wymagań dotyczących systemów klimatyzacji samochodowej. F-gazy mogą także wydostawać się z samochodowych urządzeń klimatyzacyjnych, co zostało uregulowane w Dyrektywie 2006/40/WE. Tu, podobnie jak w innych przypadkach zastosowań tych gazów, istnieje obowiązek szkoleń i posiadania certyfikatów przez osoby dokonujące czynności w tych sytuacjach. Chodzi o naprawę urządzeń i wycieki z klimatyzacji samochodowych. Ustanawia się organy właściwe zgodnie z prawem wewnętrznym (jest nim Minister Środowiska). Z przepisów europejskich oraz zgodnie z wewnętrznymi procedurami administracyjnymi wynika konieczność nadzoru i kontroli w zakresie postępowania z fluorowanymi gazami cieplarnianymi. Kontrolę przestrzegania przepisów ustawy i przepisów rozporządzenia 842/2006 oraz rozporządzeń Komisji (WE) w odniesieniu do systemów p-poż. i gaśnic powierza się Państwowej Straży Pożarnej, a w innych przypadkach Inspekcji Ochrony Środowiska. Zakres, zasięg i tryb kontroli odpowiada standardom przyjmowanym w prawie administracyjnym (art. 45). Pozostaje druga część ustawy, zawierająca przepisy karne, obszernie uregulowane w 45 artykułach i bezpośrednio nawiązujące w większości do dyspozycji rozporządzeń europejskich. Zapytanie Ministra Środowiska do Rady Legislacyjnej dotyczy zgodności przewidzianych sankcji i kar odpowiedniego systemu wewnątrzkrajowego (kodeks wykroczeń) z omawianą regulacją prawa europejskiego.
Konkludując, określenie nakazów, zakazów, obowiązków prawnych i innych regulacji przedmiotowego projektu ustawy o niektórych fluorowanych gazach cieplarnianych nie narusza w sposób istotny reguł techniki prawodawczej, merytorycznie stanowiąc konieczne uzupełnienie i wprowadzanie instytucji pozwalających na zrealizowanie w warunkach ustroju administracji publicznej i polskiego prawa wewnętrznego celów, założeń i postanowień prawa europejskiego w przedstawionym obszarze zagadnień ochrony środowiska.
Konkluzja
W tej części projekt ustawy nadaje się do dalszych prac legislacyjnych.
 
Opinia o przepisach karnych projektu ustawy o niektórych fluorowanych gazach cieplarnianych (art. 46  90)
 
1. Uwagi ogólne
Przedstawiony projekt ustawy prowadzić ma do realizacji postanowień zawartych w prawie Unii Europejskiej dotyczących gazów cieplarnianych w szczególności rozporządzenia Parlamentu i Rady nr 842/2006 r.
Wskazane przepisy karne mają służyć realizacji obowiązków nałożonych w komentowanej – projektowanej ustawie.
Przede wszystkim, z dużym dystansem należy podejść do liczby zamieszczonych w projekcie ustawy przepisów karnych (zakazów) – stanowią one połowę treści ustawy, która ze swej natury nie ma przecież charakteru karnego (na 91 artykułów – 45 artykułów to zakazy karne). Ustawodawca musi podjąć decyzję, czy to właśnie sankcje natury karnej muszą służyć zabezpieczeniu tak wielu przepisów ustawy? Czy nie są wystarczające sankcje o charakterze administracyjnym? Jest to jednak decyzja polityczno-prawna, która z zasady nie podlega opiniowaniu natury legislacyjnej, aczkolwiek można w takim wypadku mówić o naruszeniu jednej z zasad prawa karnego, którą jest zasada subsydiarności – stanowienie zakazów karnych powinno być ultima ratio.
Artykuł 13 rozporządzenia w brzmieniu: „Państwa Członkowskie ustanawiają przepisy dotyczące sankcji mających zastosowanie w przypadku naruszenia przepisów niniejszego rozporządzenia oraz podejmują wszelkie niezbędne środki, aby przepisy te zostały wprowadzone w życie. Przewidziane sankcje muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające”, co do charakteru i rodzaju sankcji pozostawia Państwom Członkowskim swobodę w decydowaniu, czy ma ona mieć charakter karny, czy administracyjny, wskazując jedynie, że mają one mieć charakter skuteczny, proporcjonalny i odstraszający. Uzasadnienie projektu natomiast w żaden sposób nie wskazuje dlaczego wybrany został system zakazów karnych, a nie sankcji o charakterze administracyjnym. Wobec powyższego uniemożliwiono ocenę racjonalności takiego właśnie wyboru rozwiązania legislacyjnego.
W tym miejscu należy wskazać, iż zgodnie z art. 15 rozporządzenia 842/2006 wiąże ono w całości i bezpośrednio Państwa Członkowskie, dlatego też jego konkretne postanowienia mogą być zabezpieczone poprzez normy karnoprawne – wewnętrzne. Nie budzi więc wątpliwości natury systemowej odesłanie do aktu prawa UE. W tym zakresie właściwe i dopuszczane jest korzystanie w wykładni przepisów karnych z definicji legalnych przyjętych w rozporządzeniu.
Zasadnicze wątpliwości prima facie budzą dwie kwestie – charakter prawny przepisów i proponowana w nich wysokość grzywny. Projektodawca nie odpowiada na pytanie, czy mowa o przepisach o charakterze przestępstw, czy wykroczeń. Analiza większości proponowanych kar (zagrożeń karnych) pozwala twierdzić, ze mamy do czynienia z wykroczeniami. Jednakże, dla czytelniejszego obrazu, aby usunąć możliwe wątpliwości, należy do ustawy dodać przepis wskazujący, iż np. do czynów określonych w rozdziale 10 stosuje się przepisy dotyczące postępowania w sprawach wykroczeń. W projekcie – jego uzasadnieniu, projektodawca sam nie sprecyzował, z jakim charakterem sankcji mamy do czynienia – zarówno bowiem przestępstwa, jak i wykroczenia, są zachowaniem o charakterze „karnym” i polegają w jednym i drugim przypadku na popełnianiu czynów zabronionych.
Wątpliwości budzi również kwestia sprawcy (podmiotu wykroczenia) – mowa jest tutaj wielokrotnie o operatorze – wskazując jednocześnie, że „w przypadku braku możliwości jednoznacznego określenia operatora urządzenia lub systemu ochrony przeciwpożarowej, o którym mowa w art. 2 ust. 6 rozporządzenia (WE) nr 842/2006, za wszystkie zobowiązania operatora tego urządzenia lub systemu ochrony przeciwpożarowej wynikające z ustawy oraz regulacji UE odpowiada jego właściciel”Takie przeniesienie oczywiście w żaden sposób nie wpływa na kwestię ściśle określonej odpowiedzialności karnej. Dodatkowym problemem jest fakt, że wskazanym operatorem, zgodnie art. 2 pkt 6 rozporządzenia, może być osoba fizyczna lub prawna. W takiej sytuacji, brakuje stosownego przepisu, który przenosiłby odpowiedzialność karną (wykroczeniową) na organy osoby prawnej, która sama przecież takiej odpowiedzialność ponieść nie może. Aktualnie, w polskim systemie prawa karnego, odpowiedzialność karną na podstawie przepisów kodeksu wykroczeń i kodeksu karnego może ponosić wyłącznie osoba fizyczna.
Powyższe uwagi każą twierdzić, że nazbyt pochopnie stworzono projekty kilkudziesięciu nowych typów czynów zabronionych. Poza sytuacjami, w których ustawodawca przewidział karę pozbawienia wolności, powinno odstąpić się od sankcji karnych i wprowadzić sankcje administracyjne (kary pieniężne), bardziej zasadne w przypadku podmiotów kolektywnych.
2. Uwagi szczegółowe
Dodatkowo, wskazana już wyżej kwestia rodzaju i wysokości kary budzi inne, zasadnicze wątpliwości. Zasadą w prawie wykroczeń jest to, iż wysokość grzywny określana jest w przedziale od 20 zł – do 5000 zł. (art. 24 k.w.).
Ustawodawca dopuszcza wprawdzie odmienne ustawowe uregulowanie kwestii wysokości grzywny – jednak nie z taką, przewidziana w Kodeksie wykroczeń, sytuacją mamy do czynienia w projektowanej ustawie. Fundamentalne wątpliwości budzi bowiem sformułowanie „nie niższej niż […]” w sytuacji, gdy dolna granica grzywny wynosi 5000 zł lub więcej, a przy tym nie wskazano na górną granicę możliwej do orzeczenia grzywny.
W art. 47, art. 48, art. 49, art. 50, art. 51, art. 54, art. 55, art. 58, art. 59, art. 60, art. 73, art. 74, art. 78, art. 79, art. 86 : „podlega karze grzywny nie niższej, niż 20 000 zł.; w art. 53, 56, 62, 75, 76, 82, 88, 90: podlega karze grzywny nie niższej, niż 5 000 zł”; w art. 72, art. 77, art. 80, art. 81, art. 87, art. 89: „podlega karze grzywny nie niższej, niż 10 000 zł”; art. 83, art. 84, art. 85: „podlega karze grzywny nie niższej, niż 50 000 zł”;
W takich przypadkach ustawodawca nie podaje górnego wymiaru kwoty grzywny (teoretycznie możliwe byłoby wymierzenie grzywny w dowolnej wysokości przewyższającej dolną granicę, np. w wysokości 100 miliardów złotych), co stoi w rażącej sprzeczności z podstawową zasadą prawa karnego – Nulla sanctio sine lege., ponieważ grzywien w takich wysokościach, ani Kodeks karny, ani Kodeks wykroczeń nie przewidują. W tym zakresie obecne brzmienie przepisów jest niedopuszczalne i należy bezwzględnie dokonać zmian w projekcie ustawy: wskazać zarówno dolną, jak i górną granicę grzywny.
W szczególności wskazany wyżej problem dotyczy projektowanych artykułów: 47, art. 49–55, art. 58–60, art. 72–74, art. 77–81, art. 83–87 i art. 89.
Jednocześnie, zupełnie niepasującym do innych rozwiązań, jest projektowana w art. 75, art. 76 i art. 82 kara „pozbawienia wolności do jednego roku”. Jest to ewidentnie kara za przestępstwo (występek). Jeżeli wiec ustawodawca planuje takie zagrożenie, to powinien rozdzielić kwestie odpowiedzialności za przestępstwa i wykroczenia oraz wyraźnie wskazać, które zachowania (czyny zabronione) można przypisać do poszczególnych kategorii czynów zabronionych. Wydaje się, że projektodawca nie odróżnia przestępstw od wykroczeń. Zaprezentowana w projekcie regulacja może być, najdelikatniej mówiąc, nazwana fundamentalnie błędną, niechlujną i wręcz absurdalną.
Warto też wskazać na inny drobny błąd legislacyjny – Przepis końcowy ustawy – art. 91 – jest umieszczony w rozdziale – Przepisy karne. Należy to niewątpliwie zmienić.
Wątpliwości budzi też sformułowanie – znamię wykroczenia – do dnia 4 lipca 2010 r. (użyte w dwóch typach czynów zabronionych – art. 49, art. 59) – czy przepis karny po tym czasie wygasa? Jest to sformułowanie zaproponowane wbrew praktyce tworzenia przepisów karnych. Jest to rozwiązanie właściwe bardziej dla prawa administracyjnego.
 
Konkluzja
W związku z powyższym, Rada Legislacyjna nie rekomenduje projektu, w zakresie przepisów karnych, do dalszych prac legislacyjnych. Nie można akceptować przepisów karnych, w których będziemy mieli do czynienia z ewidentną sprzecznością przepisów projektowanej ustawy z art. 1 § 1 Kodeksu wykroczeń, który za wykroczenie nie przewiduje kary pozbawienia wolności przewidzianej w art. 75, art. 76 i art. 82 projektu, a nieuregulowanie kwestii górnej granicy grzywny, w przypadku wskazanych wyżej artykułów, będzie prowadziło do sprzeczności (niezgodności) z art. 24 § 1 Kodeksu wykroczeń. W sumie, 32 spośród 45 artykułów (ponad 70%) przewidujących zagrożenia karne, posiadają dyskwalifikujące je wady (błędy).
 
Projekt opinii przygotowali: prof. dr hab. Konrad Nowacki
                                             i prof. dr hab. Jarosław Warylewski.