Opinia z 24 maja 2013 r. o projekcie ustawy o zmianie ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw oraz niektórych innych ustaw

(Minister Gospodarki)
 Rada Legislacyjna                                                                                            201305–24
 przy
Prezesie Rady Ministrów
 
RL-0303-15/13
 
Opinia o projekcie ustawy o zmianie ustawy o
systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw
oraz niektórych innych ustaw
 
Wprowadzenie
Rządowe Centrum Legislacji pismem z dnia 15 marca 2013 r. (RCL.DPG.50-88/12) przekazało Przewodniczącemu Rady Legislacyjnej, przedłożony przez Ministra Gospodarki, projekt ustawy o zmianie ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw oraz niektórych innych ustaw (powoływany dalej jako „Projekt ustawy”) z wnioskiem o wyrażenie opinii. Minister Gospodarki w piśmie do Prezesa RCL z dnia 7 marca 2013 r. (DEO-II-40800-1/48/12, L.dz. DEO/365/13), w którym zwraca się z prośbą o przekazanie Projektu ustawy Radzie Legislacyjnej podkreśla, że „szczególnie istotną – z punktu widzenia projektowanej regulacji – jest kwestia wskazania przepisów, które zapewniłyby skuteczną kontrolę podmiotów zagranicznych niemających siedziby ani miejsca zamieszkania na terytorium RP oraz skuteczną egzekucję ewentualnych kar pieniężnych nałożonych na te podmioty w związku z brakiem wywiązywania się z obowiązków administracyjnych określonych w przepisach ustawy”.
Uwzględniając tę sugestię Rada Legislacyjna odniesie się w pierwszym rzędzie do powyżej wskazanej kwestii, a następnie przedstawi pozostałe uwagi.
 
Uwagi dotyczące kontroli obowiązków i egzekucji kar nałożonych na podmioty zagraniczne
Według proponowanego w Projekcie ustawy brzmienia art. 2 ust. 1 pkt 30 lit a) ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw (zwanej dalej „ustawą”), podmiotem realizującym Narodowy Cel Redukcyjny jest „każdy podmiot, w tym mający siedzibę lub miejsce zamieszkania poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wykonujący działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania, importu lub nabycia wewnątrzwspólnotowego paliw (…), który sprzedaje lub zbywa je w innej formie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub zużywa je na potrzeby własne na tym terytorium”. Przepisami dodanego do ustawy rozdziału 2a (Zasady monitorowania i ograniczania emisji gazów cieplarnianych w cyklu życia paliw i energii elektrycznej stosowanej w pojazdach samochodowych), nakłada się na podmiot realizujący Narodowy Cel Redukcyjny obowiązki o charakterze publicznoprawnym, sankcjonowane karami pieniężnymi wymierzanymi w drodze decyzji administracyjnej (rozdział 3a ustawy w brzmieniu proponowanym w Projekcie ustawy).
Na tym tle zasadne jest postawienie pytania o prawne urządzenia, dające możliwość skontrolowania wykonania obowiązków i ewentualnego przymusowego doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, które niewątpliwie mają wpływ na skuteczność projektowanych regulacji względem podmiotów zagranicznych niemających siedziby ani miejsca zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Odnosząc się do wątpliwości sygnalizowanych w piśmie Ministra Gospodarki, a dotyczących przepisów ustawowych obwiązującego porządku prawnego, które mogłyby mieć zastosowanie do kontroli wykonania obowiązków przez podmioty zagraniczne niemające siedziby ani miejsca zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wykonujące działalność gospodarczą w zakresie określonym w Projekcie ustawy, należy podzielić obawy formułowane w tym piśmie. Prawna regulacja kontroli przedsiębiorców o charakterze ogólnym została unormowana przede wszystkim w rozdziale 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 z późn. zm.) zatytułowanym „Kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorcy” oraz w przepisach ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1219 z późn. zm.). Jednakże z uwagi na przedmiot regulacji, a zwłaszcza na zasięg jurysdykcji polskich organów kontrolujących należy uznać, że obowiązujące ustawodawstwo nie daje możliwości prowadzenia czynności kontrolnych, o których mowa w Projekcie ustawy, w przypadku gdy kontrola ta miałby się odbywać poza granicami państwa. Oznacza to, że podmioty zagraniczne niemające siedziby ani miejsca zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej mogłyby być kontrolowane jedynie na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. W takich przypadkach, jeśli ze względów technicznych i czasowych byłoby to możliwe, negatywne wyniki kontroli mogłyby doprowadzić do powstania odpowiedzialności administracyjnej, a co za tym idzie do nałożenia na podmiot zagraniczny kary pieniężnej przewidzianej w Projekcie ustawy.
Jeśli zaś chodzi o prawne możliwości uruchomienia i przeprowadzenia czynności mających na celu wyegzekwowanie obowiązków przewidzianych w Projekcie ustawy, w szczególności o wyegzekwowanie kar pieniężnych nakładanych na podmioty zagraniczne niemające siedziby ani miejsca zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, to należy wskazać, że zasady i tryb przymusowego dochodzenia powyższych należności zostały unormowane w ustawie z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 z późn. zm.), przede wszystkim w rozdziale 7 działu I.: „Udzielanie pomocy obcemu państwu oraz korzystanie z jego pomocy przy dochodzeniu należności pieniężnych”.
Trzeba przy tym zaznaczyć, że prowadzenie egzekucji administracyjnej, jest konsekwencją niewykonania obowiązku nałożonego na zobowiązanego. W analizowanym przypadku źródłem tego obowiązku ma być ostateczna decyzja o nałożeniu kary pieniężnej, wydana po uprzednim przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, które z kolei powinno być konsekwencją wyników przeprowadzonej kontroli, albowiem negatywne wyniki kontroli przestrzegania obowiązków określonych w Projekcie ustawy stają się dopiero podstawą do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Istnieje jednakże uzasadniona obawa, że z uwagi na sygnalizowane powyżej techniczne i czasowe trudności w przeprowadzeniu kontroli przestrzegania prawa przez podmioty zagraniczne niemające siedziby ani miejsca zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przepisy rozdziału 7. w dziale 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w celu wyegzekwowania należności wynikających z nałożonej kary pieniężnej będą miały incydentalne zastosowanie.
 
Pozostałe uwagi
            Rada Legislacyjna, niezależnie od stanowiska przedstawionego w kwestii podniesionej przez Ministra Gospodarki, pragnie przedstawić dodatkowe uwagi, powstałe po zapoznaniu się z treścią Projektu ustawy:
1.      Proponowana zmiana tytułu ustawy, mimo że zgodnie z Zasadami techniki prawodawczej dokładnie informuje o jej treści, to jednak trudno uznać, iż nowe brzmienie tytułu jest „możliwie zwięzłe” (por. § 18 ust. 1 Zasad techniki prawodawczej).
2.      W znowelizowanym art. 9 ustawy „milczącą zgodę” organu na stosowanie w wybranych flotach biopaliw ciekłych, spełniających wymagania jakościowe określone w przepisach wydanych na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy zastępuje decyzja o dopuszczeniu stosowania biopaliw, posługując się jednak dalej terminem „zgłoszenie”, które w obecnym porządku prawnym wiąże się z konstrukcją „milczącej zgody” (zob. np. zgłoszenie robót budowlanych). Dlatego też Rada sugeruje, że za powyższą zmianą powinna iść rezygnacja z użycia terminu „zgłoszenie” i zastąpienie go przykładowo „wnioskiem o udzielenie zezwolenia”, czy też „żądaniem wydania zezwolenia”.
3.      Jak można przypuszczać, w wyniku błędu redakcyjnego w art. 1 pkt 12 Projektu ustawy następuje zmiana art. 19, zaś w art. 1 pkt 13 jest nowelizowany art. 15.
4.      W związku z proponowanym brzemieniem art. 15 ust. 1 ustawy należałoby rozważyć zmianę przepisu art. 4 pkt 2 ustawy o Inspekcji Handlowej.
 
 
Na podstawie projektu opinii przygotowanej przez dr hab. Tomasza Bąkowskiego, prof. UG Rada Legislacyjna przyjęła na posiedzeniu w dniu 24 maja 2013 r.