Opinia z 25 kwietnia 2012 r. o projekcie założeń do projektu ustawy o wzajemnej pomocy przy odzyskiwaniu podatków, ceł i innych należności publicznoprawnych

(Minister Finansów)
 Rada Legislacyjna                                                                                            2012–04–25
 przy
Prezesie Rady Ministrów
 
RL-0303-8/12
 
 
Opinia o projekcie założeń do projektu ustawy o wzajemnej pomocy przy odzyskiwaniu podatków, ceł i innych należności publicznoprawnych
 
Wprowadzenie
Rządowe Centrum Legislacji pismem z dnia 6 marca 2012 r. (RCL.DPG.58-25/11; dot. AP14/0301/100/SBV/2011/2012/3395) przekazało Przewodniczącemu Rady Legislacyjnej przedłożony przez Ministra Finansów projekt założeń do ustawy o wzajemnej pomocy przy odzyskiwaniu podatków, ceł i innych należności publicznoprawnych (określanego dalej jako „Projekt założeń”) z wnioskiem o zaopiniowanie, a w szczególności o dokonanie oceny:
1) czy w świetle prawa Unii Europejskiej zasadne jest opracowanie wymienionego powyżej projektu, oraz
2) czy uregulowanie powyższej materii powinno nastąpić w odrębnej ustawie, czy też w drodze nowelizacji między innymi: ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: „u.p.e.a.”), ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (dalej „O.p.”) oraz ustawy z dnia 19 marca 2004 r. – Prawo celne (dalej: „P.c.”).
 
Uwagi ogólne
Rada Legislacyjna podziela stanowisko o zasadności zmian w obowiązującym porządku prawa krajowego w zakresie pomocy przy odzyskiwaniu podatków, ceł i innych należności publicznoprawnych w związku ze zmianami zobowiązań międzynarodowych RP oraz zmian w systemie prawnym UE. Równocześnie Rada jest zdania, że przy braku w przedstawionych do zaopiniowania dokumentach, szczegółowej diagnozy obowiązującego prawa polskiego nie jest możliwe precyzyjne określenie rozmiarów nowelizacji obecnych uregulowań.
Rada, po przeprowadzeniu analizy treści Projektu założeń, nie znajduje powodów uzasadniających uchwalenie nowej ustawy, dotyczącej wzajemnej pomocy przy odzyskiwaniu podatków, ceł i innych należności publicznoprawnych, uznając nawet powyższą propozycję za szkodliwą. Widoczna od dłuższego czasu tendencja do uchwalania ustaw „odrębnych”, „szczególnych”, czy też tak zwanych „specustaw” prowadzi do dekompozycji systemu prawa krajowego. Zdaniem Rady, wprowadzenie odrębnej regulacji może doprowadzać do kolizji nowych przepisów z obecnie obowiązującymi unormowaniami u.p.e.a., O.p., P.c., ustawy o finansach publicznych i in. Dlatego też lepszym rozwiązaniem byłoby dokonanie w niezbędnym zakresie nowelizacji wymienionych powyżej ustaw.
Do uregulowania w odrębnej ustawie zagadnień wzajemnej pomocy w dochodzeniu należności przez państwa członkowskie UE oraz państwa – strony wiążących RP umów międzynarodowych nie przekonuje wyrażona w Projekcie założeń troska o zapewnienie lepszej przejrzystości i odpowiedniej systematyki. Rada uważa, że przedstawione cele można osiągnąć także poprzez poprawną nowelizację u.p.e.a., O.p. oraz przepisów innych ustaw.
 
Uwagi dotyczące zasadności zmian z perspektywy prawa międzynarodowego oraz prawa Unii Europejskiej
W Projekcie założeń uznano, że charakterystycznym zjawiskiem dla wzajemnej pomocy przy odzyskiwaniu podatków, ceł i innych należności publicznoprawnych „jest duża częstotliwość zmian w obszarze prawa międzynarodowego skutkujących koniecznością podejmowania kolejnych inicjatyw legislacyjnych mających na celu zarówno implementację aktów prawa wspólnotowego do polskiego porządku prawnego, a także doprecyzowanie przepisów krajowych w sposób umożliwiający wzajemną pomoc zarówno państwom członkowskim jak i państwom trzecim w celu dochodzenia należności na podstawie umów międzynarodowych, których stroną jest Rzeczpospolita Polska” (s. 2–3). Stwierdzenie to – zdaniem Rady – jest niezręczne i przesadzone. Należy przy tym zauważyć, że „zmiany w obszarze prawa międzynarodowego” rozumiane są w Projekcie założeń jako zmiany w prawie wspólnotowym (powinno być – prawie Unii Europejskiej) i zmiany w klasycznym prawie międzynarodowym. Są to zatem zmiany zobowiązań wynikające z prawa Unii i umów międzynarodowych zawartych przez Polskę.
Nowością normatywną, wymagającą implementacji do prawa polskiego jest dyrektywa 2010/24/UE oraz Protokół zmieniający Konwencję o wzajemnej pomocy administracyjnej w sprawach podatkowych z 1988 r., o którym zresztą Projekt założeń nie wspomina, tak jak i np. o umowie z Wyspą Man.
Odnotowania wymaga też brak w opiniowanym Projekcie założeń precyzji w przedstawieniu źródeł obowiązującego stanu prawnego (vide: s. 3 pkt 1.2.). Po pierwsze, Radzie Legislacyjnej nie udało się ustalić istnienia aktu, do którego odwołuje się Projekt założeń, to jest do „decyzji z dnia 18 listopada 2011 r.”, (decyzji wykonawczej Komisji z dnia 18 listopada 2011 r. ustalającej szczegółowe przepisy dotyczące niektórych przepisów dyrektywy 2010/24/UE). W Projekcie założeń nie podano numeru tej decyzji. Należy podkreślić, że wskazany akt nie został opublikowany w Dzienniku Urzędowym UE. Nie jest wykluczone, że w Projekcie założeń chodzi o rozporządzenie wykonawcze Komisji z 18 listopada 2011 r.
Po drugie, w opiniowanym Projekcie założeń jako akty prawa międzynarodowego wymieniono tylko Konwencję o wzajemnej pomocy administracyjnej w sprawach podatkowych z 1988 r.[1], przyjętą w ramach Rady Europy oraz OECD. Nie wspomniano zaś o Protokole zmieniającym tę Konwencję z dnia 27 maja 2010 r.[2], który wszedł w życie w stosunku do Polski w 2011 r. oraz między innymi o umowach o wymianie informacji w sprawach podatkowych z Wyspą Man[3], Jersey, Guernsey, San Marino (trzy ostatnie tylko podpisane). Umowy te są zawierane na podstawie modelowej umowy OECD.
Trzeba zaznaczyć, że Konwencja z 1988 r., jako umowa ratyfikowana, może być stosowana bezpośrednio w prawie polskim, jeśli jej postanowienia są normami kompletnymi, nadającymi się do takiego stosowania. Konwencja ta w kilku miejscach odsyła do prawa krajowego. Natomiast w pewnym zakresie wymaga uzupełniających regulacji ustawowych, pozwalających na jej wykonanie. Nie ulega zaś wątpliwości, że Konwencja jest prawem „wiążącym”, a więc elementem krajowego porządku prawnego od jej ogłoszenia, to jest od 1998 r. i bez większego ryzyka należy przyjąć, że jej wykonanie zostało już zapewnione. W związku z tym pozostaje kwestia wykonania Protokołu zmieniającego Konwencję z 2010 r. Należy przy tym mieć świadomość, że nie wszystkie normy Protokołu mają bezpośrednie zastosowanie. I tak przykładowo art. V zmieniający art. 21 ust. 4 Konwencji wymaga odpowiednich regulacji w prawie bankowym. Takie między innymi regulacje przewiduje Projekt założeń w związku z wdrożeniem dyrektywy 2010/24/UE, która wymaga nałożenia na bank obowiązku udzielenia odpowiednich informacji. Tymczasem w uzasadnieniu do projektu ustawy ratyfikacyjnej, dotyczącej Protokołu, wyraźnie stwierdzono, że „wejście w życie Protokołu nie spowoduje konieczności dokonania zmian w ustawodawstwie wewnętrznym. Podstawę przekazywania informacji w sprawach podatkowych (w tym informacji udzielanych przez banki lub inne instytucje finansowe) stanowią przepisy art. 82 § 3, art. 305a i art. 305l ustawy – Ordynacja podatkowa”[4].
Podobnie w przypadku umowy o wymianie informacji w sprawach podatkowych z Wyspą Man wynika że „...Rzeczpospolita Polska przyjęła standardy w zakresie przejrzystości i wymiany informacji w sprawach podatkowych, które zostały również zaimplementowane do polskiego porządku prawnego, nie ma zatem przeszkód w przekazywaniu takich informacji innemu państwu, o ile zachowana jest zasada wzajemności”, i nieco dalej: „Zobowiązanie do przekazania stosownych informacji przez instytucje bankowe i finansowe wynika z artykułu 82 § 3 oraz artykułu 182 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa. Natomiast wymiana informacji podatkowych z administracjami innych państw przebiega w oparciu o treść działu VIIA ww. ustawy oraz zawartych umów ratyfikowanych”[5].
W ocenie Rady Legislacyjnej Projekt założeń nie uzasadnia przyjęcia nowej ustawy o wzajemnej pomocy i zmian w kilku innych ustawach (zob. Projekt założeń s. 10 „Stosowanie innych umów międzynarodowych”). W projekcie tym proponuje się między innymi zmiany w ustawie Prawo bankowe (uzupełnienie art. 105), polegające na wprowadzeniu obowiązku udzielenia przez bank informacji stanowiących tajemnicę bankową (informacje o rachunkach bankowych dłużnika) na żądanie organów egzekucyjnych i centralnego biura łącznikowego, dotychczas tylko udzielanych komornikom (vide s. 46 Projektu). W świetle art. 82 § 3 O.p. to stwierdzenie wydaje się mylące, ponieważ takie informacje są udzielane np. urzędom celnym. Ponadto Projekt założeń nie wyjaśnia jak proponowane zmiany będą się miały przykładowo do przepisów art. 82 § 3i 182 O.p.
Niemniej jednak, zdaniem Rady Legislacyjnej, nie ma wątpliwości, że dyrektywa 2010/24/UE wymaga niezwłocznego wykonania w prawie krajowym. Należy bowiem przypomnieć, że termin transpozycji upłynął 31 grudnia 2011 r.
Preambuła powołanej wyżej dyrektywy identyfikuje nowe obszary w stosunku do dyrektywy 2008/55/WE, którą zmienia. Wymienić tu można tytułem przykładu kilka z nich. Dyrektywa 2010/24/UE dotyczy podatków i ceł nieobjętych dotąd wzajemną pomocą przy odzyskiwaniu wierzytelności. Wymaga zatem stworzenia podstawy prawnej dla wymiany informacji na temat konkretnych refundacji podatków bez uprzedniego wniosku, a także wprowadzenia przepisów, które zapewniałyby urzędnikom podatkowym państwa członkowskiego możliwość bycia obecnym przy postępowaniach administracyjnych w innym państwie członkowskim lub brania w nich udziału. Z dyrektywy 2010/24/UE wynika nadto konieczność ustanowienia przepisów, dotyczących zaskarżania wierzytelności w państwie wnioskującym, pouczenia zainteresowanej osoby i zawieszenia podstępowania w państwie współpracującym, a także regulacji kosztów, czy też kwestii przedawnienia. Dyrektywa pozostawia też w niektórych przypadkach swobodę państwom członkowskim w określonych przez nią granicach (vide s. 8 Założeń – Wyłączenia z implementacji).
To, że dyrektywa 2010/24/UE wskazuje pewne obszary jako nowe nie oznacza, że w prawie polskim nie ma odpowiednich w tym zakresie rozwiązań. Przykładowo, gdy chodzi o zwrot kosztów, wydaje się, że art. 20 dyrektywy 2010/24/UE nie wymaga zmiany dotychczasowych przepisów, zresztą podobnie jak i art. 26 Konwencji z 1988 r. Przepisy art. 66zp oraz art. 64c u.p.e.a. przewidują w tej kwestii odpowiednie rozwiązania. Punkty II.1.2.I (s. 29) i II.1.3.J (s. 34) Projektu założeń wskazują tylko to co ma znaleźć się w nowej ustawie, nie zaś to co już jest unormowane w prawie polskim, a co powinno być dodane. Takie formułowanie założeń wydaje się błędne.
Z kolei, gdy chodzi o przedawnienie, przepis art. 66zm u.p.e.a. wymaga stosownego uzupełnienia w związku z art. 19 dyrektywy zatytułowanym „Kwestie dotyczące terminu przedawnienia”. Jednakże również i w tym przypadku Projekt założeń wskazuje tylko to co ma znaleźć się w nowej ustawie, nie zaś to co już obowiązuje w krajowym porządku prawnym (II.1.2.K s. 29, II.1.3.K s. 34).
Na s. 10 Projektu założeń proponuje się, że w przypadku gdy „zastosowane czynności nie skutkują zawieszeniem, przerwaniem czy przedłużeniem terminu przedawnienia w państwie realizującym wniosek, wówczas wszelkie czynności podjęte w tym państwie, uznaje się jeśli chodzi o skutek za podjęte w państwie członkowskim występującym z wnioskiem o pomoc o ile prawo państwa występującego z wnioskiem o pomoc przewiduje zawieszenie, przerwanie lub przedłużenie terminu przedawnienia w stosunku do analogicznych czynności, które byłyby podjęte na terytorium tego państwa.” Cytowanej propozycji regulacji nie można uznać za próbę dostosowania dyrektywy do prawa polskiego, albowiem powyższa propozycja jest wiernym powtórzeniem przepisu dyrektywy.
Oceniając Projekt założeń należy również wskazać, że niektóre z przepisów dyrektywy dotyczą pragmatyki działania organów państwa, niektóre zaś mają charakter techniczny i mogłyby zostać uregulowane w rozporządzeniu wykonawczym (a nie w ustawie). W dyrektywie znajdują się również i takie przepisy, które nie wymagają wprowadzenia do prawa krajowego np. art. 4 ust. 1, art. 24 (stosowanie innych umów o udzielaniu pomocy).
Odpowiedź na pytanie o konieczność uchwalenia nowej ustawy, czy ograniczenie się do nowelizacji obowiązujących regulacji byłaby prostsza, gdyby Projektodawca postąpił zgodnie z sugestią zawartą w par. 19 preambuły do dyrektywy i sporządził „do celów własnych i w interesie Unii” tabele, które „w możliwie najszerszym zakresie odzwierciedlają korelacje pomiędzy niniejszą dyrektywą a środkami transpozycji”. Takie tabele warto by sporządzić także dla umów z państwami trzecimi. W tych działaniach Rada Legislacyjna nie może zastępować projektodawcy. Dlatego też udzielając odpowiedzi na postawione pytanie Rada odnosi się jedynie do kilku przedstawionych wyżej przykładów.
Zdaniem Rady Legislacyjnej Projekt założeń nie pokazuje obecnego stanu prawnego, ani nie wskazuje w sposób dostatecznie precyzyjny nowości normatywnych, które należy wprowadzić do prawa polskiego w związku z dyrektywą 2010/24/UE oraz zmienioną Konwencją z 1988 r. Przedstawione na s. 9 Projektu założeń „Nowe rozwiązania i instytucje prawne” nie przekonują do poparcia projektu nowej ustawy.
 
Uwagi dotyczące zasadności zmian z perspektywy ustawy o postępowania egzekucyjnym w administracji
Przedstawiona w Projekcie założeń argumentacja zasadności wyodrębnienia z u.p.e.a. przepisów regulujących udzielanie i korzystanie z pomocy państwa obcego w dochodzeniu należności nie przekonuje Rady Legislacyjnej. Zdaniem Autorów Projektu, za odrębną regulacją przemawia to, że egzekucja i zabezpieczanie należności jest obecnie tylko jednym z elementów wzajemnej pomocy. Po wdrożeniu Dyrektywy Rady 2010/24/UE, zagadnienia niezwiązane bezpośrednio z dochodzeniem należności faktycznie uległyby rozszerzeniu. Należy jednak zauważyć, że związek pośredni całej regulacji Rozdziału 7 w Dz. I u.p.e.a. z postępowaniem egzekucyjnym jest ścisły. Poza tym postępowaniem regulacje związane z udzielaniem i korzystaniem z pomocy państwa obcego w dochodzeniu należności nie mają zasadniczo żadnego, samoistnego zastosowania. Nawet w przypadkach, w których to polskie organy będą ubiegały się o udzielenie pomocy przez inne państwa, będzie to łączyło się z przymusowym wykonywaniem w tych państwach obowiązków podlegających egzekucji (na podstawie art. 2-4 u.p.e.a.) w trybie określonym w u.p.e.a. Również unormowania projektowane w opiniowanym dokumencie w znacznej większości nie będą miały samoistnego zastosowania poza procedurą przymusowego wykonywania obowiązków podlegających egzekucji.
Istotnym powodem odrębnej regulacji egzekucyjnej mają być nowe konstrukcje prawne, odmienne od stosowanych w egzekucji należności krajowych, w tym szczególne tytuły wykonawcze, czy też komunikacja elektroniczna między instytucjami. W związku z tym należy przypomnieć, że w obecnym stanie prawnym w rozdziale 7 Działu I u.p.e.a. przyjęto wiele rozwiązań odmiennych od stosowanych w egzekucji należności krajowych (np. organ wnioskujący, organ udzielający pomocy, zagraniczny tytuł wykonawczy, polski wierzyciel, roszczenia zobowiązanego z tytułu nienależnie wyegzekwowanych należności, skutki wniesienia zarzutu, rozliczenia kosztów postępowania). Zatem odmienne tytuły wykonawcze, a także inne rozwiązania dotyczące rozpatrywania zarzutów oraz przepisy wprowadzające powszechność stosowania elektronicznej formy komunikacji (nota bene już teraz mającej zastosowanie zob. art. 66j u.p.e.a.), mogą być z powodzeniem umieszczone również w u.p.e.a.
W opinii Rady Legislacyjnej rezygnacja z odrębnej ustawy pozwoli na zachowanie jednolitości regulacji wszystkich czynności egzekucyjnych i zabezpieczających. W przeciwnym razie, w przypadku uchwalenia odrębnej ustawy dla „spraw zagranicznych” organ egzekucyjny, poborca skarbowy i organ rekwizycyjny i tak będą zobligowane do działania na podstawie przepisów obu aktów naraz, co niewątpliwie zwiększy ryzyko utraty spójności i skuteczności obu regulacji.
Należy zauważyć, że konieczność prowadzenia egzekucji na podstawie innego tytułu wykonawczego niż wystawiany na należności przypadające polskim organom administracji publicznej nie zmieni faktu, że egzekucja administracyjna będzie prowadzona w trybie przepisów u.p.e.a. Wprowadzenie osobnej ustawy nie ułatwi i nie usprawni postępowania, lecz wręcz przeciwnie, może wywołać dodatkowe problemy z ustaleniem, która ustawa ma mieć w danym przypadku zastosowanie, jakie zasady ogólne należy stosować etc. Przejrzystość regulacji raczej się zmniejszy, a liczba wątpliwości interpretacyjnych wzrośnie. Przekonanie Autorów Projektu założeń o tym, że uregulowanie w odrębnej ustawie zasad postępowania z zarzutami dotyczącymi należności krajowych i należności innych państw spowoduje ustanie problemów z kwestionowaniem przez zobowiązanych istnienia lub wykonalności dochodzonych obowiązków o charakterze pieniężnym, nie ma żadnych podstaw, albowiem organy egzekucyjne będą musiały uporać się z wieloma typami tytułów wykonawczych. Uregulowanie postępowania egzekucyjnego w administracji w jednym akcie znacznie ułatwia ustalenie, które z przepisów mają zastosowanie w danym przypadku.
W swojej ocenia Rada Legislacyjna bierze pod uwagę również i to, że niektóre z przepisów zawartych w Dziale I rozdz. 7. u.p.e.a., do których można zaliczyć przepisy dotyczące umarzania należności zagranicznych z art. 66zd u.p.e.a., czy przepisy o udzielaniu informacji państwu obcemu, o powiadamianiu podmiotów zainteresowanych o dokumentach ich dotyczących, różnią się charakterem i przedmiotem regulacji od pozostałych unormowań u.p.e.a. Wypada jednak podkreślić, że i one mają – z wyłączeniem przepisów art. 66zd u.p.e.a. – ścisły związek z procesem dochodzenia należności przypadających innym państwom, a co za tym idzie, zachowują integralność przedmiotową całej ustawy egzekucyjnej.
Równocześnie Rada zauważa, że z Projektu założeń nie wynika zamiar szerszych uregulowań materii dotyczącej egzekucji administracyjnej oraz postępowania egzekucyjnego w administracji, który uzasadniałby uchwalenie w tym zakresie odrębnej ustawy.
Nie przekonuje także Rady zapowiedziana na s. 8 Projektu założeń rezygnacja z implementowania do polskiego prawa rozwiązań służących zapewnieniu prawa do czynnego udziału przedstawicielowi państwa obcego w postępowaniu prowadzonym w RP. Powoływane w opiniowanym dokumencie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, nieprzewidujące udziału w postępowaniu innych podmiotów niż strony postępowania i podmioty na prawach strony, stosuje się w postępowaniu egzekucyjnym odpowiednio, a to oznacza, że wierzycielowi przysługują prawa strony w postępowaniu egzekucyjnym[6]. Ponieważ przedstawiciel państwa obcego spełniałby w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym w Polsce przez nasze organy egzekucyjne rolę wierzyciela, zapewnienie mu uprawnień do uczestnictwa w postępowaniu przed polskim organem egzekucyjnym wydaje się być jak najbardziej uzasadnione. Natomiast rezygnacja z implementacji tego fragmentu Dyrektywy 2010/24/UE może być bardzo niekorzystna dla Polski, gdyż przedstawicielom naszego państwa takie uprawnienia nie zostaną zagwarantowane w innych krajach.
Rada Legislacyjna krytycznie ocenia rezygnację z implementowania przepisów Dyrektywy, dotyczących asystowania przedstawicieli innych państw w czynnościach sądowych (w przypadku zbiegu egzekucji należności publicznoprawnych i cywilnych). Jeśli bowiem za sprawą art. 7 Dyrektywy byłaby sposobność wprowadzenia do krajowego porządku prawnego instytucji porozumienia w sprawie udziału polskich urzędników w postępowaniach egzekucyjnych prowadzonych przez państwa obce i na odwrót, to warto – zdaniem Rady – skorzystać z takiej możliwości i uzyskać dzięki temu wyższą skuteczność w dochodzeniu polskich należności od osób zamieszkałych za granicą oraz ułatwienie prowadzenia postępowań służących dochodzeniu przez polskie organy należności w innych państwach.
Ponadto zastrzeżenia wzbudza propozycja odstąpienia od unormowania uprawnień wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym, dotyczącym należności innych państw. Należy przypomnieć, że takie uprawnienia przewiduje obecnie u.p.e.a.
Przedstawione w Projekcie założeń rozwiązania nie odnoszą się do ogólnych zasad postępowania egzekucyjnego. Problem stosowania powyższych zasad przewidzianych w u.p.e.a. ma – zdaniem Rady – znaczenie fundamentalne. Można by przykładowo postawić pytanie o zastosowanie „polskich” standardów zasady poszanowania minimum egzystencji wobec cudzoziemców lub też szerzej zobowiązanych względem zagranicznego wierzyciela. Trzeba bowiem zauważyć, że standardy określone w art. 8 u.p.e.a mogą nie przystawać do standardów w państwie wierzyciela.
Innym podstawowym zagadnieniem nie branym pod uwagę w opiniowanym Projekcie założeń jest zakres przedmiotowy pomocy. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, w której przedmiotem pomocy będzie podatek lub inna należność publicznoprawna powstała w związku z działalnością zobowiązanego, uznaną przez polskie prawo za czyn zabroniony. Wydaje się, że poszczególne umowy międzynarodowe nie są w stanie w pełni zabezpieczyć przed wystąpieniem takich sytuacji. Wówczas rozwiązaniem tego hipotetycznego, ale realnego, dylematu byłaby klauzula wyłączająca zastosowanie przepisów o wzajemnej pomocy.
 
Uwagi dotyczące zasadności zmian z perspektywy prawno-finansowej
W przedstawionym projekcie założeń do ustawy o wzajemnej pomocy przy odzyskiwaniu podatków i ceł i innych należności publicznoprawnych został określony katalog należności pieniężnych, do których miałaby zastosowanie projektowana ustawa. W katalogu tym posłużono się pojęciami, które nie zostały zdefiniowane i nie są zharmonizowane z pojęciami używanymi w ustawach krajowych, w tym w O.p. oraz w ustawie o finansach publicznych. Należy przy tym podkreślić, że ustawy krajowe przyjmują inne klasyfikacje należności pieniężnych o charakterze publicznoprawnym. Przepisy O.p. i ustawy o finansach publicznych wyodrębniają podatkowe i niepodatkowe należności budżetowe. Regulacje O.p. wyraźnie wymieniają świadczenia, do których stosuje się przepisy tej ustawy. Katalog tych świadczeń został określony zarówno w sposób pozytywny, jak i negatywny. Aby zastosować przepisy O.p., świadczenie musi spełniać przesłankę pozytywną oraz nie spełniać przesłanki negatywnej. Ponadto przepisy tej ustawy stosuje się wobec należności, do ustalania i pobierania których są uprawnione organy podatkowe. Rozciąganie zakresu obowiązywania przepisów O.p. na niewymienione w niej świadczenia pieniężne, w zgodnej ocenie doktryny i orzecznictwa sądowego, nie jest możliwe.
Z kolei ustawa o finansach publicznych, która także rozróżnia podatkowe i niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, odnosi się tylko do tych niepodatkowych należności budżetowych, do których ustalenia lub określenia są uprawnione inne organy niż organy podatkowe, lub gdy z przepisów szczególnych wynika wyłączenie stosowania O.p. Sformułowany w ustawie o finansach publicznych katalog niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym jest z kolei katalogiem otwartym. Świadczy o tym zwrot „w szczególności”, użyty w art. 60 tej ustawy.
Rada Legislacyjna oceniając Projekt założeń zwraca więc uwagę na problemy, które mogą pojawić się przy określaniu katalogu należności, do których nie będą miały zastosowania proponowane przepisy. Niejasne jest chociażby określenie „należności o charakterze umownym”. Należy bowiem pamiętać, że wiele niepodatkowych należności budżetowych wiąże się z umownym określeniem sposobu ich wykorzystania i rozliczania. Wyraźne określenie należności pieniężnych, do których będą miały zastosowanie zakładane regulacje, jest konieczne także i z tego względu, że polski ustawodawca nie zawsze konsekwentnie posługuje się nazwami „podatek” lub „opłata” na określenie różnych danin publicznych często używając określenia „opłata” w odniesieniu do daniny, która w swej istocie jest podatkiem.
Zdaniem Rady sygnalizowane w Projekcie założeń kwestie umarzania należności, przedawnienia oraz przerwania biegu przedawnienia nie stanowią wystarczającego powodu do dokonywania dekodyfikacji O.p. Wręcz przeciwnie, proponowane uregulowania ściśle związane z problematyką ogólnego prawa podatkowego należałoby włączyć do przepisów działu III O.p. Również przewidziana w przedstawionym Projekcie założeń nowa instytucja prawna udzielania przez wierzycieli informacji dotyczących zwrotu podatków lub ceł, innych niż podatek od wartości dodanej, dotyczących osoby mającej siedzibę lub miejsce zamieszkania w innym państwie członkowskim (art. 6 ww. Dyrektywy), ma ścisły związek z O.p. i powinna się znaleźć w tej ustawie, a nie być „ukrywana” w osobnym akcie normatywnym.
 
 
 
 
Podsumowanie
Przedstawione uwagi i wątpliwości prowadzą do następujących wniosków:
1.     Projekt założeń zawiera nieścisłości w zakresie źródeł zobowiązań międzynarodowych RP i prawa Unii Europejskiej. Nie wskazuje jasno zakresu niezbędnych dostosowań. Brakuje tabel porównawczych, które w opinii Rady Legislacyjnej, zwłaszcza w tego typu projektach, powinny stanowić punkt wyjściowy wszelkich prac legislacyjnych.
2.     Zobowiązania RP, wynikające z umów międzynarodowego oraz prawa Unii Europejskiej w zakresie wzajemnej pomocy przy odzyskiwaniu podatków i ceł oraz innych należności publicznoprawnych, uzasadniają przeprowadzenie odpowiednich zmian prawa krajowego.
3.     W ocenie Rady Legislacyjnej dostosowanie prawa polskiego do powyższych zobowiązań powinno nastąpić poprzez nowelizację obecnie obowiązującego ustawodawstwa nie zaś poprzez uchwalenie nowej odrębnej ustawy.
4.     W obszernych propozycjach Projektu założeń brakuje kilku elementów, które mogą negatywnie rzutować na całą koncepcję niezależnie od tego, czy będzie ona realizowana w postaci zmian w obowiązujących ustawach, czy też przyjmie postać odrębnego aktu normatywnego.
 
 
Na podstawie projektu opinii przygotowanego przez: dr hab. Elżbietę Kornberger-Sokołowską, prof. UW, prof. dr hab. Annę Wyrozumską, dr hab. Dariusza R. Kijowskiego, prof. UwB i dr hab. Tomasza Bąkowskiego, prof. UG
Rada Legislacyjna przyjęła w trybie obiegowym w dniu 25 kwietnia 2012 r.



[1] Dz.U. z 1998 r., Nr 141, poz. 913.
[2] Dz.U. z 2011 r., Nr 180, poz. 1071.
[3] Dz.U. z 2011 r., Nr 283, poz. 1665.
[4] Druk sejmowy nr 3844 z 2010 r.
[5] Druk sejmowy nr 4219 z 2011 r.
[6] Por. P. Pietrasz, w: Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, red. D.R. Kijowski, Warszawa, Wolters Kluwer 2010, s. 284.