Opinia z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie propozycji RCL dotyczącej usprawnienia rządowego procesu legislacyjnego (część I)

(Rządowe Centrum Legislacji)
 Rada Legislacyjna                                                                                            2012–04–25
 przy
Prezesie Rady Ministrów
 
RL-0303-7/12
 
Opinia w sprawie propozycji RCL dotyczącej usprawnienia rządowego procesu legislacyjnego (część I)
 
I. Uwagi wstępne
1.     Z przesłanych do zaopiniowania Radzie Legislacyjnej dokumentów wynika, iż proponowana przez RCL reforma rządowego procesu legislacyjnego zakłada 2 etapy – pierwszy, polegający na opracowaniu niezbędnych zmian procedur wypracowywania dokumentów rządowych oraz drugi w postaci stworzenia platformy elektronicznej, która będzie obsługiwała całość rządowego procesu legislacyjnego. Na dokonanie tych zmian przyjęto rozsądny horyzont czasowy.
2.     Rada Legislacyjna, co do zasady, aprobująco odnosi się do wskazanych kierunków modyfikacji rządowego procesu legislacyjnego. Obecne procedury są momentami nieczytelne, rozproszone i fragmentarycznie regulowane w wielu dokumentach oraz prowadzą do niepotrzebnego przedłużania się prac nad projektami dokumentów rządowych. Należy jednak zaznaczyć, że bardzo istotna jest kwestia praktyki stosowania stworzonych procedur. Rada Legislacyjna pragnie zauważyć (problematyka ta była poruszana już w sprawozdaniu rocznym RL opublikowanym w „Przeglądzie Legislacyjnym” 1/2012), iż – mimo formalnego uregulowania w przesłanych dokumentach dotyczących rządowego procesu legislacyjnego – rzeczywista rola RCL w wypracowywaniu dokumentów jest odmienna. Większość projektów ustaw, które zostały przekazane do zaopiniowania RL, były opracowywane przez poszczególnych ministrów, a ich standard legislacyjny odbiegał od dokumentów autorstwa RCL, co wskazuje na częste praktyczne wykorzystanie procedury odstąpienia od zasady, iż to RCL opracowuje projekt ustawy. Opracowywanie projektu ustawy przez ministrów jest bowiem możliwe, na gruncie obowiązujących przepisów, tylko w sytuacji, gdy opracowanie określonego rodzaju projektu należy – na podstawie odrębnych przepisów – do właściwości innego podmiotu, bądź gdy Prezes Rady Ministrów albo działający z jego upoważnienia Sekretarz Rady Ministrów, na wniosek organu wnioskującego lub Prezesa RCL, postanowi o opracowaniu projektu ustawy przez organ wnioskujący.
3.     Z kolei rzeczywista dotychczasowa rola RL nie wydaje się być do końca taka, jak by to wynikało z formalnego uregulowania tej kwestii w obowiązujących przepisach. Rada nie była bowiem często proszona o wyrażenie opinii co do „projektów ustaw o szczególnej doniosłości społecznej ekonomicznej i prawnej”, a stosowany przez organy rządowe dobór spraw do zaopiniowania był dość chaotyczny i nie zawsze zrozumiały. Z przeprowadzonej analizy wynika, że uwagi RL nie zawsze są też terminowo umieszczane na stronie BIP „Rządowy Proces Legislacyjny”.
4.     Oceniając całościowo zaproponowane przez RCL zmiany, należy zauważyć, że nie są one jednak zbyt daleko idące. Ich liczba i zakres raczej nie realizują w wystarczający sposób – wynikającego z pisma przewodniego – celu w postaci stworzenia nowych przejrzystych procedur opracowania, uzgadniania i przyjmowania projektów aktów normatywnych. Zdaniem RL modyfikacja rządowego procesu legislacyjnego powinna być głębsza i dotyczyć całej jego struktury.
 
II. Uwagi do zaproponowanych rozwiązań
1.     Rada Legislacyjna pragnie zwrócić uwagę na liczbę dokumentów, które regulują procedurę wypracowywania projektów ustaw na etapie rządowym. Są to zarówno akty prawne o charakterze wewnętrznym – np. uchwała nr 49 Rady Ministrów z dnia 19 marca 2002 r. Regulamin pracy Rady Ministrów (M.P. z 2002 r. Nr 13, poz. 221 ze zm.), dokument „Zasady konsultacji przeprowadzanych podczas przygotowywania dokumentów rządowych” rekomendowany do stosowania przez Radę Ministrów decyzją z dnia 30 lipca 2009 r., czy też dokument „Wytyczne do oceny skutków regulacji (OSR)” przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 10 października 2006 r. oraz akty powszechnie obowiązujące, takie jak np.: rozporządzenie prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908), ustawa z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa (Dz.U. Nr 169, poz. 1414 ze zm.) czy ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Również przekazane do zaopiniowania RL dokumenty zawierają bardzo rozbudowaną procedurę, odnoszącą się z osobna do opracowywania projektów ustaw na podstawie założeń, bez założeń, przez RCL, przez organ wnioskujący etc. Ilość powyższych aktów oraz rozproszenie zasad postępowania w sprawie tworzenia dokumentów rządowych nie wpływają na jej przejrzystość. Stąd – zdaniem Rady Legislacyjnej – można rozważyć stworzenie jednego aktu, w którym uwzględniono by (lub chociaż wspomniano) o uwarunkowaniach wynikających z innych, częściowo wymienionych, aktów normatywnych oraz stworzono by część wspólną dla wszystkich postępowań. Dzięki temu można uniknąć powielania w poszczególnych dokumentach wspólnych elementów procedury, a wszelkie odrębności uregulować w załącznikach, bądź części szczególnej takiego dokumentu.
2.     W przedstawionych do zaopiniowania dokumentach zaproponowano skrócenie terminów przeznaczonych na poszczególne etapy rządowej procedury wypracowywania dokumentów. Dotyczy to czasu, jaki pozostawiany jest uczestnikom danej procedury na zajęcie stanowiska wobec propozycji legislacyjnej organu wnioskującego (z 30 do 14, a przy odnoszeniu się do OSR – do 7 dni). Ponieważ upływ terminu ma oznaczać, że instytucja uprawniona do wyrażenia opinii bądź akceptacji dla danego przedłożenia, nie wyrażając swego zdania będzie traktowana jako akceptująca dany dokument bez uwag, może dojść do sytuacji, w których skomplikowane, wymagające gruntownego zbadania projekty, będą podążały ścieżką legislacyjną mimo, że zawierają istotne wady. W zestawieniu ze sobą dwóch wartości: szybkości i jakości stanowionego prawa należy – w ocenie RL – dać pierwszeństwo niewątpliwie tej drugiej. Nie można z góry wykluczyć, że błędy danego projektu ujawnią się na dalszych etapach procesu legislacyjnego. Wówczas cały cykl czynności konsultacyjno-uzgodnieniowych będzie i tak wymagał powtórzenia. Zakładana oszczędność czasu okaże się wówczas iluzoryczna. Okres przygotowania projektu może się nawet wydłużyć. Zachowując dotychczasowe terminy na zajmowanie stanowiska ryzyko pojawienia się takich sytuacji znacznie się zmniejsza.
3.     Rola Rządowego Centrum Legislacji w procesie tworzenia prawa winna zostać istotnie wzmocniona jako głównego organu odpowiadającego za jakość legislacyjną przygotowywanych tekstów normatywnych. Zdaniem RL należy dążyć do zwiększenia uprawnień koordynujących Rządowego Centrum Legislacji przy wypracowywaniu wszystkich rządowych aktów normatywnych. Z takim właśnie stanowiskiem niezgodne jest brzmienie przepisu pkt 6.8.1 Postępowania z projektami ustaw opracowywanymi na podstawie założeń projektów ustaw przez RCL, w którym przewidziano, że ostateczny tekst ustawy, zgodny z postanowieniami RM, sporządzi organ wnioskujący w uzgodnieniu z RCL. Zdaniem Rady, reguła ta powinna zostać odwrócona i, tak jak to jest przewidziane w pkt 5.7.1.1.2 w odniesieniu do ustalenia treści propozycji pod względem prawnym, to RCL w porozumieniu z wnioskującym ministrem winien ustalać ostateczny tekst ustawy.
Można też zastanowić się, jaki charakter będą miały uwagi RCL – zgodnie z przedstawioną propozycją organ opracowujący założenia bądź projekt ustawy, musi jedynie „zająć stanowisko” wobec uwag wszystkich podmiotów. Na przykład w pkt 2.7.2 Postępowania z projektami ustaw opracowywanymi na podstawie założeń projektów ustaw przez organ wnioskujący na jednostkę właściwą do opracowania tekstu ustawy nałożono obowiązek zajęcia stanowiska wobec uwag zajętych przez podmioty, do których skierowano projekt do uzgodnienia lub zaopiniowania (a więc także RCL). Zgodnie z pkt 2.7.1 organ wnioskujący może natomiast uwag takich nie uwzględnić, stwierdzając rozbieżność stanowisk. Zdaniem Rady Legislacyjnej w tym względzie należy zaproponować dokonanie zróżnicowania znaczenia uwag podmiotów, które w ramach administracji rządowej opiniują projekt. Właściwym rozwiązaniem byłaby tu konieczność uwzględnienia zastrzeżeń RCL dotyczących niezgodności dokumentu, w szczególności, z zasadami techniki prawodawczej.
Silniejsza pozycja RCL w zakresie koordynacji wszelkich aspektów legislacyjnych danego projektu od momentu jego powstania do skierowania do Sejmu pozwoli – zdaniem Rady Legislacyjnej – na unikanie dość częstych przypadków niekonstytucyjności oraz może spowodować zmniejszenie liczby nowelizacji aktu normatywnego w krótkim czasie. W tym względzie można zastanowić się także nad stworzeniem prawnego mechanizmu, który będzie zapobiegał przygotowywaniu przez administrację rządową zbyt licznych nowelizacji tego samego aktu normatywnego w krótkim czasie.
4.     Fundamentalnym zagadnieniem jest także kwestia opracowywania aktów wykonawczych do ustaw. Należy tutaj postulować większy stopień skoordynowania z opracowywaniem projektu ustawy. Praktyka pokazuje bowiem, że częste opóźnienia w zakresie wydawania aktów wykonawczych powodują brak możliwości stosowania samej ustawy (przykład rozporządzenia w sprawie wzoru tzw. metryk spraw administracyjnych – na podstawie art. 66a k.p.a. – wydanego dopiero w dniu wejścia w życie ustawy i z natychmiastowym wejściem w życie tych przepisów). W konsekwencji działający w pośpiechu ministrowie przy wydawaniu rozporządzeń często nie respektują zasad konstytucyjnych. Stąd w procedurze postępowania z projektami ustaw, opracowywanymi na podstawie założeń projektów ustaw przez RCL i organ wnioskujący, zdaniem Rady Legislacyjnej należy przewidzieć, będący immanentnym składnikiem tej procedury, etap przygotowania aktów wykonawczych. Brak projektów aktów wykonawczych powinien uniemożliwiać przejście do kolejnych etapów rządowego postępowania z dokumentem. Od początku bowiem powinny być prowadzone prace nad całokształtem regulacji, której akty wykonawcze są przecież immanentnym składnikiem. Należałoby także wprowadzić rozwiązanie polegające na jednoczesnym przekazywaniu do konsultacji i uzgodnień projektu ustawy wraz z rozporządzeniami. Pozwoli to (także partnerom społecznym) na odniesienie się do wszelkich aspektów regulacji i skróci czas do momentu powstania możliwości stosowania wszystkich postanowień ustawy.
Zdaniem Rady Legislacyjnej, zmiany wymaga pkt 1.5.5 postępowania z projektami ustaw opracowywanymi na podstawie założeń projektów ustaw przez RCL. W procedurze, w której projekt ustawy sporządza RCL, to na organ wnioskujący nałożono obowiązek przygotowania aktów wykonawczych do ustawy. Ten ostatni nie może jednak tego zrobić, nie znając ostatecznego tekstu projektu, w szczególności treści planowanych regulacji upoważniających do wydania rozporządzenia. Skutkiem jest zatem oczekiwanie na przedstawienie projektu ustawy przez RCL i dopiero potem rozpoczynanie prac nad redagowaniem aktów wykonawczych. Inną negatywną konsekwencją nałożenia obowiązku sporządzania projektu ustawy i rozporządzeń przez różne podmioty są niespójności terminologiczne, które powstają między tymi aktami (przykładem może być definicja punktów ECTS – w art. 2 ust. 1 pkt 18d ustawy z dnia 25 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym jest mowa o punktach zdefiniowanych w „europejskim systemie akumulacji i transferu punktów zaliczeniowych”, a w wydanym na podstawie tej ustawy rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 19 lipca 2011 r. w sprawie warunków jakim muszą odpowiadać postanowienia regulaminu studiów w uczelniach punkty te określono jako „Europejski System Transferu i Akumulacji Punktów”. Podobnie, art. 162 tejże ustawy stanowi, iż „Minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego określi, w drodze rozporządzenia, warunki, jakim muszą odpowiadać postanowienia regulaminu studiów w uczelniach, uwzględniając: […] 4) tryb skreślania z listy studentów”, a z § 1 pkt 10 rozporządzenia wynika, że postanowienia regulaminu studiów w uczelniach określają „warunki skreślania studenta z listy studentów”).
W kontekście powyżej przedstawionej sytuacji korzystniejszym rozwiązaniem byłoby przygotowanie projektu ustawy wraz z rozporządzeniami przez RCL, zwłaszcza że na późniejszym etapie akty te i tak są konsultowane z organem wnioskującym. 
5.     We wszystkich przekazanych dokumentach elementem postępowania jest przesyłanie projektu do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, która „bada projekt ustawy w celu zapewnienia zgodności projektu z założeniami” czy „zajmuje stanowisko dotyczące OSR” i w związku z tym może wyrazić negatywną opinię (np. pkt 2.1 Postępowania z projektami ustaw opracowywanymi na podstawie założeń projektów ustaw przez organ wnioskujący). Nie wiadomo jednak, kto w ramach Kancelarii bada projekt i zajmuje stanowisko. Powinno dążyć się do określania kompetencji organu administracji (w tym przypadku Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów), a nie obsługującego go urzędu.
 
III. Uwagi dotyczące pozycji i znaczenia Rady Legislacyjnej w rządowej procedurze wypracowywania dokumentów
 
1.     Rada Legislacyjna uznaje za trafne przyjęcie formuły, zgodnie z którą projekty założeń ustaw przekazywane są do zaopiniowania Radzie fakultatywnie, natomiast projekty ustaw obligatoryjnie, z tym, że w tym drugim przypadku dotyczy to projektów ustaw o szczególnie istotnych skutkach prawnych, społecznych lub ekonomicznych. Decydować o tym winny organy wskazane w § 3 rozporządzenia w sprawie zadań Rady Legislacyjnej (Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, Sekretarz Rady Ministrów, Prezes Rządowego Centrum Legislacji), jednak proponowane brzmienia odpowiednich przepisów w opiniowanych projektach mogą budzić pewne wątpliwości. Można bowiem z nich wnioskować, że inicjatywa przekazania projektu założeń lub projektów ustaw do RL celem uzyskania opinii należy tylko do organu wnioskującego, co bezzasadnie ograniczałoby uprawnienia wskazanych wyżej trzech organów, a tym samym byłoby niezgodne z intencją zawartą we wskazanym przepisie rozporządzenia. Dlatego RL proponuje w odpowiednich przepisach dokonanie pewnych zmian redakcyjnych.   
2.     Zdaniem Rady Legislacyjnej sprecyzowania wymaga także moment, w którym dokumenty są przekazywane Radzie do zaopiniowania. W proponowanym ujęciu RL jest włączona w tryb uzgodnień prowadzony przez organ wnioskujący, podobnie jak wszyscy pozostali uczestnicy tego procesu. Z dotychczasowych doświadczeń, jak i ustawowej roli RL wynika, że powinna być ona konsultowana na możliwie najpóźniejszym etapie prac legislacyjnych, tj. w sytuacji, w której projekt po zakończonych uzgodnieniach międzyresortowych nie podlega już dalszym modyfikacjom i jest przekazywany komitetowi stałemu RM. Dlatego RL proponuje dokonanie w tym zakresie w poszczególnych procedurach odpowiednich uściśleń i modyfikacji.
3.     W konsekwencji w dokumencie Postępowanie z projektami założeń projektów ustaw RL proponuje nadanie pkt 2.3.3.1 następującego brzmienia: „Projekt założeń projektu ustawy może być przekazany do zaopiniowania przez Radę Legislacyjną przy Prezesie Rady Ministrów. W celu uzyskania opinii Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, Sekretarz Rady Ministrów albo Prezes Rządowego Centrum Legislacji kieruje projekt, w stosunku do którego zakończony został tok uzgodnień, przewidziany w pkt 2.6, do zaopiniowania przez Radę Legislacyjną. Z wnioskiem o skierowanie takiego projektu do zaopiniowania przez Radę Legislacyjną może wystąpić także organ wnioskujący do jednego ze wskazanych wyżej organów.”
4.     Podobnie w dokumencie Postępowanie z projektami ustaw opracowanych bez uprzedniego przyjęcia przez Radę Ministrów założeń projektu ustawy pkt 2.4.2.2 należy nadać następujące brzmienie: „Projekt o szczególnie istotnych skutkach prawnych, społecznych lub ekonomicznych przekazuje się do zaopiniowania przez Radę Legislacyjną przy Prezesie Rady Ministrów. W celu uzyskania opinii Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, Sekretarz Rady Ministrów albo Prezes Rządowego Centrum Legislacji kieruje projekt, w stosunku do którego zakończony został tok uzgodnień, przewidziany w pkt 2.6, do zaopiniowania przez Radę Legislacyjną. Z wnioskiem o skierowanie takiego projektu do zaopiniowania przez Radę Legislacyjną może wystąpić także organ wnioskujący do jednego ze wskazanych wyżej organów.” Analogiczne zmiany winny zostać wprowadzone w pkt 2.4.2.2 Postępowania z projektami ustaw opracowywanymi na podstawie założeń projektów ustaw przez organ wnioskujący oraz pkt 3.A.4.2.3 i 3.B.5.1.2 Postępowania z projektami ustaw opracowywanymi na podstawie założeń projektów ustaw przez RCL.
5.     Zmian wymagają także przepisy dotyczące dalszych etapów postępowania. W konsekwencji wprowadzonego wyżej uściślenia odrębnie należy potraktować ustosunkowanie się organu wnioskującego do opinii RL tak, aby nie było wątpliwości, że nie następuje ono w toku uzgodnień. A tak wynika z proponowanego brzmienia, w którym równorzędnie traktuje się ustosunkowanie się do opinii Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu oraz RL. Dlatego RL proponuje, by w pkt. 2.7.2.1 lit a) Postępowania z projektami ustaw opracowanych bez uprzedniego przyjęcia przez Radę Ministrów założeń projektu ustawy wykreślić słowa „Radę Legislacyjną, lub przez” oraz dodać pkt 2.7.2.3 w brzmieniu: „ustosunkowuje się do uwag i wniosków zgłoszonych w opinii Rady Legislacyjnej”. Jest to wówczas odrębny obowiązek organu wnioskującego następujący po zakończeniu toku uzgodnień. Analogiczne zmiany winny zostać wprowadzone w pkt 2.7.2 Postępowania z projektami ustaw opracowywanymi na podstawie założeń projektów ustaw przez organ wnioskujący, w pkt 3.A.7.3 i 3.B.8.3 Postępowania z projektami ustaw opracowywanymi na podstawie założeń projektów ustaw przez RCL oraz w pkt 2.6.2 Postępowania z projektami założeń projektów ustaw.
6.     RL proponuje także dokonanie przeredagowania przepisów dotyczących etapów rozpatrywania projektów przez stały komitet RM i samą RM, a mówiących o obowiązku dołączania do projektu różnego typu dokumentów. W szczególności RL wnioskuje o zmianę brzmienia przepisu pkt 4.3.1.6 Postępowania z projektami ustaw opracowanych bez uprzedniego przyjęcia przez Radę Ministrów założeń projektu ustawy, w którym mowa jest o obowiązku dołączenia ustosunkowania się organu wnioskującego do uwag lub opinii RL i innych organów. Aby nie było wątpliwości, że organ wnioskujący swoje stanowisko przekazuje obok samej opinii, pkt 4.3.1.6 winien otrzymać następujące brzmienie: „opinie: a) Rady Legislacyjnej przy Prezesie Rady Ministrów, b) Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego oraz innych organów lub podmiotów, którym organ wnioskujący był obowiązany przekazać projekt ustawy do zaopiniowania zgodnie z odrębnymi przepisami, c) organów i podmiotów, którym organ wnioskujący przekazał projekt ustawy do zaopiniowania – wraz z ustosunkowaniem się organu wnioskującego do zgłoszonych w nich uwag i wniosków”. Analogiczne zmiany winny zostać wprowadzone w pkt 4.3.1.6 Postępowania z projektami ustaw opracowywanymi na podstawie założeń projektów ustaw przez organ wnioskujący, w pkt 5.3.1.6 Postępowania z projektami ustaw opracowywanymi na podstawie założeń projektów ustaw przez RCL oraz pkt 4.3.1.5 Postępowania z projektami założeń projektów ustaw.
7.     Podobną zmianę redakcyjną należy wprowadzić do przepisu mówiącego o dokumentach dołączanych do projektu rozpatrywanego przez RM. I tak przepisowi w pkt 6.3.1.5 Postępowania z projektami ustaw opracowanych bez uprzedniego przyjęcia przez Radę Ministrów założeń projektu ustawy należy nadać następujące brzmienie: „opinie: a) Rady Legislacyjnej przy Prezesie Rady Ministrów, b) Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego oraz innych organów lub podmiotów, którym organ wnioskujący był obowiązany przekazać projekt ustawy do zaopiniowania zgodnie z odrębnymi przepisami, c) organów i podmiotów, którym organ wnioskujący przekazał projekt ustawy do zaopiniowania – wraz z ustosunkowaniem się organu wnioskującego do zgłoszonych w nich uwag i wniosków”. Analogiczne zmiany winny zostać wprowadzone w pkt 6.3.1.5 Postępowania z projektami ustaw opracowywanymi na podstawie założeń projektów ustaw przez organ wnioskujący, w pkt 6.3.1.4 Postępowania z projektami ustaw opracowywanymi na podstawie założeń projektów ustaw przez RCL oraz w pkt 5.3.1.4 Postępowania z projektami założeń projektów ustaw.
 
Konkludując, należy podkreślić, że Rada Legislacyjna popiera proponowany kierunek zmian. Zdaniem Rady obowiązujący model postępowania w sprawie tworzenia aktów normatywnych w Radzie Ministrów wymaga jednak dalszych modyfikacji. W tej opinii RL wskazała na niektóre, wybrane kwestie dotyczące rządowej procedury legislacyjnej. Kolejne zagadnienia będą przedmiotem drugiej części opinii, którą w ciągu kilku najbliższych tygodni Rada przekaże RCL. W konkluzji RL postuluje ponowne przepracowanie przedłożonych do zaopiniowania dokumentów oraz rozważenie dokonania zmian także w innych aktach normatywnych.
 
 
Na podstawie projektu opinii przygotowanego przez: prof. dr hab. Mirosława Steca, dr hab. Dariusza R. Kijowskiego, prof. UwB, dr hab. Tomasza Bąkowskiego, prof. UG i dr Adama Krzywonia Rada Legislacyjna przyjęła w trybie obiegowym w dniu 25 kwietnia 2012 r.