Opinia z 27 kwietnia 2018 r. o projekcie ustawy o pracowniczych planach kapitałowych

(Minister Finansów)

     Rada Legislacyjna                                                                                                2018-04-27

 przy

Prezesie Rady Ministrów             

            RL-033-11/18               

 

Opinia

o projekcie ustawy o pracowniczych planach kapitałowych   

 

 

Spis treści              

  1. Uwagi ogólne

  2. Umowy związane z PPK

  3. Składki

  4. Dopłaty roczne

  5. Zarządzanie środkami gromadzonymi w PPK

  6. Koszty zarządzania PPK

  7. Nadzór nad PPK

  8. Portal PPK

  9. Ewidencja PPK

  10. Skutki rozwodu, unieważnienia małżeństwa i śmierci uczestnika

  11. Łączenie, likwidacja i przejęcie zarządzania funduszami dysponującymi środkami PPK

  12. Rozporządzanie środkami zgromadzonymi w PPK, wypłata, wypłata transferowa i zwrot

  13. Przepisy karne

  14. Zmiany w ustawach podatkowych

  15. Pozostałe zmiany w przepisach obowiązujących. Przepisy przejściowe

  16. Uwagi szczegółowe do projektu (a.-r.)

  17. Podsumowanie

 

 

1. Uwagi ogólne

Przedstawiony do zaopiniowania przez Radę Legislacyjną projekt stanowi element wykonania Programu Budowy Kapitału jako jednego z elementów realizacji „Planu na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju”, o którym mowa w uchwale Rady Ministrów nr 14/2016 z dnia 16 lutego 2016 r. Jednym z jego narzędzi jest budowanie oszczędności Polaków w drodze m.in. stworzenia efektywnego, dobrowolnego i kapitałowego systemu emerytalnego. W te ramy wpisuje się opiniowany projekt, który wprowadza powszechny system dobrowolnego oszczędzania na cele emerytalne m.in. w sektorze przedsiębiorstw. Oprócz tego jego skutkiem ma być rozwój lokalnego rynku kapitałowego, przez co przyczyni się on do rozwoju gospodarki.

Liczba emerytów, którym ZUS wypłaca świadczenia, stale rośnie i przekroczyła już 5 milionów osób, a zarazem średni wiek emerytów jest coraz wyższy, oscylując obecnie wokół 70 lat. W tych warunkach powszechny system zabezpieczenia emerytalnego, oparty na idei redystrybucji, cechuje się rosnącą dysproporcją między wysokością wynagrodzeń a prognozowaną wysokością świadczeń emerytalnych. Opiniowany projekt próbuje temu zaradzić, tworząc mechanizmy, które w efekcie mają w przyszłości ograniczyć sferę ubóstwa.

Realizacja powyższych założeń ma się odbyć, według uzasadnienia projektu, przez „wprowadzenie powszechnego systemu dobrowolnych III-filarowych programów na cele emerytalne w sektorze przedsiębiorstw”. Z związku z tym, projekt ustawy przewiduje wprowadzenie systemu Pracowniczych Planów Kapitałowych (PPK), które mają zapewnić systematyczne oszczędzanie środków pieniężnych przez ich uczestników z przeznaczeniem na wypłatę na cele emerytalne po osiągnięciu sześćdziesiątego roku życia.         

 

2. Umowy związane z PPK

Mechanizmem, na którym mają się opierać PPK, są dwa rodzaje umów: o zarządzanie PPK oraz o prowadzenie PPK. Pierwszą z nich zawierać będzie podmiot zatrudniający osobę objętą PPK z instytucją finansową, to znaczy towarzystwem funduszy inwestycyjnych dopuszczonym do udziału w portalu PPK administrowanym przez Polski Fundusz Rozwoju S.A. (PFR).

Pojęcie podmiotu zatrudniającego zostało ujęte dość szeroko, co łączy się z założeniem polityczno-prawnym objęcia przez PPK bardzo dużej grupy osób pracujących, nie tylko w ramach stosunku pracy.

Natomiast stronami umowy o prowadzenie PPK będą: osoba zatrudniona oraz instytucja finansowa. W jej ramach przyjmowane będą składki i wypłaty transferowe, przeliczalne na jednostki uczestnictwa w funduszach inwestycyjnych.   

Założenie powszechności PPK projektodawca zamierza zrealizować, wkładając na podmioty zatrudniające obowiązek zawarcia umowy o zarządzanie PPK, jeżeli zatrudniają co najmniej jedną osobę. Wybór instytucji finansowej, z którą zostanie zawarta umowa o zarządzanie, ma być poprzedzony zasięgnięciem opinii zakładowej organizacji związkowej lub innej reprezentacji zatrudnionych, co sugeruje, iż jeden zatrudniający zawiera taką umowę tylko z jedną instytucją finansową, i taką regulację przyjmuje art. 9 ust. 1 projektu. Można powiedzieć, że dochodzi tutaj do swoistego wyznaczenia kontrahenta przyszłych umów o prowadzenie PPK.

Umowa o zarządzanie podlegać ma wpisowi do ewidencji PPK prowadzonej przez PFR. Gdyby podmiot zatrudniający nie zawarł umowy o zarządzanie w ustawowym terminie, PFR wezwie go do takiego zawarcia w terminie 30 dni, a gdy i to nie poskutkuje, z mocy prawa powstanie stosunek umowy o zarządzanie między podmiotem zatrudniającym a wyznaczoną instytucją finansową, czyli TFI wskazanym zgodnie z rozdziałem 10 ustawy. Obowiązek zawierania umów o zarządzanie będzie wprowadzany stopniowo, najpóźniej od 1 lipca 2020 r.               

Drugą umową, którą zawiera podmiot zatrudniający z instytucją finansową, jest wspomniana już umowa o prowadzenie PPK. Podmiot zatrudniający występuje tutaj jako przedstawiciel ustawowy osoby zatrudnionej, działając w jej imieniu i na jej rzecz (co do tego sformułowania zob. uwaga w pkt. 16.b niżej).                  

Lektura projektu prowadzi do wniosku, że umowa o zarządzanie ma być czymś w rodzaju ogólnej ramy, w ramach której będą się mieścić konkretne umowy o prowadzenie PPK. Obowiązek zawarcia umowy o prowadzenie PPK powstanie po upływie 90 dni od dnia zatrudnienia danej osoby, a na jego wykonanie podmiot zatrudniający będzie mieć 7 dni. Wyłączenie tego obowiązku projekt przewiduje dla podmiotów zatrudniających, które prowadzą pracownicze programy emerytalne (PPE) w dniu wejścia w życie ustawy i odprowadzają składki podstawowe co najmniej w wysokości 3,5% wynagrodzenia, jak również osób zatrudnionych będących nakładcami, zleceniobiorcami i członkami rad nadzorczych, jeżeli osoby te mogą uczestniczyć w PPE. Ze względnym wyłączeniem obowiązku zawarcia umów o prowadzenie PPK mamy do czynienia w przypadku mikroprzedsiębiorców, gdy wszystkie osoby zatrudnione złożą deklarację o rezygnacji z udziału w PPK. Ponadto obowiązek zawarcia umów o prowadzenie PPK nie powstanie w przypadku osób zatrudniających – osób fizycznych nieprowadzących działalności gospodarczej. Kolejne wyłączenie obejmie osoby zatrudnione, które w pierwszym dniu zatrudnienia relewantnym dla zastosowania ustawy ukończyły 70 lat. Natomiast w przypadku osób w wieku 55 - 70 lat umowy będą zawierane tylko na wniosek zatrudnionego.                       

Jak już wspomniano, w świetle art. 16 ust. 1 projektu umowę o prowadzenie PPK zawiera się w terminie 7 dni po upływie okresu 90 dni od dnia zatrudnienia w podmiocie zatrudniającym. Z kolei w ust. 2 i 3 przyjęto słuszną zasadę zaliczania do stażu zatrudnienia warunkującego zawarcie umowy o prowadzenie PPK wcześniejsze okresy zatrudnienia w innym podmiocie należącym do tej samej grupy kapitałowej, a także w innych podmiotach, jeśli z przepisów odrębnych dany podmiot jest następcą prawnym w stosunkach prawnych nawiązanych przez podmiot poprzednio zatrudniający tę osobę. Jeśli chodzi o pracowników to takim przepisem odrębnym jest art. 231 k.p., przy czym będzie on miał – z mocy ust. 3 – zastosowanie także względem chałupników.

Jeżeli podmiot zatrudniający nie dopełni obowiązku zawarcia umowy o prowadzenie PPK w ustawowym terminie, z mocy prawa powstanie stosunek z umowy o prowadzenie PPK z instytucją finansową, z którą podmiot zatrudniający zawarł umowę o zarządzanie, względnie z wyznaczoną instytucją finansową.

Osoba zatrudniona może być stroną więcej niż jednej umowy o prowadzenie PPK, co najczęściej wystąpi w razie zatrudnienia w kilku miejscach. W art. 19 przewiduje się nałożenie na osobę zatrudnioną obowiązku powiadamiania podmiotu zatrudniającego o wszystkich rachunkach w PPK, które są prowadzone dla zatrudnionego. Podmiot zatrudniający składać będzie wówczas wniosek o wypłatę transferową do PPK prowadzonego na podstawie umowy, którą sam zawarł; osoba zatrudniona będzie jednak mogła wyrazić sprzeciw wobec zamiaru złożenia takiego wniosku.

Uczestnik PPK będzie mógł wskazać imiennie osobę lub osoby fizyczne, na rzecz których nastąpi po jego śmierci wypłata środków niewykorzystanych zgodnie z przepisami ustawy.

Ponieważ założeniem jest dobrowolność oszczędzania w PPK, uczestnik będzie mógł zrezygnować z oszczędzania w PPK w drodze pisemnej deklaracji złożonej zatrudniającemu, ale nakłanianie go do rezygnacji z oszczędzania w PPK będzie stanowiło czyn przestępczy. Mimo rezygnacji z uczestnictwa w PPK podmiot zatrudniający co 2 lata od 2021 r. rozpocznie ponowne odprowadzanie składki, a sprzeciw uczestnika wymagać ma kolejnej rezygnacji z oszczędzania.  

 

3. Składki    

Składki uiszczać będą zatrudniający (1,5 - 4% wynagrodzenia) i uczestnik (2 - 4% wynagrodzenia), przy czym składki nie będą wliczane do podstawy składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Ze względu na cywilnoprawny charakter roszczenia o składki, stosować się będą do niego przepisy k.c.      

Projektodawca przewiduje szczególne rozwiązania związane z finansowaniem składki podstawowej i dodatkowej na PPK w sytuacji trudności ekonomicznych podmiotu zatrudniającego. Zgodnie z art. 24 ust. 4 projektu, podmiot zatrudniający nie finansuje tych składek w okresie tzw. przestoju ekonomicznego, przez który należy rozumieć okres niewykonywania pracy przez pracownika z przyczyn niedotyczących pracownika pozostającego w gotowości do pracy. Warto zauważyć, że przestój ekonomiczny jest nie tylko stanem faktycznym, ale także kategorią prawną. Warunki i tryb wykonywania pracy w okresie przestoju ekonomicznego dany przedsiębiorca ustala w układzie zbiorowym pracy lub w porozumieniu z zakładowymi organizacjami związkowymi, a jeśli takowe nie działają u niego – w porozumieniu z przedstawicielami pracowników wyłonionymi w trybie przyjętym u tego przedsiębiorcy. W układzie zbiorowym pracy lub w porozumieniu określa się m. in. grupy zawodowe objęte przestojem ekonomicznym i okres jego trwania. Wydaje się, że mimo odesłania w art. 24 ust. 4 projektu do pojęcia przestoju ekonomicznego, które ma charakter stricte pracowniczy, wyłączenie finansowania składek stosowane będzie nie tylko względem pracowników, ale także pozostałych osób zatrudnionych. 

Ponadto składki na PPK należne od pracodawcy zostaną objęte gwarancjami Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (art. 111 projektu).   

Funkcję płatnika składek należnych od zatrudnionego spełniać ma podmiot zatrudniający. Spory z obu rodzajów umów rozstrzygną sądy powszechne właściwe dla miejsca zamieszkania uczestnika lub siedziby podmiotu zatrudniającego, względnie sąd właściwy dla Warszawy Śródmieścia. W sprawach tych będzie możliwe także wszczynanie postępowań grupowych.

  

4. Dopłaty roczne

Aby zachęcić uczestników do oszczędzania, projekt przewiduje dopłaty roczne z Funduszu Pracy, pod warunkiem spełnienia wymagań ilościowych (a ściślej rocznej wartości) co do składek uczestnika w danym roku kalendarzowym. Rozliczaniem dopłat zajmie się PFR. Za dany rok kalendarzowy uczestnik może nabyć prawo tylko do jednej dopłaty rocznej, niezależnie od liczby prowadzonych dla niego rachunków w PPK.

 

5. Zarządzanie środkami gromadzonymi w PPK

Aktywa funduszy inwestycyjnych gromadzących środki PPK będą mogły być lokowane w aktywach denominowanych w złotych, a do 30% wartości w walutach państw UE, EOG i OECD. Każda instytucja finansowa będzie zobowiązana lokować środki zgromadzone w PPK w co najmniej 4 funduszach lub subfunduszach o odmiennych politykach inwestycyjnych dla uczestników należących do różnych kategorii wiekowych. Uczestnik może bezpłatnie dokonać konwersji jednostek funduszu inwestycyjnego na jednostki innego funduszu, zarządzanego przez tę samą instytucję finansową.

Artykuł 40 projektu przewiduje zakaz wynagradzania akwizytorów za podejmowanie działań mających skłonić podmiot zatrudniający do zmiany instytucji finansowej. Z kolei art. 41 zobowiązuje instytucje finansowe do udostępniania informacji w sposób rzetelny, zrozumiały i obiektywny. Reklama nie może wprowadzać w błąd, ani nawet stwarzać takiej możliwości, odwoływać się do danych nieprawdziwych bądź nieudokumentowanych, czy pomijać istotne dane.  

 

6. Koszty zarządzania PPK     

Gdy chodzi o koszty zarządzania PPK, nie mogą one przekraczać w skali roku 0,6% aktywów netto funduszu. Wynagrodzenie za zarządzanie pobierane przez fundusz będzie natomiast ograniczone do 0,5% aktywów netto funduszu w skali roku. Prócz tego instytucja finansowa będzie mogła pobrać wynagrodzenie za wynik maksymalnie w wysokości 0,1% aktywów netto funduszów w skali roku, o ile uzyska dodatnią stopę zwrotu nie niższą niż stopa referencyjna; proponuje się zastosowanie stopy zwrotu mierzonej przepływami. Jeżeli jednak aktywa netto funduszy zarządzanych przez tę samą instytucję finansową w zakresie PPK przekroczą 15% środków zgromadzonych we wszystkich funduszach prowadzących PPK, wówczas wynagrodzenie będzie mogło być pobrane tylko od tej części aktywów netto, która nie przewyższy 15%. Informacja o wysokości aktywów netto będzie publikowana przez organ nadzoru do końca każdego miesiąca od zakończenia każdego kwartału kalendarzowego.

 

7. Nadzór nad PPK

Przepisy rozdziału 8 projektu odnoszą się do nadzoru nad funkcjonowaniem PPK. Określają one organ sprawujący ów nadzór, kryterium jego sprawowania, obowiązki informacyjne wybranych instytucji finansowych, zadanie udostępniania przez organ nadzoru informacji o funkcjonowaniu PPK oraz odesłanie do stosowania (odpowiedniego) przepisów ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (dalej: u.n.r.f.) i ustawy o z 27 maja 2014 r. funduszach inwestycyjnych (dalej: u.f.i.). Zagadnienia nadzoru nad funkcjonowaniem PPK reguluje się ponadto w art. 41 ust. 4, art. 42 ust. 8-10, art. 53 i art. 61 ust. 2-3 projektowanej ustawy.

 

8. Portal PPK

Projekt przewiduje powołanie portalu PPK prowadzonego przez spółkę zależną od PFR, nazwaną operatorem portalu. Dopuszczenie TFI do udziału w portalu ma być uzależnione zasadniczo od spełnienia 3 przesłanek: trzyletniego doświadczenia w zarządzaniu funduszami inwestycyjnymi, kapitału zakładowego powyżej 10 mln złotych oraz zarządzania co najmniej czterema funduszami stosującymi odmienne polityki inwestycyjne ze względu na wiek uczestników.

W art. 53 przewidziano procedurę na wypadek zaprzestania spełniania przez TFI warunków dopuszczenia do portalu. W razie nieusunięcia nieprawidłowości, organ nadzoru wyda decyzję o usunięciu instytucji z portalu. Zarządzanie funduszami przejmie wówczas wyznaczona instytucja finansowa.

Pojęcie wyznaczonej instytucji finansowej oznacza TFI, którego większościowym akcjonariuszem jest PFR. Informuje on na portalu PPK o wyznaczonej instytucji finansowej, terminie rozpoczęcia wykonywania obowiązku, a także o zmianie wyznaczonej instytucji finansowej.

 

9. Ewidencja PPK

Projekt zakłada funkcjonowanie rozbudowanej ewidencji PPK, prowadzonej przez PFR w systemie teleinformatycznym umożliwiającym przesyłanie i udostępnianie – temu funduszowi oraz przez ten fundusz – danych o podmiotach zatrudniających, które w poprzednim roku kalendarzowym deklarowały składki na obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe za osoby zatrudnione, o podmiotach zatrudniających, które zawarły umowy o zarządzanie, o instytucjach finansowych, z którymi umowy te zawarto, o treści tych umów oraz o uczestnikach PPK. Prowadzenie tej ewidencji regulować mają przepisy rozdziału 11.

Co powinien zawierać  wniosek o wpis umowy o zarządzanie PPK do ewidencji PPK i jakie dane mają być zamieszczane w tej ewidencji, określają przepisy art. 65-69. Oprócz tego w rozdziale dotyczącym ewidencji PPK przewidziano powierzanie przez PFR innemu podmiotowi (przedsiębiorcy lub przedsiębiorcom) wykonywania niektórych lub wszystkich czynności związanych z prowadzeniem ewidencji PPK (art. 61), ponoszenie przez wybrane instytucje finansowe opłat miesięcznych za prowadzenie ewidencji PPK (art. 63) oraz uregulowano kwestie związane z administrowaniem i przetwarzaniem danych osobowych, jakie zawierać będą informacje przekazywane ww. funduszowi (art. 62), a także przewidziano komu i na jakich zasadach będą one mogły lub musiały być udostępniane (art. 70-71).

Do zadań PFR „w zakresie ewidencji PPK” – oprócz jej prowadzenia – należeć ma: 1) weryfikacja danych o płatnikach składek na ubezpieczenie społeczne i rentowe; 2) weryfikacja prawa uczestnika do otrzymania składki powitalnej i dopłaty rocznej; 3) rozliczanie składki powitalnej i dopłaty rocznej oraz przekazywanie informacji o wysokości składki powitalnej lub dopłaty rocznej do wybranych instytucji finansowych; 4) prowadzenie rozliczeń między Funduszem Pracy a instytucjami finansowymi (art. 61 ust. 3).      

 

10. Skutki rozwodu, unieważnienia małżeństwa i śmierci uczestnika

W razie rozwodu lub unieważnienia małżeństwa, art. 72 przewiduje, aby środki zgromadzone w PPK i przypadające byłemu małżonkowi w wyniku podziału majątku wspólnego, były przekazywane na jego rachunek PPK. Jeżeli nie będzie on stroną umowy o prowadzenie PPK, środki te podlegać będą zwrotowi w formie pieniężnej, po potrąceniu podatku od dochodów kapitałowych. Oprócz tego instytucja finansowa będzie obowiązana przekazać na rachunek wskazany przez ZUS kwotę odpowiadającą 30% połowy sumy składek finansowanych przez podmiot zatrudniający oraz na rachunek wskazany przez ministra pracy połowę sumy składki powitalnej i dopłat rocznych do PPK.

Z kolei gdy chodzi o podział środków w razie śmierci uczestnika, art. 77 projektu przewiduje wypłatę transferową połowy środków zgromadzonych na rachunku zmarłego na rachunek PPK, IKE, PPE małżonka zmarłego – w zakresie w jakim środki te stanowiły przedmiot wspólności majątkowej. Na wniosek małżonka zmarłego zwrot może nastąpić w formie pieniężnej, przy czym w tym przypadku nie ma obowiązku przekazywania części środków na rachunek wskazany przez ZUS, czy ministra pracy. Środki nieprzekazane byłemu małżonkowi trafią do osób wskazanych przez zmarłego, a w ich braku wejdą w skład spadku.

 

11. Łączenie, likwidacja i przejęcie zarządzania funduszami dysponującymi środkami PPK      

W razie otwarcia likwidacji funduszu lub subfunduszu, instytucja finansowa powiadomi o tym podmiot zatrudniający (art. 79). Środki pieniężne przyznane uczestnikowi w postępowaniu likwidacyjnym będą przekazywane przez likwidatora celem nabycia jednostek uczestnictwa w innym funduszu zarządzanym przez wybraną instytucję finansową.

W art. 80 proponuje się, aby fundusze zdefiniowanej daty mogły się łączyć tylko z innymi funduszami zdefiniowanej daty. Z kolei w art. 83 przewidziano odesłanie do u.f.i., gdy chodzi o kwestię przejęcia zarządzania likwidacji i przekształcenia funduszu inwestycyjnego.

 

12. Rozporządzanie środkami zgromadzonymi w PPK, wypłata, wypłata transferowa i zwrot

Środki gromadzone w PPK mają pozostawać na rachunku uczestnika do czasu wypłaty lub wypłaty transferowej, także gdy uczestnik zrezygnował z oszczędzania w PPK albo ustało jego zatrudnienie, dające mu tytuł do udziału w PPK (art. 86). Środki zgromadzone w PPK nie będą podlegały egzekucji sądowej i administracyjnej (z wyjątkiem roszczeń alimentacyjnych). Wypłata następować ma na wniosek uczestnika po ukończeniu 60 lat, względnie – wcześniej – w celu pokrycia wkładu własnego do kredytu na budowę lub nabycie mieszkania, poważnej choroby uczestnika, jego małżonka lub dziecka, a także na wniosek osoby uprawnionej w razie śmierci uczestnika.

Po ukończeniu 60 lat 25% środków wypłacanych będzie jednorazowo, chyba że uczestnik wniesie o wypłatę ratalną. Pozostałe 75% wypłacane będzie w 120 ratach miesięcznych, względnie w mniejszej liczbie rat (ale wówczas uczestnika obciąży podatek od dochodów kapitałowych).

Terminy zwrotu środków wypłaconych na wkład własny (przy kredycie) w pełnej wysokości nie mogą być dłuższe niż 5 lat od dnia wypłaty i trwać dłużej niż 15 lat od dnia wypłaty. Jeżeli uczestnik nie zwróci tych środków, będzie zmuszony do uiszczenia podatku od dochodów kapitałowych.

Na wniosek uczestnika i jego małżonka, po ukończeniu przez nich 60 lat, będzie możliwa wypłata w postaci świadczenia małżeńskiego.

Z kolei art. 91 projektu przewiduje wypłatę 25% środków w razie poważnego zachorowania uczestnika, jego małżonka lub dziecka. Chodzi o przypadki trwałej niezdolności do pracy i wymienione w ustawie poważne choroby. Wypłata będzie wówczas dokonywana jednorazowo albo w ratach.

Z kolei wypłata transferowa będzie dopuszczalna także na rachunek bankowy lokaty terminowej, jeżeli w umowie tego rachunku wyłączono swobodę dysponowania środkami przekazanymi z PPK przez co najmniej 10 lat.

W związku z dokonywanym zwrotem środków, instytucja finansowa przekaże 30% składek finansowanych przez podmiot zatrudniający na rachunek wskazany przez ZUS (jako przychód FUS), a 70% tych składek trafi na rachunek bankowy wskazany przez uczestnika lub byłego małżonka uczestnika, po uprzednim pomniejszeniu o podatek dochodowy od osób fizycznych, zaś składka powitalna i dopłaty roczne trafią na rachunek wskazany przez ministra ds. pracy. Zysk ze składki powitalnej i dopłat rocznych, pomniejszony o PIT, pozostanie w dyspozycji uczestnika.

 

13. Przepisy karne

Artykuł 96 projektu przewiduje karę grzywny za: niedopełnienie obowiązku zawarcia umowy o zarządzanie PPK w przewidzianym przepisami terminie, niedopełnienie obowiązku zawarcia umowy o prowadzenie PPK w przewidzianym terminie, niedopełnienie obowiązku odprowadzania składek wnoszonych do PPK w przewidzianym przepisami terminie, niezgłoszenie wymaganych ustawą danych lub zgłaszanie nieprawdziwych danych albo udzielanie w tych sprawach nieprawdziwych wyjaśnień lub odmawianie ich udzielenia, nieprowadzenie dokumentacji związanej z obliczaniem składek oraz z wypłatą świadczeń z ubezpieczeń społecznych, a także niedopełnienie obowiązku przesyłania przewidzianych ustawą informacji zbiorczych lub rocznych w przewidzianym terminie.

Natomiast art. 98 penalizuje naruszenie następujących zakazów: wypłaty wynagrodzenia akwizytorom za podejmowanie na rzecz instytucji finansowej działań, które mają na celu skłonienie podmiotu zatrudniającego do zawarcia umowy o zarządzanie PPK z tą instytucją, oraz oferowanie dodatkowych korzyści materialnych w zamian za zawarcie z określoną instytucją finansową umowy o zarządzanie PPK lub zaniechanie jej wypowiedzenia.

 

14. Zmiany w ustawach podatkowych

Wprowadzenie PPK jako programu emerytalnego, będzie wiązało się z wystąpieniem określonych skutków na gruncie niektórych ustaw podatkowych. Dlatego projekt ustawy przewiduje zmiany przepisów tych ustaw. Projektodawca nie określił jednak wyraźnie celów projektu ustawy w płaszczyźnie prawnopodatkowej. Mając na uwadze proponowane unormowania należy przyjąć, że w tym zakresie celem ustawodawcy ma być opodatkowanie dochodów powstających w związku z funkcjonowaniem PPK, a także zwolnienie, w przypadkach określonych w ustawach podatkowych, sytuacji faktycznych odnoszących się do nabycia środków z PPK lub samej działalności związanej z funkcjonowaniem tego systemu. Uwagi w punkcie niniejszym obejmują część projektu obejmującą przepisy prawa podatkowego, tj. przepisy art. 100, 101, 102 i 105 i zostały podzielone na dwie części. Pierwsza dotyczy projektowanych zmian w podatkach dochodowych, natomiast druga –  zmian w podatku od spadków i darowizn oraz podatku od towarów i usług.

a. Projekt przewiduje zmiany przepisów ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (dalej: u.p.d.o.f.) oraz ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (dalej: u.p.d.o.p.). Zmiany we wskazanych ustawach w pewnym zakresie mają analogiczny charakter. Zarówno w podatku dochodowym od osób fizycznych, jak i podatku dochodowym od osób prawnych, mają ulec zmianie niektóre przepisy dotyczące kosztów uzyskania przychodów u podmiotów zatrudniających. Poniższe uwagi można we wskazanym zakresie zastosować mutatis mutandis do przepisów nowelizujących u.p.d.o.p.

Artykuł 101 projektu ustawy przewiduje zmianę przepisów u.p.d.o.f. generalnie w trzech płaszczyznach: zwolnień podatkowych, kosztów uzyskania przychodu oraz opodatkowania dochodów kapitałowych. Proponuje się dodanie w art. 21 ust. 1 u.p.d.o.f. trzech zwolnień podatkowych związanych z funkcjonowaniem systemu PPK.

Po pierwsze, zwolnione z opodatkowania zostałyby kwoty dopłat rocznych i składek powitalnych do PPK przyznawane zgodnie z regulacjami zawartymi w projekcie ustawy. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy, dopłaty roczne i składki powitalne mają być swego rodzaju zachętami do korzystania z PPK, które są finansowane ze środków publicznych i dlatego powinny być zwolnione od podatku. Zwolnienie to z całą pewnością zasługuje na aprobatę.

Po drugie, projekt przewiduje zwolnienie kwoty otrzymanej tytułem zwrotu przez małżonka zmarłego uczestnika PPK. Zgodnie bowiem z art. 77 ust. 4 (zob. wyżej pkt 10), małżonek zmarłego uczestnika PPK może wystąpić z wnioskiem o zwrot środków zgromadzonych w PPK w formie pieniężnej. Ponadto zwolnienie to ma objąć kwoty otrzymane tytułem zwrotu przez osoby wskazane przez zmarłego uczestnika PPK, które nie zostały przekazane małżonkowi zmarłego uczestnika. Ma ono dotyczyć całości lub części środków zgromadzonych w PPK. Omawiana propozycja zwolnienia realizuje prawdopodobny cel projektodawcy w postaci preferencyjnego traktowania nabycia środków zgromadzonych w PPK na wypadek śmierci uczestnika systemu i zasługuje na pozytywną ocenę.

Po trzecie, projekt ustawy zawiera propozycję zwolnienia z podatku dochodowego od osób fizycznych dochodów oraz wypłat środków związanych z funkcjonowaniem PPK. Zwolnione mają być zatem dochody z tytułu uczestnictwa w PPK, w związku z gromadzeniem środków na rachunku w PPK przez jego uczestnika. Jednakże zwolnieniu podlegać będą kwoty wypłat środków zgromadzonych w PPK dokonywanych wyłącznie na wniosek uczestnika po osiągnięciu przez niego 60 roku życia, na wniosek osoby uprawnionej oraz:   

– na wniosek uczestnika w celu pokrycia wkładu własnego w związku z zaciągnięciem przez niego kredytu na sfinansowanie inwestycji o, ogólnie ujmując, charakterze mieszkaniowym;

– na wniosek uczestnika po ukończeniu przez niego 60 lat w formie świadczenia małżeńskiego;

 – na wniosek uczestnika w przypadku zachorowania uczestnika, jego małżonka lub dziecka uczestnika.

Wypłaty te, z wyjątkiem wypłat na wniosek uczestnika w przypadku zachorowania, mają podlegać zwolnieniu od opodatkowania, jeżeli są dokonywane na zasadach ogólnych przewidzianych w projekcie ustawy.

Wreszcie omawiane zwolnienie ma objąć także wypłaty transferowe środków zgromadzonych w PPK. Społeczny oraz gospodarczy charakter tych preferencji podatkowych nakazuje ocenić je pozytywnie.

Projekt przewiduje także zmianę przepisów u.p.d.o.f. w zakresie kosztów uzyskania przychodów. Proponuje się dodanie art. 22 u.p.d.o.f. ust. 1ba (odpowiednio art. 15 ust. 1da u.p.d.o.p.), który stanowiłby, że kosztami uzyskania przychodów są również wydatki poniesione przez podmiot zatrudniający na zapewnienie prawidłowej realizacji obowiązków wynikających z przepisów ustawy o pracowniczych planach kapitałowych. Proponowana zmiana jest analogiczna do przepisu art. 21 ust. 1b u.p.d.o.f., który zalicza do kosztów uzyskania przychodów wydatki poniesione przez pracodawcę na zapewnienie prawidłowej realizacji pracowniczego programu emerytalnego.

Projekt zawiera także propozycję przepisu, który dotyczyłby potrącalności w czasie tego rodzaju kosztu podatkowego. W myśl projektowanego art. 21 ust. 6bc u.p.d.o.f. (odpowiednio art. 15 ust. 4ga u.p.d.o.p.) składki odprowadzane do PPK w części finansowanej przez podmiot zatrudniający stanowiłyby zasadniczo koszty uzyskania przychodów w miesiącu, za który są one należne, pod warunkiem że zostały odprowadzone w terminie wynikającym z przepisów tej ustawy. Jednocześnie projektowany przepis zawiera odesłanie do odpowiedniego przepisu u.p.d.o.f., który dotyczy przypadku uchybienia przez podmiot zatrudniający terminowi do odprowadzenia składek. Proponowane zmiany w zakresie kosztów uzyskania przychodów nie budzą wątpliwości.

Należy jednak spodziewać się, jak słusznie wskazano w OSR, że projektowane unormowania w zakresie kosztów uzyskania przychodów przyczynią się do spadku dochodów budżetu państwa z tytułu dochodów podatkowych, w tym w szczególności z podatku dochodowego od osób prawnych. Pracodawcy na skutek możliwości zaliczenia do kosztów uzyskania przychodów odprowadzanych przez nich składek do PPK będą bowiem uiszczali podatek dochodowy w niższych kwotach.

Projekt ustawy przewiduje także rozszerzenie unormowanego w art. 23 ust. 1 u.p.d.o.f. (odpowiednio art. 16 ust. 1 u.p.d.o.p.) katalogu wydatków, które nie są uznawane za koszty uzyskania przychodów. Po pierwsze, proponuje się, aby nie stanowiły kosztów uzyskania przychodów składki odprowadzone do PPK od nagród i premii wypłaconych z dochodu po opodatkowaniu podatkiem dochodowym. Po drugie, zgodnie z projektem nie stanowiłyby także kosztów uzyskania przychodów nieodprowadzone do PPK składki w części finansowanej przez podmiot zatrudniający. Przedstawione propozycje zmian nie budzą wątpliwości i w konsekwencji zasługują na aprobatę.

Projektowane zmiany w u.p.d.o.f. dotyczą także zryczałtowanego podatku dochodowego od dochodów kapitałowych, o którym mowa w jej art. 30a. Proponuje się, aby był pobierany zryczałtowany podatek dochodowy od osób fizycznych od niektórych dochodów powstałych w związku z funkcjonowaniem PPK.

Po pierwsze, podatek ten byłby pobierany od dochodu uczestnika PPK uzyskanego w związku z wypłatą w zakresie, w jakim uczestnik nie dokonał zwrotu wypłaconych środków w terminie wynikającym z umowy z wybraną instytucją finansową w sprawie jednorazowej wypłaty środków zgromadzonych w PPK w celu pokrycia wkładu własnego w związku z zaciągnięciem kredytu (por. pkt 12) na budowę lub nabycie mieszkania. Zgodnie z projektowanym art. 30a ust. 12 u.p.d.o.f. dochodem byłaby wówczas kwota niedokonanego w terminie zwrotu wypłaconych środków, pomniejszona o koszty nabycia umorzonych tytułów uczestnictwa przypadające na niedokonany zwrot. Dalsza część proponowanej regulacji definiuje wskazane koszty nabycia.

Po drugie, podatek od dochodów kapitałowych byłby pobierany od dochodu uczestnika PPK z tytułu dokonanej, w związku z osiągnięciem przez uczestnika sześćdziesiątego roku życia, wypłaty 75% środków zgromadzonych w PPK w 120 ratach miesięcznych, w przypadku gdy wypłata ratalna trwałaby krócej niż 10 lat. Dochodem byłaby wówczas kwota wypłaty pomniejszona o przypadające na nią koszty, które również zostały w projektowanym przepisie zdefiniowane w sposób specyficzny.

Po trzecie, zryczałtowany podatek dochodowy w wysokości 19% ma być także odprowadzany od dochodu małżonka uczestnika PPK niebędącego stroną umowy o prowadzenie PPK z tytułu zwrotu dokonanego na jego rzecz. Stan ten podlegać będzie opodatkowaniu wówczas, gdy małżonek uczestnika niebędący stroną umowy o prowadzenie PPK uzyska zwrot w formie pieniężnej środków zgromadzonych w PPK, przypadających mu w wyniku podziału majątku wspólnego małżonków. Dochód podlegający opodatkowaniu stanowić będzie wówczas kwota zwrotu pomniejszona o sumę wpłat dokonaną przez uczestnika w części przypadającej małżonkowi.

Po czwarte wreszcie, opodatkowaniu podlegałby dochód uczestnika PPK uzyskany w związku ze zwrotem zgromadzonych środków. Dochodem, jak stanowi projektowany art. 30a ust. 15 u.p.d.o.f., byłaby kwota zwrotu z umorzenia tytułów uczestnictwa pomniejszona o wydatki na nabycie umarzanych tytułów uczestnictwa pochodzące z kwot wpłaconych składek podstawowych i składek dodatkowych finansowanych przez podmiot zatrudniający oraz uczestnika.

b. Artykuł 100 projektu przewiduje zmianę ustawy z dnia 28 lipca 1983 r. o podatku od spadków i darowizn (dalej: u.p.s.d.). W art. 3 u.p.s.d., który zawiera katalog wyłączeń podatkowych, proponuje się dodanie pkt 4a, który wysuwałby poza zakres opodatkowania nabycie w drodze dziedziczenia środków z PPK. Wyłączenie to byłoby analogiczne jak wyłączenie nabycia w drodze dziedziczenia środków z pracowniczego programu emerytalnego. W tym zakresie nie budzi ono zastrzeżeń.

c. Proponuje się również dokonanie zmiany art. 43 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (dalej: u.p.t.u.), który zwalnia od opodatkowania wybrane usługi pośrednictwa finansowego. Projekt zakłada w art. 105 dodanie w art. 43 ust. 1 pkt 12 u.p.t.u. przepisu, który zwalniałby od podatku usługi zarządzania PPK.

 

15. Pozostałe zmiany w przepisach obowiązujących. Przepisy przejściowe  

Przy okazji wprowadzania nowych rozwiązań związanych z PPK, projektodawca proponuje także rozszerzenie zakresu podmiotowego pracowniczych programów emerytalnych. Artykuł 107 projektowanej ustawy przewiduje bowiem zmianę definicji pracownika w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o pracowniczych programach emerytalnych, w taki sposób, że pojęcie to pokrywać się będzie z zakresem podmiotowym beneficjentów PPK.

Projekt przewiduje zwiększenie od 2021 r. limitu wpłat na IKZE przez osobę prowadzącą pozarolniczą działalność do 1,8 krotności przeciętnego prognozowanego wynagrodzenia miesięcznego – ze względu na wyłączenie takich osób z PPK. Propozycję tę należy uznać za zasadną.

Projektodawca proponuje także zmiany w ustawie z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy, polegające na rozszerzeniu zakresu kompetencji organów PIP na sprawy związane z realizacją projektowanej ustawy po jej wejściu w życie. Chodzi tu o ściganie wykroczeń, o których mowa w art. 91 ust. 1 projektu, jak również kontrolę spełniania obowiązków z niej wynikających (w szczególności zawierania umów o prowadzenie i zarządzanie PPK i opłacania składek). Ponadto okręgowy inspektor pracy zobowiązany będzie do powiadamiania wybranej instytucji finansowej o stwierdzonych przypadkach naruszenia przepisów ustawy o PPK. 

W art. 119 projektu przewiduje się składkę powitalną z Funduszu Pracy w wysokości 250 zł.

 

            16. Uwagi szczegółowe do projektu

a. Zakres podmiotowy beneficjentów PPK został określony bardzo szeroko. Uczestnikiem PPK, a więc osobą, „w imieniu której i na rzecz której” zawiera się z instytucją finansową umowę o prowadzenie PPK, może być każda osoba zatrudniona. Zgodnie z art. 2 pkt 16 projektu opiniowanej ustawy przez osobę zatrudnioną rozumieć należy:

  1. pracowników, a więc osoby pozostające w stosunku pracy w rozumieniu prawa pracy,

  2. chałupników, a więc osoby wykonujące pracę nakładczą w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 grudnia 1975 r. w sprawie uprawnień pracowniczych osób wykonujących prace nakładczą,

  3. członków rolniczych spółdzielni produkcyjnych i spółdzielni kółek rolniczych w rozumieniu przepisów prawa spółdzielczego,

  4. osoby fizyczne wykonujące pracę na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do której zgodnie z art. 750 k.c. stosuje się przepisy dotyczące zlecenia,

  5. członków rad nadzorczych wynagradzanych z tytułu pełnienia tych funkcji

– podlegające obowiązkowi ubezpieczenia emerytalnego i rentowego na terytorium RP.

Zatem poza pracownikami, którzy pozostają w tzw. zatrudnieniu pracowniczym (regulowanym przepisami prawa pracy), beneficjentami PPK mogą być także osoby wykonujące zatrudnienie w ramach różnego rodzaju stosunków cywilnoprawnych (wymienione wyżej w punktach b-e). Jest to właściwe unormowanie zakresu podmiotowego PPK, gdyż uwzględnia rzeczywistą sytuację na rynku pracy, która charakteryzuje się bogatą różnorodnością form prawnych świadczenia pracy czy usług na rzecz podmiotów zatrudniających. Dodatkowo kryterium ograniczającym dostęp do PPK dla osób pozostających w zatrudnieniu cywilnoprawnym jest wymaganie podlegania obowiązkowym ubezpieczeniom emerytalnym i rentowym. Nie oznacza to jednak pozbawienia tych osób niepodlegających wskazanym ubezpieczeniom w ogóle możliwości skorzystania z dobrodziejstwa PPK, gdyż wyłączenie obowiązku ubezpieczeniowego w tych przypadkach wynika najczęściej ze zbiegu różnych tytułów ubezpieczeniowych, na ogół pozostawania w stosunku pracy lub innym stosunku cywilnoprawnym, które dają prawo uczestnictwa w PPK w ramach innego podmiotu zatrudniającego.

Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, że w przypadku osób fizycznych związanych umową agencyjną lub umową zlecenia albo inną umową o świadczenie usług, do której zgodnie z art. 750 k.c. stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, projektodawca posłużył się formułą „wykonywania pracy” na podstawie tych umów, podczas gdy ich przedmiotem nie jest praca określona rodzajowo, lecz – co do zasady (pomimo brzmienia art. 735 § 2 k.c.) – usługa rozumiana jako określona czynność prawna lub faktyczna. Powiązanie z wymienionymi umowami kategorii pracy może więc prowadzić do słusznego wniosku, że wprowadzone tu zostaje dodatkowe kryterium, oparte na bliższej więzi organizacyjnej między podmiotem zatrudniającym a daną osobą fizyczną, zawężające w ten sposób krąg osób mogących uczestniczyć w PPK (np. wyłączone z tej możliwości będą osoby wykonujące incydentalnie jednorazowe usługi na rzecz danego podmiotu).

Konsekwencją tak zakreślonego zakresu podmiotowego uczestnictwa w PPK jest również przyjęcie przez projektodawcę dwu innych definicji legalnych związanych z zatrudnieniem. W projekcie posłużono się pojęciem „podmiotu zatrudniającego”, którym jest pracodawca, nakładca, rolnicza spółdzielnia produkcyjna lub spółdzielnia kółek rolniczych, zleceniodawca oraz podmiot, w którym działa rada nadzorcza (art. 2 pkt 19). Każde z tych określeń dotyczy tej grupy zatrudnionych, z którą dany podmiot pozostaje związany stosunkiem prawnym. Pojęcie „podmiotu zatrudniającego” jest właściwe nie tylko z przyczyn redakcyjnych, ale także z tego powodu, że określony podmiot może występować jednocześnie jako pracodawca, nakładca, zleceniodawca czy podmiot posiadający radę nadzorczą (w niektórych konfiguracjach występować może także rolnicza spółdzielnia produkcyjna lub spółdzielnia kółek rolniczych). A zatem użycie w projekcie zbiorczego pojęcia podmiotu zatrudniającego zapewnia niezbędną precyzję i zwięzłość języka prawnego. Pojęcie to zresztą jest od dawna używane także w doktrynie prawa pracy, nie powinno więc budzić zastrzeżeń.

Podobnie należy ocenić wprowadzenie do języka ustawowego syntetycznego pojęcia okresu zatrudnienia (art. 2 pkt 13), obejmującego okres pozostawania w wymienionych w art. 2 pkt 16 projektu stosunkach prawnych.      

W art. 4 ust. 1 (por. też art. 39 ust. 1) przewidziano składanie oświadczeń woli „na trwałym nośniku lub na piśmie”. Jeżeli za złożenie oświadczenia na piśmie uznamy formę dokumentową (art. 772 k.c.), pozostanie pytanie co ma znaczyć złożenie go „na trwałym nośniku” – wydaje się, że jest to zbędny pleonazm, chyba że jako wartość „dodaną” tego pojęcia uznamy trwałość nośnika, co jednak jest wątpliwe, gdyż należy ona do istoty nośnika już na gruncie art. 773 k.c. Przy tym należy zwrócić uwagę, że zastrzeżenie stosowania art. 39, poczynione na końcu art. 4 ust. 1, wydaje się zbędne, ponieważ jedyna różnica w art. 39 w stosunku do art. 4 ust. 1 polega na tym, że w art. 39 jest mowa o składaniu oświadczenia podmiotowi zatrudniającemu, a nie za jego pośrednictwem, co o tyle nasuwa wątpliwość, że wniosek o dokonanie konwersji powinien trafić ostatecznie do instytucji finansowej, czego ten przepis nie przewiduje. Oznacza to, że oświadczenie uczestnika pozostanie w podmiocie zatrudniającym, a chyba nie o to chodzi.

W zakresie dotyczącym art. 4 ust. 2 należałoby doprecyzować, jaka jest sankcja niepoinformowania o zmianie danych identyfikujących oraz rozważyć celowość posłużenia się alternatywą łączną.

Z kolei w art. 4 ust. 3 należałoby również rozważyć, czy nie mamy do czynienia z superfluum, skoro ustanie zatrudnienia nie powoduje automatycznego ustania udziału w PPK.

W art. 4 ust. 4 poprawniejsze byłoby chyba użycie pojęcia „przedsiębiorstwa”, bowiem z aktualnej redakcji wynika, że w skład podmiotu zatrudniającego może wchodzić inny podmiot zatrudniający. Przepis ten zresztą w ogóle wydaje się zbędny, skoro powtarza w istocie treść art. 4 ust. 1.

Z kolei zasadność utrzymania końcowego sformułowania w art. 5 ust. 1 („w okresie jej zatrudnienia w podmiocie zatrudniającym”) wymagałaby wskazania w uzasadnieniu, dlaczego osoba zatrudniona nie mogłaby nadal działać na zlecenie podmiotu zatrudniającego po ustaniu jej zatrudnienia.

b. Zgodnie z art. 7 ust. 3 projektu, podmiot zatrudniający wybiera instytucję finansową, z którą zostanie zawarta umowa o zarządzanie PPK, po zasięgnięciu opinii zakładowej organizacji związkowej lub innej reprezentacji osób zatrudnionych. W przepisach zbiorowego prawa pracy stosowana jest często zasada pierwszeństwa reprezentacji związkowej przed innymi formami przedstawicielstwa pracowniczego; stąd postulować należałoby wprowadzenie analogicznej zasady na gruncie art. 7 ust. 3 projektu.

Ponadto pewne wątpliwości może budzić formuła „innej reprezentacji osób zatrudnionych”; nie została ona bowiem doprecyzowana w projekcie. Wydaje się, że pod tym pojęciem kryją się znane w zbiorowym prawie pracy rady pracowników (rady pracownicze w przedsiębiorstwach państwowych), wątpliwe jest natomiast, czy chodzi tu także o tzw. reprezentantów ad hoc, czyli osoby wybierane w trybie przyjętym u danego pracodawcy. Osoby takie są wybierane w braku działania innej reprezentacji pracowniczej m. in. przy konsultacji zwolnień grupowych oraz zamierzonego transferu przedsiębiorstwa.

Gdy chodzi o umowę o zarządzanie PPK, w art. 7 ust. 2 ograniczenie do formy pisemnej i elektronicznej zostało opatrzone zastrzeżeniem „pozwalającej na utrwalenie jej treści na trwałym nośniku”. Nie całkiem wiadomo, czy stosuje się ono również do formy pisemnej, choć polega ona na złożeniu podpisu na dokumencie, a ten zawsze nadaje się do utrwalenia np. w postaci skanu, po drugie zaś to samo można powiedzieć o formie elektronicznej, wobec czego zacytowane zastrzeżenie jest chyba pozbawione treści.

Ustępy 2 i 3 w art. 8 powinny zostać połączone.

W art. 9 ust. 1 należy poczynić zastrzeżenie stosowania art. 12 ust. 1.

Wielokrotne powtarzanie w tekście ustawy (np. art. 2 pkt 28, 9 ust. 2, art. 12 ust. 2, art. 14 ust. 1, art. 14 ust. 3, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2, art. 15 ust. 3, art. 16 ust. 1, art. 22 ust. 2 pkt 2, art. 86, art. 88 ust. 2, art. 91 ust. 2), iż podmiot zatrudniający działa „na rzecz” zatrudnionego jest całkowicie zbędne, gdyż nie niesie za sobą żadnej treści normatywnej; wystarczy stwierdzenie, że umowa o prowadzenie PPK jest zawierana w imieniu osoby zatrudnionej.

Z kolei objęty art. 9 ust. 2 przypadek nabycia lub połączenia podmiotów zatrudniających rodzi pytanie o dalszy los umów o prowadzenie PPK łączących przejmowanych pracowników i zawartych przed nabyciem lub połączeniem. Odesłanie do odpowiedniego stosowania art. 18 niewiele tu wyjaśnia, bowiem wynika z niego jedynie, że uczestnik może stać się stroną dwóch umów o prowadzenie PPK (trudno ustalić, dlaczego art. 18 ma być stosowany odpowiednio, gdyż uzasadnienie projektu tego nie wyjaśnia; jeżeli zaś może być stosowany wprost, to odsyłanie do niego jest zbędne). Być może należałoby tu natomiast odesłać do odpowiedniego stosowania art. 19.

Aby uniknąć wrażenia, że art. 15 ust. 3 reguluje przypadek odrębny od ujętego w ust. 2, a tylko zakres podmiotowy w obu ustępach jest tożsamy, należałoby dokonać połączenia ust. 2 i 3.

Z kolei w art. 19 ust. 2 należałoby chyba doprecyzować, iż przepis ten obejmuje także przypadki objęte art. 17, skoro na gruncie art. 17 nie dochodzi do zawarcia umowy, a jedynie powstaje ex lege stosunek wynikający z umowy o prowadzenie PPK.

W art. 21 należy usunąć: w ust. 1 wyrazy „fizycznych, na rzecz których ma nastąpić, po jego śmierci, wypłata”, zastępując je wyrazami „uprawnionych do wypłaty”, w ust. 2 „do otrzymania środków po śmierci uczestnika”, w ust. 3 „fizyczne” oraz „do otrzymania środków po jego śmierci”, w ust. 4 „do otrzymania środków po śmierci uczestnika” oraz „wskazanym” i w jego miejsce wstawić „uprawnionym”.

Unormowanie art. 22 ust. 2 pkt 8 wydaje się zbędne, zważywszy na cel informacji, skoro nie ma być ona kopią treści umowy o prowadzenie PPK.

W art. 23 ust. 2 należałoby rozważyć usunięcie wyrazu „pisemnej”, skoro i tak wzór deklaracji określi minister na podstawie art. 23 ust. 12, a ponadto w ostatnio wymienionym przepisie trzeba rozważyć zastąpienie wyrazu „odstąpienia” przez „rezygnacji” w celu ujednolicenia siatki pojęciowej z ustępem 2. Natomiast w art. 23 ust. 6 trzeba uzasadnić walor normatywny słów „przed tą datą”, bo być może jest on żaden.

Oprócz tego na gruncie art. 23 ust. 4 powstaje wątpliwość, jaki jest zakres zwolnienia podmiotu zatrudniającego z obowiązku odprowadzania składek „za uczestnika” – czy obejmuje to wyłącznie składki obciążające tylko pracownika, czy także podmiot zatrudniający.

Wyjaśnienia wymaga także skuteczność czasowa deklaracji z art. 23 ust. 2 – czy może ona zostać złożona w takim czasie, żeby w ogóle nie trzeba było odprowadzać składek w danym okresie, jak również czy można przyjąć za dopuszczalne złożenie deklaracji z góry np. w liczbie 10 na poczet najbliższych 20 lat. Niejasne jest także znaczenie słów „przed tą datą” w art. 23 ust. 6 zd. 1.

c. W art. 27 zd. 1 termin „trzech miesięcy” należy chyba zastąpić przez „90 dni”, na wzór art. 16 ust. 1.

Treść art. 28 ust. 4 wydaje się być nie całkiem dopasowana do możliwości wypłacania wynagrodzeń – zwłaszcza poza stosunkiem pracy – w interwałach czasowych innych niż miesiąc. Należałoby zatem uwzględnić i takie przypadki w konstrukcji całego art. 28, wyraźnie zaznaczając, że składki odprowadza się co miesiąc, przeliczając odpowiednio wynagrodzenia uzyskiwane w innych odstępach, zwłaszcza że w sposób dorozumiany odprowadzanie ich co miesiąc wynika z ust. 4. Przed wyrazem „miesiąc” należy wstawić wyraz „dany” i skorelować to z terminem uiszczania składek – do ostatniego dnia „tego” albo „kolejnego” miesiąca.

Trafne jest zawieszenie biegu przedawnienia w okresie zatrudnienia w podmiocie zatrudniającym, natomiast zasadnicze wątpliwości nasuwa objęcie tych roszczeń dziesięcioletnim terminem przedawnienia (art. 29 ust. 2), skoro roszczenia o świadczenia okresowe przedawniają się po upływie 3 lat. Tak długi termin narusza zasadę równości bez potrzebnego uzasadnienia, a zarazem stoi w sprzeczności z ogólną tendencją do skracania terminów przedawnienia.

d. Projekt ustawy przewiduje tzw. dopłaty roczne do PPK w wysokości 240 zł dla uczestnika programu. Mają być one finansowane ze środków pochodzących z Funduszu Pracy. Stanowi on państwowy fundusz celowy, którego dysponentem jest minister pracy i polityki społecznej. Ustawa precyzuje warunki nabycia uprawnienia do dopłaty rocznej. Ani uzasadnienie, ani OSR nie zawierają jednak symulacji finansowej dotyczącej możliwości sfinansowania ze środków Funduszu Pracy tego wydatku, nie określają też w jakim stopniu uczestniczyć w tym procesie będzie budżet państwa. Źródłami przychodów Funduszu Pracy są obecnie przede wszystkim składki opłacane przez pracodawców i przedsiębiorców oraz dotacja z budżetu państwa.

Projektowana ustawa nie precyzuje, skąd będą pochodzić środki finansowe Funduszu Pracy przeznaczone na dopłaty roczne, a zatem czy oznacza to zwiększenie kwoty dotacji budżetowej dla funduszu, czy też przekierowanie środków funduszu w ramach planu finansowego na ten cel, co oznaczałoby jednoczesne ograniczenie wydatków Funduszu Pracy na obecnie realizowane zadania.

Należy także zwrócić uwagę na to, że projektowany system przewiduje, iż składki płacone przez jednostki sektora finansów publicznych, jako podmioty zatrudniające, ponoszone będą z budżetu każdej z jednostek. Przy czym projektodawca nie określa, czy wydatki te zostaną w jakikolwiek sposób zrekompensowane dodatkowymi przychodami.

W art. 31 ust. 4 projektu zawarto upoważnienie dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia, w którym wysokość dopłaty może zostać zmieniona. Upoważnienie to nie zawiera wystarczająco określonych wytycznych do wydania takiego aktu wykonawczego, zawarte w nim przesłanki możliwej modyfikacji kwoty dopłaty należy uznać za zbyt ogólne (odwołują się one do istotnej zmiany realnej wartości dopłaty oraz sytuacji finansów publicznych), pozostawiając Radzie Ministrów duży zakres uznaniowości co do określenia wielkości dopłaty (w tym możliwego jej zredukowania).    

Należy przy tym zwrócić uwagę na niedopuszczalność zmiany ustawy w drodze aktu wykonawczego, tj. rozporządzenia. Rolą aktów wykonawczych jest konkretyzacja czyli uszczegółowienie regulacji ustawowych, a nie ich zmiana, zwłaszcza tam gdzie prowadziłoby to do pogorszenia sytuacji podmiotów, którym ustawa przyznaje określone prawa, a ,które mogłyby zostać ograniczone przez treść rozporządzenia. Z taką sytuacją mielibyśmy do czynienia w opiniowanych regulacjach prawnych. Rada Ministrów w drodze rozporządzenia byłaby bowiem uprawniona do ewentualnego ograniczenia przyznanych ustawowo dopłat.

e. W art. 38 zd. 1 należy sprawdzić, czy aby na pewno chodzi o wyłączenie stosowania art. 36 ust. 1, a nie 37 ust. 1, zaś w art. 39 ust. 1 rozważyć trzeba objęcie tą regulacją także subfunduszy. Z kolei w art. 39 ust. 2 zd. 2 pojawia się pojęcie „subfunduszu”, gdy w zdaniu poprzednim jest mowa jedynie o „funduszach”. Rada sugeruje staranniejszą analizę, na ile w projektowanych przepisach rozdziału 6 projektu ma chodzić o fundusze, na ile tylko o subfundusze, na ile zaś o fundusze i subfundusze.   

f. Uzasadnienie projektu jest wprawdzie dość szczegółowe, ale – niestety – sprowadza się często do przytaczania brzmienia projektowanych przepisów bez wskazania motywacji takiej, a nie innej ich treści. Wypowiada się w nim szereg autorytatywnych stwierdzeń bez próby ich umotywowania. Przykładowo, uzasadnienie nie zawiera argumentacji mającej potwierdzić trafność tezy kończącej pkt 8 cz. II, o tym, że obowiązek publikowania informacji o wysokości aktywów netto zgromadzonych we wszystkich funduszach inwestycyjnych, w których „gromadzone” są środki w PPK, służyć będzie „ograniczeniu koncentracji zarządzania środkami gromadzonymi w PPK przez wąską grupę instytucji finansowych” i „pozwoli na zrównoważony rozwój rynku PPK”. Nie jest to wcale coś oczywistego.

W art. 42 ust. 10 należy wpisać, komu i jak organ nadzoru udostępnia informację (tak samo art. 45 ust. 5).   

W art. 43 ust. 1 pkt 3 i 5 należy rozważyć wprowadzenie mechanizmu ograniczenia wysokości prowizji, opłat i wynagrodzenia.

g. W zakresie dotyczącym nadzoru (rozdział 8) zasadniczo projektowane uregulowania nie wzbudzają poważnych wątpliwości. Przepisy art. 45 ust. 5 i 6, obligujące Komisję Nadzoru Finansowego (KNF), mającą pełnić rolę organu nadzoru nad funkcjonowaniem PPK, do udostępniania informacji dotyczących „funkcjonowania PPK w poprzednim kwartale kalendarzowym” oraz „w poprzednim roku kalendarzowym”, opracowanych na podstawie danych otrzymanych w informacjach, jakie mają przedstawiać temu organowi „wybrane instytucje finansowe” na podstawie art. 45 ust. 4, rodzą jednak zasadnicze zastrzeżenia i uwagi. Po pierwsze, obowiązek udostępniania informacji dotyczących funkcjonowania PPK jest sformułowany nazbyt ogólnie – wszak nie może być mowy o udostępnianiu wszelkich informacji, jakie wybrane instytucje finansowe mają przekazywać KNF. Znaczna ich część stanowić będzie podlegające ochronie przed udostępnianiem dane osobowe. Należy określić w ustawie, w miarę dokładnie, o jakich danych na temat funkcjonowania PPK jest tu mowa.

Po drugie, nie wiadomo komu mają być owe informacje udostępnione. Ustawa powinna określić krąg podmiotów, którym informacje o funkcjonowaniu PPK mają być udostępniane. 

Po trzecie, ustawa powinna – w ocenie Rady Legislacyjnej – dopuszczać udostępnianie jedynie informacji w postaci zagregowanej (bez możliwości udostępnienia danych osobowych).   

Po czwarte, wskazane byłoby także przewidzenie aktu wykonawczego, który określiłby wzór informacji podlegających przekazywaniu, o jakich mowa we wszystkich ww. przepisach rozdziału 8 projektu, aby zagwarantować przewidywalność i wyobrażalność ustanawianego obowiązku informowania dla instytucji finansowych uczestniczących w funkcjonowaniu PPK.

O ile idea odpowiedniego stosowania przy nadzorze nad funkcjonowaniem PPK przepisów u.n.r.f. oraz u.f.i. zdaje się być racjonalna, to jednak mając na uwadze problemy z obroną w sądzie decyzji wymierzających należności publicznoprawne w przypadkach, w których ustawodawca nie uregulował precyzyjnie przesłanek pozwalających na podjęcie decyzji, a zalecił jedynie odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących podobnych sytuacji (np. na podstawie art. 63 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), warto rozważyć zawarcie w ustawie o PPK samodzielnych przepisów regulujących wymierzanie sankcji w przypadku stwierdzenia niezgodności funkcjonowania PPK w zakresie zgodności działalności TFI oraz funduszy inwestycyjnych z obowiązującym prawem.

Oprócz tego, zastosowana w art. 46 konstrukcja przepisu odsyłającego do odpowiedniego stosowania u.n.r.f. oraz u.f.i. może sugerować, że za naruszenie przepisów projektowanej ustawy w sytuacjach, gdy nie będzie to mieściło się „w zakresie działalności TFI oraz funduszy inwestycyjnych”, nie będzie obowiązywać żadna odpowiedzialność prawna. Rada Legislacyjna pragnie wyrazić obawę, że tak wąskie zakreślenie odpowiedzialności za naruszenia przepisów projektowanej ustawy może spowodować komplikacje w osiąganiu celów tej regulacji. Przecież w funkcjonowaniu tych planów uczestniczyć będą także inne podmioty.

Z powyższego względu warto rozważyć, czy nie dokonać przeredagowania projektu ustawy w taki sposób, aby w rozdziale o nadzorze nad funkcjonowaniem PPK znalazły się wszystkie przepisy przyszłej ustawy określające zadania i kompetencje poszczególnych podmiotów łączące się ze sprawowaniem nadzoru nad funkcjonowaniem PPK.  Rada ma tu na uwadze zwłaszcza wskazane wyżej przepisy art. 41 ust. 4, art. 42 ust. 8-10, art. 53 i art. 61 ust. 2-3 projektu.

h. Tryb i sposób dopuszczania TFI do udziału w portalu PPK, sposób prezentacji ofert oraz innych dokumentów instytucji finansowych, o których mowa w art. 47 ust. 3 pkt 5 oraz sposób i tryb udzielania informacji osobom i podmiotom, o których mowa w art. 47 ust. 3 pkt 2 i 3, określać ma regulamin portalu PPK (wynika to z art. 47 ust. 4). Na tym tle rodzi się pytanie, czy brano pod uwagę obiekcje zgłaszane w doktrynie i orzecznictwie sądowym pod adresem regulacji prawnych przewidujących ustanawianie norm powszechnie obowiązującego prawa w formie regulaminu nadawanego przez organ państwa nielegitymowany Konstytucją do ustanawiania takich norm? Kwestia ta wymaga z pewnością namysłu.   

W art. 47 ust. 3 pkt 4 należałoby doprecyzować, że chodzi o wartość środków przypisanych do danego uczestnika, a nie do któregokolwiek – z dotychczasowej redakcji wynika bowiem, że Kowalski może uzyskać informację o środkach Nowaka.

W art. 47 ust. 5 można rozważyć przekazanie do kompetencji PFR jedynie zatwierdzania, a nie nadawania regulaminu portalu PPK.

W art. 51 ust. 1 trzeba chyba użyć liczby mnogiej – „umów” zamiast „umowy”.

W art. 52 ust. 4 pkt 3 jest mowa o dniu wyceny (podobnie w art. 42 ust. 1 - 3), ale nie wskazuje się, który to jest dzień. Tymczasem zasady określone w art. 85 u.f.i. nie znajdują tu zastosowania, gdyż nie obejmują ich odesłania do tej ustawy zamieszczone w projekcie (art. 3 ust. 2, art. 36 ust. 1, art. 46, art. 62 ust. 5, art. 83).

W art. 53 ust. 2 jest mowa o żądaniu z ust. 1, ale w ust. 1 nie można odnaleźć regulacji jakiegokolwiek żądania.

W art. 53 ust. 4 przewiduje się kompetencję organu nadzoru do wydania decyzji o usunięciu instytucji z udziału w portalu PPK. Rozważenia wymaga skorelowanie tej kompetencji ze wspomnianym już na wstępie niniejszego podpunktu uwag decydowaniem o dopuszczeniu do udziału, które dokonuje się w drodze uznania operatora (art. 49 ust. 3).

Chyba na lapsusie polega stwierdzenie uzasadnienia projektu (s. 17, początek ostatniego akapitu), iż z dopuszczeniem do udziału w portalu łączyć się będzie obowiązek uiszczania opłat na rzecz PFR. W tekście ustawy zapisano bowiem prawidłowo, że opłaty uiszczane będą operatorowi portalu.

W art. 53 ust. 5 należy usunąć wyrazy „o której mowa w ust. 4’’ i zastąpić je wyrazem „ta’’.

i. Przepisy art. 57 i 58 przewidują stosowanie przez PFR identycznych sankcji za uporczywe naruszanie przepisów ustawy przez wyznaczoną instytucję finansową. Różnica polega na tym, że art. 57 przewiduje działanie według uznania, a art. 58 – nie pozostawia PFR żadnego wyboru, ale obliguje do poprzedzenia podejmowanej decyzji przekazaniem tej instytucji informacji o wynikających z tych naruszeń konsekwencjach oraz odczekaniem upływu terminu 6 miesięcy. Z ustawy nie będzie wynikało, kiedy ma być zastosowany pierwszy bądź drugi tryb działania. Nie wydaje się rozsądne ustanawianie tak rozbieżnych norm sankcjonujących takie same zachowania (uporczywe naruszenia ustawy). Sytuacje, w jakich miałyby być zastosowane, powinny się od siebie różnić, aby nie prowadzić w przyszłości do stawiania uzasadnionego zarzutu nierównego traktowania poszczególnych instytucji finansowych. 

Pomysł, aby PFR dokonywał ponownego wyboru wyznaczonej instytucji finansowej w przypadku uporczywego naruszania przez wyznaczoną instytucję finansową przepisów ustawy (art. 57) rodzi wątpliwości, bo przecież wyznaczoną instytucją finansową ma być – według art. 55 – „TFI, którego większościowym akcjonariuszem jest PFR”. Jeżeli większościowy udziałowiec dopuścił do naruszeń prawa przez TFI, to powierzanie mu wyboru kolejnej instytucji wyznaczonej (bez uprzedniego wyciągnięcia wniosków w stosunku do osób odpowiedzialnych za braki w nadzorze) zdaje się być nierozsądne. Dlatego, jeżeli chodzi o regulację wyboru nowej instytucji wyznaczonej w okolicznościach, o jakich mowa w art. 57 i 58, warto rozważyć, czy owego wyboru nie powinien dokonywać jednak – po zawiadomieniu przez PFR – organ nadzoru. Wskazane byłoby także zalecenie, aby organ nadzoru zawiadamiał organ nadzorujący PFR o stwierdzonych nieprawidłowościach wypełniania przez tę fundację funkcji właścicielskich.

k. Zasadniczo projektowane przepisy o ewidencji PPK odpowiadają standardom regulowania prowadzonych w Polsce ewidencji. Niektóre rozwiązania normatywne są jednak nazbyt ogólnikowe, albo też ich zamieszczenie w rozdziale o ewidencji PPK nie znajduje racjonalnego uzasadnienia. Z art. 60 ust. 3 pkt 1 wynika przykładowo, że do zadań PFR w zakresie prowadzenia ewidencji PPK należeć ma weryfikacja danych, o których mowa w art. 8 ust. 2 (tj. o płatnikach, będących podmiotami zatrudniającymi, którzy w poprzednim roku kalendarzowym deklarowali składki na obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe za osoby zatrudnione). Z przepisu nie wynika, co ma być celem, bądź kryterium, tej „weryfikacji”. W ocenie Rady należy zadbać o określenie w ustawie, z jakiego punktu widzenia i w jakim celu weryfikacja tych danych będzie przeprowadzana. Niezłym przykładem jest tu kolejny przepis art. 60 ust. 3 pkt 2, wskazujący że weryfikacja danych otrzymanych od instytucji finansowej prowadzona będzie pod kątem ustalenia prawa uczestnika do otrzymania składki powitalnej i dopłaty rocznej.

Drugiego rodzaju wątpliwość rodzi się na tle zaliczenia do zadań PFR w zakresie prowadzenia ewidencji PPK „rozliczania składki powitalnej i dopłaty rocznej” (art. 60 ust. 3 pkt 3) oraz „prowadzenia rozliczeń między Funduszem Pracy a instytucjami finansowymi”. Rzecz w tym, że nie sposób traktować takich zadań jako zadań w zakresie prowadzenia ewidencji PPK. Problematyce tego typu (i ewentualnie innych) rozliczeń powinien być poświęcony odrębny rozdział ustawy, wskazujący nie tylko, że ich prowadzenie należy do zadań PFR, ale zawierający także regulację prawną zasad, według których rozliczenia te mają się odbywać. Uwzględnienie niniejszej uwagi pociągnąć powinno za sobą zamieszczenie w owym odrębnym rozdziale o rozliczeniach odpowiednich przepisów na wzór tych, które zamieszczono w art. 61. Nie ma bowiem żadnych przeszkód, aby dopuścić zlecanie podmiotom zewnętrznym nie tylko wykonywania odpowiednich czynności związanych z prowadzeniem ewidencji PPK, ale także działań związanych z dokonywaniem rozliczeń i przekazywaniem informacji z tym związanych (tym bardziej, że obecny kształt projektu zakłada, iż także tego typu zadania mogłyby być przekazane zewnętrznemu przedsiębiorcy lub kilku takim podmiotom). Skreślenie z wykazu zadań ewidencyjnych wskazanych czynności rozliczeniowych i przesunięcie wyznaczenia owych zadań PFR w inne miejsce ustawy spowoduje, że przepis art. 61 nie będzie już miał do nich zastosowania (trzeba będzie powtórzyć go w odpowiedniej postaci w innym miejscu). Odpowiednie zastosowanie powinien mieć w takim przypadku także art. 62.

Trochę zaskakująco brzmi art. 60 ust. 2 projektu, bo nie wymienia się w nim jako zadania w zakresie prowadzenia ewidencji PPK prowadzenia ewidencji i rejestru, wymienionych w art. 64. Ewentualnych wątpliwości można uniknąć dopisując w odpowiednim miejscu w art. 60 ust. 2 wyraz „również” lub mu bliskoznaczne.

Przepisy zawarte w art. 62 wymagają poważnego rozważenia, gdyż projektodawca chyba nie wziął pod uwagę, że zanim planowana ustawa wejdzie w życie, zacznie obowiązywać RODO,[1] które zastąpi w znacznym zakresie unormowania zawarte w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych.[2] Ponieważ przetwarzanie danych osobowych w rozumieniu RODO (ale także aktualnie obowiązującej ustawy) ma bardzo szerokie znaczenie, stwierdzenie w at. 62 ust. 2, że za dozwolone przetwarzanie danych, o których mowa w ust. 1, uważa się tworzenie i uaktualnianie zbiorów danych podmiotów zatrudniających oraz uczestników PPK, o których mowa w art. 67-69, oznaczać będzie, że niedozwolone stanie się np. będące przetwarzaniem w rozumieniu art. 4 pkt 2 RODO: utrwalanie, porządkowanie, pobieranie, przeglądanie, wykorzystywanie, usuwanie i niszczenie danych osobowych znajdujących się w utworzonych zbiorach. Nie wydaje się to być rozsądne, bo uniemożliwi wykonywanie zadań ustawowych oraz RODO z uwagi na to, że działania te staną się niedozwolone (ergo – zagrożone sankcjami). Projekt ustawy o PPK powinien zatem zostać zsynchronizowany z RODO.

Zgodnie z art. 64 ewidencja PPK obejmować ma: 1) ewidencję podmiotów zatrudniających, które zawarły umowy o zarządzanie PPK, 2) ewidencję umów o zarządzanie PPK zawartych przez podmioty zatrudniające oraz 3) rejestr uczestników. Warto rozważyć, czy ewidencje i rejestr przewidziane w tym przepisie powinny być prowadzone jako odrębne operaty ewidencyjne, a jeśli takie jest założenie projektodawcy, to w ustawie należy to jasno stwierdzić (zwłaszcza że nie przewidziano rozporządzenia mającego określić szczegółowo tryb i sposób prowadzenia ewidencji PPK).

Skoro w projekcie zakłada się, że ewidencja PPK ma być prowadzona w systemie teleinformatycznym umożliwiającym przesyłanie i udostępnianie danych (art. 60 ust. 2), dobrze byłoby, aby określając w art. 65 ust. 2, co ma zawierać wniosek wybranej instytucji finansowej o wpis umowy o zarządzanie PPK do ewidencji PPK, zawrzeć wymaganie wskazania – poza tradycyjnym adresem tej instytucji – również adresu do korespondencji elektronicznej. Zmiany danych instytucji finansowych powinny być aktualizowane, a bez rozszerzenia ich o adres elektroniczny komunikacja z taką instytucją może okazać się nieskuteczna.

Skoro wpisowi do ewidencji PPK podlegać mają umowy o zarządzanie PPK (art. 64 pkt 2 i art. 66), logiczne wydaje się zamieszczanie w wykazie elementów wpisu takich umów do ewidencji PPK numeru porządkowego rejestrowanej umowy (podobnie do ewidencji podmiotów zatrudniających). Ułatwi to porządkowanie i przeglądanie wpisów oraz zapewni systemowe ich uporządkowanie.

W art. 66 określono, co obejmuje wpis umowy o zarządzanie PPK do ewidencji PPK, a w art. 68 – co obejmuje ewidencja umów o zarządzanie PPK zawartych przez podmioty zatrudniające. Ponieważ umowy o zarządzanie PPK zawierać mają podmioty zatrudniające, można odnieść wrażenie, że w obu przepisach uregulowano zakres przedmiotowy tej samej ewidencji. Nie bardzo wiadomo, dlaczego nie poświęcono ewidencji tych samych umów jednego artykułu. Uzasadnienie projektu także tego nie wyjaśnia.

W art. 69 ust. 2 pkt 7 przewidziano, że rejestr uczestników PPK ma obejmować „wysokość zgromadzonych przez uczestnika środków na rachunkach prowadzonych przez poszczególne instytucje finansowe”. Ponieważ kwoty wpłacane na rachunek uczestnika mają być inwestowane w jednostki lub tytuły uczestnictwa w danym funduszu, wydaje się, że zrealizowanie tej dyspozycji w praktyce stanie się bardzo skomplikowane. Byłoby możliwe, gdyby dane w ewidencji podlegałyby bieżącej (automatycznej?) aktualizacji według aktualnej ceny rynkowej poszczególnych jednostek lub tytułów. Owa „wysokość zgromadzonych środków” będzie przecież płynna (zależna od notowań poszczególnych jednostek i tytułów).

Wykonanie art. 70 ustawy, przewidującego obowiązek wybranej instytucji finansowej udostępniania PFR na koniec każdego dnia roboczego danych, o których mowa w art. 65 ust. 2˗4 i art. 69 ust. 2, będzie również bardzo trudne bez wprowadzenia do ustawy przepisów określających sposób udostępniania tych danych. Może tu przecież chodzić o konieczność przekazania codziennie kilkuset i więcej informacji przez każdą instytucję finansową. Można to uczynić, ale jedynie przy zastosowaniu technik teleinformatycznych, a o tym, że tak ma się dziać oraz o wymaganiach, jakie mają spełniać stosowane systemy informatyczne, projekt milczy. Utrudni to w znacznym stopniu realizację celów ustawy, a w konsekwencji może podważyć zaufanie społeczeństwa do organów państwa.

Dopuszczalność przewidzianego w art. 71 pkt 4 udostępniania danych osobowych zatrudniających i uczestników ministrowi ds. finansów w celach „analityczno-sprawozdawczych” rodzi wątpliwości z punktu widzenia zasad RODO. Jak już wcześniej sygnalizowano, udostępnianie danych zawartych w ewidencji PPK powinno być poddane bardziej szczegółowej regulacji, a do celów analityczno-sprawozdawczych ministrowi ds. finansów publicznych powinny wystarczyć dane zagregowane. Konieczność udostępniania temu organowi danych indywidualnych, łącznie z osobowymi, stanowić może zagrożenie dla powodzenia projektu w osiąganiu jego celów. 

l. W zakresie unormowania podziału środków w przypadku rozwodu lub unieważnienia małżeństwa, jak już wspomniano, instytucja finansowa będzie obowiązana przekazać na rachunek wskazany przez ZUS kwotę odpowiadającą 30% połowy sumy składek finansowanych przez podmiot zatrudniający oraz na rachunek wskazany przez ministra pracy połowę sumy składki powitalnej i dopłat rocznych do PPK. Projekt przewiduje, że dwa ostatnie obowiązki nie będą aktualne w przypadku, gdy były małżonek nabył prawo do emerytury. Trzeba jednak dla ścisłości określić, który moment tego nabycia ma być rozstrzygający.

Należałoby także rozważyć skrócenie terminów trzymiesięcznych z art. 72 ust. 2 i art. 73 do jednego miesiąca. Z kolei w art. 75 ust. 1 i art. 76 trzeba uwzględnić tak możliwość ustalenia udziałów innych niż po ½, na co pozwala art. 43 § 2 i 3 k.r.o., jak i możliwe przyznanie środków uczestnika wchodzących niegdyś do majątku wspólnego małżonkowi tego uczestnika w wyniku zniesienia współwłasności ułamkowej powstałej po ustaniu wspólności majątkowej.

m. Analogiczny problem rodzi się na gruncie art. 77 ust. 1 projektu w sytuacjach objętych hipotezą art. 43 § 2 zd. 2 k.r.o. Unika go natomiast ust. 4, który do dokonania zwrotu trafnie wymaga przedstawienia dowodu, że środki przypadły małżonkowi uczestnika (podobnie w art. 78 ust. 3 pkt 2 wymagającym postanowienia o dziale). Niezależnie na gruncie tego unormowania powstaje pytanie o zasadność zwrotu w formie pieniężnej bez potrąceń takich jak w art. 75, w sytuacji gdy małżonek uczestnika nie skończył jeszcze 60 lat, względnie posiada rachunek w PPK IKE lub PPE. Przesłanką zwrotu środków w formie pieniężnej nie jest brak takiego rachunku po stronie małżonka zmarłego uczestnika, wniosek małżonka z ust. 4 nie jest bowiem ograniczony do sytuacji, w których nie ma zastosowania ust. 1 (podobnie w art.78 ust. 2). Być może chodzi o preferencyjne traktowanie nabycia środków zgromadzonych w PPK na wypadek śmierci uczestnika systemu (por. pkt 14.a), ale wymagałoby to wyraźnego wypowiedzenia w uzasadnieniu.

Uzasadnienie nie wskazuje także ratio legis wyłączenia odpowiedzialności w art. 77 ust. 5.

n. Z kolei w zakresie unormowania likwidacji funduszu lub subfunduszu w art. 79 ust. 2 Rada postuluje – w świetle definicji z art. 2 pkt 32 – usunięcie wyrazów „lub funduszu inwestycyjnym zarządzanym przez wyznaczoną instytucję finansową”.

o. Gdy chodzi o uwagi dotyczące projektowanego rozdziału 15, w art. 88 ust. 1 pkt 2 w podpunkcie a należałoby rozważyć usunięcie słów „w budynku wielorodzinnym”, a wówczas stanie się zbędny podpunkt c.  

Podobnie w art. 89 ust. 1 pkt 2 nie wydaje się zasadne utrzymanie odesłania do konkretnego przepisu ustawy o PIT, wobec czego należałoby usunąć fragment „po otrzymaniu … dochodowego”, gdyż motyw wniosku o zmniejszenie liczby rat nie wydaje się weryfikowalny. Wystarczy zatem sam wniosek o wypłatę w mniejszej liczbie rat.

Natomiast w art. 89 ust. 5 Rada sugeruje doprecyzowanie czy wymaganie, aby ratalna wypłata środków nie trwała krócej niż 10 lat, dotyczy całego okresu wypłat ratalnych, czy tylko okresu po zmianie liczby rat.

Rada poddaje pod rozwagę projektodawcy również usunięcie art. 90 ust. 1, ponieważ wyrażona w nim treść została w sposób bardziej szczegółowy wypowiedziana w art. 90 ust. 2. Z kolei na gruncie ust. 3 powstaje wątpliwość czy na wspólny rachunek dla małżonków przenosi się środki z dotychczasowych rachunków prowadzonych dla każdego z małżonków, co sugerowałoby unormowanie ust. 5. Z aktualnego ujęcia ust. 6 nie wynika natomiast, co należy zrobić w sytuacji gdy pozostały przy życiu małżonek zawrze ponowny związek małżeński i złoży – tym razem już z nowym małżonkiem – wniosek o wypłatę świadczenia małżeńskiego.

Przewidziana w art. 91 projektu wypłata 25% środków w razie poważnego zachorowania powinna być również doprecyzowana przez wskazanie, kiedy podstawa takiej wypłaty ma się ujawnić.

Na gruncie art. 94 ust. 2 pkt 8 rodzi się pytanie, czy wszystkie dane zawarte w informacji są możliwe do zweryfikowania przez podmiot zatrudniający, oprócz tego wartość środków niezwróconych z pkt. 9 pokrywa się chyba z wysokością dokonywanej wypłaty z pkt. 7. W art. 94 ust. 3 wydaje się celowe usunięcie słów „w przypadku dokonywania wypłaty transferowej” jako pleonazmu.

Prócz tego Rada sygnalizuje wątpliwość wiążącą się z używaniem w projekcie zwrotu „środki gromadzone w PPK“. Skoro fundusz inwestycyjny lokuje środki zgromadzone w PPK (art. 36 w zw. z art. 2 pkt. 25 projektu) w jednostki bądź tytuły uczestnictwa, to czy można mówić o jednostkach bądź tytułach „należących do uczestnika” i o „odkupieniu” (art. 89 ust. 3 projektu) czy „umorzeniu jednostek rozrachunkowych”[3] (art. 90 ust. 5 projektu), a zarazem wymagać, aby środki gromadzone w PPK (np. art. 84, art. 85, art. 87 ust. 1) „pozostawały” na rachunku uczestnika do czasu wypłaty itp. (art. 86 w zw. z art. 85 i art. 87)? Wątpliwość tę można by chyba rozwiązać stanowiąc, że środki zgromadzone na rachunku oznaczają środki „finansowe”, w tym środki wpływające na rachunek po odkupieniu czy umorzeniu ww. jednostek bądź tytułów, ale nie „środki finansowe inwestowane” w jednostki lub tytuły uczestnictwa w funduszach inwestycyjnych, jak to obecnie przewiduje art. 2 pkt 25 projektu.

p. Z treści art. 96 (jak również z innych przepisów rozdziału 16) nie wynika, które z czynów zabronionych stanowią przestępstwa, a które  wykroczenia. Gdyby na to typologiczne rozróżnienie nie wskazano w uzasadnieniu projektu, należałoby przyjąć, że wszystkie czyny karalne wyszczególnione w rozdziale 16 projektu są przestępstwami w rozumieniu prawa karnego. W przypadku, gdy przepisy penalne obejmują jednocześnie przestępstwa i wykroczenia stosuje się regułę, zgodnie z którą najpierw regulacji podlegają przestępstwa, a następnie wykroczenia. Projektodawca ewidentnie nie zastosował tej konstrukcji, mieszając przepisy należące – zgodnie z zamiarem wyrażonym w uzasadnieniu projektu – do różnych reżimów odpowiedzialności penalnej.

Grzywna jest bowiem sankcją możliwą w obu przypadkach, a o tym, który z nich in concreto wchodzi w grę, decyduje wskazany – wprost lub pośrednio – właściwy tryb postępowania w tych sprawach. Gdyby nie zawarte w uzasadnieniu projektu stwierdzenie, iż „art. 96 projektowanej ustawy przewiduje odpowiedzialność wykroczeniową”, nie ulegałoby wątpliwości, że w przepisie tym – inaczej niż przyjął projektodawca – jest mowa o grzywnie z tytułu przestępstwa.  

W tej sytuacji w projekcie należy wyraźnie odzwierciedlić zamiar zaliczenia czynów wymienionych w art. 96 do kategorii wykroczeń, uwzględniając § 81 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej: „Jeżeli na podstawie sankcji karnej określonej w przepisie karnym nie da się ustalić, czy dany czyn zabroniony jest przestępstwem czy wykroczeniem, na końcu przepisów karnych zamieszcza się przepis określający tryb orzekania w sprawach o ten czyn i nadaje mu się brzmienie: „Orzekanie w sprawach o czyny, o których mowa w art. ..., następuje w trybie przepisów Kodeksu postępowania ...”. W związku z tym należy na końcu przepisów karnych zamieścić przepis o następującej treści: orzekanie w sprawach o czyny, o których mowa w art. 96 (oraz …) następuje na zasadach i w trybie przepisów ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. – Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia.

Zwraca również uwagę restrykcyjna sankcja (do 1 000 000 zł), przewidziana w projektowanym art. 98 za naruszenie wskazanych tam zakazów. Projektodawca nie podał na tę okoliczność żadnego uzasadnienia, a powody tego rozwiązania nie są oczywiste. Poza tym w odniesieniu do tego przepisu aktualne pozostają uwagi sformułowane wyżej pod adresem art. 96 projektu.

Można mieć także zastrzeżenia do użytego w art. 98 projektu zwrotu: „oraz oferowania dodatkowych korzyści materialnych”, uwzględniając że od normy karnej wymaga się precyzji i określoności znamion czynu.  

q. Zmiany w ustawach podatkowych. Analiza proponowanych przez projektodawcę stanów faktycznych podlegających opodatkowaniu podatkiem od dochodów kapitałowych pozwala stwierdzić, że ich celem jest opodatkowanie przysporzeń majątkowych powstałych w przypadku dysponowania środkami zgromadzonymi w PPK w sposób odmienny od zasad ogólnych funkcjonowania PPK. Czynności konwencjonalne dotyczące środków pieniężnych w trakcie ich gromadzenia w PPK, na przykład wypłaty transferowe, zgodnie z podstawowymi założeniami tego systemu mają być bowiem neutralne podatkowo. Rozwiązania te nie budzą wątpliwości i wobec tego trzeba przyjąć je z aprobatą.

Wysunięcie poza zakres opodatkowania podatkiem od spadków i darowizn nabycia w drodze dziedziczenia środków z PPK jest niczym innym jak swego rodzaju preferencją podatkową. Dotyczy to także pięciu innych wyłączeń podatkowych w podatku od spadków i darowizn, które zostały uregulowane w art. 3 pkt 2-7 u.p.s.d. Z punktu widzenia konstrukcji podatku, co podkreślono w literaturze przedmiotu,[4] są one w istocie zwolnieniami podatkowymi, a nie wyłączeniami. Propozycja braku opodatkowania nabycia w drodze dziedziczenia środków z PPK wskazuje, że w tym zakresie celem ustawodawcy jest zwolnienie od podatku od spadków i darowizn tego typu nabycia, a nie wyłączenie. Takim terminem powinien zatem posługiwać się prawodawca. Potwierdza to zresztą uzasadnienie projektu ustawy (s. 29) mówiąc o „zwolnieniu od podatku od spadków i darowizn nabycia w drodze dziedziczenia środków z PPK”.

Z kolei proponowane unormowanie zwolnienia usługi zarządzania PPK od podatku od towarów i usług w swej istocie jest symetryczne do pozostałych zwolnień świadczeń polegających na zarządzaniu programami albo funduszami emerytalnymi, a przez to nie budzi zastrzeżeń.

r. Uwagi redakcyjne             

– w art. 3 pkt 21 należy zmienić „Leśniewskiego” na „Leśniowskiego”;

– w art. 8 ust. 6, art. 20 pkt 7, art. 39 ust. 2 zamiast „pomiędzy” powinno być „między”;

– w art. 16 ust. 2 należy wstawić przecinek przed „co podmiot”;

– w art. 22 ust. 1 trzeba dodać przecinek po „PPK”;

– w art. 28 ust. 3 należy wstawić przecinek po „ust. 2” oraz usunąć wyrazy „prawa pracy, umowy lub innego”;

–  w art. 35 ust. 2 wyraz „zwaną” należy zastąpić przez „zwanej”;

– w art. 42 ust. 5 należy wstawić przecinek przed „nie pobiera”;

– w art. 42 ust. 6 trzeba usunąć przecinek po wyrazie „kwartału”;

– w art. 42 ust. 11 należy dodać przecinek przed „i którego”;

– w art. 75 ust. 4 trzeba dodać przecinek przed wyrazem „ewidencjonowana”;

– w art. 91 ust. 2 należy dodać wyraz „jego” po wyrazie „zawarł w”;

– w art. 92 ust. 2 przed wyrazem „uczestnika” należy wstawić wyraz „a”, zaś po wyrazie „uprawnionej” zamienić przecinek na myślnik.

 

 

            17. Podsumowanie

Konkludując Rada Legislacyjna stwierdza, iż projekt ustawy nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia zgodności z Konstytucją (z wyjątkiem zastrzeżeń do art. 31 ust. 4 projektu). Na ogół proponowane regulacje zasługują na pozytywną opinię; przepisy są spójne i wyczerpująco regulują poszczególne zagadnienia. Powiązania systemowe ujęto również na ogół prawidłowo. Zgłoszone uwagi są możliwe do uwzględnienia bez ingerencji w ogólną konstrukcję PPK przyjętą przez projektodawcę. W związku z tym Rada rekomenduje podjęcie dalszych kroków w procesie legislacyjnym, po uwzględnieniu wszakże uwag zgłoszonych w pkt. 16 opinii.  

Równocześnie Rada pragnie zwrócić uwagę projektodawcy na pewien istotny brak w uzasadnieniu projektu oraz przygotowanej Ocenie Skutków Regulacji. Z obu tych dokumentów nie wynika bowiem, czy zamiar wprowadzenia do polskiego systemu prawa projektowanej ustawy, mającej mieć zastosowanie wobec wielu milionów pracowników i ponad miliona pracodawców, został poprzedzony zbadaniem, czy jego wprowadzenie w życie (już od 2019 roku) jest realne. W szczególności, czy można liczyć na to, że występujące na rynku usług finansowych instytucje gotowe są zawrzeć tak ogromną liczbę umów o prowadzenie PPK, i czy są przygotowane, aby nimi zarządzać. Nie jest to wszakże aspekt ściśle jurydyczny, ale w procesie legislacyjnym należy brać pod uwagę także te czynniki, od których zależy realność i efektywność stanowionego prawa.          

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanej przez prof. dr hab. Dariusza Kijowskiego, prof. dr hab. Antoniego Hanusza, prof. dr hab. Elżbietę Kornberger-Sokołowską, dr hab. Marię Rogacką-Rzewnicką, prof. UW, prof. dr hab. Jakuba Stelinę Rada Legislacyjna przyjęła na posiedzeniu w dniu 27 kwietnia 2018 r.                           

 

[1] Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (Dz.Urz. UE L 119, s. 1).

[2] Dz. U. z 2016 r. poz. 922 oraz z 2018 r. poz. 138.

[3] Pojęcie jednostek rozrachunkowych nie zostało wyjaśnione w tekście projektu.

[4] Zob. A. Hanusz, Podatek od spadków i darowizn, [w:] Źródła finansowania samorządu terytorialnego, red. A. Hanusz, Warszawa 2015, s. 169.