Opinia z 27 lutego 2014 r. o projekcie założeń projektu ustawy o monitoringu wizyjnym

(Minister Spraw Wewnętrznych)
 Rada Legislacyjna                                                                                   2014–02–27
 przy
Prezesie Rady Ministrów
 
RL-0303-1/14  
 
 
 
Opinia o projekcie założeń projektu ustawy o monitoringu wizyjnym
 
  
I. Pismem z dnia 24 grudnia 2013 r. Prezes Rządowego Centrum Legislacji zwrócił się do Rady Legislacyjnej z prośbą o wyrażenie opinii w sprawie projektu założeń projektu ustawy o monitoringu wizyjnym. W szczególności Prezes RCL poprosił o ocenę zgodności zaproponowanych w projekcie założeń rozwiązań z konstytucyjnymi prawami i wolnościami obywatelskimi, w tym prawami do ochrony życia prywatnego oraz ochroną przed pozyskiwaniem, gromadzeniem i udostępnianiem przez władze publiczne innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym.  
Na wstępie Rada Legislacyjna pragnie podkreślić potrzebę pilnego stworzenia regulacji, która uporządkowałaby sferę prowadzenia monitoringu wizyjnego zarówno przez podmioty publiczne, jak i podmioty prywatne. Jak bowiem zauważa projektodawca, aktualny stan prawny jest w tym zakresie niezadowalający – istnieją jedynie fragmentaryczne unormowania, które w zakresie podmiotowym dotyczą tylko organów państwa. Skala naruszeń prawa do prywatności, sygnalizowanych przez instytucje publiczne (np. działania Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych czy Rzecznika Praw Obywatelskich) oraz instytucje społeczeństwa obywatelskiego (w szczególności Fundacja Panoptykon), wymaga natomiast stworzenia kompleksowej regulacji prawnej, urzeczywistniającej regułę odpowiedniej równowagi między poszanowaniem prywatności a koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego. Utrzymywanie się stanu braku jakiejkolwiek regulacji można zatem odczytywać jako stan naruszania przez ustawodawcę postanowień art. 47 Konstytucji. Z przepisu tego wynika przecież „prawo do ochrony prawnej” prywatności, z czym koresponduje obowiązek władzy państwowej uregulowania w drodze przepisów prawnych tych zagadnień (P. Sarnecki, Komentarz do art. 47 [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. III, red. L. Garlicki, Warszawa 2003, s. 1).
 
II. Analiza przedstawionych w projekcie założeń propozycji w przekonaniu Rady Legislacyjnej wymaga odniesienia się do standardu konstytucyjnego w zakresie poszanowania prawa do prywatności. Niezbędne jest również przeanalizowanie kształtu ochrony, jaką stworzono na gruncie art. 8 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (dalej: EKPCz).    
Obowiązująca regulacja konstytucyjna w sposób kompleksowy kształtuje prawo każdego do ochrony prywatności (art. 47) i korespondujące z nim reguły zbierania i gromadzenia informacji o jednostkach (art. 51 ust. 2). Rada Legislacyjna pragnie podkreślić, że stanem pożądanym z punktu widzenia wspomnianych przepisów byłoby zagwarantowanie tzw. samookreślenia informacyjnego – przez co należy rozumieć prawo do każdorazowego decydowania przez jednostkę, kto i jakie informacje może o niej posiadać. Taka powinność idealna – stan, do którego tworząc i stosując prawo powinny dążyć wszystkie organy władzy publicznej – jest wyrazem konstytucyjnego zagwarantowania ochrony prywatności, która odnosi się do ochrony informacji dotyczących danej osoby, w tym jej wizerunku, i gwarancji stanu niezależności, w ramach której człowiek może decydować o zakresie i zasięgu udostępniania i komunikowania innym osobom oraz organom państwa informacji o swoim życiu (zob. orzeczenie TK z dnia 19 maja 1998 r., sygn. U 5/97).
Nie oznacza to, że państwo nie może w jakikolwiek sposób gromadzić informacji o obywatelach. Dopuszczone jest to wyraźnie w art. 51 Konstytucji, a prawo do ochrony prywatności – jak każde inne prawo lub wolność konstytucyjna – podlega ograniczeniom. W przekonaniu Rady Legislacyjnej takim ograniczeniem prawa zagwarantowanego w art. 47 Konstytucji jest bez wątpienia ustanowienie prawnej możliwości obejmowania monitoringiem wizyjnym przestrzeni publicznej, zwłaszcza że wprowadzenie jasnych reguł takiej działalności jest jednoczesnym stworzeniem „ochrony prawnej”, o której mowa w art. 47 Konstytucji. Warunki wprowadzania tych ograniczeń – a co za tym idzie także zasady prowadzenia monitoringu oraz sposób i czas przechowywania nagrań – wynikają z precyzyjnie określonych na poziomie konstytucyjnym zasad. Polska ustawa zasadnicza nakazuje, aby wykazać odpowiednio pilną potrzebę społeczną dla wprowadzania takich ograniczeń i ich proporcjonalność do realizowanego celu, pamiętając jednocześnie, że jakakolwiek ingerencja ze strony władzy publicznej musi być przewidziana w akcie o randze ustawy. Relewantne są także wartości wymienione w art. 31 ust. 3 Konstytucji, gdzie wskazuje się, że ograniczenie praw i wolności może mieć miejsce ze względu na ochronę bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz wolności i praw innych osób. Prowadzenie monitoringu musi być zatem zawsze uzasadnione poszanowaniem powyższych dóbr o randze konstytucyjnej.  
W kontekście powyższego na podkreślenie zasługuje związek prywatności z godnością człowieka, która jest źródłem wszelkich wolności i praw konstytucyjnych (art. 30). Godność wymaga poszanowania sfery czysto osobistej każdego człowieka, gdzie nie jest narażony na konieczność „dzielenia się z innymi” swoimi przeżyciami czy doznaniami o intymnym charakterze. Dla zachowania godności niezbędna jest zatem ochrona jego prywatności, wyrażająca się w nieingerencji (ze strony państwa i innych podmiotów) w określoną konstytucyjnie sferę życia jednostki i zabezpieczenie jej przed nieuprawnionymi działaniami zmierzającymi do naruszenia owej sfery.
Rada Legislacyjna zauważa jednocześnie, że sfera prywatna na poziomie konstytucyjnym jest zbudowana z różnych kręgów w mniejszym lub większym stopniu otwartych na oddziaływanie zewnętrzne, gdzie konstytucyjna aprobata dla władczego wkroczenia przez władze nie jest jednakowa. Podstawowym mechanizmem, który pozwala na ocenę legalności ingerencji w dany krąg prywatności jest kryterium jej niezbędności w demokratycznym państwie prawnym. Wartość tę dostrzega również Trybunał Konstytucyjny, podkreślając, że „jeżeli nie zostanie zachowana proporcjonalność wyznaczająca miarę zakresu i procedury ingerencji, zdolna jest ona przekreślić nawet istotę prawa do prywatności” (wyrok z dnia 12 grudnia 2005 r., sygn. K 32/04). W doktrynie za niezbędną traktowana jest natomiast każda informacja, bez posiadania której władze publiczne nie są zdolne do podjęcia (czy zakończenia) działań w ramach przyznanych im kompetencji (B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 262).
Rada Legislacyjna pragnie podkreślić, że deklarowane w art. 47 Konstytucji prawo do ochrony prywatności obowiązuje także horyzontalnie, co ma istotne znaczenie dla oceny projektu założeń, a w szczególności późniejszej regulacji ustawowej o monitoringu wizyjnym. Konstytucja w tym zakresie stwarza ochronę nie tylko w stosunkach jednostki z organami władzy publicznej, lecz także z innymi instytucjami i osobami prywatnymi (pionowe i poziome działanie prawa – zob. np. P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku, Warszawa 2008, s. 114). Z tego względu możliwe jest odniesienie regulacji ograniczających prowadzenie monitoringu do podmiotów prywatnych i dozwolone jest badanie, czy prywatność jednostek jest wystarczająco chroniona w kontekście działań tychże właśnie podmiotów.  
III. Prawo do prywatności chronione jest także postanowieniami kilku wiążących Polskę aktów prawa międzynarodowego. W art. 17 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich (Osobistych) i Politycznych zakazano arbitralnej lub bezprawnej ingerencji w życie prywatne jednostki, nie definiując jednak samego pojęcia prywatności. Komitet Praw Człowieka, interpretując art. 17 Paktu, stwierdził, że „pojęcie prywatności odnosi się do tej sfery życia człowieka, w której może on/ona swobodnie wyrażać swoją tożsamość, zarówno poprzez wchodzenie w relacje z innymi, jak i samodzielnie” [zob. decyzja w sprawie Coeriel i Aurik p. Holandii z 1994 r., za: Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich (Osobistych) i Politycznych. Komentarz, red. R. Wieruszewski, Warszawa 2012, s. 373]. 
Dla podejmowanych przez Polskę regulacji dotyczących sfery życia prywatnego istotne znaczenie mają postanowienia Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (EKPCz) oraz Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (KPP UE). Zgodnie z art. 8 EKPCz: „1. Każdy ma prawo do poszanowania swojego życia prywatnego i rodzinnego, swojego mieszkania i swojej korespondencji. 2. Niedopuszczalna jest ingerencja władzy publicznej w korzystanie z tego prawa, z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie uwagi na bezpieczeństwo państwowe, bezpieczeństwo publiczne lub dobrobyt gospodarczy kraju, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwom, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób”.
Natomiast w art. 7 KPP UE przewidziano, że: „Każdy ma prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, domu i komunikowania się”. W myśl wyjaśnień dotyczących KPP UE (pierwotnie sporządzonych przez Prezydium Konwentu, który opracował Kartę) prawa zagwarantowane w art. 7 KPP UE odpowiadają prawom zagwarantowanym na mocy art. 8 EKPCz, a w świetle art. 52 ust. 2 KPP UE, prawnie dozwolone ograniczenia tych praw są takie, jak ograniczenia uznawane przez art. 8 EKPCz. 
Z tego względu wykładnia art. 8 EKPCz dokonywana przede wszystkim przez Europejski Trybunał Praw Człowieka (ETPCz) ma decydujące znaczenie dla określenia istoty prawa do poszanowania życia prywatnego jak i dopuszczalności ingerencji w korzystanie z tego prawa, zarówno na gruncie EKPCz jak i KPP UE.
W świetle orzecznictwa ETPCz użyty w art. 8 EKPCZ termin „życie prywatne” należy rozumieć szeroko i nie da się go wyczerpująco zdefiniować. Niemniej jednak w wyrokach ETPCz odnajdujemy pewne wskazówki co do znaczenia i zakresu samego pojęcia „życie prywatne”. Zbyt restryktywne byłoby, zdaniem Trybunału, ograniczenie tego pojęcia do „wewnętrznego kręgu”, w którym jednostka prowadzi swe życie według własnego wyboru i wykluczenie całkowicie świata zewnętrznego znajdującego się poza tym kręgiem. W pewnym stopniu poszanowanie życia prywatnego musi także obejmować prawo do ustanawiania i rozwijania stosunków z innymi ludźmi (zob. wyrok w sprawie Niemietz p. Niemcom, [1992], par. 29). Generalnie ocena dopuszczalności i zasadności ingerencji władzy publicznej w chronione przez EKPCz prawa i wolności wymaga ustalenia czy spełnione zostały trzy przesłanki: legalności formalnej (postępowanie władzy publicznej musi znajdować właściwe umocowanie w przepisach obowiązującego prawa i musi być zgodne z tymi przepisami); legalności materialnej (postępowanie władzy publicznej musi służyć realizacji jednego z „prawowitych celów” – wartości, interesów – wskazanych w ustępie drugim każdego z omawianych przepisów); niezbędności (postępowanie władzy publicznej musi być „konieczne w demokratycznym społeczeństwie”, co – w szczególności – ustalane jest w nawiązaniu do zasady proporcjonalności (zob. Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, t. I,red. L. Garlicki, Warszawa 2010, s. 484-485).
Jeżeli chodzi o kwestię legalności formalnej ETPCz bada, czy regulacje ustawowe są wystarczająco jasne i szczegółowe, by zagwarantować adekwatną ochronę przed ingerencją władz w przysługujące skarżącemu prawo do poszanowania jego życia prywatnego (zob. wyrok ETPCz w sprawie Amann p. Szwajcarii [2000], par. 76). Wystarczająca jasność prawa rozumiana jest m.in. w ten sposób, że powinno ono udzielić obywatelowi stosownej wskazówki co do okoliczności, w których i warunków na jakich władze publiczne są uprawnione do posłużenia się tajną i potencjalnie niebezpieczną ingerencją w prawo do poszanowania życia prywatnego i korespondencji (zob. wyrok ETPCz w sprawie Malone  p. Zjednoczonemu Królestwu [1984], par. 67).
Istnieje szereg elementów mających znaczenie dla rozważań czy życie prywatne dotknięte zostaje na skutek zastosowania pewnych środków podejmowanych poza domem jednostki, bądź jej prywatną siedzibą. Osoba, która idzie ulicą, w sposób nieunikniony będzie widoczna dla innych obecnych w tym czasie osób. Monitoring sceny publicznej za pomocą środków technicznych odpowiada tej sytuacji(zob. wyrok w sprawie P.G. i J.H. p. Zjednoczonemu Królestwu [2001], par. 56). Z art. 8 EKPCz nie wynika, by wszelkie instalowanie w miejscach publicznych urządzeń filmujących lub nagrywających stanowiło ingerencję w sferę prywatności chronioną przez art. 8 (zob. wyrok ETPCz w sprawie Perry p. Zjednoczonemu Królestwu [2003], par. 38). Monitorowanie działań jednostki w miejscu publicznym przy użyciu sprzętu, który nie zapisuje danych wizualnych, nie powoduje, jako takie, ingerencji w prywatne życie jednostki (np. Herbecq i Stowarzyszenie „Ligue des droits de l’homme, decyzja Komisji (Praw Człowieka) [1998] cyt za: Peck p. Zjednoczonemu Królestwu, par. 59). W sprawie Friedl  p. Austrii [1995] Komisja (Praw Człowieka) nie doszukała się ingerencji w życie prywatnego skarżącego, sfotografowanego w trakcie publicznej demonstracji, gdyż, jak podkreśliła, fotografie pozostały anonimowe, nie poddano przetworzeniu danych osobowych, ani fotografii, i nie podjęto zdanych czynności celem zidentyfikowania osób sfotografowanych. Z kolei w sprawie Lupker i inni p. Holandii [1991], Komisja (Praw Człowieka) zwróciła szczególną uwagę na to, że policja użyła fotografii w celu zidentyfikowania przestępców wyłącznie dla potrzeb postępowania karnego, i nic nie wskazywało na to, by fotografie zostały udostępnione szerszej publiczności, bądź że zostały użyte dla jakichkolwiek innych celów (za: Peck p. Zjednoczonemu Królestwu, par. 61).
Inaczej natomiast przedstawia się sytuacja, w której uzyskane w wyniku monitoringu dane są przechowywane i przetwarzane w systematyczny sposób, a także gdy dokonane zdjęcia i nagrania są wykorzystywane dla celów pobocznych. Np. naruszenie art. 8 EKPCz przez władze publiczne nastąpiło wtedy, gdy udostępniły one mediom nagranie przez uliczną kamerę próby samobójstwa (zob. wyrok ETPCz w sprawie Peck p. Zjednoczonemu Królestwu [2003]). W tym przypadku uznając, że ujawnienie nagrań nie było „konieczne w demokratycznym społeczeństwie” ETPCz wyszedł od stwierdzenia, że nagrania nie dotyczyły popełnienia przestępstwa.
W komentarzach dotyczących EKPCz podkreśla się, że przy rozgraniczeniu sfery „publicznej” od sfery „prywatnej” należy wziąć pod uwagę charakter obserwowanego obiektu (np. czy zdarzenie jest „publiczne” czy „prywatne”, sposób prowadzenia obserwacji (rejestrowanie lub nie danych wizualnych) oraz cel obserwacji (ograniczenie wyłącznie do obserwowania miejsca albo udostępnienie danych wizualnych szerszej publiczności). Obserwowanie przy pomocy kamer zachowań publicznych nie stanowi ingerencji w życie prywatne, gdyż brak rejestrowania ogranicza możliwość wykorzystania materiału. Inaczej rzecz się ma, jeżeli dane wizualne zostaną nagrane i utrwalone. Co więcej, rozpowszechnienie sfilmowanego materiału może stanowić naruszenie art. 8 EKPCz (zob. J-F Renucci, Traité de droit européen des droits de l’homme, Paris 2007, s. 236-237).
Reasumując, wprowadzając do systemu prawnego regulacje w zakresie monitoringu wizyjnego ustawodawca może zarówno ustanawiać obligatoryjną ochronę prawną prywatności (art. 47 Konstytucji), jak i ingerować w zagwarantowaną konstytucyjnie autonomię jednostki (art. 51 ust. 2). Konieczne jest zatem odpowiednie wyważenie w projektowanej regulacji powyższych wartości. Projektodawca powinien zatem brać pod uwagę wynikające z Konstytucji i norm prawa międzynarodowego dyrektywy o charakterze formalnym i materialnym. Te pierwsze wymagają, aby wszystkie podstawowe elementy regulacji ograniczającej prywatność były wyraźnie ujęte w ustawie. Konstytucja mniej miejsca pozostawia dla regulacji wykonawczej, która jest dopuszczalna pod warunkiem szczegółowego ujęcia w upoważnieniu ustawowym merytorycznych wytycznych co do treści aktu podustawowego. Dyrektywy materialne odnoszą się natomiast do samej ingerencji w prywatność oraz sposobu gromadzenia przez władze publiczne i inne podmioty nagrań, nakazując zredukować zakres ograniczenia prywatności do minimum niezbędnego w demokratycznym państwie prawnym.  
 
IV. Przechodząc do oceny konkretnych rozwiązań zaproponowanych w projekcie założeń, Rada Legislacyjna zwraca uwagę na cel projektowanej regulacji (s. 2). Z jednej strony jest to ochrona praw i wolności obywatelskich, w szczególności jej prywatności, a z drugiej możliwość efektywnego wykorzystania monitoringu w pracy organów ścigania oraz aparatu wymiaru sprawiedliwości. Należy zatem zauważyć, że z konstytucyjnego punktu widzenia ocena realizacji tych dwóch celów powinna odbywać się według odmiennych kryteriów konstytucyjnych. Stworzenie regulacji ochronnych jest bowiem wynikiem realizacji przepisu art. 47 Konstytucji, a umożliwienie wykorzystania nagrań w działaniach organów państwa jest ingerowaniem w prywatność, podlegającym ocenie z punktu widzenia niezbędności. Stąd konieczne jest odpowiednie wyważenie obu tych wartości w planowanej ustawie i stworzenie właściwych proporcji między ochroną prywatności a wykorzystaniem nagrań dla realizacji ustawowych zadań organów państwa odpowiedzialnych za bezpieczeństwo.
Właściwym rozwiązaniem, zdaniem Rady Legislacyjnej, jest wyróżnienie przez projektodawcę odrębnych przestrzeni, w których prowadzony może być monitoring. Jest to uzasadnione zastosowaniem odmiennych reżimów instalowania, prowadzenia i kontrolowania monitoringu. Należy jednak pamiętać, że w świetle aksjologii konstytucyjnej monitoring powinien być traktowany jako wyjątek od zasady. W celu uniknięcia rozszerzającego stosowania monitoringu, czyli rozszerzającego stosowania wyjątku od ochrony prywatności, należałoby jednak stworzyć w miarę zamknięty katalog miejsc, gdzie monitoring może być prowadzony. Ograniczona jest zatem możliwość posługiwania się klauzulami generalnymi i zwrotami niedookreślonymi.    
W kontekście powyższego niesatysfakcjonujące wydaje się proste wydzielenie otwartej przestrzeni publicznej, zamkniętej przestrzeni przeznaczonej do użytku publicznego oraz przestrzeni prywatnej (s. 3). Zachodzi bowiem konieczność jasnego i precyzyjnego zdefiniowania tych pojęć. Od miejsca prowadzenia monitoringu, jak zauważono wcześniej, zależeć będzie bowiem reżim prawny. Stąd należy zastanowić się nad prawidłowym wyodrębnieniem przestrzeni prywatnej, a co za tym idzie rozważyć, czy fakt wykorzystywania przestrzeni „wyłącznie w celach prywatnych” może stanowić jedyne i precyzyjne kryterium takiego podziału. Przestrzeń prywatna, gdzie regulacja dotycząca prowadzenia monitoringu ma być w zasadzie minimalna, może mieć bowiem charakter otwarty i zamknięty. Co za tym idzie, jednostka może się w takiej przestrzeni z łatwością znaleźć, a jej prywatność również zasługuje na ochronę.  
Prawidłowe jest również planowane przyznanie prawa do informacji o objęciu monitoringiem wizyjnym w otwartej przestrzeni publicznej lub zamkniętej przestrzeni przeznaczonej do użytku publicznego. Doniosła jest też deklaracja projektodawcy odnośnie do stworzenia ochrony przed rozpowszechnianiem wizerunku (s. 3), jednakże w tym zakresie założenia są bardzo lakoniczne, co uniemożliwia dokonanie oceny konkretnych mechanizmów prawnych.
Rada Legislacyjna sugeruje również rozważenie przez projektodawcę uwzględnienia prawa do informacji o objęciu monitoringiem także przestrzeni prywatnej. Nakładają się na to dodatkowo zasygnalizowane wątpliwości terminologiczne. Aktualna propozycja nie zawiera takiego rozwiązania i brak jest argumentów, dlaczego rezygnuje się z informowania jednostek, kiedy znajdują się one np. w przestrzeni prywatnej, która ma charakter otwarty i ogólnodostępny – vide nieogrodzona nieruchomość, a która – co do zasady – nie jest przeznaczona do użytku publicznego, lecz jednostka może się w niej (świadomie bądź nieświadomie) znaleźć. Należy bowiem w tym miejscu przypomnieć, że konstytucyjne prawo do prywatności ma działanie horyzontalne, co oznacza, że dopuszczalne jest adresowanie tego prawa także do podmiotów prywatnych. Nie stoi to na przeszkodzie nakładaniu w takich sytuacjach obowiązków informacyjnych na te podmioty.  
Bardzo istotne są planowane ograniczenia w zakresie możliwości prowadzenia monitoringu wizyjnego (s. 9). Rada Legislacyjna w pełni aprobuje zakaz jednoczesnego prowadzenia monitoringu oraz rejestrowania lub przekazywania dźwięku. Tak daleko idąca ingerencja w prywatność – mimo wymaganego przez planowaną regulację informowania o objęciu monitoringiem – byłaby zbędnym w demokratycznym państwie prawnym gromadzeniem informacji o jednostkach. Pozytywnie należy odnieść się także do zakazu instalowania atrap kamer w otwartej przestrzeni publicznej.
Niesatysfakcjonujące jest jednak lapidarne stwierdzenie, że „monitoring wizyjny nie może być prowadzony w miejscach, które mogłyby naruszać godność człowieka” (s. 9). W tym zakresie należy postulować bardziej rozbudowaną regulację, w której określono by precyzyjnie takie miejsca. Dotychczasowe doświadczenia (np. sygnalizowane przez Fundację Panoptykon prowadzenie monitoringu na publicznych basenach) pokazują bowiem odmienne podejście w zakresie oceny, czy dane miejsce (np. przebieralnia) powinno być zakwalifikowane do kategorii miejsc intymnych. W związku z tym, pożądana byłaby ustawowa próba zdefiniowania takiej przestrzeni, a posługiwanie się pojęciem „miejsc naruszających godność człowieka” może okazać się wprowadzaniem zbyt szerokiej klauzuli generalnej.   
Projekt założeń zawiera interesujące rozwiązania w zakresie zasad podejmowania decyzji o zakładaniu lub rozbudowie systemów monitoringu wizyjnego w otwartej przestrzeni publicznej. Zakłada się tutaj włączenie społeczności lokalnej i przeprowadzanie szerokich konsultacji społecznych. W przekonaniu Rady Legislacyjnej rozwiązania takie – wzmacniające instytucje społeczeństwa obywatelskiego – zasługują na aprobatę. Omawiane rozwiązanie, ze względu na konstytucyjną regułę niezbędności ingerencji w prawo do prywatności, powinno być jednak uzupełnione o konieczność badania przez organy władzy publicznej, czy istnieje możliwość zapewnienia bezpieczeństwa osób i mienia przy zastosowaniu środków mniej dolegliwych dla jednostek. Łatwość instalowania urządzeń rejestrujących obraz może sprawiać, że organy władzy publicznej będą sięgać do tego rozwiązania bez uprzedniego zbadania, czy ten sam cel konstytucyjny nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu środków mniej ingerujących w prywatność i dane osobowe jednostek.    
Prawidłowe jest także zobowiązanie do dokonywania okresowej oceny funkcjonowania systemu monitoringu wizyjnego w otwartej przestrzeni publicznej. Wprowadzenie takich rozwiązań, w postaci np. konieczności publikowania statystyki zdarzeń dotyczących naruszeń bezpieczeństwa i porządku publicznego ujawnianych za pomocą systemów monitoringu, z pewnością sprzyja realizacji wspomnianych na wstępie norm, zasad i wartości konstytucyjnych. W związku z tym rozwiązaniem powstaje jednak pytanie, czy w planowanej regulacji nie powinny się jednak znaleźć kompleksowe przepisy regulujące sposób kontrolowania przestrzegania postanowień ustawy, zwłaszcza przez administratorów systemu monitoringu wizyjnego. Projektodawca nakłada bowiem na administratorów szereg obowiązków, nie wspominając jednak ani o podmiotach, ani o procedurach kontrolnych. W związku z tym należałoby postulować uzupełnienie projektu założeń w tym zakresie. Wydaje się, że możliwe jest w tym zakresie uwzględnienie roli oraz uprawnień Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych.  
Zawartą w opiniowanym projekcie propozycję uregulowania uprawnień organów ścigania do wykorzystywania materiałów z monitoringu wizyjnego, w celu zapobiegania lub wykrywania przestępstw, cechuje duży poziom ogólności koncepcji, przejawiający się zaledwie zarysem postępowania w sprawie udostępnienia tych materiałów oraz odesłaniem do odrębnych, bliżej nieujawnionych przepisów, dotyczących postępowania z kopiami zarejestrowanego obrazu. Ze względu na wypracowane już częściowo rozwiązania prawne możliwe było bardziej precyzyjne ujęcie przyszłych regulacji. Wskazówką w dalszych pracach powinno być zatem rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 2 czerwca 2003 r. w sprawie rodzaju urządzeń i środków technicznych służących do utrwalania obrazu lub dźwięku dla celów procesowych oraz sposobów ich przechowywania, odtwarzania i kopiowania zapisów (Dz. U. Nr 107, poz.1005).
 
V. W przeciwieństwie do większości jedynie ogólnie sygnalizowanych w opiniowanym projekciezagadnień, zawarta w nim regulacja karna wyróżnia się dużą szczegółowością. Wręcz można twierdzić, że projektowane przepisy, penalizujące zachowania naruszające poszczególne przyszłe obowiązki prawne administratorów systemu monitoringu wizyjnego i innych podmiotów, stanowią gotowe propozycje legislacyjne. Wskazuje na to sposób ich zapisu oraz przede wszystkim merytoryczna treść. Nie podano jednak na okoliczność tych propozycji żadnego wyjaśnienia ani uzasadnienia, co oznacza błąd formalny opiniowanego projektu, którego wymowę dodatkowo pogłębia to, że nie wszystkie zgłoszone w nim propozycje penalizacyjne można uznać za trafne lub niekontrowersyjne. Zostały one zaprojektowane nadzwyczaj szeroko, wręcz kazuistycznie. W sumie w części projektu „Przepisy karne” (s. 10-11) przewidziano aż 12 czynów karalnych, należących do kategorii występków i wykroczeń. Powyższa uwaga ma związek z kardynalną zasadą, wyznaczającą prawu karnemu krańcową pozycję wśród reżimów odpowiedzialności prawnej, na zasadzie ultima ratio. Aktualny kierunek ograniczania prawa karnego powinien być brany pod uwagę w nowych inicjatywach ustawodawczych, gdyż w przeciwnym razie osiągnięcie poziomu racjonalnej kryminalizacji nigdy nie będzie możliwe.
Ponadto, inna reguła dopuszcza istnienie w prawie norm niesankcjonowanych. Gdy prawu jednego podmiotu odpowiada obowiązek określonego działania po stronie innego podmiotu, jego niewykonanie może w pewnych sytuacjach pociągać za sobą inną odpowiedzialność niż karna, np. służbową (pracowniczą) lub dyscyplinarną. Nie wydaje się potrzebne kwalifikowanie jako wykroczenia czynu administratora systemu monitoringu wizyjnego, polegającego na uniemożliwieniu podmiotom uprawnionym bezzwłocznego wglądu do odbieranego lub zarejestrowanego obrazu z monitoringu wizyjnego albo niesporządzeniu lub uniemożliwieniu im sporządzenia kopii zarejestrowanego obrazu (s. 11). Według Rady Legislacyjnej, dla takich przewinień wystarczająca jest odpowiedzialność porządkowa lub dyscyplinarna. Jeśliby zaś opisane działanie służyło zatajeniu dowodów niewinności osoby podejrzanej lub pomocy sprawcy w uniknięciu odpowiedzialności karnej wówczas osoba zobowiązana popełnia przestępstwo, za które jest przewidziana odpowiedzialność karna (odpowiednio: art. 235 i 239 k.k.).
Ponadto, w powyższym przypadku znajduje zastosowanie art. 15 § 2 i 3 k.p.k., nakładający na wszystkie instytucje państwowe i samorządowe oraz jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej obowiązek udzielenia pomocy na wezwanie organu prowadzącego postępowanie karne, jeżeli bez tej pomocy przeprowadzenie czynności jest niemożliwe albo znacznie utrudnione. Jego niewykonanie jest przesłanką uruchomienia przez organ procesowy tzw. kompetencji sygnalizacyjnej, o której mowa w art. 19 k.p.k., łącznie z możliwością zastosowania sankcji pieniężnej wobec kierownika zobowiązanego organu. Podobnie można ocenić przewidziany przez projektodawcę przypadek umyślnego uszkodzenia zarejestrowanego obrazu, pochodzącego z monitoringu wizyjnego lub systemu monitoringu wizyjnego w celu uniemożliwienia dostępu do obrazu podmiotom uprawnionym lub uzyskania przez nie kopii zarejestrowanego obrazu (s. 11). Przewidziana dla niego kwalifikacja niepotrzebnie prowadzi do wzrostu kryminalizacji przyszłego prawa monitoringu wizyjnego, w związku z przyjęciem, że czyn taki stanowi występek zagrożony nawet karą pozbawienia wolności do lat 2. Nie bagatelizując znaczenia tego typu zachowań, należy je widzieć w szerszym kontekście rzeczywistej kwalifikacji prawnej, przypisanej dla aktów utrudniania realizacji zadań, związanych z przeciwdziałaniem i zwalczaniem przestępczości, o czym była wyżej mowa. Uzupełniająco wypada dodać, że zabieg racjonalnej typologii czynów karalnych pozwala unikać kolizji norm w procesie orzekania o odpowiedzialności sprawców przestępstw.
Należy zauważyć, że w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t.j. Dz.U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.), która w pewnych koncepcjach prawnych odpowiada celowi projektowanej regulacji monitoringu wizyjnego, dzięki pojęciu „przetwarzanie danych osobowych”, obejmującemu wszelkie operacje na danych osobowych, możliwe było uniknięcie kazuistyki przepisów karnych. Przepisy tej ustawy liczą 6 przepisów penalnych (art. 49-54a), a zatem połowę stanu opiniowanego projektu. W ocenie Rady Legislacyjnej porównywalna specyfika obu materii regulacyjnych stwarza podstawę do posłużenia się zbliżonym wzorcem regulacji karnej. Częściowo ten sposób został wykorzystany przez projektodawcę, gdy uwzględni się podobieństwo niektórych przepisów karnych ustawy o ochronie danych osobowych z propozycjami projektu, ale – w opinii Rady Legislacyjnej – nie w pełni oraz dostatecznie skrupulatnie.
Wymaga podkreślenia, że w konstruowaniu przepisów penalnych powinno się unikać pojęć nieprecyzyjnie nazywających przesłanki ponoszenia odpowiedzialności. Oceniając projektz tej perspektywy, należy uznać za wadliwą propozycję przepisu w brzmieniu: „Kto w sposób nieuprawniony (podkreśl. RL) prowadzi monitoring otwartej przestrzeni publicznej, zamkniętej przestrzeni przeznaczonej do użytku publicznego lub przestrzeni prywatnej osób trzecich, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2”. Wadliwość podkreślonego sformułowania nie tylko polega na jego ogólności, lecz również na tym, że sposoby nieuprawnionego prowadzenia monitoringu zostały wyszczególnione i konkretnie nazwane w innych proponowanych przepisach karnych, co w tym stanie rzeczy musiałoby prowadzić do kolizji norm. 
VI. Tytułem podsumowania należy podkreślić konieczność kontynuowania prac legislacyjnych nad regulacją dotyczącą monitoringu wizyjnego. Projektodawca powinien uwzględnić omówiony w niniejszej opinii standard konstytucyjny i międzynarodowy w celu odpowiedniego wyważenia ingerencji w prawo do prywatności oraz w ochronę danych osobowych z koniecznością zapewnienia porządku i bezpieczeństwa publicznego. Rada Legislacyjna sugeruje uzupełnienie projektu założeń o kilka mechanizmów i instytucji – w szczególności istotne jest precyzyjne zdefiniowanie pojęć przesądzających o zakresie zastosowania przyszłej regulacji. Rada Legislacyjna postuluje także wprowadzenie szczegółowej regulacji ograniczającej prowadzenie monitoringu w miejscach zagrażających intymności jednostek oraz ustanawiającej procedury kontrolne w zakresie prawidłowego stosowania przepisów ustawy.
Od projektodawcy należy oczekiwać także dopracowania części pt. „Przepisy karne”, w której zostałyby uwzględnione wyżej wymienione wskazania. W szczególności, należy rozważyć ograniczenie proponowanego zakresu penalizacji oraz uwzględnić sugestię wykorzystania w większym zakresie pokrewnej regulacji penalnej, zamieszczonej w ustawie o ochronie danych osobowych. Końcowym wskazaniem jest potrzeba doprecyzowania unormowań karnych w sposób prowadzący do usunięcia nieścisłości sformułowań oraz kolizji z innymi przepisami.
 
Na podstawie projektu opinii przygotowanej przez
dr hab. Marię Rogacką-Rzewnicką, prof. UW, prof. dr hab. Krzysztofa Wójtowicza, dr Adama Krzywonia, Rada Legislacyjna przyjęła w trybie obiegowym w dniu 27 lutego 2014 r.