Opinia z 27 października 2017 r. o projekcie ustawy o zmianie ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy oraz ustawy – Kodeks postępowania cywilnego

(Minister Sprawiedliwości)

Rada Legislacyjna                                                                                              2017–10–27

 przy

Prezesie Rady Ministrów

 

RL-0303-42/17

Opinia

o projekcie ustawy o zmianie ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy

oraz ustawy – Kodeks postępowania cywilnego 

 

 

1.Zagadnienia ogólne

Pismem z dnia 06.10.2017 r. Prezes Rządowego Centrum Legislacji zwróciła się do Rady Legislacyjnej z prośbą o wydanie opinii na temat projektu określonego wyżej w tytule. Jest on próbą rozwiązania problemów wynikających z konsekwencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 listopada 2013 r. (P 33/12, OTK-A 2013/8/123). W wyroku tym TK nie tylko uznał art. 71 k.r.o. i art. 456 § 3 k.p.c. (w zakresie w jakim odnosił się do zaprzeczenia ojcostwa) za niezgodne z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 oraz w związku z art. 18 Konstytucji oraz z art. 8 EKPC, ale w uzasadnieniu ogólnie poddał w wątpliwość konstytucyjność rozwiązań ograniczających możliwość ustalania stanu cywilnego zmarłego dziecka.

Rozwiązania filiacyjne Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (w szczególności po nowelizacji z 6 listopada 2008 r. która weszła w życie 13 czerwca 2009 r[1].) oparto na zasadzie stabilizacji stanu cywilnego dziecka po jego śmierci[2]. Przedstawiony projekt, podążając za wskazaniami Trybunału Konstytucyjnego istotnie zmienia to założenie. Proponowana koncepcja nie jest bezdyskusyjna i może budzić wątpliwości. Ustalenie stanu cywilnego w takich okolicznościach nie może bowiem stać się już podstawą powstania stosunków rodzinnoprawnych i realizuje najczęściej interesy majątkowe pozostałych przy życiu zainteresowanych[3].

Trafne jest założenie projektodawcy, że nie wszystkie dyrektywy przewidziane w uzasadnieniu ww. wyroku TK powinny zostać urzeczywistnione, albowiem wyrok ten jest dyskusyjny. Zbyt daleko odchodzi od utrwalonej w prawie rodzinnym zasady stabilizacji stanu cywilnego (która ma też uzasadnienie konstytucyjne). Od tej zasady powinny być przewidziane wyjątki, ale wąskim zakresie.

Przyjmując jednak zaproponowany kierunek zmian rozwiązań filiacyjnych (co uzasadnia chociażby moc wiążąca i ostateczny charakter wyroku TK) należy zauważyć, iż analizowany projekt stoi na wysokim poziomie legislacyjnym, a proponowane rozwiązania są spójne i w sposób prawidłowy wpisują się w istniejący system. Zaproponowane zmiany, przewidujące wyjątki od zasady, że ustalenie lub zaprzeczenie pochodzenia nie powinno następować po śmierci danej osoby, mają charakter racjonalny. Ich przyjęcie z jednej strony pozwoli na stwierdzenie, że wykonany zostanie ww. wyrok TK, a z drugiej strony nie będzie stanowiło znacznego wyłomu w dotychczasowych regulacjach filiacyjnych.

Poniższe uwagi mają charakter uzupełniający (a częściowo techniczny), a ich celem jest usunięcie mogących pojawiać się wątpliwości.

 

2. Szczegółowe uwagi dotyczące propozycji w zakresie ustalania macierzyństwa i ojcostwa

W projekcie przyjęto rozwiązanie, zgodnie z którym śmierć dziecka nie wyłącza możliwości pozytywnego ustalenia macierzyństwa i ojcostwa na żądanie wszystkich podmiotów czynnie legitymowanych. Legitymacja matki dziecka w sprawach o ustalenie macierzyństwa, jak również matki i ojca w sprawach o ustalenie ojcostwa, zostały jednak ograniczone czasowo. Powództwo może zostać wytoczone do dnia, w którym dziecko osiągnęłoby pełnoletność (a więc jego hipotetycznych 18. urodzin: proponowane art. 6111 i art. 84 § 2 k.r.o.). Wskazane rozwiązanie należy ocenić pozytywnie. Z jednej strony otwiera ono możliwość ustalenia stanu cywilnego po śmierci dziecka, z drugiej stawia jednak barierę dla zupełnie nieograniczonego czasowo wytaczania powództw. Jest również spójne z obowiązującym art. 83 § 2 k.r.o. dotyczącym ustalania bezskuteczności uznania ojcostwa dokonanego po śmierci dziecka.

Odmienne rozwiązanie przyjęto dla kwestionowania ojcostwa i macierzyństwa. Zasadniczo zaprzeczenie macierzyństwa (proponowany art. 6115 § 1 k.r.o.), zaprzeczenie ojcostwa (proponowany art. 701 § 1 k.r.o.) oraz ustalenie bezskuteczności uznania ojcostwa dokonanego za życia dziecka (proponowany art. 83 § 1 k.r.o.), nie są dopuszczalne po jego śmierci. Wyjątkiem jest sytuacja, gdy dziecko zmarło po wszczęciu postępowania. Proponowane rozwiązanie również należy ocenić pozytywnie (właśnie konieczność umorzenia postępowania o zaprzeczenie ojcostwa z uwagi na śmierć dziecka już po wytoczeniu powództwa [art. 456 § 3 k.p.c.] stała się podstawą zadania pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu i wydania wyroku P 33/12).

Podstawowa rysująca się wątpliwość dotyczy jednak uprawnień prokuratora w analizowanym zakresie. Z treści uzasadnienia projektu nie wynika jednoznacznie, czy intencją autorów było umożliwienie prokuratorowi wytaczania powództw o ustalenie pozytywne i negatywne stanu cywilnego po śmierci dziecka bez ograniczeń czasowych (taki zamysł zdaje się sugerować stwierdzenie: „Projektowane art. 6116 oraz art. 86 k.r.o. nie przewidują już zatem zakazów zawartych w obu tych przepisach (art. 6116in fine i art. 86 zd. 1 in fine k.r.o.”). Proponowana zmiana zakłada wykreślenie w cytowanych przepisach fragmentów stanowiących, że wytoczenie określonych powództw przez prokuratora po śmierci dziecka nie jest dopuszczalne.

Skutki wprowadzenia proponowanych konstrukcji mogą jednak rodzić wątpliwości. Zgodnie z proponowanym art. 6115 § 1 k.r.o. zaprzeczenie macierzyństwa nie jest dopuszczalne po śmierci dziecka. Podobne rozwiązania proponuje się w odniesieniu do zaprzeczenia ojcostwa (art. 701 § 1 k.r.o.) i ustalenia bezskuteczności uznania ojcostwa dokonanego za życia dziecka (art. 83 § 1 k.r.o). Wskazane przepisy nie ograniczają jednak wyłącznie legitymacji poszczególnych podmiotów do wytaczania wymienionych powództw (jak np. terminy z art. 63 czy 69 § 1 k.r.o.), ale stanowią negatywne materialnoprawne przesłanki uwzględniania powództwa o negatywne ustalenie stanu cywilnego dziecka. Zgodnie z powszechnie przyjętym poglądem materialne przesłanki powództw w zakresie stanu cywilnego są takie same dla prokuratora, jak i innych podmiotów[4]. Należałoby więc twierdzić, że ograniczenia zawarte w proponowanych art. 6115 § 1, 701 oraz 83 § 1 k.r.o. dotyczą nie tylko osób zainteresowanych, którym przysługuje legitymacja, ale również prokuratora[5].

Skutkiem przyjęcia proponowanego rozwiązania byłoby więc utrzymanie wyłączenia możliwości wytoczenia powództwa o zaprzeczenie macierzyństwa, zaprzeczenie ojcostwa i ustalenie bezskuteczności uznania ojcostwa dokonanego za życia dziecka również przez prokuratora. Jeżeli taka była intencja projektodawcy, przyjęte rozwiązanie jest prawidłowe. Jeżeli jednak celem było otwarcie możliwości wytaczania takich powództw, należałoby rozważyć modyfikację art. 6115 § 1, 701 § 1 i 83 § 1 k.r.o. przez wskazanie, iż ograniczenia te nie dotyczą powództw wytaczanych przez prokuratora. Ponadto, jeżeli efektem zmian miałoby być przyznanie prokuratorowi możliwości wytaczania wskazanych powództw po śmierci dziecka, należałoby jednak rozważyć jej czasowe ograniczenie. Sytuacja, w której prokurator ma uprawnienie do kwestionowania stanu cywilnego dowolnej zmarłej kiedykolwiek osoby, może budzić wątpliwości. Należałoby postulować przykładowo wprowadzenie rozwiązania, iż powództwo może zostać wytoczone wyłącznie do chwili gdy pozostaje przy życiu którakolwiek z osób mających legitymację (czynną lub bierną) w tej sprawie. Do tego bowiem momentu powództwo prokuratora może chronić niemajątkowe interesy bezpośrednio zainteresowanych.

W zakresie uwag technicznych należałoby zaproponować zmianę w art. 84 § 2 k.r.o. z proponowanego: „matka i domniemany ojciec” na: „matka ani domniemany ojciec”. W tym przypadku nie chodzi o łączną legitymację matki i domniemanego ojca, ale czasowe ograniczenie indywidualnej legitymacji czynnej matki, a także domniemanego ojca.

 

3. Szczegółowe uwagi dotyczące zmian Kodeksu postępowania cywilnego

Przy założeniu, że proponowane rozwiązania mają otworzyć możliwość wytaczania przez prokuratora powództw o zaprzeczenie stanu cywilnego dziecka po jego śmierci, należy postulować odpowiednią modyfikację art. 454 k.p.c. regulującego krąg podmiotów legitymowanych biernie przy powództwie wytaczanym przez prokuratora. W przepisie tym powinna znaleźć się podstawa dla ustanowienia kuratora dla zmarłego dziecka.

 

4. Szczegółowe uwagi dotyczące kuratora ustanawianego dla dziecka

Propozycję zmiany art. 99 k.r.o. należy ocenić zdecydowanie pozytywnie. Zasugerować można jednak, aby w proponowanym § 3 skreślić dookreślenie „treść czynności prawnej” i pozostawić jedynie „treść czynności”. Kurator nie jest ustanawiany jedynie dla dokonywania czynności prawnych, ale również np. procesowych. Wydaje się, iż także gdy sąd szczegółowo określi treść innej czynności (np. procesowej), można dopuścić ustanowienie kuratorem innej osoby niż radca prawny, czy adwokat. W każdym przypadku gdy sąd opiekuńczy uzna, że kuratorem jednak powinna być osoba mająca tak wysokie kwalifikacje, może przecież ustanowić kuratorem adwokata lub radcę prawnego. 

Biorąc pod uwagę zalecenia sformułowane przez TK w postanowieniu o sygn. S 2/14, można jedynie rozważyć, czy profesjonalni pełnomocnicy mają odpowiednią wiedzę psychologiczną, która mogłaby być przydatna dla reprezentowania dzieci. W razie przyjęcia proponowanych w projekcie zmian, celowe byłoby uzupełnienie programu szkolenia aplikantów o wiedzę psychologiczną i umiejętności przydatne w sprawach, w których zawodowy pełnomocnik występuje jako kurator ustanowiony dla dziecka.

Gdy chodzi o dopuszczenie w sprawach mniej skomplikowanych do bycia kuratorem dziecka innej osoby „posiadającej wyższe wykształcenie prawnicze”, można by rozważyć ograniczenie tej grupy do posiadających wykształcenie prawnicze przedstawicieli organizacji społecznych. Być może celowe byłoby stworzenie odpowiedniej listy kuratorów i systemu szkoleń (zob. szeroko na ten temat opinia Ośrodka Badań, Studiów i Legislacji Krajowej Rady Radców Prawnych z 13 lutego 2015 r., s. 4-5). Z drugiej strony mogłoby to być rozwiązanie zbyt skomplikowane. Kwestia wymaga pogłębionego namysłu.

Warto też zastanowić się, czy nie byłoby zasadne uproszczenie proponowanej regulacji przez przyjęcie zasady, że kuratorem dla dziecka może być w sprawach karnych tylko adwokat lub radca prawny, a w pozostałych postępowaniach sądowych także aplikant adwokacki lub radcowski. Znacznie usprawniłoby to proces wyznaczania kuratora przez obciążone już nadto sądy opiekuńcze i zagwarantowałoby odpowiedni poziom ochrony praw dziecka przez profesjonalistę, który za swoje działania ponosi odpowiedzialność.

Uwaga techniczna: w art. 3 jest oznaczenie ustępu „1”, ale brakuje ustępu 2.

 

5. Podsumowanie

W podsumowaniu Rada Legislacyjna zdecydowanie pozytywnie ocenia przedstawiony do opinii projekt. Może on z powodzeniem stanowić przedmiot dalszych etapów procesu ustawodawczego. Zgłoszone wyżej uwagi mają po części charakter porządkujący, po części zaś są materiałem do ewentualnych ulepszeń projektu.

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanej przez dr hab. Macieja Kalińskiego, prof. UW, Rada Legislacyjna przyjęła na posiedzeniu w dniu 27 października 2017 r.                               

 

 

[1] Ustawa o zmianie ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. 2008, nr 220, poz. 1431.

[2] J. Ignatowicz [w:] System prawa rodzinnego i opiekuńczego, red J S. Piątowski, Ossolineum 1985, s. 81, T. Smyczyński [w:] System Prawa Prywatnego. Tom 12. Prawo rodzinne i opiekuńcze, red. T. Smyczyński, Warszawa 2011, s. 14 i 105.

[3] Zob. M. Domański, Ustalanie stanu cywilnego dziecka po jego śmierci (na tle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 listopada 2013 r., P 33/12), PS 2/2015, s. 48 i n.

[4] Zob. M. Domański, [w:] Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz, red. K. Osajda, Warszawa 2017, s. 1168 i n. oraz cytowaną tam literaturę.

[5] Należy przyjąć, iż obecnie obowiązujące art. 6116 oraz 86 k.r.o. wobec treści art. 6115, 83 § 1 i uchylonego 71 k.r.o. w analizowanym zakresie stanowią superfluum.