Jesteś tutaj
Opinia z 30 listopada 2011 r. o projekcie założeń projektu ustawy o społecznych grupach mieszkaniowych
Rada Legislacyjna 2011–11–30
przy
Prezesie Rady Ministrów
RL-0303-12/11
Opinia o projekcie założeń projektu ustawy o społecznych grupach mieszkaniowych
Przedstawiony do opinii Rady Legislacyjnej projekt należy ocenić pozytywnie. Koncepcja społecznych grup mieszkaniowych (SGM) może stanowić istotny bodziec do rozwoju budownictwa mieszkaniowego w naszym kraju, gdzie braki w zakresie mieszkań stanowią notorium niepodlegające dyskusji. Proponowany model może pozytywnie zaradzić – przynajmniej w części – potrzebom społeczeństwa. Wypełni też lukę, która powstanie w związku z nadchodzącym nieuchronnie wygaszeniem programu „Rodzina na swoim”.
Model ten zasadza się na relatywnie tańszym (w porównaniu z kosztami rynkowymi) wybudowaniu lokalu, a następnie jego wynajęciu wraz z docelowym przeniesieniem własności na najemcę. Jak wiadomo, największy problem w zdobyciu mieszkania mają rodziny średniozamożne, których (zbyt wysokie) dochody uniemożliwiają najem lokalu z zasobów gminnych, TBS, a zarazem nie mają zdolności kredytowej tak dużej, aby pozwoliła im ona na uzyskanie kredytu na sfinansowanie zakupu mieszkania na wolnym rynku.
Określenie „społeczna grupa mieszkaniowa” jest niewątpliwie nie najbardziej udane. Sugeruje ono bowiem, iż mamy do czynienia z jakiegoś rodzaju podmiotem; tymczasem, jak będzie jeszcze mowa, SGM jest tylko rodzajem więzi łączącej inwestora z najemcami. Więź ta jest zresztą pozbawiona istotnych cech, które odróżniałyby ją od znanych już polskiemu prawu relacji obligacyjnych. Dużo bardziej odpowiadałoby treści przyszłej ustawy użycie np. określenia „inicjatywa”.
Inwestor SGM (sui generis deweloper) oraz przyszły najemca na początku będą zawierać przedwstępną umowę najmu, zawierającą m.in. postanowienia o wpłacie partycypacji w kosztach budowy lokalu. Następnie – po wybudowaniu - zawierana będzie umowa najmu lokalu. W dalszej perspektywie najemca lokalu mieszkalnego, po spłacie całkowitych kosztów budowy zajmowanego lokalu, stanie się jego właścicielem. Po wyodrębnieniu na własność wszystkich lokali SGM przestanie istnieć, a na jej miejsce powstanie wspólnota mieszkaniowa.
Sposobem na zaspokojenie mieszkaniowych potrzeb społeczeństwa wydaje się być stworzenie nowego systemu opartego na szczególnej umowie najmu lokalu opartej o wniesienie przez najemcę partycypacji w wysokości do 50 % przedsięwzięcia inwestycyjnego oraz rozłożonej w czasie spłaty pozostałych kosztów inwestycji. Właścicielowi lokalu (inwestorowi SGM - deweloperowi), w razie braku terminowych wpłat ze strony najemcy, przysługiwać ma prawo wypowiedzenia umowy wraz ze zwrotem na rzecz najemcy kwoty odpowiadającej opłaconej przezeń części kosztów budowy lokalu.
Podmiotem odpowiedzialnym za budowanie budynków, a następnie wynajmowanie lokali z przyrzeczeniem docelowego przeniesienia ich własności ma być inwestor. Budowanie budynków oznaczać będzie wykonywanie nowego budynku, a także odbudowę budynku istniejącego.
Projektowane rozwiązanie nie będzie przewidywało możliwości wynajmowania lokali osobom prawnym. W ocenie Rady Legislacyjnej takie rozwiązanie nie oznacza naruszenia Konstytucji, gdyż stosowanie preferencyjnych kosztów najmu można ograniczyć – zgodnie z art. 75 ust. 1 Konstytucji oraz prawem UE – do osób fizycznych.
SGM będzie jedynie formą działalności inwestora, nie przewiduje się uznania jej za osobę prawną. Model taki nie nasuwa zastrzeżeń; przeciwnie, należy go powitać z uznaniem, gdyż mnożenie typów osób prawnych pozostaje zbyteczne w sytuacjach, w których wystarczające jest już dostępne instrumentarium. SGM nie będzie zwłaszcza podejmowała jakichkolwiek czynności prawnych, wymagających posiadania przez nią zdolności prawnej, jak to jest np. w przypadku wspólnot mieszkaniowych.
W ocenie Projektodawców w przypadku sprzedaży przez inwestora posiadanych lokali na rzecz osoby trzeciej (nienajemców) zastosowanie będzie miał przepis art. 548 Kodeksu cywilnego, co miałoby oznaczać, że nabywca nieruchomości z lokalami na wynajem w formule SGM wchodzi w prawa i obowiązki inwestora (548 k.c.). Jest to nieporozumienie, gdyż powołany przepis dotyczy przejścia na kupującego korzyści i ciężarów związanych z rzeczą, ale nie tego rodzaju jak umowa najmu, lecz np. pochodnych względem obowiązków publicznoprawnych (podatkowych etc.). Sytuację najemcy w razie zbycia przedmiotu najmu regulują przepisy o najmie (art. 678 i n., art. 692 k.c.) i nie ma potrzeby ani racji do odwoływania się w tym zakresie do przepisów typu lex generalis, co byłoby sprzeczne z zasadami rządzącymi rozstrzyganiem zbiegu norm. Natomiast ten sam cel (ochrona interesów najemcy) Projektodawca osiąga wymagając do ważności pierwszej (przedwstępnej) umowy z inwestorem wpisania roszczenia o zawarcie umowy najmu i przeniesienie własności lokalu do działu III księgi wieczystej.
SGM powstawać będzie z chwilą zawarcia pierwszej umowy najmu lokalu mieszkalnego w obrębie danej nieruchomości.
Zanim do tego dojdzie, zakłada się zawarcie między inwestorem i przyszłym najemcą umowy przedwstępnej, która zawierać ma m.in.:
1) zobowiązanie inwestora do wybudowania konkretnego lokalu mieszkalnego, a następnie zawarcia najmu tegoż lokalu;
2) zastrzeżenie docelowego przeniesienia własności;
3) określenie powierzchni użytkowej i położenia lokalu;
4) określenie sposobu ustalania wartości zbywanego udziału w gruncie;
5) wysokość i zasady wpłaty przez przyszłego najemcę partycypacji.
Dla ważności zawieranej umowy przedwstępnej niezbędne będzie legitymowanie się przez inwestora prawem własności lub prawem użytkowania wieczystego gruntu, a roszczenie o zawarcie umowy najmu winno zostać ujawnione w księdze wieczystej. Są to – jak należy mniemać – konstytutywne elementy treści tej umowy (essentialia negotii), co oznacza, że niedookreślenie któregokolwiek z nich będzie zmuszało do uznania, że nie doszło do zawarcia umowy. Rada Legislacyjna zwraca uwagę, że mnożenie wymagań w tym zakresie może w praktyce prowadzić do redukcji faktycznej ochrony przyszłych najemców. Wymaga zatem przemyślenia każdy element treściowy – czy aby na pewno jest on niezbędny. Zwłaszcza dotyczy to określenia zakresu rzeczowego robót realizowanego zadania inwestycyjnego czy sposobu ustalania wartości zbywanego udziału w gruncie. Ten ostatni element umowy powinien być raczej unormowany w postaci normy iuris cogentis, przez przesądzenie, że decydująca jest wartość z daty nabycia prawa do gruntu przez inwestora albo z innej daty – przy ścisłym określeniu kryteriów ewentualnej waloryzacji.
Formą wsparcia dla inwestycji w formule SGM będzie możliwość przekazania bez przetargu gruntu na rzecz inwestora, przy założeniu, że spłata należności za udział w gruncie następować będzie na etapie przenoszenia własności lokalu. Innym instrumentem pomocy dla nowobudowanych inwestycji w formule SGM będą przyznawane z prowadzonego przez Bank Gospodarstwa Krajowego Funduszu Dopłat „granty”, wynoszące 20% planowanych kosztów inwestycji.
Pozyskane w ten sposób środki zwracane będą przez inwestorów z chwilą wykupu poszczególnych lokali, a ich spłata nastąpi w wartości nominalnej nie wcześniej niż po upływie 5 lat od dnia otrzymania pozwolenia na użytkowanie budynku. Maksymalna powierzchnia lokali objętych wsparciem w postaci „grantów” wynosić ma
Zasady przyznawania „grantów” określi rozporządzenie, co nasuwa wątpliwości natury konstytucyjnej. Do materii ustawowej należy bowiem wskazanie kryteriów udzielania pomocy publicznej.
W ocenie Rady Legislacyjnej niezbędne jest też zapewnienie mechanizmu zabezpieczającego przed ewentualnym stworzeniem tzw. bańki kredytowej, gdyby uzyskiwanie wsparcia ze strony Państwa było bardzo łatwe. Być może udałoby się to dookreślić przez wskazanie (odpowiednio wcześniej zaopiniowanego przez ekonomistów) przedziału środków, jakie corocznie mają zostać przeznaczone na realizację „grantów”. Z drugiej strony zapobiegłoby to stworzeniu instytucji iluzorycznej, która w ogóle nie znajdowałaby zastosowania w praktyce ze względu na skromność przeznaczonych na nią środków.
Inną formą wsparcia inwestorów będzie możliwość objęcia przychodów uzyskiwanych z czynszów ryczałtową stawką podatku dochodowego od osób prawnych (CIT) w wysokości 8,5 %. Niejasna jest koncepcja takiego ryczałtu. Stawka ryczałtowa istnieje obecnie w tym podatku tylko w odniesieniu do przychodów, względnie dochodów wymienionych w art. 21 ust. 1 i 22 ust. 1 ustawy o CIT i wynosi 10, 19 albo 20%. Projekt przewiduje wprowadzenie dla osób prawnych stawkę 8,5%, tak jak w zryczałtowanym podatku dochodowym od osób fizycznych. Byłoby to rozszerzenie szczególnego reżimu na tego rodzaju dochody i nie bardzo pasuje do dotychczasowej konstrukcji podatku CIT.
W założeniach nie wspomina się o ewentualności stosowania stawki ryczałtowej w odniesieniu do deweloperów, którzy płaciliby podatek PIT. Byłby to jednak również w dotychczasowej konstrukcji tego podatku wyłom, gdyż stawkę taką stosowałoby się do działalności gospodarczej, która obecnie może być opodatkowana na zasadach ogólnych, bądź liniowo – 19% (podatnicy najczęściej tę formę wybierają). Jeśli jednak deweloper (inwestorzy) działający jako osoba prawna miałby możliwość skorzystania z ryczałtowej, korzystniejszej stawki podatkowej, to nie ma powodów, aby wykluczyć taką możliwość w stosunku do dewelopera (inwestora) działającego jako osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą.
Nie jest także jasna propozycja, aby „w przypadku przeniesienia własności lokali na osobę trzecią, przychód z tytułu wniesionej kwoty partycypacji nie podlegał opodatkowaniu podatkiem od osób fizycznych (PIT)”. Nie wyjaśniono o jakie formy przeniesienia własności prowadzące do uzyskania przychodu i jakie „osoby trzecie” chodzi. Analogiczna uwaga rodzi się na tle konstrukcji „przychodu z tytułu wniesionej kwoty partycypacji”. Trudno do tak ogólnego i nieprecyzyjnego sformułowania się odnosić.
Pozytywnie ocenić należy przewidywane wprowadzenie możliwości opłacenia przez przyszłych najemców partycypacji w kosztach inwestycji przypadającej na dany lokal przy wykorzystaniu premii gwarancyjnej z tytułu książeczki mieszkaniowej.
Zobowiązaniem osoby fizycznej będzie wniesienie partycypacji nie większej niż 50% kosztów przypadających na dany lokal. Przeniesienie własności lokalu będzie mogło nastąpić nie wcześniej niż po upływie 5 lat. Poziom marży (zysku) inwestora w formule SGM będzie ograniczony w przypadku korzystania przez niego z formy pomocy publicznej. Wymaga przemyślenia, czy za taką pomoc nie będzie można uznać samej możliwości nabycia gruntów w trybie bezprzetargowym.
Przyrzeczona umowa najmu ma być zawierana dopiero po wybudowaniu lokalu oraz uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie budynku i przewidywać niezbędną ochronę praw właściciela lokalu według zasad jak dla najmu okazjonalnego, o którym mowa w rozdziale 2a ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego.
W przypadku wypowiedzenia umowy, najemca otrzyma od inwestora uiszczoną dotychczas kwotę odpowiadającą pokrytej części kosztów budowy lokalu. Przeniesienie własności zajmowanego lokalu powinno nastąpić w terminie do trzech miesięcy od końca miesiąca, w którym spłacona została całość kosztów budowy. Projekt przewidywać ma możliwość uregulowania w umowie zawartej między inwestorem i najemcą trybu wcześniejszej spłaty zobowiązań.
Gdy po śmierci najemcy prawo do wpłaconej części kosztów budowy będzie przysługiwało także innym niż wstępujący w stosunek najmu, po wezwaniu inwestora, osoba uprawniona do wstąpienia w najem powinna uzupełnić część kosztów budowy lokalu, w wysokości równej sumie kwot wypłaconych pozostałym spadkobiercom. Analogiczne rozwiązanie przewiduje się co do małżonka, któremu przypadło prawo najmu po ustaniu małżeństwa. Rozwiązania te nie nasuwają zastrzeżeń z punktu widzenia prawa cywilnego.
SGM będą tworzyć inwestor oraz najemcy. W ocenie Projektodawców nie ma potrzeby wprowadzania przy kwalifikacji przyszłych najemców kryteriów dochodowych lub wymogu nieposiadania tytułu prawnego do innego mieszkania, gdyż lokale będą de facto finansowane przez najemców (docelowych właścicieli). Kwestie te wymagają jednak starannego przemyślenia, zwłaszcza gdy chodzi o zapewnienie, aby mieszkania nie trafiały do osób, które mogą sobie pozwolić na ich nabywanie na wolnym rynku - na zasadach ogólnych. Dana społeczna grupa mieszkaniowa będzie tworzona w ramach jednej nieruchomości.
Osoba fizyczna zobowiązuje się do wniesienia partycypacji w kosztach budowy danego lokalu do 50%. Dopuszczenie możliwości wpłacenia większej partycypacji prowadziłoby do sytuacji, w której osoby zamożne w stosunkowo krótkim czasie mogłyby stać się właścicielami lokalu po preferencyjnej cenie (najemca lokalu w SGM spłaca koszty budowy lokalu, a nie jego wartość rynkową). Ograniczenie to należy zatem ocenić pozytywnie. W ramach jednej społecznej grupy mieszkaniowej mogą występować różne wysokości partycypacji.
Do umowy najmu będzie dołączone oświadczenie najemcy w formie aktu notarialnego, w którym poddaje się egzekucji i zobowiązuje się do opróżnienia i wydania lokalu w terminie wskazanym przez wynajmującego (analogicznie jak w ustawie o ochronie lokatorów ...). Od najemcy nie będzie pobierana kaucja zabezpieczająca pokrycie należności z tytułu najmu.
Przyczyną zmiany wysokości comiesięcznych rat może być np. zmiana kosztów obsługi kredytu zaciągniętego przez inwestora na sfinansowanie budowy; w szczególności waloryzacja raty może być oparta o wskaźnik zmiany poziomu stóp procentowych (np. WIBOR 3M).
Z uwagi na odmienny charakter umowy najmu w formule SGM od umowy najmu okazjonalnego, wyłączone będzie stosowanie przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów dotyczących najmu okazjonalnego (art. 19a ust. 2 pkt 2 i 3 oraz ust. 3, a także art. 19a ust. 1, 4 i 5 oraz art. 19b i art. 19c).
Przeniesienie na najemcę prawa własności danego lokalu nastąpi najpóźniej w terminie trzech miesięcy od końca miesiąca, w którym nastąpiła całkowita spłata kosztów wybudowania danego lokalu oraz udziału w koszcie gruntu. Wcześniejsza spłata zobowiązań przez najemcę będzie możliwa nie wcześniej niż po upływie 5 lat od dnia podpisania umowy najmu.
We wspólnocie mieszkaniowej powstałej w wyniku przeniesienia na najemcę własności pierwszego lokalu nie będzie się stosować przepisów dotyczących formuły głosowania na zasadzie „jeden właściciel – jeden głos”. Należałoby wszakże doprecyzować jak długo działać będzie takie wyłączenie – zapewne aż do momentu przeniesienia na najemcę ostatniego lokalu w danej nieruchomości?
Rada Legislacyjna podziela postulat wprowadzenia regulacji, zgodnie z którą w przypadku rezygnacji najemcy zwrot wpłaconych kwot zostanie pomniejszony o koszty ponoszone przez inwestora do czasu znalezienia przez inwestora kolejnego najemcy. Konieczne będzie jednak dookreślenie, jakie koszty wchodziłyby w rachubę. Zwrot wpłat wprawdzie mógłby zostać jednak obwarowany rygorami czasowymi zabezpieczającymi interes inwestora w sytuacji, gdy nie znajdzie on najemcy danego lokalu.
Rozważenia wymaga także proponowany zamysł określenia maksymalnej marży inwestora w przypadku, gdy nabywa grunt w trybie bezprzetargowym, i to tak w zakresie budowy (odbudowy) budynku, jak i kosztów jego późniejszej eksploatacji. Z kwestią tą łączy się bezpośrednio problem braku możliwości przejęcia zarządzania nieruchomością do czasu wykupu wszystkich mieszkań.
Projekt powinien także uwzględnić potrzebę zapobieżenia za pomocą instrumentarium prawnego patologiom polegającym na przekazywaniu bez przetargu nieruchomości gruntowej z przeznaczeniem na apartamentowce, w których tylko ułamek mieszkań będzie objęty SGM.
Koniecznie rozstrzygnąć również należy kolizję podmiotów chętnych do nabycia prawa do nieruchomości w drodze bezprzetargowej. Jak na razie, w projekcie nie określa się bliżej jakie przesłanki będą decydować o tej formie przekazania gruntu.
Do rozważenia pozostaje wprowadzenie wymagania realizacji w interesie konsumentów – tak gdy chodzi o treść umowy, jak i proces jej dochodzenia do skutku – obowiązków informacyjnych według zasad analogicznych jak w ustawie o kredycie konsumenckim.
Na podstawie projektu opinii przygotowanego przez prof. dr hab. Elżbietę Kornberger-Sokołowską i prof. dr hab. Macieja Kalińskiego Rada Legislacyjna przyjęła w trybie obiegowym w dniu 30 listopada 2011 r.
