Opinia z 30 listopada 2011 r. o projekcie założeń projektu ustawy o zmianie ustawy

Rada Legislacyjna                                                                                     2011–11–30

przy

Prezesie Rady Ministrów

RL-0303-11/11

Opinia o projekcie założeń projektu ustawy o zmianie ustawy

o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego

Projektowane założenia ustawy o zmianie ustawy o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego zmieniają formułę wsparcia systemu społecznego budownictwa czynszowego ze środków publicznych. Dotychczasowy system oparty był o mechanizm preferencyjnych kredytów udzielanych ze środków Krajowego Funduszu Mieszkaniowego. Fundusz był w okresie swego funkcjonowania (lata 1995-2009) dotowany ze środków budżetu państwa. Preferencje kredytowe polegały na niskim oprocentowaniu kredytu, wydłużonym okresie spłaty oraz korzystnej formule naliczania spłat rat kredytowych. Wsparcie udzielane było także przez samorząd gminy (w różnych formach: wspieranie zakładania towarzystw TBS, poręczeń kredytów udzielanych TBS-om, przekazywanie gruntów TBS-om na preferencyjnych warunkach, dotowanie bieżącej działalności TBS-ów).

Nasuwa zasadnicze wątpliwości czy przyjęta metoda polegająca na obszernej nowelizacji ustawy o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego jest prawidłowa. W ocenie Rady Legislacyjnej znacznie bardziej adekwatne do zakresu proponowanych zmian byłoby przygotowanie nowej ustawy.

Ustawą z 2009 r. (z dnia 2 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy o poręczeniach i gwarancjach udzielanych na Skarb Państwa oraz niektóre osoby prawne, ustawy o BGK[1] oraz niektórych innych ustaw) zlikwidowano Krajowy Fundusz Mieszkaniowy (zobowiązania przejął BGK). Wspieranie budownictwa przejął BGK, który otrzymywał stosowne środki z budżetu państwa na zwiększenie funduszu statutowego i udzielał kredytów preferencyjnych w ramach działalności własnej. Ustawa  budżetowa z 2011 r. nie przewiduje środków na ten cel.

Od 2002 r. działał Fundusz Dopłat utworzony w BGK, którego środki pochodziły m.in. ze środków budżetu państwa, i który finansował dopłaty do oprocentowania długoterminowych kredytów udzielanych przez banki na budownictwo mieszkaniowe osobom fizycznym (a także osobom prawnym i wspólnotom mieszkaniowym na działalność remontową).

Obecnie proponowane rozwiązania ustawowe ściśle łączą politykę wspierania budownictwa o charakterze społecznym z programami rządowymi, co należy ocenić pozytywnie, i prezentują dwa wariantowe rozwiązania wspierania tego rodzaju budownictwa środkami publicznymi.

·       Wariant I: przeformułowanie dotychczasowego modelu opartego na kredytach udzielanych na preferencyjnych zasadach na model udzielania „grantów” bezpośrednio kierowanych do inwestorów z Funduszu Dopłat. Pojęcie „grantu” zasługuje tu na wyjątkowo ostrą krytykę. Jest to zbędna kalka językowa utożsamiająca grant z analizowanego projektu z bezzwrotną (pod pewnymi warunkami) pomocą publiczną; w tym sensie wprowadza w błąd, gdyż przecież „granty” mają podlegać zwrotowi.

W obu przedstawionych propozycjach różne są wysokości pokrycia środkami z grantu kosztów przedsięwzięcia (w założeniach do ustawy o społecznych grupach mieszkaniowych mowa jest o 20%, zaś w założeniach do ustawy zmianie ustawy o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego mowa jest o 30% kosztów przedsięwzięcia, z ewentualnością 40% - przy spełnieniu kryteriów energetycznych). Prezentowane założenia określają tylko ogólne warunki udzielania takiego wsparcia, nie odnoszą się natomiast do sposobu rozliczania „grantów”, procedur kontroli, zasad zwrotu w przypadku niewłaściwego wykorzystania takiego „grantu”. Wsparcie udzielane w tej formie nie podlegałoby reżimowi ustawy o finansach publicznych, gdyż Fundusz Dopłat funkcjonowałby poza sektorem finansów publicznych, stąd też do rozliczania „grantów” nie będą mogły być stosowane przepisy dotyczące dotacji budżetowych. Może to prowadzić do obaw co do zakłócenia funkcjonalności projektowanego instrumentu, który realizuje funkcję redystrybucyjną przypisaną budżetowi publicznemu (tak wynikałoby z założeń projektu ustawy o zmianie ustawy o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego). Z kolei z założeń projektu ustawy o społecznych grupach mieszkaniowych wynika, że granty byłyby zwracane przez inwestorów z chwilą wykupu poszczególnych lokali, w proporcji grantu przypadającego na dany lokal, nie wcześniej jednak niż po upływie 5 lat od otrzymania pozwolenia na użytkowanie budynku (oznaczałoby to, że granty są rodzajem pożyczki). Zastrzeżenia budzi także to, iż kwestie zasad przyznawania grantów byłyby uregulowane w przepisach wykonawczych.

·       Wariant II – uruchomienie produktu bankowego, który nie wymagałby zaangażowania środków budżetu państwa i wiązał się z zobowiązaniem BGK do kontynuowania akcji finansowania społecznego budownictwa czynszowego z zapewnieniem wpływów rządu na wybór preferowanych przedsięwzięć, oznaczałby niski poziom preferencyjności kredytu. Wariant ten oceniony został przez BGK jako mało realny w obecnych realiach stóp procentowych określanych przez NBP.

Projektowane przepisy zakładają wsparcie ze środków budżetu państwa wariantu I – tzw. „grantów” dla inwestorów. W związku z wygaszaniem na koniec 2013 r. systemu tzw. „zwrotu VAT na materiały budowlane” realizowanego na podstawie ustawy z dnia 29 sierpnia 2005 r. o zwrocie osobom fizycznym niektórych wydatków związanych z budownictwem mieszkaniowym, określone w projekcie założeń ustawy maksymalne limity wydatków budżetu państwa uwzględniają te środki. Oszacowane w projekcie maksymalne limity wydatków budżetu państwa przeznaczonych na wprowadzenie nowego instrumentu finansowego uwzględniają także obecne regulacje art. 50 ustawy o finansach publicznych i zostały dostosowane do sformułowanych tam wymogów, w tym umiejscowienia tego instrumentu w zadaniowym ujęciu budżetu państwa.

Projektowane założenia nie przewidują jednak żadnych gwarancji, że odpowiednie środki finansowe budżetu państwa będą na  ten cel corocznie przekazywane. Brakuje bowiem bezpośredniego powiązania z ustanawianym przez Radę Ministrów programem wieloletnim, o którym mowa w art. 136 ustawy o finansach publicznych. Brakuje zatem gwarancji prawnych w odniesieniu do wsparcia w formie „grantu” dla inwestorów, gdyż będzie to uzależnione od corocznej decyzji Parlamentu w związku z uchwalaną ustawą budżetową.

Nowe, projektowane regulacje nie przewidują także żadnych instrumentów wsparcia gmin w tworzeniu infrastruktury technicznej towarzyszącej budownictwu mieszkaniowemu, gdyż zakładają, że może to nastąpić po uprzednim zdefiniowaniu zasad rozwoju przestrzennego i polityki rozwoju miast. Zwłaszcza ich wdrożenie dopiero w perspektywie 2015 r. należy ocenić negatywnie.

W projektowanych założeniach nie odniesiono się także do kwestii dopuszczalności pomocy publicznej w związku z udzieleniem wsparcia ze środków publicznych z użyciem proponowanych instrumentów.

Gdy chodzi o Towarzystwa Budownictwa Społecznego, dotychczas mogą one być tworzone w formie spółek z ograniczoną odpowiedzialnością, spółek akcyjnych oraz spółdzielni osób prawnych. Proponuje się, aby prowadziły one działalność wyłącznie w formie spółek kapitałowych. Zamysł ten należy ocenić pozytywnie. Rezygnacja z możliwości tworzenia TBS w formie spółdzielni osób prawnych ma swój wymiar praktyczny – dotychczas utworzono bowiem jedynie sześć towarzystw działających w tej formie.

Ma być utrzymana zasada, zgodnie z którą TBS prowadzą działalność na obszarze określonym w umowie lub statucie; dochody towarzystwa nie będą mogły być przeznaczone do podziału między wspólników. To zbliżenie do modelu spółdzielczego powinno zostać utrzymane, aby zapobiec zbytecznemu dążeniu do maksymalizacji zysków, ponieważ nie taka idea przyświeca konstrukcji TBS.

Proponuje się utrzymanie obowiązku powołania w każdym towarzystwie rady nadzorczej. Rada Legislacyjna ustosunkowuje się pozytywnie do takiego pomysłu, skoro TBS korzystają ze środków publicznych. Natomiast rezygnuje się z uprawnienia gmin, na obszarze których działa towarzystwo, do wprowadzania swoich przedstawicieli do składu jego rady nadzorczej (w przypadkach, w których nie znajduje to uzasadnienia w strukturze kapitałowej).

Przewiduje się, aby przepisy ustawy określiły, że w przypadku połączenia towarzystwa budownictwa społecznego z inną spółką powstały w ten sposób podmiot musiał posiadać status towarzystwa budownictwa społecznego. Towarzystwo budownictwa społecznego – jako spółka kapitałowa – może się przekształcić jedynie w inną spółkę kapitałową. Natomiast w przypadku rozwiązania towarzystwa budownictwa społecznego następowałoby wyłączenie niektórych procedur likwidacyjnych mieszkań posiadanych przez spółkę i wynajmowanych, gdy chodzi o zbywanie lokali. W przypadku przejęcia nieruchomości przez podmiot niebędący towarzystwem budownictwa społecznego, zastosowanie miałyby przepisy Kodeksu cywilnego, zgodnie z którymi w razie zbycia rzeczy najętej w czasie trwania najmu nabywca wstępuje w stosunek najmu. Jednocześnie nie stosuje się do najmu lokali mieszkalnych przepisów o wypowiedzeniu najmu przez nabywcę rzeczy najętej. W ocenie Rady Legislacyjnej postulaty te w wystarczającym stopniu zabezpieczają i zarazem wyważają interesy stron.

W przypadku upadłości spółki partycypanci, którzy zawarli z upadłym TBS umowy partycypowania w kosztach budowy, zostają wierzycielami i zaspokajają swoje roszczenia w sposób określony w Prawie upadłościowym i naprawczym, z pierwszeństwem w zakresie nabycia lokali przez gminę, inne TBS lub najemców.

Wątpliwości natomiast nasuwa pominięcie w gronie podmiotów mogących zawierać umowy z TBS w sprawie partycypacji w kosztach budowy lokali (art. 29 ust. 1) osób fizycznych mających interes w uzyskaniu lokali mieszkalnych przez wskazane przez nie osoby fizyczne. Trudno bowiem wskazać cechę istotną z punktu widzenia takiego rozróżnienia, która utrzymałaby się w ramach oceny jego zgodności z konstytucyjną zasadą równości.

Rezygnacja z możliwości partycypacji osób fizycznych w kosztach budowy lokali mieszkalnych w części zasobów TBS dotyczy mieszkań docelowo użytkowanych na zasadach najmu. Wkład własny najemcy będzie mógł występować w ramach komercyjnych projektów TBS. W przypadku gdy lokale TBS miałyby ulegać zbywaniu (z przeniesieniem własności), a ich budowa (oraz poprzedzające tę budowę nabywanie gruntów pod budynki) miałaby się odbywać na zasadach preferencyjnych, wymaga gruntownego przemyślenia, czy pozostawałoby to w zgodzie z Konstytucją, w szczególności zaś z zasadą równych warunków prowadzenia działalności gospodarczej. Mogłoby się to bowiem spotkać z zasadnym zarzutem ze strony deweloperów komercyjnych (niekorzystających z warunków preferencyjnych), iż stworzone dla nich przez ustawodawcę warunki prowadzenia działalności gospodarczej są gorsze od warunków tożsamej działalności TBS.

Proponuje się zarazem likwidację dotychczas obowiązującego w zasobach TBS górnego ograniczenia wysokości czynszu (4% wartości odtworzeniowej za 1m²). Towarzyszyć ma temu wprowadzenie przepisu, zgodnie z którym towarzystwa będą zobowiązane tworzyć fundusz lub fundusze remontowe. Proponuje się wprowadzenie unormowania, zgodnie z którym kryteria dostępu do mieszkań TBS określone w ustawie obowiązują jedynie do zasobu wybudowanego na wynajem ze wsparciem środków publicznych w celu użytkowania wyłącznie na zasadach najmu. W tym zakresie mają również ulec modyfikacji kryteria dochodowe, aby nie przekraczały one 1,3 przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w danym województwie. Szczegółowe kryteria naboru najemców do TBS powinien określać regulamin. Proponuje się zatem wprowadzenie przepisu, zgodnie z którym umowa najmu lokalu towarzystwa budownictwa społecznego wybudowanego ze wsparciem środków publicznych będzie zawierana na czas oznaczony (jednak nie dłuższy niż 5 lat). Ma to na celu uelastycznienie zasobu mieszkaniowego; do wcześniejszych umów będą miały zastosowanie przepisy dotychczasowe.

W związku z propozycją zmiany reguł zawierania umów najmu (umowy na czas określony), proponuje się uchylenie dotychczasowych zasad weryfikacji dochodów. Weryfikacja dochodów odbywałaby się w momencie podpisywania umowy najmu.  Zamysły te Rada Legislacyjna ocenia pozytywnie, ponieważ zmierzają one w kierunku maksymalnie możliwego urynkowienia zasobów TBS oraz utrzymania stanu substancji lokali wchodzących w skład tych zasobów.

Na podstawie projektu opinii przygotowanego przez prof. dr hab. Elżbietę Kornberger-Sokołowską i prof. dr hab. Macieja Kalińskiego Rada Legislacyjna przyjęła w trybie obiegowym w dniu 30 listopada 2011 r.