Opinia z 30 stycznia 2013 r. o projekcie ustawy o ułatwieniu dostępu do wykonywania zawodów finansowych, budowlanych i transportowych

(Minister Sprawiedliwości)
 Rada Legislacyjna                                                                                            201301–30
 przy
Prezesie Rady Ministrów
 
RL-0303-26/12
 
Opinia o projekcie ustawy o ułatwieniu dostępu do wykonywania zawodów finansowych, budowlanych i transportowych
 
Rządowe Centrum Legislacji, pismem z dnia 29 października 2012 r., zwróciło się do Rady Legislacyjnej przy Prezesie Rady Ministrów o wyrażenie opinii nt. projektu ustawy o ułatwieniu dostępu do wykonywania zawodów finansowych, budowlanych i transportowych, przedstawionego przez Ministra Sprawiedliwości. Wnioskującemu o zaopiniowanie projektu chodziło przede wszystkim o wyrażenie stanowiska na temat koncepcji kolejnego etapu procesu deregulacyjnego w obszarze wykonywania zawodów poddanych w Polsce regulacji ustawowej oraz – o ocenę poszczególnych rozwiązań. Niniejsza opinia zawiera w związku z tym dwie części. Pierwszą – odnoszącą się do koncepcji deregulacji kilkudziesięciu kolejnych zawodów, i drugą – obejmującą uwagi szczegółowe, odnoszące się głównie do tych rozwiązań, które wzbudziły wątpliwości i zastrzeżenia członków Rady.
 
I.                   Ocena koncepcji deregulacji i dereglamentacji niektórych zawodów przyjętej w projekcie ustawy o ułatwieniu dostępu do wykonywania zawodów finansowych, budowlanych i transportowych
 
1.                  Koncepcja przyjęta przez projektodawców w zakresie zniesienia niektórych ograniczeń w dostępie do wykonywania kilkudziesięciu zawodów regulowanych generalnie nie wzbudza zastrzeżeń Rady Legislacyjnej. Z uzasadnienia projektu oraz z kształtu konkretnych rozwiązań legislacyjnych można wywieść, że opiera się ona na trafnych i znajdujących potwierdzenie w dotychczasowych badaniach polskiego rynku pracy założeniach, że:
1)   Polska należy do grupy państw OECD, w których stopień udziału władz publicznych w określaniu obowiązków i uprawnień osób podejmujących zatrudnienie lub zamierzających wykonywać działalność zarobkową we własnym imieniu sytuuje nasze państwo w czołówce krajów o najdalej posuniętej reglamentacji i regulacji, co negatywnie wpływa na tempo rozwoju naszej gospodarki i jej konkurencyjność;
2)   wszelkie ograniczenia w dostępie do wykonywania zawodów i innej działalności zarobkowej powinny być ograniczone do tych, które są „konieczne w demokratycznym państwie prawnym dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób”, a zarazem – „nie mogą naruszać istoty wolności i praw” (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP);
3)   część ograniczeń i zawodów, zaliczonych w najogólniejszym ujęciu do grupy regulowanych zawodów budowlanych, finansowych i transportowych, nie znajduje uzasadnienia i zarówno w interesie publicznym, rozpatrywanym w związku ze wskazanym w pkt 2 kryterium dopuszczalności ograniczeń w korzystaniu z praw i wolności konstytucyjnych, jak i w interesie osób pretendujących do ich wykonywania;
4)   we wszystkich przypadkach, w których nie jest to uzasadnione interesem publicznym mieszczącym się w powyższych granicach, należy istniejące ograniczenia znieść (pozostawiając osiąganie i zapewnianie jakości i profesjonalności świadczonej pracy lub usług mechanizmom rynkowym oraz samoregulacji), bądź je stosownie złagodzić;
5)   w szczególności nie należy utrzymywać jako odrębnych zawodów regulowanych bardzo wąskich specjalności i specjalizacji;
6)   wszędzie tam, gdzie dla uzasadnionego interesu publicznego (w tym także dla ochrony konsumentów) niezbędne jest, aby osoby wykonujące dany zawód posiadały odpowiednie przygotowanie praktyczne oraz kwalifikacje teoretyczne, nie należy wymagać od pretendujących do wykonywania danej działalności, aby posiadały świadectwa i dyplomy ukończenia odpowiednich szkół i długotrwałej praktyki, odbywanej pod opieką osób doświadczonych w danym zawodzie, o ile wiedzę teoretyczną i umiejętności kandydata do zawodu można sprawdzić poprzez stosowne egzaminy, obowiązek odbycia stosownych szkoleń i krótszego okresu przygotowania praktycznego do zawodu;
7)   w niektórych zawodach za konieczne uznać należy wprowadzenie obowiązkowego ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej jako jedynego narzędzia zabezpieczającego interes klientów przed skutkami nieprofesjonalnego świadczenia usług.
Przy takich założeniach projekt zawiera rozwiązania obejmujące zmianę 33 ustaw, przy czym niektóre z nich zmieniane są jedynie w celu dostosowania ich brzmienia do zmienionej treści ustaw regulujących poszczególne zawody (np. ustawa o finansach publicznych, o zamówieniach publicznych, o nadzorze nad rynkiem finansowym, o nadzorze nad rynkiem kapitałowym, o funduszach inwestycyjnych i – Prawo bankowe).
2.                  Rada Legislacyjna pragnie podkreślić, że w procesie legislacyjnym dotyczącym deregulacji niektórych zawodów niezmiernie istotne jest wyważenie właściwych proporcji między ustawowym określeniem wymagań dotyczących kwalifikacji zawodowych a zniesieniem lub złagodzeniem tych ograniczeń, przy zapewnienia odpowiedniej jakości usług mechanizmom rynkowym. Projektowane regulacje, w pewnych, wskazanych w Cz. II opinii przypadkach, naruszają te proporcje, godząc w zasady bezpieczeństwa publicznego, których przestrzeganie jest niezbędne dla funkcjonowania państwa prawnego.
3.                  W projekcie ustawy przewidziano między innymi zmiany do ustawy – Prawo budowlane, ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów, ustawy o szczególnych zasadach odbudowy remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu oraz ustawy o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych. Zmiany te dotyczą kilkudziesięciu, wąsko i szczegółowo określonych zawodów, nazwanych przez projektodawców zawodami budowlanymi.
Z proponowanych zmian w powyższych ustawach wynika, że w zamyśle projektodawcy jest wprowadzenie złagodzonych (w porównaniu z obecnymi) wymogów, dotyczących wykonywania zawodów związanych z procesem inwestycyjno-budowlanym. Jedynie w dwóch przypadkach, to jest w odniesieniu do zawodu rzeczoznawcy budowlanego i urbanisty, proponowane zmiany będą prowadzić do znacznego odstąpienia od dotychczasowej ustawowej reglamentacji.
Generalnie przedstawione propozycje zmian zasługują na aprobatę. Należy zgodzić się z argumentami przedstawionymi przez projektodawcę w uzasadnieniu do projektu ustawy, a zwłaszcza z pozytywnymi prognozami odnośnie pożądanych efektów ekonomicznych i społecznych, których należy oczekiwać po wejściu w życie proponowanej nowelizacji.
4.                  Zmiany ustaw obejmujące tzw. zawody finansowe dotyczą takich ustaw i regulowanych nimi zawodów, jak: ustawa o giełdach towarowych (i zawodu maklera giełdy towarowej), ustawa o rachunkowości (i usługowego prowadzenia ksiąg rachunkowych), ustawa o doradztwie podatkowym (i zawodu doradcy podatkowego), ustawa o pośrednictwie ubezpieczeniowym (i zawodu agenta ubezpieczeniowego oraz brokera ubezpieczeniowego i reasekuracyjnego), ustawa o działalności ubezpieczeniowej (i zawodu aktuariusza), ustawa – Prawo celne (i zawodu agenta celnego), ustawa o obrocie instrumentami finansowymi (i zawodów: maklera papierów wartościowych, doradcy inwestycyjnego i – w bardzo nieznacznym zakresie – agenta firmy inwestycyjnej), ustawa o biegłych rewidentach i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych oraz o nadzorze publicznym (i zawodu biegłego rewidenta) oraz ustawa o grach hazardowych (i zawodów: prowadzącego kolekturę gier liczbowych oraz nadzorującego lub prowadzącego gry hazardowe). Najdalej idące są zmiany w zakresie wykonywania działalności maklerskiej, polegające na rezygnacji z wyodrębniania zawodu maklera (zarówno w giełdowym obrocie towarowym, jak i obrocie papierami wartościowymi).
Ogólny kierunek i sposób przeprowadzenie procesu deregulacji ww. zawodów uznać należy za prawidłowy. Zastrzeżenia można zgłosić wobec nadmiernego niekiedy, w projektowanych rozwiązaniach, złagodzenia wymogów dotyczących wiedzy merytorycznej potrzebnej do wykonywania określonego zawodu (do kwestii tej Rada wróci w uwagach szczegółowych do opiniowanego projektu) oraz wobec zamysłu uchylenia ustawy o giełdach towarowych (bliżej na ten temat w Cz. II nin. opinii – w pkt 1).
5.                  Do grupy zawodów nazwanych ogólnie „transportowymi”, poddanych procesowi deregulacji, projektodawca zaliczył takie zawody, jak: zawód rzeczoznawcy samochodowego (wykonywany w oparciu o przepisy Prawa o ruchu drogowym), zawód pilota, mechanika samolotowego i spadochroniarza, regulowane ustawą – Prawo lotnicze), zawody bezpośrednio związane z prowadzeniem i bezpieczeństwem ruchu kolejowego oraz z prowadzeniem określonych rodzajów pojazdów kolejowych (takich, jak dyżurny ruchu, nastawniczy, kierownik pociągu, ustawiacz, manewrowy, rewident taboru, automatyk, toromistrz, dróżnik przejazdowy, prowadzący maszyny do kolejowych robót budowlanych, pomocnik maszynisty pojazdów trakcyjnych, regulowane przepisami ustawy o transporcie kolejowym), zawód nurka, kierownika prac podwodnych i operatora systemów nurkowych (wykonywane na podstawie dokumentów potwierdzających kwalifikacje określone ustawą o wykonywaniu prac podwodnych) oraz zawody marynarskie (wykonywane w oparciu o dokumenty określone w art. 63 ustawy o bezpieczeństwie morskim). Zmiany proponowane w tych zawodach polegają przede wszystkim na zminimalizowaniu wymagań w zakresie posiadania określonego wykształcenia i długotrwałej praktyki i Rada Legislacyjna nie zgłasza wobec nich zasadniczych kontrowersji.
6.                  Oceniając pozytywnie przedstawione powyżej (w pkt 1), podstawowe założenia projektu ustawy, niepokój i zastrzeżenia wzbudził w Radzie Legislacyjnej zauważalny brak konsekwencji jego autorów w zakresie koncepcji i sposobu regulowania kwestii związanych z wymaganiami stawianymi osobom aspirującym do poszczególnych zawodów w zakresie posiadanego wykształcenia i kwalifikacji praktycznych. W szczególności w sytuacjach, w których – rezygnując z wymogu poddania kandydata do zawodu sprawdzianowi posiadanych kwalifikacji teoretycznych w trakcie egzaminu przed powołaną w tym celu komisją – uzależnia się to od zdania egzaminu uniwersyteckiego lub równorzędnego, którego program obejmuje w całości zakres tematyczny danej dziedziny wiedzy lub też od ukończenia wskazanego ustawą kierunku studiów, w ramach którego ich absolwent ma zaliczyć odpowiednie przedmioty. Mimo tego, że projekt zawiera rozwiązania oparte na wspólnych założeniach, w tym także dotyczące pokrewnych zawodów (które nazwano w uzasadnieniu „finansowymi”), nie zachowano w tym zakresie jednolitości. W niektórych zmienianych ustawach przewidziano taką możliwość bez jednoczesnego uregulowania, w jaki sposób odpowiedni organ lub komisja egzaminacyjna ma dokonywać oceny, czy przedmioty wykładane i zdane w ramach poszczególnych kierunków studiów zawierają odpowiedni „ładunek” wiedzy, umiejętności i kompetencji dla danego zawodu (np. w stosunku do aplikujących o uzyskanie uprawnień budowlanych, do zawodu doradcy podatkowego), w innych – odwołano się do brzmienia programów i dyplomów ukończonych studiów (np. w zawodzie agenta celnego), a są w projekcie także takie uregulowania, które przewidują, że to właściwy minister, w drodze rozporządzenia, określi „szczegółowe zasady i tryb zwalniania kandydatów z poszczególnych tematów egzaminacyjnych” (np. w stosunku do kandydatów na brokerów ubezpieczeniowych oraz podobnie do ubiegających się o wykonywanie zawodu biegłego rewidenta). Zdaniem Rady, istnieje wiele powodów, aby właśnie ten ostatni z wymienionych sposób unormowania został przyjęty jako rozwiązanie modelowe. W szczególności zapewni to systemową jasność i jednolitość stanowionego prawa, pozwoli uniknąć zarzutów braku wystarczającej określoności przepisów ustawy i ograniczy ryzyko dowolności podejmowanych rozstrzygnięć. Natomiast cała ustawa powinna być oparta na jednolitej, przedstawionej w uzasadnieniu projektu koncepcji, wskazującej kryteria, którymi projektodawca kieruje się proponując poszczególne rozwiązania w zakresie stawianych wymagań kwalifikacyjnych. W obecnej postaci opiniowany projekt sprawia wrażenie, jakby był stworzony w różnych ośrodkach decyzyjnych, z których każdy ma „własną” koncepcję w powyższej materii.
7.                  Mimo generalnie pozytywnej oceny koncepcji kolejnego etapu deregulacyjnego, szereg rozwiązań wzbudziło wątpliwości Rady Legislacyjnej. Przedstawiono je w Cz. II niniejszej opinii. Zawarte tam uwagi mają zasadniczo trojaki charakter. Część z nich sygnalizuje braki projektu pod względem konsekwentnego trzymania się powyższych założeń (np. celu deregulacji – pkt 8), część stanowi ilustrację ogólnego zastrzeżenia braku jednolitej koncepcji regulowania wymogów w zakresie posiadanej wiedzy i umiejętności (np. pkt 5, 10, 12-14 i 18), a pozostałe wskazują na jego niedociągnięcia legislacyjne.
8.                  Jedna kwestia ma jednak tak znaczną wagę, że kwalifikuje się do zasygnalizowania jako zastrzeżenie o charakterze ogólnym. Otóż istotnym niedociągnięciem opiniowanego projektu jest występowanie w nim przepisów zawierających upoważnienia do wydania rozporządzeń wykonawczych, które nie spełniają wymagań określonych w art. 92 Konstytucji RP, zwłaszcza, jeżeli chodzi o zawarcie w przepisie upoważniającym tzw. wytycznych co do treści aktu wykonawczego, a w dwóch przypadkach – także co do wykonawczego charakteru regulacji, do której ustanowienia takie upoważnienie daje umocowanie (zob. pkt 3, 6 i 11 części szczegółowej nin. opinii). Bez usunięcia tych niedociągnięć projekt nie powinien być poddawany dalszym etapom procesu legislacyjnego.   
 
II.                 Uwagi szczegółowe
1)                 Zabieg uchylenia ustawy o giełdach towarowych, przy jednoczesnym pozostawieniu w obrocie prawnym przepisów odwołujących się do instytucji giełdy towarowej (np. Prawo energetyczne, ustawa o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu), wydaje się być chybiony, gdyż istnienie prawdziwej giełdy bez ustawowego upoważnienia tych instytucji do dopuszczania na nią towarów i podmiotów, jest niemożliwe (takie „dopuszczenia” mają charakter publicznoprawny nawet wówczas, gdy dokonuje tego podmiot prywatny, a więc muszą mieć podstawę ustawową – nie wystarczy ku temu zatwierdzany przez ministra regulamin). Zastrzeżenia te będą częściowo nieaktualne po dokonaniu zmian w ustawie o obrocie instrumentami finansowymi, ale po zmianach ta ustawa będzie miała treść niespójną z tytułem, bo będzie regulowała nie tylko obrót instrumentami finansowymi, ale także towarami.
Nasuwa się pytanie, czy cząstkowe uregulowanie tej materii w Prawie energetycznym jednak wystarczy? Uzasadnienie nie zawiera wyjaśnienia powodu, dlaczego po kilkunastu latach od uznania za niezbędne poddania działalności giełd towarowych regulacji ustawowej (jest to ustawa z 2000 r.), obecnie uznano, że – poza niektórymi aspektami – przestały istnieć powody leżące u podstaw jej uchwalenia. Gdyby jednak projektodawcy zrezygnowali z zamiaru uchylania ustawy o giełdach towarowych, zbędne byłyby niektóre zmiany projektowane w kilku innych ustawach (chodzi zwłaszcza o ustawy, których zmiany przewidziano w art. 6, 8, 9, 18, 21-24, opiniowanego projektu). Jeżeli chcą pozostać przy swym zamiarze, to powinni precyzyjnie i rzetelnie ten krok uzasadnić.
2)                 Projektodawcy przyświeca zamysł likwidacji instytucji prawnej rzeczoznawcy budowlanego. Rada, podzielając ten zamysł, zwraca jednak uwagę, że zamierzeniu skreślenia art. 15 Prawa budowlanego (tj. likwidacji ww. instytucji) powinny towarzyszyć odpowiednie zmiany ustaw przewidujących działalność takich rzeczoznawców (np. art. 20 ust. 2 Pb, art. 10 ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej). W przeciwnym razie pozostawione w dotychczasowym brzmieniu przepisy prawa odwoływać się będą do nieistniejącego w porządku prawnym podmiotu szczególnych uprawnień w zakresie Prawa budowlanego i norm budowlanych.
3)                 W art. 16 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane projektuje się udzielenie bardzo szeroko ujętego upoważnienia dla ministra właściwego ds. budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej do uregulowania zagadnień związanych z przeprowadzaniem egzaminów zawodowych. Upoważnieniu temu zarzucić można będzie, że nie dopełnia wymagań art. 92 ust. 2 Konstytucji – nie ma w nim bowiem tzw. wytycznych do treści przewidywanych aktów wykonawczych.
4)                 Zamysł uwolnienia działalności zawodowej w zakresie usług dot. prowadzenia ksiąg rachunkowych (art. 4 projektu), bez towarzyszącego obowiązku posiadania odpowiednich kwalifikacji, podlegających weryfikacji nawet przez odpowiednie stowarzyszenia zawodowe, wydaje się być bardzo ryzykowny. Nie należy zwalniać z obowiązku posiadania przynajmniej odpowiedniego (nawet średniego) wykształcenia i roku praktyki. Dopuścimy bowiem na rynek hochsztaplerów. Sam wymóg ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej nie zagwarantuje, że korzystający z usług takich „fachowców” będą mogli uzyskać zadośćuczynienie za wyrządzone im szkody. Ryzyko to jest tym większe, że naruszenie tego obowiązku to tylko wykroczenie.
5)                 W odniesieniu do regulacji zmieniających ustawę z dnia 5 lipca 1996 r. o doradztwie podatkowym zastrzeżenia budzą regulacje zawarte przede wszystkim w art. 5 pkt. 6 projektu. Chodzi tu o propozycje dotyczące zwolnienia z pewnej części egzaminu na doradcę podatkowego, jeśli osoba wnioskująca wykaże, że zdała z wynikiem pozytywnym egzamin uniwersytecki lub równorzędny, którego program obejmuje w całości zakres tematyczny danej dziedziny wchodzącej w zakres egzaminu na doradcę podatkowego. W ocenie Rady Legislacyjnej z treści sylabusów opracowywanych przez prowadzących wykłady i ćwiczenia na studiach uniwersyteckich nie wynika, w jakim stopniu szczegółowości omawiane są poszczególne zagadnienia i jaka wiedza oraz umiejętności muszą być opanowane przez osobę zaliczającą dany przedmiot. Mogą one, z racji obszerności tematyki wchodzącej w skład np. przedmiotu prawo finansowe, być omówione w sposób ogólny nie uwzględniając wszystkich aspektów dotyczących regulacji i funkcjonowania poszczególnych podatków, a wiedza i umiejętności z tego zakresu mogą znaleźć się poza wymaganiami egzaminacyjnymi. Szczegółowość prezentowanej treści uzależniona jest m.in. od liczny godzin wykładu oraz ram czasowych, w których omawiane są poszczególne zagadnienia merytoryczne. Pozyskana wiedza nie musi być równorzędna z poziomem niezbędnym dla wykonywania funkcji doradcy podatkowego. Podobne złagodzenie rygorów odnoszących się do poziomu i rzetelności wiedzy, związane są ze zwolnieniem z egzaminu, dotyczy także egzaminu aktuarialnego (zmiany w ustawie z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej), egzaminu dla brokerów ubezpieczeniowych i reasekuracyjnych (zmiany w ustawie z dnia 22 maja 2003 r. o pośrednictwie ubezpieczeniowym), oraz w ustawie w stosunku do kandydatów na biegłych rewidentów (zmiany w ustawie z dnia 7 maja 2009 r. o biegłych rewidentach i ich samorządzie). Wydają się one nieuzasadnione z tych samych względów, które przemawiają za utrzymaniem egzaminu w odniesieniu do doradców podatkowych.
6)                 O ile pozytywnie należy ocenić ograniczenie dotyczące katalogu czynności, na wykonywanie których monopol posiadają licencjonowani doradcy podatkowi, o tyle kontrowersyjny jest zamiar zmiany zdania wprowadzającego w art. 4 ust. 1 ustawy o doradcach podatkowych (art. 5 pkt 3 lit. a projektu). Wymieniane w art. 4 ust. 1 tej ustawy podmioty nie mogą działać w zakresie „reprezentowania podatników, płatników i inkasentów w postępowaniu przed organami administracji publicznej i w zakresie sądowej kontroli decyzji, postanowień i innych aktów administracyjnych”, ponieważ żadna z tych procedur nie przewiduje, aby strona była reprezentowana przez jednostkę organizacyjną. Pełnomocnikami mogą być tylko osoby fizyczne (zob. art. 33 k.p.a., art. 137 Ordynacji podatkowej oraz art. 35 ppsa). Powód zmiany brzmienia zdania wprowadzającego jest niejasny. Uzasadnienie projektu go nie wyjaśnia (twierdzi się w nim jedynie, że zmiany rozszerzyć mają krąg podmiotów świadczących usługi z zakresu doradztwa podatkowego). Wprowadzenie takiej zmiany spowoduje natomiast, że podmioty wymienione w tym przepisie przestaną być uprawnione do wykonywania doradztwa podatkowego. To odwrotny skutek zmiany ustawy od założonego w uzasadnieniu ograniczania barier wykonywania działalności gospodarczej. Nielogiczną wydaje się także – w zw. z powyższym – zmiana art. 15 tej samej ustawy przewidująca, że spółka trudniąca się „reprezentowaniem podatników” będzie się posługiwała oznaczeniem „spółka doradztwa podatkowego”, chociaż tego doradztwa nie będzie wykonywać. Podobnie ma się rzecz z proponowanym brzmieniem art. 44b ust. 2 tej samej ustawy, w którym ma zostać zapisane, że podmioty wskazane w art. 4 ust. 1 ustawy „nie mogą wykonywać czynności doradztwa podatkowego, o których mowa w art. 2 ust. 1”, o ile nie dopełniły obowiązku ubezpieczenia. Po co ustanawiać taki zakaz, skoro podmioty te mają tylko „reprezentować”, a nie przewiduje się prowadzenia przez nie doradztwa podatkowego?
7)                 Uzasadnione wątpliwości wzbudza ten fragment uzasadnienia projektowanej ustawy, który odnosi się do „ograniczenia” czynności zastrzeżonych do wykonywania przez doradców podatkowych. Czytamy w nim, że obecnie do takich czynności zalicza się reprezentowanie podatników, płatników i inkasentów w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz w zakresie sądowej kontroli decyzji, postanowień i innych aktów administracyjnych w sprawach związanych z wykonywaniem typowych czynności zawodowych doradcy podatkowego (s. 15 uzasadnienia). Jest to informacja nieprawdziwa, gdyż z żadnego przepisu prawa nie wynika, że taki monopol w zakresie reprezentacji obowiązuje.
8)                 W art. 9a Prawa energetycznego (art. 6 pkt 2 projektu) przewiduje się określenie obowiązków podmiotów „uprawnionych do zawierania transakcji na giełdzie towarowej”. Skoro uchylona ma być ustawa o tych giełdach, to nasuwa się pytanie, czy da się określić jakiegokolwiek podmiot jako posiadający takie uprawnienie, skoro zabraknie podstawy prawnej do uznawania lub nadawania takiego uprawnienia. To samo dotyczy zmienianego przepisu art. 32 ust. 1 pkt 4 lit. b i art. 56 ust. 1 pkt 1f Prawa energetycznego, a także zmian planowanych w kilku innych ustawach, wskazanych wyżej w pkt.1 in fine.
9)                 Przewidziane w projekcie ustawy (art. 10 pkt 1 lit. a projektu) zwolnienie osób wykonujących zawód urbanisty z obowiązku przynależności do izb urbanistów prowadzi do zmiany prawnego charakteru tych izb. Obligatoryjność członkostwa, według powszechnie uznanego stanowiska prezentowanego w doktrynie prawa, jest jednym z koniecznych warunków uznania danej korporacji (zrzeszenia) za samorząd zawodowy[1]. Dlatego też w przypadku przyjęcia proponowanego w projekcie rozwiązania należałoby rozważyć wyłączenie materii dotyczącej zasad i form zrzeszania się osób wykonujących zawód urbanisty z ustawy z dnia 14 grudnia 2000 r., a co za tym idzie, dokonanie również zmian w jej tytule.
10)             Zmiana statusu prawnego samorządu urbanistów (przekształcenie go z samorządu zawodowego o przymusowym członkostwie w dobrowolne, przewidziane ustawą,  zrzeszenie osób wykonujących dany zawód) wymaga – zdaniem Rady Legislacyjnej – rozważenia potrzeby uzupełnienia opiniowanego projektu o przepisy określające, jakie zasady mają mieć zastosowanie w przypadku, gdy zaprzestanie ono swojej działalności w wyniku braku członków. Warto też wprowadzić projekt przewidujący, że z dniem wejścia w życie ustawy Krajowa Izba Urbanistów oraz regionalne izby urbanistów stają się następcami prawnymi izb działających na podstawie dotychczasowych przepisów.   
11)             Warto rozważyć celowość rezygnacji z wymogu zdania egzaminu przez osoby mające wykonywać czynności agencyjne w zakresie pośrednictwa ubezpieczeniowego w ramach szkolenia prowadzonego przez zakład ubezpieczeń (art. 15 pkt 1 lit. b projektu). Wymóg odbycia takiego przeszkolenia bez konieczności zdania egzaminu może skutkować tym samym, co wymóg ukończenia aplikacji notarialnej bez jednoczesnego wskazania, że fakt odbycia takiego przeszkolenia powinien być potwierdzony nie tylko zaświadczeniem o uczestniczeniu w nim, ale także dowodem potwierdzającym uzyskanie odpowiedniego zasobu wiedzy i umiejętności. Jeżeli z ustawy nie da się wyprowadzić wniosku, czym jest „odbycie szkolenia”, w praktyce mogą pojawić się problemy z oceną, czy samo uczestnictwo w takim szkoleniu jest równoznaczne z nabyciem wiedzy i kwalifikacji niezbędnych do zapewnienia profesjonalnego i rzetelnego wykonywania zawodu. Wydaje się, że istnienie interesu publicznego w zapewnieniu, aby osoby wykonujące czynności agenta posiadały do tego przygotowanie, nie podlega wątpliwościom.
12)             W art. 36 ustawy o pośrednictwie ubezpieczeniowym przewiduje się m.in. upoważnienie właściwego ministra do określenia w rozporządzeniu szczegółowych zasad zwalniania kandydatów z poszczególnych tematów egzaminacyjnych w egzaminie dla brokerów ubezpieczeniowych i reasekuracyjnych. W ust. 6 przewiduje się zamieszczenie tzw. wytycznych do treści takiego aktu wykonawczego wskazując, że ma być on być wydany z uwzględnieniem „w szczególności konieczności zapewnienia odpowiedniego poziomu sprawdzianu wiedzy kandydatów i sprawnego przeprowadzenia egzaminów”. O ile dla pozostałej materii, jaka ma być uregulowana rozporządzeniem właściwego ministra wydanym na podstawie tego samego przepisu, takie wytyczne mogą być uznane za korespondujące z przedmiotem przyszłej regulacji (mają to być akty dotyczące egzaminowania), o tyle z materią zasad zwalniania kandydatów z obowiązków zaliczenia poszczególnych tematów egzaminacyjnych takie wytyczne mają bardzo niewiele wspólnego. W tym zakresie są to raczej wytyczne pozorne. Tę samą uwagę można zgłosić także pod adresem innych przepisów upoważniających do uregulowania w rozporządzeniach podobnej materii, ale w ramach regulowania dostępu do innych zawodów (zob. np. art. 26 pkt 3 ustawy o doradztwie podatkowym, art.  166 ust. 3 ustawy o działalności ubezpieczeniowej).
13)             W propozycjach dotyczących wpisu na listę agentów celnych wymogi dotyczące ich wiedzy merytorycznej są określone zbyt ogólnie odwołując się do bliżej nieokreślonej wiedzy pozyskanej na studiach prawniczych, administracyjnych, ekonomicznych lub w obszarze nauk technicznych dotyczących obsługi celnej podmiotów gospodarczych. 
14)             Zmieniając Prawo celne przewiduje się uznawanie kwalifikacji teoretycznych osób pretendujących do wykonywania zawodu agenta celnego na podstawie dyplomu ukończenia studiów wyższych m.in. w „obszarze nauk prawniczych, administracyjnych, …” Polskiemu prawu regulującemu szkolnictwo wyższe i działalność naukową nie jest znane dotąd pojęcie „obszar nauk”. Zostały natomiast w polskim prawie określone (przepisami rozporządzenia wydanego na podstawie ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki, Dz. U. Nr 65, poz. 595, z późn. zm.[2]), takie pojęcia, jak: „obszar wiedzy”, „dziedzina nauki” i „dyscyplina naukowa”. Natomiast Prawo o szkolnictwie wyższym określa, czym jest „obszar kształcenia” (art. 2 pkt 14). Nie przewiduje się w tych przepisach takich obszarów, o jakich mowa w projekcie. Zarówno, gdy chodzi o obszary wiedzy, jak i obszary kształcenia, wyróżniane są „nauki prawne” (jako dziedzina naukowa, mieszcząca się w obszarze nauk społecznych, do której zaliczane są takie dyscypliny naukowe, jak „prawo” i „nauki o administracji”). Warto zadbać o wewnętrzną spójność systemu polskiego prawa i nie wprowadzać do niego zbędnych, nowych pojęć wówczas, gdy istnieją inne, równoznaczne pojęcia prawne.
15)             Ten sam przepis wzbudza jeszcze inną wątpliwość. Wskazuje się w nim bowiem, że warunek posiadania odpowiednich kwalifikacji do wykonywania zawodu agenta celnego spełniać będzie aplikujący do niego, o ile legitymuje się dyplomem ukończenia ww. studiów wyższych „obejmującym wiedzę, umiejętności i kompetencje dotyczące obsługi celnej podmiotów gospodarczych”. W projekcie nie przewidziano, w jaki sposób ma być ustalane, czy dany dyplom potwierdza („obejmuje”) ową „wiedzę, umiejętności i kompetencje”. Ponieważ wzory dyplomów oraz programy studiów określają samodzielnie szkoły wyższe (jedynie suplement do dyplomu zawierać ma informacje o wynikach uzyskanych przez absolwenta danego kierunku studiów z poszczególnych przedmiotów[3]), stosowanie projektowanego przepisu może sprawiać czasami nieprzezwyciężalne trudności. Nawet wówczas, gdy w trakcie studiów kandydat do zawodu nabył ww. kwalifikacje, z uzyskanego dyplomu wcale to nie musi wynikać. Wskazane byłoby oparcie się nie tylko na dyplomie, ale także na jego suplemencie oraz informacji (np. zaświadczeniu) o tym, że program ukończonych studiów zakłada uzyskiwanie przez absolwenta oczekiwanej przez projektodawców „wiedzy, umiejętności i kompetencji”. Warto rozważyć celowość uregulowania tej materii w stosownym akcie wykonawczym do ustawy, co przyjęto poniekąd w projekcie zmian niektórych innych ustaw, w których zamierza się wprowadzić podobne domniemanie prawne nabycia kwalifikacji niezbędnych do wykonywania danego zawodu na podstawie zaliczenia odpowiednich przedmiotów na ukończonych studiach (np. w ustawie o doradztwie podatkowym, o pośrednictwie ubezpieczeniowym, o działalności ubezpieczeniowej). Można osiągnąć ten efekt rozszerzając stosownie zakres przedmiotowy upoważnienia do wydania rozporządzenia przewidzianego w ust. 5 art. 50 Prawa celnego
16)             W ustawie o obrocie instrumentami finansowymi zamierza się wprowadzić nowy przepis - art. 21 ust. 3b – zawierający zalecenie odpowiedniego stosowania do giełd prowadzących giełdowy obrót towarowy przepisu art. 28 tej ustawy (art. 24 projektu). Zabieg ten wydaje się być co najmniej ryzykowny. Przepis odesłania zawiera bowiem regulację określającą, co powinien zawierać regulamin giełdy papierów wartościowych. Znajdują się tu sformułowania dostosowane do obrotu instrumentami finansowymi. Potrzeba ich odpowiedniego stosowania może wywołać problemy z wykazaniem, że odpowiednio zmodyfikowane (do potrzeb obrotu towarowego) wymagania stawiane regulaminom giełd towarowych faktycznie wynikają z samej ustawy. Lepszym rozwiązaniem byłoby jednak zawarcie w ustawie przepisu wzorowanego na odpowiednim przepisie planowanej do uchylenia ustawy o giełdach towarowych. Art. 11 ust. 2 tej ustawy zawiera szereg sformułowań, których w żaden sposób nie da się zastąpić odpowiednim stosowaniem przepisu art. 28 ust. 2 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi. Na marginesie można jeszcze zauważyć, że zmianę ww. ustawy można byłoby wykorzystać do poprawienia błędu językowego w art. 81 ust. 5, w którym używa się zwrotu „osoba (…) uznana została za winnego” (skoro „osoba” jest wyrazem rodzaju żeńskiego, to należy o niej mówić, że została uznana za „winną”).
17)             Zmiana art. 130 ust. 6 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi ma wprawdzie charakter dostosowawczy, jednak skoro jest planowana, warto rozważyć, czy przy okazji nie naprawić błędu polegającego na tym, że cały przepis ma charakter przepisu niedookreślonego. Jedynie pozornie określa on sytuacje, w jakich Komisja, skreślając daną osobę z listy uprawnionych do wykonywania zawodu, będzie uprawniona skrócić okres karencji na wykonywanie zawodu doradcy inwestycyjnego. Przepis brzmi następująco: „W przypadku, o którym mowa w ust. 1, wydając decyzję o skreśleniu z listy doradców, Komisja może skrócić termin, o którym mowa w ust. 5.” Pierwszy przepis odesłania przewiduje, że Komisja może skreślić doradcę z listy albo zawiesić jego uprawnienia do wykonywania zawodu na okres od 3 miesięcy do 2 lat na skutek naruszenia, w związku z jego wykonywaniem, wymienionych w nim enumeratywnie przepisów. Odesłanie do tak sformułowanego przepisu oznacza, że w istocie w żaden sposób nie określono sytuacji, w których komisja będzie mogła skrócić karencję na wykonywanie zawodu. Może, i będzie mogła nadal, to bowiem uczynić w każdym przypadku decydowania o skreśleniu z listy uprawnionych.
18)             W ustawie biegłych rewidentach i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych oraz o nadzorze publicznym (art. 29 projektu) zamierza się zlikwidować wiele zbędnych barier zawodowych, ale niektóre rozwiązania budzą wątpliwości. W art. 4, określającym obowiązki biegłych rewidentów, przewiduje się dodać ust. 2a w brzmieniu: „Obligatoryjne doskonalenie zawodowe biegły rewident odbywa w udokumentowanej formie”. Pod względem semantycznym i składniowym jest to zdanie wadliwe (to tzw. potworek językowy). Szkolenie nie może odbywać się w „udokumentowanej formie”. Fakt jego odbycia może być udokumentowany, przebieg szkolenia może być dokumentowany (np. w postaci protokołu), ale domaganie się, aby samo odbycie szkolenia miało formę udokumentowaną, jest ustanawianiem obowiązku niewykonalnego. Przepis powinien po prostu zobowiązywać do udokumentowania odbycia szkolenia.
19)             W ocenie Rady Legislacyjnej zastrzeżenia może budzić także propozycja, zawarta w art. 29 pkt 3 lit. a projektowanej ustawy, zniesienia wymogu posiadania wyższego wykształcenia w odniesieniu do biegłych rewidentów.
20)             W ustawie z dnia 17 października 2003 r. o wykonywaniu prac podwodnych, w kilku przepisach przewiduje się, że nabycie uprawnień zawodowych do wykonywania takich prac (na różnych poziomach) uzależnione będzie od posiadania zaświadczenia o ukończeniu odpowiedniego szkolenia (art. 17 projektu). Brak jest w ustawie określenia, co jest traktowane jako „ukończenie szkolenia”, bądź też przepisu przewidującego ustalenie zasad, z których będzie wynikało, od czego zależy ustalenie okoliczności, że uczestnik szkolenia je ukończył. Stan taki może rodzić w przyszłości problemy i spory co do wystąpienia tego stanu faktycznego o prawnie doniosłych konsekwencjach, podobne do tych, jakie sygnalizowano wyżej w uwadze do ustawy o pośrednictwie ubezpieczeniowym.
 
 
 
Na podstawie projektu opinii przygotowanej przez dr hab. Elżbietę Kornberger-Sokołowską, prof. UW, dr hab. Tomasza Bąkowskiego, prof. UG i dr hab. Dariusza Kijowskiego, prof. UwB, Rada Legislacyjna przyjęła w trybie obiegowym w dniu 30 stycznia 2013 r.



[1] Zob. w szczególności M. Stahl, Inne podmioty administrujące, w: System Prawa Administracyjnego, t. 6, s. 507 i nast., wraz szeroko powoływaną tam literaturą.
[2] Zob. rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższegoz dnia 8 sierpnia 2011 r. w sprawie obszarów wiedzy, dziedzin nauki i sztuki oraz dyscyplin naukowych i artystycznych (Dz.U. Nr 179, poz. 1065).
[3] Wynika to z rozporządzenia MNiSW z dnia 1 września 2011 r. w sprawie tytułów zawodowych nadawanych absolwentom studiów, warunków wydawania oraz niezbędnych elementów dyplomów ukończenia studiów i świadectw ukończenia studiów podyplomowych oraz wzoru suplementu do dyplomu (Dz.U. Nr 196, poz. 1167).