Opinia z 5 grudnia 2017 r. o projekcie ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku z uproszczeniem procesu inwestycyjno-budowlanego

(Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego)

Rada Legislacyjna                                                                                               2017-12-05

                       przy

Prezesie Rady Ministrów    

 

    RL-0303-43/17                        

 

Opinia

o projekcie ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku z uproszczeniem procesu inwestycyjno-budowlanego

 

I.Wprowadzenie   

Wiceprezes Rządowego Centrum Legislacji pismem z dnia 6 października 2017 r. zwrócił się do Przewodniczącego Rady Legislacyjnej z wnioskiem o wyrażenie opinii przez Radę Legislacyjną o projekcie ustawy z dnia 20 września 2017 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z uproszczeniem procesu inwestycyjno-budowlanego. Niniejsza opinia jest odpowiedzią na powyższy wniosek. 

 

II. Uwagi ogólne

1. Przedstawiony Radzie Legislacyjnej projekt w kontekście wprowadzenia do obrotu prawnego Kodeksu urbanistyczno-budowlanego i działań idących w tym kierunku, czego wyrazem są między innymi opiniowane październiku br. przez Radę projekty ustaw okołokodeksowych (ustawy o architektach, inżynierach budownictwa oraz urbanistach oraz ustawy o organach administracji inwestycyjnej i nadzoru budowlanego), a także deklaracja projektodawcy zawarta w uzasadnieniu do opiniowanego projektu, budzi wątpliwości o charakterze zasadniczym. Perspektywa objęcia procesu inwestycyjno-budowlanego regulacją kodeksową rodzi pytania o sens poprzedzania obszernej nowelizacji przepisów ustaw (przede wszystkim u.p.z.p.), których uchylenie będzie prostą konsekwencją wejścia w życie Kodeksu.

Zabieg nowelizacji przepisów ustaw wskazanych w opiniowanym projekcie nie służy stabilności i pewności prawa. Uwzględniając wersję projektu Kodeksu przedstawioną Radzie we wrześniu 2016 r. nie wydaje się także, aby wszystkie rozwiązania proponowane w opiniowanym projekcie znalazły się w uregulowaniach kodeksowych, czego sztandarowym przykładem są przepisy modyfikujące zasady udzielania decyzji o warunkach zabudowy (dalej: WZ), czy też wprowadzenie konstrukcji „innej decyzji lokalizacyjnej”, która odnosi się do decyzji zintegrowanych przewidzianych w 10-ciu tak zwanych specustawach inwestycyjno-budowlanych. Z drugiej strony jeśli część proponowanych (nowych) rozwiązań ma się znaleźć w przyszłym Kodeksie, to rodzi się obawa o to, czy aby ustawą nowelizującą nie omija się, przyjmowanego dla takich regulacji jak kodeks vacatio legis dłuższego niż 14 dni od dnia ogłoszenia, dającego czas na przygotowanie do wejścia w życie nowego porządku prawnego zarówno organom władzy państwowej jak również, a może przede wszystkim, inwestorom i wykonawcom. Częste zmiany prawa w tym zakresie nie służą właściwemu funkcjonowaniu branży inwestycyjno-budowlanej. Prowadzona przez tę branżę działalność wymaga bowiem stabilnego stanu prawnego, który umożliwia, z właściwą dla procesu inwestycyjno-budowlanego, a więc rozłożoną w znacznych przedziałach czasowych perspektywą, przygotowanie planowanego przedsięwzięcia od strony organizacyjnej i finansowej.        

2. Rada Legislacyjna zwraca również uwagę na to, że proponowana nowelizacja w świetle deklaracji uchwalenia Kodeksu urbanistyczno-budowlanego może stać się powodem dodatkowych komplikacji związanych z przygotowaniem przepisów przejściowych, w których, zgodnie z § 30 ust. 1 Zasad Techniki Prawodawczej, reguluje się wpływ nowej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem ustawy albo ustaw dotychczasowych. Przepisy te będą odnosiły się zarówno do stanów sprzed uchwalenia i wejścia w życie przepisów będących przedmiotem niniejszej opinii, jak i do stanów wynikających z podjęcia i prowadzenia działań przygotowujących lub związanych z realizacją inwestycji budowlanych na podstawie prawa znowelizowanego opiniowanymi przepisami. W tym względzie wypada też poddać pod rozwagę i to, że przepisy przejściowe, które zostaną zamieszczone w projekcie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks urbanistyczno-budowlany będą musiały odnieść się do znacznej części przepisów przejściowych zawartych w art. 18-25 opiniowanego projektu, co może i prawdopodobnie stanie się dodatkowym źródłem trudności w procesie określania prawa obowiązującego dla postępowań wszczętych przed wejściem w życie Kodeksu oraz robót i innych działań prowadzonych na podstawie dotychczasowych uregulowań.       

3. Wątpliwości o charakterze zasadniczym wywołuje również sam tytuł ustawy i to z dwóch względów. Po pierwsze, zdaniem Rady Legislacyjnej popartym przykładami przedstawionymi w uwagach szczegółowych, szereg z proponowanych rozwiązań nie będzie upraszczać procesu inwestycyjno-budowlanego, ale wręcz przeciwnie z dużą dozą prawdopodobieństwa może przyczynić się do jego jeszcze większego skomplikowania przynajmniej na etapie procedur prawnych, chociażby z powodu konsekwencji, jakie będą wynikać z trudności dokonywania przez organy administracji publicznej właściwej wykładni stosowanego prawa.

Po drugie, jeżeliby przyjąć, że proponowane przepisy mają uprościć proces inwestycyjno-budowlany, co można wyprowadzić z pierwszych zdań uzasadnienia do opiniowanego projektu, to tytuł ustawy nie powinien brzmieć „ustawa o zmianie niektórych ustaw w związku z uproszczeniem procesu inwestycyjno-budowlanego”, ale „ustawa o zmianie niektórych ustaw w celu uproszczenia procesu inwestycyjno-budowlanego”.  

4. Znaczna część opiniowanego projektu ustawy [poza nowelizacją ustaw: Prawo geodezyjne i kartograficzne (dalej: P.g.k.), Prawo budowlane (dalej: P.b.), o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, Prawo energetyczne (dalej: P.e.), o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) oraz ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (dalej: ustawa o KZN) ma charakter terminologiczny –  dostosowuje brzmienie kilku ustaw do terminologii zastosowanej w innych ustawach, tak wygląda to w przypadku zmian w ustawach: o bezpieczeństwie imprez masowych, o charakterystyce energetycznej budynków, o drogach publicznych, o ochronie przeciwpożarowej, o ochronie przyrody, o ochronie praw nabywcy lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego, o opłacie skarbowej, o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko).  

5. Szczególną cechą opiniowanego projektu, w części odnoszącej się do nowelizacji P.g.k., jest opatrzenie go wyczerpującym, przekonującym uzasadnieniem. Niestety nie da się tego powiedzieć o całym projekcie, w tym – o zmianach w dwóch podstawowych i nowelizowanych w najszerszym zakresie ustawach, to jest ustawach: u.p.z.p. oraz w P.b. Niektóre z projektowanych zmian nie zostały w ogóle uzasadnione [np.: 1) mające zasadnicze znaczenie definicje obiektu budowlanego i zamierzenia budowlanego; 2) instytucja wygaśnięcia udzielonej zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych; 3) pozbawienie ministra kompetencji do określenia rozporządzeniem wzoru pozwolenia na budowę, czy też 4) zastąpienie przesłanki „szpecącego wyglądu” przesłanką „szpecącego stanu technicznego” jako podstawą do nakazania usunięcia nieprawidłowości decyzją organu nadzoru budowlanego].    

 

III. Uwagi szczegółowe 

III.1. Uwagi dotyczące proponowanych zmian w ustawie – Prawo geodezyjne i kartograficzne

1. Planowany do uchylenia przepis art. 12d ust. 2 P.g.k. zawiera upoważnienie do wydania rozporządzenia określającego sposób i tryb uwierzytelniania przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej dokumentów opracowanych przez wykonawców prac geodezyjnych lub prac kartograficznych na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych, w tym wzór wniosku o uwierzytelnienie opracowanych dokumentów. W uzasadnieniu projektu należałoby wyjaśnić, dlaczego rezygnuje się z tej regulacji i czy będzie to uproszczenie, czy raczej wprowadzenie stanu niepewności. To rozwiązanie da się wytłumaczyć tym, że rezygnuje się w ustawie z zadania służb geodezyjnych w zakresie uwierzytelniania (zob. treść zmienianego art. 12b ust. 5 P.g.k.). 

2. Przewidziana i uregulowana w art. 48a P.g.k. instytucja kolejnej administracyjnej kary pieniężnej nie uwzględnia aktualnej tendencji w orzecznictwie sądowo-administracyjnym oraz rozstrzygnięciach Trybunału Konstytucyjnego, wyrażającej się w kwestionowaniu konstytucyjności administracyjnych kar pieniężnych za czyny lub inne zachowania, które mogą następować w zróżnicowanych okolicznościach, w jakich znajduje się sprawca. Ustanowienie sztywnych stawek kar uniemożliwia miarkowanie ich adekwatne do okoliczności popełnienia czynu oraz sytuacji sprawcy. W ocenie Rady warto przewidzieć w ustawie stawkę maksymalną, pozwalając organom właściwym na zastosowanie reguł z art. 189d k.p.a., określających dyrektywy wymiaru takich kar. Jeżeli projektuje się nową regulację administracyjnych kar pieniężnych po wejściu w życie ogólnych przepisów określających zasady wymierzania i pobierania takich kar, to należy przekonująco uzasadnić, z jakiego powodu ogólna regulacja jest nieodpowiednia (czego w niniejszym przypadku zabrakło). Podobne wątpliwości i uwagi nasuwa projektowana regulacja art. 57 ust. 7a P.b., zakładająca automatyzm wymierzania kar pieniężnych za użytkowanie obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów o dopuszczaniu takich obiektów do użytkowania.

 

III.2. Uwagi dotyczące proponowanych zmian w ustawie – Prawo budowlane  

1. Zmiana polegająca na dodaniu art. 5b ust. 2 P.b. może okazać się bardzo kosztowna w skutkach. Według tego przepisu, dane dotyczące osób, którym przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości, w tym ich adresy, ustala się na podstawie ewidencji gruntów i budynków, a doręczenie na adres wskazany w ewidencji gruntów i budynków jest skuteczne. Dosłowne brzmienie tego przepisu może bowiem sugerować organom prowadzącym postępowanie, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków co do tożsamości osób, którym przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości, można czerpać z wyżej wymienionej ewidencji. Tymczasem prawidłowa interpretacja nowych przepisów art. 5b powinna zakończyć się wnioskiem, że tożsamość osoby dysponującej prawami rzeczowymi do nieruchomości musi być ustalana na podstawie art. 5b ust. 1 P.b., to jest „na podstawie ksiąg wieczystych, zbioru dokumentów albo innych dokumentów urzędowych”. Jeżeli organ dysponuje danymi z KW, zbioru dokumentów lub z „innego dokumentu urzędowego” (prawomocnego orzeczenia sądowego lub decyzji administracyjnej), według których właścicielem, bądź użytkownikiem wieczystym (etc.), jest ktoś inny niż osoba uwidoczniona w ewidencji gruntów, nie może oprzeć się na tej ewidencji, lecz winien uszanować dane płynące ze źródeł wskazanych w art. 5b ust. 1 P.b. W przeciwnym razie dochodzić będzie do pomijania rzeczywistych stron postępowania, wznawiania postępowań lub uchylania decyzji przez sądy administracyjne, a następnie – do wymierzania odszkodowań należnych od Skarbu Państwa. Z ewidencji wolno brać dane o adresach, ale rolą ewidencji nie jest odzwierciedlanie stanu praw rzeczowych do nieruchomości.  

2. W przewidzianych w planowanym przepisie art. 5c ust. 2 P.b. zawiadomieniach o wszczęciu postępowania w sprawach inwestycji celu publicznego (doręczanych osobiście tylko wnioskodawcy, właścicielom, użytkownikom wieczystym oraz zarządcom nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji oraz  podawanych do wiadomości pozostałym stronom tylko w drodze obwieszczenia), organ nie będzie musiał informować, jaka inwestycja i w którym miejscu planowana jest przedmiotem postępowania. Lepiej uniknąć uchyleń sądowych podejmowanych decyzji i z góry zastrzec, że taka informacja musi jednak być zawarta w tych zawiadomieniach. Niezbyt dobrym wzorcem w tym zakresie są przepisy kolejnego, nowego art. 5d ust. 2 P.b. Wprawdzie wymagają one podania numeracji działek, na których inwestycja ma być zrealizowana, ale nie wspomina się w nich o konieczności powiadomienia o tym, na czym planowane przedsięwzięcie ma polegać. Zdaniem Rady Legislacyjnej warto o tym informować, aby nie mobilizować potencjalnych interesantów do zgłaszania się w celu zapoznania się z takimi zamiarami, które nie wzbudziłyby ich zainteresowania i nie skłoniły do pojawienia się w urzędzie, bo już z samego zawiadomienia wynikałoby, że nie dotyczą one interesów każdej osoby, która się zapoznała z ogłoszeniem, a tylko tych, którzy posiadają nieruchomości mogące znaleźć się w zakresie oddziaływania planowanej inwestycji.                       

3. Skoro z art. 5d ust. 2 P.b. ma wynikać, że obwieszczenia, o których mowa w ust. 1 pkt 3, zawierać mogą jedynie oznaczenie działki lub terenu objętych wnioskiem o wydanie rozstrzygnięcia według ewidencji gruntów i budynków oraz informację o sposobie, w jaki strony postępowania mogą zapoznać się z treścią decyzji, to nie należy nazywać tego obwieszczania „doręczaniem rozstrzygnięcia”, lecz obwieszczeniem o jego wydaniu.

4. Bardzo oryginalną zawartość mają mieć przepisy nowego art. 5e P.b., które będą wskazywać, na jaki dzień ma być dokonywana ocena zgodności realizacji zamierzenia budowlanego z przepisami prawa, w przypadku zamierzeń realizowanych na podstawie pozwolenia, zgłoszenia oraz tych, dla których nie uzyskano decyzji o pozwoleniu na budowę lub nie dokonano zgłoszenia budowy, innych robót budowlanych lub zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Będzie to chyba pierwszy w historii przypadek wypowiedzenia się przez ustawodawcę o tym, co wynika z ogólnych zasad wykładni prawa w konkretnej dziedzinie prawnej regulacji. Można mieć wątpliwości, czy jest to taka materia, która powinna się znaleźć w ustawie.     

5. Projektowane brzmienie art. 9 P.b., określającego zasady udzielania zgody na odstępstwo od wymagań ustalonych w przepisach techniczno-budowlanych, jednoznacznie przesądzi, że zgoda taka będzie mogła być udzielona jedynie na etapie poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, przed złożeniem wniosku o zatwierdzenie „projektu inwestycyjnego” lub wniosku o zmianę obu tych decyzji. Oznacza to, że – jak stwierdza się jednoznacznie w uzasadnieniu projektu – wykluczone będzie uzyskanie takiej dyspensy w przypadku rozpatrywania spraw przez organy nadzoru budowlanego, mających na celu wydanie decyzji zezwalającej na podjęcie („wznowienie”) robót budowlanych wstrzymanych postanowieniem takiego organu. Z uzasadnienia wynika, że projektodawcy chodzi o wykluczenie stosowania odstępstw w przypadkach samowoli budowlanych. Taki argument byłby wystarczający, gdyby w istocie organy nadzoru budowlanego podejmowały wyłącznie decyzje o wznowieniu wstrzymanych robót budowlanych w wyniku stwierdzenia samowoli budowlanej. Tymczasem tak nie jest. Są one właściwe także w sprawach zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W takich okolicznościach wykluczenie możliwości uzyskania odstępstwa można byłoby traktować jako nieproporcjonalne ograniczenie praw do zabudowy własnej nieruchomości (czy też takiej, do której zabudowy inwestor ma inny tytuł prawny). Wskazane rozwiązanie sprawia wrażenie raczej utrudniającego niż upraszczającego proces inwestowania. Jest to jednak wrażenie nieuzasadnione, bo wśród projektowanych zmian przewidziano nowy przepis art. 71 ust. 2b, zgodnie z którym zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, dla której konieczne jest uzyskanie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Dzięki niemu zagrożenie nadmiernej ingerencji zostanie zażegnane. Nie mniej jednak warto jeszcze przemyśleć, czy bezwarunkowe wykluczenie możliwości uzyskania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 48-51 P.b. jest rozwiązaniem zdatnym, niezbędnym i proporcjonalnym w stosunku do celów, jakie mu przyświecają. Argumentacja z uzasadnienia projektu jest w tym zakresie dość apodyktyczna.

6. W myśl projektowanego art. 9 ust. 4 P.b., jeżeli w terminie 1 roku od dnia, w którym decyzja udzielająca zgody na odstępstwo stała się ostateczna, inwestor nie wystąpi z wnioskiem, o którym mowa w ust. 2 pkt 1-3, decyzja ta wygasa. Uzasadnienie nie zawiera motywu, którym kierowano się przy projektowaniu nowej treści tego przepisu, który sprawia wrażenie raczej kolejnej bariery inwestowania, a nie rozwiązania ułatwiającego realizację inwestycji. Podobne skutki może wywoływać projektowany przepis art. 9a ust. 1 pkt 6 P.b., według którego do wniosku o zgodę na odstępstwo inwestor będzie musiał dołączyć – w przypadku inwestycji drogowych – projekt stałej organizacji ruchu lub wyciąg z zatwierdzonej stałej organizacji ruchu, jeżeli w wyniku realizacji inwestycji nie przewiduje się w niej zmian.

7. Także wymaganie, aby do wniosku o wydanie zgody na odstępstwo w przypadku zamierzeń budowlanych, polegających na nadbudowie, rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku lub jego części oraz związanych z nimi urządzeń budowlanych, dołączyć ekspertyzę rzeczoznawcy do spraw sanitarno-higienicznych lub rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, trudno uznać za zabieg zmierzający do uproszczenia procesu inwestycyjnego (art. 9a ust. 4 P.b.). Przecież zmiana sposobu użytkowania, a nawet niektóre postacie jego przebudowy mogą nie mieć jakiegokolwiek związku ze zmianą warunków sanitarno-higienicznych, czy przeciwpożarowych. Domaganie się ekspertyz już na etapie składania wniosku o odstępstwo zdaje się nie spełniać kryterium niezbędności wyprowadzanego z zasady proporcjonalności. Wprawdzie w proponowanym rozwiązaniu dojdzie do zminimalizowania wymagań formalnych przy tego typu odstępstwach (zniknie obowiązek uzyskania upoważnienia ministra do udzielenia zgody na odstępstwo), ale nie zmienia to faktu, że domaganie się potwierdzenia przez rzeczoznawcę, „że nic się nie zmieni”, czyni ów przepis kontrowersyjnym. Dodatkowo – oprócz ekspertyzy będzie wymagane uzyskanie „uzgodnienia projektu” przez komendanta wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej lub/i państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego (art. 9a ust. 5 P.b.). To też trudno nazwać „uproszczeniem”. Byłoby nim natomiast nałożenie na owe organy uzgadniające obowiązku zajęcia stanowiska w sprawie w ustawowo określonym terminie.      

8. Istotną zmianą wynikającą z projektowanej ustawy będzie rozszerzenie katalogu inwestycji, które nie będą wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, lecz „tylko” zgłoszenia robót budowlanych (art. 29 ust. 1 pkt 1a, w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b.). Przede wszystkim dotyczyć to będzie wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości nie tylko – jak dotąd – na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane, ale także na tych, których właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości wyrazili na piśmie, z podpisem urzędowo poświadczonym, zgodę na realizację zamierzenia budowlanego. Może to być w istocie uproszczenie procesu inwestycyjnego. Tak samo można oceniać zamysł zrezygnowania z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla instalacji elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych i telekomunikacyjnych na zewnątrz użytkowanego budynku oraz instalacji klimatyzacyjnych z tym, że tego typu instalacje nie wymagają i nie będą wymagać zgłoszenia związanych z ich zakładaniem robót budowlanych, co – zwłaszcza w stosunku do urządzeń klimatyzacyjnych, emitujących wysokiej częstotliwości dźwięki – może budzić wątpliwości. 

9. Takie samo uproszczenie przewidziano dla urządzeń, instalowanych w pasie drogowym dróg publicznych wraz z fundamentami, konstrukcjami „wsporczymi” oraz przynależnymi elementami wyposażenia, służących do zarządzania drogami (w tym do poboru opłat za przejazd oraz wdrażania inteligentnych systemów transportowych) oraz służących potrzebom ruchu drogowego, w tym urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z uwagi na to, że tego typu inwestycje bywają realizowane przez podmioty prywatne na zlecenie organów administracji publicznej zarządzających drogami lub ruchem drogowym, nie jest to tylko uproszczenie realizacji obowiązków instytucji publicznych, ale także przedsiębiorców.                          

10. Opiniowany projekt zawiera przepis dotyczący upoważnienia właściwego ministra do określenia rozporządzeniem wzoru pozwolenia na budowę (art. 32 ust. 5 pkt 3 P.b.). Uzasadnienie projektu w ogóle nie odnosi się do tej kwestii, a zmiana ta nie sprawia wrażenia oczywiście koniecznej i związanej z celem ustawy, jakim jest uproszczenie procesu inwestycyjnego. Niejednorodne, samodzielnie konstruowane pozwolenia na budowę mogą nawet utrudnić sprawny jego przebieg.

11. W projekcie zmian art. 33 P.b. znalazł się przepis (ust. 1a) wskazujący, że zakres wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę powinien być tożsamy z zakresem zawartym w decyzji o WZ i zagospodarowania terenu. Jak napisano w uzasadnieniu, ma on za zadanie wykluczyć możliwość etapowej realizacji decyzji o WZ w celu obejścia prawa w następstwie podziału nieruchomości. W związku z tą obawą oraz ze względu na różne interpretacje „zapisów” decyzji o WZ i zagospodarowania terenu, zrezygnowano – jak tłumaczy się w uzasadnieniu – „z możliwości etapowej realizacji decyzji WZ”. Po takiej zmianie P.b. „decyzja o WZ po zrealizowaniu zamierzenia budowlanego, dla którego została wydana, będzie <<skonsumowana>> i nie będzie podstawą do zrealizowania kolejnych, innych zamierzeń budowlanych”. Argumentację tę trudno ocenić jako wystarczającą i przekonującą. Wszak „etapowanie” procesu inwestycyjno-budowlanego zamierzenia, dla którego wydano decyzję WZ, nie zawsze ma na celu obejście prawa. Może wynikać z trudności uzyskiwania praw do terenu inwestycji, z sytuacji finansowej inwestora, względów biznesowych i in. Wówczas wykluczenie „etapowania” okaże się nadmiernym utrudnieniem inwestowania. Jeżeli chce się zapobiec obchodzeniu prawa, to należy zredagować taki przepis, który nie będzie obejmował uzasadnionych przypadków „etapowania”.   

12. W art. 34 P.b. planuje się zmienić strukturę projektu budowlanego. Miejsce planu zagospodarowania terenu, którego zgodność z przepisami prawa jest oceniana przez organ rozpatrujący wniosek o pozwolenie na budowę, zająć ma projekt inwestycyjny. Znamienne, że zakres rozwiązań, które mają stać się przedmiotem oceny organu administracji architektoniczno-budowlanej, ma być ponad dwukrotnie szerszy niż obecnie. W ocenie Rady Legislacyjnej nie da się takich rozwiązań uzasadniać zamiarem uproszczenia procesu inwestycyjno-budowlanego. Skala obowiązków inwestorów oraz zakres uprawnień decyzyjnych administracji znacznie się zwiększą. Konieczność zwiększenia wymagań stawianych inwestorom w art. 34 ust. 3 P.b. powinna zostać rzeczowo uzasadniona w stosunku do każdego elementu projektu inwestycyjnego, który nie jest obecnie objęty zakresem planu zagospodarowania działki lub terenu inwestycji. 

13. Uzasadnienie opiniowanego projektu nie wskazuje żadnego powodu zrezygnowania z planowanego do skreślenia przepisu art. 34 ust. 3a P.b. Przepis ten przewiduje, że obowiązku załączenia do wniosku o pozwolenie na budowę planu zagospodarowania działki lub terenu nie stosuje się do projektu budowlanego przebudowy lub montażu obiektu budowlanego, jeżeli, zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest wymagane ustalenie WZ i zagospodarowania terenu. Wprawdzie jest oczywistym, że wobec rezygnacji z instytucji prawnej planu zagospodarowana działki lub terenu inwestycji, przepis art. 34 ust. 3a nie mógł pozostać w wersji niezmienionej, jednak nie wiadomo dlaczego nie przewidziano możliwości odstąpienia od wymogu przedstawiania organowi administracji właściwemu w sprawach pozwoleń na budowę projektu inwestycyjnego w analogicznych okolicznościach.  

14. Na podkreślenie i pochwałę zasługuje natomiast zamysł uzupełnienia niektórych przepisów P.b., upoważniających właściwego ministra do wydania rozporządzeń wykonawczych, zmierzający do zapewnienia tym upoważnieniom stanu zgodności z art. 92 Konstytucji w zakresie wymaganych w nim „wytycznych”. Jednym z przykładów jest przepis art. 34 ust. 6 pkt 1 P.b. Można mieć jednak wątpliwości, czy dodatkowe zalecenie, aby określając sposób sporządzania projektu budowlanego, minister miał na względzie „stopień skomplikowania projektowanego obiektu budowlanego oraz specyfikę sporządzania projektu budowlanego”, uczyni obecne upoważnienie mniej pozornym.                        

15. Niepokojącym rozwiązaniem zdaje się być projektowane brzmienie przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1-4 P.b., określających, z czym sprawdza się zgodność projektu inwestycyjnego przed jego zatwierdzeniem (w pozwoleniu na budowę lub w odrębnej decyzji). Otóż, pomimo tego, że zakłada się konieczność zabudowy zgodnie z obowiązującym planem miejscowym oraz zachowanie wymogu uzyskania przed pozwoleniem na budowę na terenie, na którym nie obowiązuje m.p.z.p., decyzji o WZ i zagospodarowaniu terenu, nie przewidziano wyraźnie konieczności badania zgodności projektu inwestycyjnego z planem miejscowym albo z taką decyzją (potrzebę dokonywania tej oceny można wywieść jedynie pośrednio z przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i b P.b., w którym zakłada się badanie projektu inwestycyjnego pod kątem zgodności z prawem miejscowym albo z „rozstrzygnięciami dotyczącymi zamierzenia budowlanego”). Warto zatem zadać pytanie: to po co w ogóle wymaga się uzyskania takiej decyzji i określania w niej WZ i zagospodarowania terenu, skoro w dalszych stadiach procesu inwestycyjnego ma ona nie być już brana pod uwagę. Tym bardziej, że projektowany, nowy przepis art. 61 ust. 4b u.p.z.p. przewiduje o wiele bardziej rozbudowane w stosunku do obecnych ustalenia, jakie miałyby wiązać inwestora przy projektowaniu inwestycji. Wskazanie na konieczność badania projektu inwestycyjnego z planem miejscowym lub z decyzjami o WZ i zagospodarowania terenu powinno być wyraźne, a nie dorozumiane. Znamienne, że w uzasadnieniu projektu ustawy napisano, że projektowany art. 35 P.b. zakłada badanie zgodności projektu inwestycyjnego z planem miejscowym albo z decyzją WZ. Należy zdawać sobie sprawę z tego, że zwroty „prawo miejscowe” i „rozstrzygnięcia dotyczące przedsięwzięcia” są bardzo ogólne i nie każdy pracownik organu administracji architektoniczno-budowlanej będzie świadomy, że chodzi tu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz o decyzje o WZ i zagospodarowania terenu. Nie ma żadnych merytorycznych powodów, aby różnicować precyzję przepisów P.b. Skoro w art. 49 P.b. (w projektowanym brzmieniu) napisano wprost o konieczności badania zgodności przedsięwzięcia z planem miejscowym lub z decyzją o WZ i zagospodarowania terenu, to także w art. 35 P.b. należałoby uczynić tak samo. Dodatkowo należy zauważyć, że skoro w art. 49 ust. 1 pkt 1 P.b. jest mowa zarówno o decyzjach o WZ i zagospodarowania terenu, jak i o „rozstrzygnięciach dotyczących zamierzenia” (bez dodania, że chodzi o „inne” rozstrzygnięcia), obawa przed niewłaściwym zrozumieniem art. 35 ust. 1 P.b. jest jeszcze większa.

16. Projektodawca proponuje wprowadzenie okresu przedawnienia kompetencji do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę w przypadkach zrealizowania zamierzenia inwestycyjnego. Termin przedawnienia wyznaczono na 5 lat od wydania pozwolenia na użytkowanie albo dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy, w przypadku gdy organ nadzoru budowlanego nie zgłosił sprzeciwu, o którym mowa w art. 54 ust. 1 (art. 37 ust. 4 pkt 1 P.b.). Rozwiązanie takie powinno przejść test zgodności z Konstytucją. Zwłaszcza z tego względu, że już raz Trybunał Konstytucyjny zakwestionował zgodność z nią przepisu o odwrotnych konsekwencjach – pozwalającego stwierdzać nieważność decyzji administracyjnej bez jakiegokolwiek ograniczenia czasowego (zob. wyrok  z dnia 12 maja 2015 r., w sprawie P 46/13, OTK-A 2015/5/62).   

17. O wiele trudniej będzie odeprzeć zarzut niekonstytucyjności projektowanego, nowego przepisu art. 37 ust. 7 P.b., według którego nie uchyla się decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej dla inwestycji celu publicznego z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w przypadku gdy wniosek o wznowienie postępowania został złożony po dniu, w którym decyzja o pozwoleniu na użytkowanie stała się ostateczna, albo po upływie terminu do wniesienia sprzeciwu wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy. Przecież oznacza to, że właściciel nieruchomości zajętej pod budowę takiej inwestycji, celowo pominięty przy wydawaniu pozwolenia na budowę, nie będzie mógł przeciwstawić się takiemu bezprawiu skutecznie. Przepis ten nie obejmuje bowiem tylko przypadków drobnych, nieświadomych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, ale także działań celowych. Wygaśnięcie prawa pominiętej strony do uchylenia ostatecznej decyzji w tak krótkim terminie, może być zasadnie kwestionowane jako nadmierna ingerencja ustawodawcy w prawa właścicielskie strony, wbrew której wiedzy i woli oraz z naruszeniem prawa materialnego doprowadzono do zrealizowania danej inwestycji.  

18. Projektowane brzmienie art. 49c ust. 2 P.b. jest – podobnie do obecnego –  nieprecyzyjne. Na podstawie każdego z wymienionych w nim przepisów art. 48, 49 i 49b P.b. prowadzi się kilka postępowań – w tym także postępowania w sprawie nałożenia opłaty. Może to oznaczać, że obowiązek zawieszenia zostanie uznany za dotyczący także takiego postępowania, a przecież bez nałożenia opłaty nie ma sensu składanie wniosku, o którym mowa w art. 67a § 1 ustawy – Ordynacja podatkowa. W art. 49c należy wskazać bardziej konkretnie, o zawieszenie których postępowań w nim chodzi.

19. Niepokojąco i niezgodnie z deklarowanymi intencjami projektowanej nowelizacji („uproszczenia procesu inwestycyjnego”) miałby brzmieć przepis art. 59f ust. 1 P.b. („W przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, lub istotnego naruszenia przepisów techniczno-budowlanych organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie i przeprowadza, w odpowiednim zakresie, postępowanie, o którym mowa w art. 51.”). Nowym elementem w tym przepisie jest nawiązanie do naruszenia przepisów techniczno-budowlanych. Obecnie ustalenie takiej niezgodności w trakcie kontroli nie zawsze może prowadzić do zastosowania sankcji, o których mowa w art. 59f. Jeżeli jest to naruszenie niestanowiące jednocześnie naruszenia rozwiązań zastosowanych w dokumentacji projektowej, zatwierdzonej w pozwoleniu na budowę lub niezakwestionowanych w przypadkach dokonania zgłoszenia robót, sankcji tych nie stosuje się. Proponowana zmiana zapowiedziana została w uzasadnieniu projektu (s. 94) jako mająca pozwolić na ingerencję także w przypadku prowadzenia robót zgodnie z udzielonym pozwoleniem i zatwierdzonym projektem. Będzie to oznaczało podważenie praw nabytych i zrodzi stan niepewności. Pozwolenie na budowę przestanie mieć charakter aktu zapewniającego inwestorowi ochronę przed późniejszymi ingerencjami. Może to prowadzić do zahamowania procesów inwestycyjnych, a nie do ich uproszczenia. Intencje projektodawcy da się zrozumieć. Chodzi przecież o zapewnienie przestrzegania prawa. Rzecz jednak w tym, że jeżeli prawo zostało naruszone na podstawie decyzji właściwego organu, to podjęcie kolejnej decyzji, odmiennie oceniającej ten sam aspekt projektu budowlanego, wymaga uprzedniego wzruszenia wcześniejszej, ostatecznej decyzji administracyjnej. Jest to konsekwencja zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Osoba, która poniesie szkodę w wyniku uchylenia lub stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę musi mieć zapewnioną ochronę i możliwość dochodzenia odszkodowania. Projektowane rozwiązania, nieprzewidujące poprzedzenia wydania decyzji odmawiającej pozwolenia na użytkowanie orzeczeniem stwierdzającym naruszenie prawa przez organ, który wydał pozwolenie na budowę, nie zagwarantuje takiej ochrony i realizacji prawa do odszkodowania za bezprawne działanie organu administracji budowlanej. 

 

III.3. Uwagi dotyczące proponowanych zmian w ustawie – Prawo energetyczne

Opiniowany projekt zawiera kilka przepisów zmieniających P.e. Na szczególną uwagę zasługuje zamysł dodania do tej ustawy przepisu art. 7 ust. 9a, według którego przedsiębiorstwo energetyczne nie będzie mogło odmówić z przyczyn ekonomicznych przyłączenia do sieci obiektów i urządzeń, zrealizowanych na nieruchomościach wchodzących w skład Krajowego Zasobu Nieruchomości (zwanego dalej: KZN), o którym mowa w ustawie o KZN[1]. Projektodawca twierdzi, że miał na uwadze cel ustawy o KZN („zwiększenie podaży mieszkań na wynajem, o umiarkowanych czynszach, poprzez wykorzystanie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa”), co miałoby uzasadniać zapewnienie inwestycjom realizowanym na nieruchomościach wchodzących do KZN gwarancję przyłączenia do sieci elektroenergetycznej, gazowej i ciepłowniczej, bo mają one służyć „celom mieszkaniowym, a zapewnienie podstawowych mediów jest warunkiem koniecznym ich prawidłowego użytkowania”. Projektodawca nie zdaje chyba sobie sprawy, że przedsiębiorcy energetyczni to podmioty prywatne nastawione na osiąganie dochodu z prowadzonej działalności, a taki charakter tej działalności podlega konstytucyjnej ochronie. Zapewniają one dostęp do sieci wszystkim inwestorom budownictwa mieszkaniowego. Tymczasem opiniowany projekt ustawy mógłby uczynić inwestycje mieszkaniowe realizowane na terenach KZN uprzywilejowanymi, a przedsiębiorców energetycznych – zobligowanymi do działalności przynoszącej straty. Tymczasem Konstytucja zapewnia wszystkim sektorom gospodarki równe warunki jej prowadzenia. Dlatego też projektowane rozwiązania mogą rodzić wątpliwości natury konstytucyjnej. Tym bardziej, że są one zabezpieczane dodatkowo sankcjami w postaci administracyjnych kar pieniężnych za każdy dzień zwłoki w ustaleniu warunków przyłączenia do sieci po upływie ustawowego, 14-dniowego terminu na ich ustalenie, przewidzianymi w dodawanym do P.e. art. 57a.

 

III.4. Uwagi dotyczące proponowanych zmian w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków

Podobne do przywołanych w propozycji nowelizacji P.e. rozwiązań uprzywilejowujących inwestycje mieszkaniowe realizowane na nieruchomościach uzyskanych z KZN (oraz inwestycje budownictwa jednorodzinnego i budownictwa mieszkaniowego realizowanego na „obszarze zorganizowanego inwestowania, o którym mowa w przepisach rozdziału 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym”), przewiduje się przy ustalaniu warunków przyłączania i przy przyłączaniu do sieci wodociągowo-kanalizacyjnych. Ma to nastąpić poprzez stosowną zmianę i uzupełnienie ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków[2]. Polegać one mają na: 1) ustaleniu krótszego terminu (14 dni, a nie 30) na wydanie warunków przyłączenia albo uzasadnienie odmowy ich wydania; 2) zobowiązaniu przedsiębiorców zarządzających sieciami wodno-kanalizacyjnymi do uwzględnienia w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, będących w jego posiadaniu, potrzeby przyłączenia do sieci nieruchomości zlokalizowanych na obszarze działania takiego przedsiębiorstwa, oddanych w użytkowanie wieczyste albo sprzedanych w trybie określonym w art. 53 ust. 1 lub 2 ustawy o KZN oraz wchodzących w skład obszaru zorganizowanego inwestowania i 3) zagrożeniu administracyjną karą pieniężną przedsiębiorcom, którzy nie wywiążą się w terminie z powyższego obowiązku wydania warunków przyłączenia. Z uwagi na dość szerokie spektrum inwestycji mieszkaniowych objętych nowymi rozwiązaniami ryzyko skutecznego zakwestionowania tych rozwiązań zdaje się być znacznie mniejsze. Nie sposób przy tym pominąć faktu, że proponowane zmiany w tej oraz poprzednio omawianej ustawie są w stanie zdynamizować proces inwestycyjny, o ile nowe przepisy będą respektowane, albo – w przypadku ich kontestowania – skutecznie egzekwowane.

 

III.5. Uwagi dotyczące proponowanych zmian w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

1. W opiniowanym projekcie ustawy przepisy u.p.z.p. są zmieniane tylko w 23 miejscach, ale skala tych zmian obejmuje: modyfikację, dodanie lub uchylenie ponad 200 przepisów, co doprowadza do podwojenia jej obszerności. To bodaj najdalej idąca nowelizacja u.p.z.p. od dnia jej wejścia w życie. Zmiany w tej ustawie są również uzasadniane przez projektodawcę potrzebą uproszczenia procesu inwestycyjno-budowlanego. Jednak nie każda z projektowanych zmian może być oceniona jako podążająca tylko w tym kierunku.

2.  Art. 2 pkt 14 u.p.z.p. w proponowanym brzmieniu definiuje na nowo „dostęp do drogi publicznej”. Według znowelizowanej wersji pod tym pojęciem należy rozumieć: „bezpośredni dostęp do tej drogi przez zjazd albo dostęp przez drogę wewnętrzną, objętą tytułem prawnym do korzystania bez ograniczeń”. Obecnie przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć: „bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej”. Jak wynika z uzasadnienia do opiniowanego projektu usunięcie z powyższej definicji słów „lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej” likwiduje „błąd logiczny polegający na wymienieniu w ramach jednego zbioru wymagań zarówno technicznej formy zapewnienia dostępu (droga wewnętrzna) jak i prawnych jego uwarunkowań (służebność)”. Przy czym – zdaniem projektodawcy, powołującego się na orzecznictwo sądowe – zmiana definicji w tym zakresie nie wyłącza możliwości spełnienia warunku bezpośredniego dostępu do drogi publicznej poprzez ustanowienie służebności. Gdyby jednak zmiana określenia pojęcia „dostępu do drogi publicznej” miała prowadzić do wyłączenia możliwości skomunikowania się z drogą publiczną za pomocą służebności dojazdu i dojścia przez nieruchomość niespełniającą kryteriów pojęcia „droga wewnętrzna”, czego nie można wykluczyć, to nowy stan prawny w tym zakresie nie uprości procesu inwestycyjno-budowlanego.

Ponadto Rada Legislacyjna, mając na względzie, że dostęp do drogi publicznej (bezpośredni albo przez drogę wewnętrzną, objętą tytułem prawnym do korzystania bez ograniczeń) jest jednym z warunków koniecznych wydania decyzji o WZ, zwraca uwagę na zasadniczą niekonsekwencję, jaka towarzyszy proponowanym zmianom. Zgodnie bowiem z wykładnią przepisów u.p.z.p., potwierdzoną poglądami doktryny oraz stanowiskiem sądów administracyjnych, z wnioskiem o ustalenie takich warunków może zwrócić się każdy, a zatem również podmiot, który nie ma tytułu prawnego do nieruchomości, będącej przedmiotem ustaleń. To że każdy (po spełnieniu ustawowych wymogów) może być adresatem decyzji o WZ wynika z charakteru tego aktu od samego początku wprowadzenia go do obowiązującego porządku prawnego. W kontekście tego oraz w świetle proponowanej zmiany pojęcia „dostępu do drogi publicznej” dochodzi do niecodziennej sytuacji. Oto wnioskodawca – przyszły adresat decyzji o WZ nie musi się legitymować tytułem prawnym do nieruchomości będącej przedmiotem ustaleń, ale – co podkreśla projektodawca w uzasadnieniu i co wynika z nowego brzmienia omawianej definicji – musi posiadać taki tytuł „do korzystania z istniejącej drogi wewnętrznej (…) na etapie decyzji WZ” (s. 104 uzasadnienia).

3. W art. 2 u.p.z.p. dodano pkt 21 definiujący strefę zabudowy śródmiejskiej, przez którą należy rozumieć „obszar istniejącego albo planowanego zgrupowania intensywnej zabudowy na obszarze funkcjonalnego śródmieścia, stanowiącego istniejące albo planowane centrum miasta powyżej 50.000 mieszkańców albo centrum dzielnicy m.st. Warszawy”. Zdaniem Rady Legislacyjnej niejasne jest, czy liczba 50.000 mieszkańców odnosi się do miasta czy jego centrum. Dyskusyjne też wydaje się ścisłe zakreślenie granic centrum dzielnic m.st. Warszawy.

4. Rada Legislacyjna pragnie zwrócić uwagę na proponowane zmiany dotyczące treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (dalej również jako „studium gminne”) w zakresie bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że konstrukcja tego bilansu została wprowadzona przepisami zmieniającymi u.p.z.p. zawartymi w ustawie z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (t. j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1023 ze zm.). Już sam sposób wprowadzenia tej konstrukcji (niejako „przy okazji”) może budzić wątpliwości. Z uwagi na to, że projekt ustawy o rewitalizacji nie był skierowany do zaopiniowania przez Radę, dlatego dopiero teraz Rada Legislacyjna zwraca uwagę na powyższą kwestię.

W opiniowanym projekcie proponuje się między innymi zmianę art. 10 ust. 5 pkt 1-4 u.p.z.p., która polega przede wszystkim na ograniczeniu głównego przedmiotu bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę do „nowej zabudowy mieszkaniowej”. Nie odmawiając projektodawcy słusznych intencji należy zauważyć, że ograniczenie to prowadzi do zachwiania proporcji w przedmiocie ustaleń studium, które ze swej istoty ma na celu kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie całej gminy i dotyczy wszelkich aspektów ładu przestrzennego. Zmiany wprowadzone ustawą o rewitalizacji oraz proponowana nowelizacja prowadzą do wniosku, że planowanie na poziomie gminy ma się koncentrować niemal wyłącznie na planowaniu terenów pod nową zabudowę mieszkaniową.

W przywołanych przepisach mowa jest między innymi o formułowaniu „na podstawie analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych oraz możliwości finansowych gminy (…) maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę mieszkaniową, wyrażone w ilości powierzchni całkowitej budynków, w podziale na zabudowę wielorodzinną, jednorodzinną oraz zagrodową użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy” (art. 10 ust. 5 pkt 1 u.p.z.p. w brzmieniu zaproponowanym przez projektodawcę). Na tym tle powstaje wątpliwość co do rozumienia określenia „maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę mieszkaniową” i co do podstaw formułowania tego zapotrzebowania. Czy należy przez to rozumieć prawo do „dekretowania” maksymalnej liczby metrów kwadratowych powierzchni mieszkalnej na jednego mieszkańca gminy? Ponadto, czy maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę mieszkaniową będzie uwzględniać potrzeby mieszkaniowe osób niebędących mieszkańcami gminy, ale mającymi zamiar nabycia mieszkań położonych na jej obszarze?

Z art. 10 ust. 5 pkt 4 u.p.z.p. w zaproponowanym brzmieniu należy wywieść możliwość wprowadzania zakazu zabudowy na niektórych terenach ze względu na wyniki przeprowadzonego bilansu („…nie przewiduje się lokalizacji nowej zabudowy…”), a więc prawnego ograniczenia prawa podmiotowego właściciela do korzystania z nieruchomości. Własność, w tym własność nieruchomości, zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym, wynikającym z przepisów Konstytucji, art. 140 k.c. i innych przepisów, poglądami doktryny i orzecznictwa, nie ma charakteru absolutnego, jednakże jej granice powinny być wyznaczane ustawami, zasadami współżycia społecznego i społeczno-gospodarczym przeznaczeniem rzeczy z uwzględnieniem dyrektyw wynikających z konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Pod ustawowym ograniczeniem praw właściciela do korzystania z nieruchomości rozumie się również ograniczenia wynikające z przepisów prawa miejscowego, jakimi są ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Nie można jednak ograniczeń prawa własności wyprowadzać z treści gminnego studium, które w myśl art. 9 ust. 5 u.p.z.p., nie jest aktem prawa miejscowego, a więc nie jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji.

Poza tym, zmian art. 10 ust. 5 i 8 u.p.z.p. nie można pogodzić tytułem projektu ustawy i towarzyszącej mu intencji. Przepisy te w zaproponowanym brzmieniu tworzą bowiem kolejne nowe bariery w procesie inwestycyjno-budowlanym, chociaż samo zapobieganie rozpraszaniu zabudowy poza obszary rzeczywiście zurbanizowane i wyznaczanie terenów nowej zabudowy nie tylko ponad uzasadnione potrzeby, ale wręcz ponad realne możliwości zasiedlenia nowych budynków mieszkalnych jest celem, o którego realizację warto zabiegać. Nie jest jednak w ocenie Rady Legislacyjnej oczywiste, czy wykorzystanie do tego nakazów lub zakazów jest konieczne.

Odnosząc się do art. 10 u.p.z.p., warto też podnieść i to, że przy formułowaniu nowego brzmienia ust. 4 nie wykorzystano okazji, by zastąpić pozorne wytyczne co do treści rozporządzenia wydawanego na podstawie tego przepisu (w istocie warunek uwzględnienia „wymogów dotyczących materiałów planistycznych, skali opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobu dokumentowania prac planistycznych” stanowi raczej doprecyzowanie zakresu przedmiotowego regulacji planowanej do zamieszczenia w takim akcie wykonawczym, a nie jej merytoryczne ukierunkowanie) rzeczywistymi wytycznymi.

5. Przepis art. 10a u.p.z.p. wprowadza i normuje instytucję obszaru zurbanizowanego. Obszar ten, zgodnie z dodanym w art. 10 ust. 2 u.p.z.p. punktem 1a) jest jednym ze elementów ustaleń studium gminnego. Jednakże w myśl art. 10a ust. 4 u.p.z.p.: „Określone w studium obszary zurbanizowane rada gminy może ustanowić w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego”. Można z tego wnosić, że w obrocie prawnym będą funkcjonowały obszary zurbanizowane określone w studium gminnym, które nie jest aktem prawa miejscowego oraz obszary zurbanizowane określone w drodze aktu prawa miejscowego. W tym względzie Rada Legislacyjna ma wątpliwości, czy projektodawca proponując takie rozwiązanie miał świadomość prawnych konsekwencji, jakie będzie wywoływać powyższy dualizm prawnego statusu obszaru zurbanizowanego. W związku z art. 10a ust. 4 u.p.z.p. w proponowanym brzmieniu pod tym samym pojęciem obszaru zurbanizowanego kryją się dwa różne z prawnego punktu widzenia desygnaty.

Przedstawione powyżej merytorycznie błędne rozwiązanie stanowi ponadto jeszcze jeden dowód na niezgodność proponowanych przepisów z tytułem opiniowanego projektu ustawy, w którym jest mowa o uproszczeniu procesu inwestycyjno-budowalnego. Wprowadzenie kolejnego aktu prawa miejscowego do katalogu aktów planistycznych [obok: 1) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) miejscowego planu rewitalizacji[3] 3) uchwały w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane[4]; 4) miejscowego planu odbudowy[5]; 5) proponowanego planu regulacyjnego – art. 67c – o czym szerzej w dalszych uwagach], nie będzie upraszczało procesu ustalania prawnego statusu terenów.

Samo pojęcie obszaru zurbanizowanego wyjaśniane w art. 10a ust. 1 mimo (chociaż bardziej „z powodu”) kazuistycznego podejścia, może stać się źródłem problemów przy określaniu takich obszarów w gminnym studium.

Rada Legislacyjna zwraca też uwagę na to, że przepisy określające zasady wyznaczania w studium gminnym obszarów zurbanizowanych prowadzą do istotnego ograniczenia władztwa planistycznego gminy oraz wiążącej się z nim samodzielności planistycznej gminy, która nie będzie już mogła swobodnie zdecydować (w planie miejscowym lub w odrębnej uchwale wydanej na podstawie art. 10a ust. 4) o przeznaczeniu do zabudowy nieruchomości położonej na jej obszarze, o ile nieruchomość ta nie spełni kryteriów z art. 10a u.p.z.p.

6. W proponowanym art. 27a u.p.z.p. wprowadza się możliwość równoczesnego sporządzania planu miejscowego albo jego zmiany oraz zmiany gminnego studium. Rozwiązanie to, wychodzące naprzeciw postulatom formułowanym przez praktykę oraz rozwiewające wątpliwości istniejące w tej kwestii na tle obowiązującego porządku prawnego, co do zasady zasługuje na aprobatę. Zgłaszane zastrzeżenia dotyczą relacji projektów zmiany studium gminnego i projektu planu miejscowego albo projektu jego nowelizacji. Studium gminne stanowi główny akt polityki przestrzennej gminy, której wyrazem są ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu planowania regulacyjnego[6]. Z treści art. 27a pkt 2 u.p.z.p. wynika zaś, że w uchwale o przystąpieniu do zmiany studium gminnego określa się „zakres merytoryczny i cel planowanych zmian, w sposób zapewniający zgodność sporządzanego planu miejscowego albo jego zmian ze studium”. Oznacza to, że w przypadkach równoczesnego sporządzania planu miejscowego albo jego zmiany oraz zmiany gminnego studium, projektowany plan miejscowy bądź jego nowelizacja, będą determinować ustalenia gminnego studium, a nie odwrotnie, to jest zgodnie z charakterem obu aktów planowania i ich funkcjami.

Trzeba też zaznaczyć, że skoro projektodawca decyduje się na dodanie przepisu pozwalającego projektować plany miejscowe niezgodne ze studium gminnym (o ile równocześnie gmina zamierza dokonać stosownej zmiany studium – zob. projektowany art. 27a u.p.z.p.), to wydaje się nielogicznym pozostawianie w u.p.z.p. przepisu oznajmującego o wiążącym charakterze tego dokumentu planistycznego przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.).

7. W trosce o należytą systematykę ustawy warto odstąpić od regulowania w art. 28 i 31-32 u.p.z.p., zawartych w rozdziale 2 pt. „Planowanie przestrzenne w gminie”, materii dotyczącej planów regulacyjnych, które nie są traktowane jako plany zagospodarowania przestrzennego i mają mieć w ustawie swoje miejsce w oddziale 2 rozdziału 5a.

8. Opiniowany projekt modyfikuje przepisy u.p.z.p. wprowadzone w roku 2015 r. tak zwaną ustawą krajobrazową[7]. I tak według proponowanego brzmienia art. 37a ust. 1 u.p.z.p., uchwała w sprawie zasad i warunków sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, ma mieć charakter obligatoryjny. Charakter fakultatywny będzie miała uchwała w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury. W tym względzie Rada Legislacyjna, pragnie zgłosić wątpliwości co do samej idei wyłączenia spod regulacji planu miejscowego wyżej wymienionych spraw, które nastąpiło już w ustawie krajobrazowej. Mając zaś na uwadze to, że uchwała taka, zgodnie z art. 37a ust. 5 u.p.z.p., dotyczy całego obszaru gminy, z wyłączeniem terenów zamkniętych, ustalonych przez inne organy niż ministra właściwego do spraw transportu, konieczność jej podjęcia, zwłaszcza wobec braku szczególnych sankcji w przypadku jej braku, stanie się w praktyce iluzoryczna.

9. Podobnie jak w niektórych innych nowelizowanych przez opiniowany projekt ustawach, także w u.p.z.p. zamierzono pozostać przy sztywnych wysokościach administracyjnych kar pieniężnych za naruszanie uchwał dotyczących rozmieszczania reklam (art. 37d ust. 8 u.p.z.p.), co może doprowadzić do kwestionowania przez sądy decyzji o ukaraniu z uwagi na naruszenie zasady proporcjonalności; znamiennym jest jednak to, że w art. 59 ust. 4 u.p.z.p., odnoszącym się także do administracyjnych kar pieniężnych, planuje się zagrożenie karą wymierzaną w skali „od … do …”, a uzasadnienie projektu nie wyjaśnia, dlaczego zamierza się wprowadzać jedną ustawą tak różne konstrukcje tychże kar.

10. Na szczególną uwagę zasługują propozycje dotyczące zmian zasad ustalania WZ w przypadku braku planu miejscowego. Niezwykle rozbudowana i kazuistyczna regulacja zawarta w przepisach art. 59-64 u.p.z.p. ma, według projektodawcy, między innymi usunąć liczne wątpliwości dotyczące wymogu uzyskania decyzji o WZ dla poszczególnych rodzajów inwestycji (s. 99 uzasadnienia) oraz doprecyzować wymogi uzyskania WZ, które z kolei mają się stać antidotum na utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych podejście do wykładni dotychczasowych przepisów wynikające z zasady in dubio pro libertate (s. 100 uzasadnienia). Tym samym projektodawca potwierdza kierunek proponowanych zmian, mający na celu ochronę ładu przestrzennego, jednak przy równoczesnym ograniczaniu wolności zabudowy.

Innym powodem rozbudowanej regulacji dotyczącej zasad ustalania WZ jest przeniesie części przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego[8].

W ocenie Rady Legislacyjnej obszerna i niezwykle szczegółowa regulacja zasad ustalania WZ, wbrew zamierzeniom projektodawcy, nie uprości ale nadmiernie skomplikuje porządek prawny w tym zakresie, który stanie się źródłem nowych licznych problemów interpretacyjnych. Ponadto, jak już wyżej wspomniano, projektowana nowelizacja, ma zdaniem projektodawcy nawiązywać do rozwiązań przygotowywanego Kodeksu urbanistyczno-budowlanego, dla którego jednym z podstawowych założeń miała być rezygnacja z instytucji decyzji o WZ i zagospodarowania terenu.

11. Tak jak w przypadku przepisów P.b., tak i w odniesieniu do u.p.z.p. warto zasygnalizować ryzyko związane z zaleceniem, jakie ma się znaleźć w art. 53 ust. 1b, według którego ustalenia danych dotyczących osób, którym przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości, w tym ich adresów, mają być dokonywane na podstawie ewidencji gruntów i budynków, a doręczenie na adres wskazany w ewidencji gruntów i budynków – skuteczne (bliżej na ten temat zob. uwagi na temat art. 5b ust. 2 P.b.). Przewidziany w u.p.z.p. przepis art. 53 ust. 1c, według którego ust. 1b nie wyklucza możliwości przyjęcia danych dotyczących osób, którym przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości, na podstawie innych okoliczności, jeśli są one znane organowi z urzędu lub zostały wskazane przez stronę, ma na celu minimalizację niebezpieczeństwa pominięcia którejś ze stron postępowania. Jest on jednak zredagowany jako przepis uznaniowy, co znacznie osłabia jego gwarancyjne funkcje.

12. Projektując zmiany w art. 59 u.p.z.p. przeoczono, że dodaje się do tego artykułu nie tylko ust. 4, ale także ust. 5 i 6.

13. Można mieć uzasadnione wątpliwości co do związku z uproszczeniem procesu budowlanego zmiany przewidywanej w art. 60 u.p.z.p., polegającej na dodaniu przepisu ust. 3a, według którego decyzja o WZ ma wygasać po 2 latach od dnia, w którym stała się ostateczna. Rozwiązanie to zmusi przecież inwestorów do ubiegania się o kolejne decyzje, jeżeli w tym okresie nie zdążą nabyć praw do gruntu lub zapewnić pełnego finansowania planowanej inwestycji.

14. Podobnie zadziała zmiana przewidywana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zacieśniająca zasadę dobrego sąsiedztwa do działek budowlanych graniczących ze sobą na długości min. 4 m. Wprawdzie uzasadnia się ją tym, że taka była od początku intencja zawarta w inicjatywie ustawodawczej, to nie sposób nie zauważyć, że proponowane rozwiązanie stworzy kolejną barierę inwestowania i to nawet – czasami – irracjonalną, bo wystarczy pasek gruntu o szerokości 0.5 m, który oddziela działkę zabudowaną od terenu wskazanego wnioskiem o WZ, aby koniecznym stało się wydanie decyzji odmownej. W tym samym kierunku zmierza przepis pkt 1b ust. 1 w art. 61 u.p.z.p., wymagający, aby w „minimum trzy boki działki budowlanej, w tym front tej działki można było wpisać okrąg o średnicy 16 metrów”. Oznaczać to będzie wykluczenie zabudowy poza obszarami obowiązujących planów miejscowych działek węższych lub krótszych niż 16 m.

15. Kolejną barierę dla procesu inwestycyjno-budowlanego przewidziano w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 4a u.p.z.p., według którego ustalenie WZ nie będzie mogło dotyczyć w całości lub w części terenu, co do którego została wydana: a) decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, dotycząca inwestycji celu publicznego lub innych decyzji lokalizacyjnych i wydawana przed uzyskaniem decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 4, 4b–5 i 8–21 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, w okresie przed upływem terminów, o których mowa w art. 72 ust. 3, 4 albo 4b tej ustawy, lub b) decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, lub c) inna decyzja lokalizacyjna – chyba, że z warunków realizacji inwestycji określonych w tych decyzjach wynika, że możliwe jest ustalenie WZ w zakresie niesprzecznym. Powyższe oznacza, że zarówno decyzje środowiskowe, odnoszące się do przedsięwzięć celu publicznego, jak i decyzje lokalizacyjne staną się przeszkodami uniemożliwiającymi właścicielowi nieruchomości jej zabudowę lub zagospodarowanie według własnego wyboru. Będą one miały po części skutek nacjonalizacyjny. Ponieważ moc wiążąca takich decyzji jest czasowo nieograniczona, owa blokada może okazać się – z punktu widzenia wartości i dóbr określonych w at. 31 ust. 3 Konstytucji – zupełnie zbędnym ograniczeniem (wszak może nie dojść do realizacji przedsięwzięcia, dla którego którąś z wyżej wymienionych decyzji wydano).

16. Nie jest też wcale oczywiste, czy zalety płynące ze zmiany brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. (rekomendowane w uzasadnieniu) przeważą ciężary, jakie ponieść mogą inwestorzy w wyniku zobowiązania organów właściwych w sprawach decyzji o WZ do kierowania się już na tym etapie postępowania – w zakresie spełnienia obowiązku dostępu do drogi publicznej oraz uzbrojenia terenu – z przepisami wykonawczymi wydanymi na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 P.b. (czyli z przepisami określającymi warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz drogi publiczne). Będzie to bez wątpienia zaostrzenie wymagań stawianych inwestorom, a nie uproszczenie procesu budowlanego.

17. To samo można powiedzieć o kolejnych planowanych w projekcie przepisach uzupełniających art. 61 u.p.z.p., zawężających możliwości uzyskania decyzji WZ. Chodzi tu przede wszystkim o przepis art. 61 ust. 1 pkt 1a, według którego – w przypadku braku planu miejscowego, na podstawie decyzji o WZ – miała by być dopuszczalna rozbudowa istniejących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wielorodzinnych, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej oraz istniejących obiektów handlowych, o ile wniosek o ustalenie WZ jest zgodny z warunkami, o których mowa w ust. 1 pkt 1a–5, a ponadto rozbudowa nie prowadzi do zwiększenia pierwotnej powierzchni całkowitej budynków o więcej niż 30%, zaś w przypadku budynków mieszkalnych jednorodzinnych rozbudowa nie prowadzi do zwiększenia pierwotnej powierzchni całkowitej budynku o więcej niż 100%. Powyższe ograniczenie rozbudowy istniejących budynków jest nieracjonalne z punktu widzenia celów ustawy, bo spełnienie prawidłowo interpretowanych wymagań z art. 61 ust. 1 pkt 1a-5 u.p.z.p. można z całkowitą pewnością uznać za zrealizowanie potrzeb zachowania ładu przestrzennego i pozostałych wartości, jakie – w myśl art. 1 ust. 2 u.p.z.p. – należy uwzględniać w zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto, jeżeli istniejąca zabudowa na danej działce budowlanej jest zdecydowanie mniej intensywna niż na działkach sąsiednich, to każdy z powyższych limitów procentowych oznaczać będzie zakaz jej rozbudowy do skali przeciętnej na danym terenie, czyli do dyskryminowania ich właścicieli w zakresie korzystania z prawa własności.

18. Inny z dodawanych przepisów (art. 61 ust. 1d u.p.z.p.) w zasadzie należy ocenić jako zbieżny z celami nowelizacji, właściwie zmniejszający skalę wymagań, jakie mają być spełnione, aby wniosek o wydanie decyzji o WZ został uwzględniony. Jest on jednak zredagowany nieprecyzyjnie. Zabrakło w nim zwrotu wskazującego, że jest to przepis szczególny, pozwalający uznać wymagania określone w at. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.z.p. za spełnione także wówczas, gdy teren inwestycji jeszcze nie posiada dostępu do drogi publicznej lub wystarczającego uzbrojenia, ale warunki te są zawarte w sferze inwestycji planowanych.

19. Niezrozumiałym i niewyjaśnionym w uzasadnieniu projektu jest zamysł ograniczenia w u.p.z.p. możliwości uznania za spełniony wymogu posiadania wystarczającego uzbrojenia terenu w przypadku dysponowania indywidualnymi źródłami lub odbiornikami energii do przypadków, w których stosowne urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii w rozumieniu art. 2 pkt 22 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii[9], posiadają łączną moc zainstalowanej energii elektrycznej nie większą niż 40 kW, a cieplnej – nie większą niż 120 kW. Na tym tle powstają pytania o to: 1) czy istnieją jakieś racjonalne powody wykluczenia możliwości samozaopatrzenia użytkowników większych budynków w energię ze źródeł odnawialnych; 2) czy chodzi tu o ochronę przemysłu węglowego i elektrowni zasilanych paliwami płynnymi; 3) czy względy ochrony środowiska i zasada zrównoważonego rozwoju nie uzasadniają odwrotnego podejścia do tej problematyki?

20. Projektowane przepisy art. 61 ust. 4b-4d u.p.z.p. – mające zastąpić obecnie obowiązującą regulację zawartą w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 2003 r. – można ocenić jako krok we właściwą stronę, chociaż niektóre z nich wymagają przemyślenia ich redakcji (zwłaszcza ust. 4b pkt 2) oraz uzasadnienia powodów upoważniania organów właściwych do określania decyzją o WZ gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych (poza wysokością obiektu i szerokością elewacji frontowej, geometrią dachu), kolorystyki elewacji oraz dachów obiektów budowlanych oraz wymogów wynikających z regionalnych cech istniejącej zabudowy i ukształtowania terenów gminy, w tym rozwiązania detali architektonicznych elewacji. Wątpliwość ta jest tym bardziej uzasadniona, że rozszerzenie zakresu kompetencji orzeczniczych organów właściwych jest równoznaczne ze stworzeniem kolejnych barier inwestowania.

21. Projekt zawiera rozwiązania mające zapobiegać chaotycznemu rozprzestrzenianiu się zabudowy na tereny kompleksów użytków rolnych i leśnych, czemu służyć ma przepis art. 61a u.p.z.p. o następującej treści: „Jeżeli całość albo część terenu inwestycji położona jest poza obszarem zurbanizowanym, wyznaczonym w drodze aktu prawa miejscowego, decyzja o WZ  może być wydana wyłącznie dla zmiany sposobu zagospodarowania terenu obejmującej obiekty budowlane wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, służące produkcji rolniczej albo turystyce, a także w celu zalesienia gruntów rolnych albo rolniczego zagospodarowania gruntów leśnych”. Cel i treść takiej regulacji nie budzi zastrzeżeń, chociaż niewątpliwie ograniczy ona swobodę zabudowy. Przemawia jednak za nią konieczność zapanowania nad porządkiem przestrzennym. Problemem może okazać się stosowanie tego przepisu w praktyce w tych gminach, w których nie ustalono obszaru zurbanizowanego. Nie można wykluczyć takiej linii orzecznictwa sądowego, która wykluczy jego stosowanie. Aby tego uniknąć należałoby zawrzeć w u,p.z.p. przepis pozytywny – przesądzający wprost, że nowa zabudowa może odbywać się wyłącznie na obszarach zurbanizowanych, a tylko wyjątkowo i w zakresie, w jakim opisano to w cytowanym przepisie – również poza tymi obszarami. Jednak wprowadzenie w życie takiej regulacji wymagałoby zastosowania stosownego vacatio legis, pozwalającego na ustanowienie w gminach takich obszarów.

22. Trudną do uzasadnienia (którego uzupełnienie jest w ocenie Rady konieczne) będzie zmiana przepisu art. 63 ust. 5 u.p.z.p., zawężająca możliwość przeniesienia decyzji o WZ jedynie na podmiot, który uzyskał prawa do nieruchomości obejmujące cały teren inwestycji. Oznacza to postawienie inwestorom jeszcze bardziej ostrych wymagań niż obowiązujące na etapie pozwolenia na budowę. To kolejne utrudnienie procesu inwestycyjno-budowlanego, które nie ma przecież żadnego związku z celami ustawy. Z faktu przejęcia przez inny podmiot praw i obowiązków wynikających z takiej decyzji nie wynika przecież nic, co narażałoby wartości i dobra określone w art. 1 ust. 2 u.p.z.p.

23. Bardzo poważnymi zmianami w postępowaniu administracyjnym w sprawach wydawania decyzji o WZ są modyfikacje wynikające z rozszerzenia przepisu odsyłającego do stosowania w tych sprawach części regulacji dotyczących lokalizacji inwestycji celu publicznego. Chodzi tu o upoważnienie do stosowania nowych przepisów art. 53 ust. 1a-1d u.p.z.p., wprowadzających uproszczenia w zakresie ustalania kręgu stron i doręczania im podejmowanych orzeczeń oraz obowiązujących obecnie przepisów art. 53 ust. 7-8 u.p.z.p., zapewniających stabilność wydanych decyzji lokalizujących inwestycje celu publicznego po 12 miesiącach od ich doręczenia lub ogłoszenia. O ile w przypadku inwestycji celu publicznego można próbować uzasadnić owe uproszczenia i bariery dochodzenia przez dotkniętych bezprawnymi decyzjami przywrócenia poprzedniego stanu prawnego, o tyle w przypadku inwestycji prywatnych takie aprioryczne wzmocnienie pozycji aktualnego inwestora zdaje się być niemożliwe do obrony.

24. Opiniowany projekt wprowadza kolejną nową konstrukcję pod nazwą obszar zorganizowanego inwestowania (dalej: OZI), który wyznacza się w granicach obszaru zurbanizowanego. OZI ma obejmować obszar o niewykształconej strukturze funkcjonalno-przestrzennej albo obszar wymagający zmiany struktury funkcjonalno-przestrzennej, którego zagospodarowanie wymaga współpracy inwestorów, w tym inwestorów realizujących inwestycje celu publicznego, w szczególności na etapie projektowania inwestycji i ich powiązań oraz podziału zadań w zakresie realizacji albo finansowania inwestycji celu publicznego, a nie sprzeciwia się temu interes publiczny. OZI można też wyznaczyć w celu określenia warunków realizacji inwestycji: 1) mieszkaniowych na nieruchomościach: a) oddanych w użytkowanie wieczyste lub sprzedanych przez Krajowy Zasób Nieruchomości w trybie określonym w art. 53 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości, b) przekazanych aportem do spółki celowej, o której mowa w art. 7 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości; 2) stanowiących przedsięwzięcia zawarte w gminnym programie rewitalizacji – na obszarze rewitalizacji albo jego części.

Przepisy w dodanym rozdziale 5a u.p.z.p. budzą pewne wątpliwości i zastrzeżenia Rady Legislacyjnej.

Po pierwsze, OZI jak można domniemywać, ponieważ wprost nie zostało to określone (OZI „wyznacza się w granicach obszaru zurbanizowanego” – art. 67a ust. 1 u.p.z.p. w proponowanym brzmieniu), powstaje na podstawie ustaleń planu regulacyjnego, który jest kolejnym planem lokalnym, będącym aktem prawa miejscowego, co jak już wcześniej sygnalizowano, nie przyczyni się do klarowności prawnego statusu terenów.

Po drugie, ani art. 67b ust. 1 u.p.z.p. w proponowanym brzmieniu, zgodnie z którym, „właścicielowi nieruchomości znajdującej się w całości albo w części na OZI, który nie zamierza zagospodarować nieruchomości w trybie określonym w niniejszym rozdziale, przysługuje żądanie wykupu albo zamiany nieruchomości”, ani inne przepisy nie normują sytuacji w której właściciel nie będzie żądał wykupu albo zamiany nieruchomości i równocześnie nie zamierza zagospodarować nieruchomości w sposób przewidziany ustaleniami planu regulacyjnego.

Po trzecie, art. 67d ust. 2 u.p.z.p. dopuszcza możliwość uchwalenia planu regulacyjnego niezgodnego z ustaleniami studium gminnego, co skutkuje koniecznością zmiany studium poprzez dostosowanie go do ustaleń planu regulacyjnego. Rozwiązanie to po raz kolejny pozostaje w sprzeczności z charakterem studium jako aktem kreującym politykę przestrzenną w gminie z perspektywy całego jej obszaru i wytycza kierunki ustaleń realizacyjnym aktom planistycznym.

Po czwarte, w art. 67k u.p.z.p., przewidziano swoistą dewolucję kompetencji organów gminy na rzecz wojewody. W przypadkach określonych w ust. 1 tego artykułu, na wniosek wojewody albo Prezesa KZN, rada gminy wyraża zgodę na przyjęcie planu regulacyjnego przez wojewodę. Powyższa konstrukcja, zdaniem Rady Legislacyjnej stałaby się niebezpiecznym precedensem w zakresie przekazywania organom administracji rządowej zadań własnych gminy, wyraźnie określonych w art. 7 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.). Proponowane rozwiązanie jest nie do pogodzenia z przepisem art. 166 ust. 1 Konstytucji, według którego: „Zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne”. Nie ulega bowiem wątpliwości, że plan regulacyjny, będąc instrumentem planowania i zagospodarowania przestrzennego na szczeblu lokalnym, zarówno ze względów formalnych („Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy: 1) ładu przestrzennego…” – art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g.), jak i samego charakteru jest prawną formą realizacji zadań publicznych służących zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej, w tym przypadku wspólnoty lokalnej. Dlatego też jego stanowienie nie może być przekazane organowi administracji rządowej. To zaś prowadzi do wniosku, że kompetencja rady gminy do wyrażenia zgody na przyjęcie planu regulacyjnego przez wojewodę, wynikająca z art. 67k ust.1 u.p.z.p., byłaby w obowiązujących uwarunkowaniach prawno-ustrojowych sprzeczna z przywołanym powyżej art. 166 Konstytucji oraz z konstytucyjną zasadą decentralizacji władzy publicznej.

25. Przepisy art. 67l-67p u.p.z.p. dotyczą nowej konstrukcji, jaką jest umowa urbanistyczna. Niezależnie od niżej przedstawionych uwag o charakterze szczegółowym Rada Legislacyjna pragnie przypomnieć, że obowiązująca wersja u.p.z.p. przewiduje już w art. 37i konstrukcję o takiej samej nazwie „umowa urbanistyczna”, która może być zawierana przy realizacji przedsięwzięć rewitalizacyjnych. Należy zaznaczyć, że projektodawca w opiniowanym projekcie nie zamierza uchylać artykułu 37i u.p.z.p. Oznacza to, że w jednej ustawie będą regulowane dwie prawne konstrukcje o takiej samej nazwie.

26. Zgodnie z intencją projektodawcy „nowa” umowa urbanistyczna będzie miała zastosowanie tylko do OZI. Projektowana regulacja zakłada obowiązek zawarcia przez gminę umowy urbanistycznej, jeśli będzie to wynikać z planu regulacyjnego. Na tle projektowanego art. 67l ust. 1 u.p.z.p. powstaje pytanie, czy do wyłączenia obowiązku zawarcia takiej umowy, np. w sytuacji finansowania inwestycji celu publicznego dla obszaru OZI bez udziału środków inwestora prywatnego, potrzebne jest zawarcie w uchwale o planie regulacyjnym wyraźnego postanowienia o braku obowiązku zawarcia umowy urbanistycznej?

27. Rada Legislacyjna zwraca uwagę, że przepis art. 67l ust. 2 u.p.z.p., zastrzegający szczególną formę dla umowy urbanistycznej (formę aktu notarialnego), zbędnie stanowi, że jest to forma pod rygorem nieważności. W tym bowiem wypadku rygor nieważności wynika już z przepisów ogólnych k.c. o formie czynności prawnych, to jest z art. 73 § 2 zd. 1 k.c., zgodnie z którym „Jeżeli ustawa zastrzega dla czynności prawnej inną formę szczególną, czynność dokonana bez zachowania tej formy jest nieważna”.

28. Dodawany do u.p.z.p. przepis art. 67m ust. 2 ma stanowić, że w umowie urbanistycznej „zawiera się postanowienia dotyczące kar umownych związanych z nieterminowym lub nienależytym wykonaniem zobowiązań”. Brzmienie tego przepisu wywołuje zastrzeżenie i wątpliwość interpretacyjną, a mianowicie czym się różni wykonanie nieterminowe od nienależytego wykonania zobowiązania? Czy w tym drugim pojęciu, jako szerszym, nie zawiera się pierwsze, czyli nieterminowe wykonie zobowiązania? Z kolei wątpliwość interpretacyjna bierze się z braku koherencji między omawianym przepisem a ogólnym art. 483 § 1 k.c., regulującym instytucję kary umownej. W myśl art. 483 § 1 k.c. kara umowna to zastrzeżenie umowne skutkujące obowiązkiem zapłaty określonej sumy (pieniężnej) tytułem naprawienia szkody wynikłej zarówno z nienależytego wykonania zobowiązania niepieniężnego, jak i z niewykonania takiego zobowiązania. W związku z tym powstaje pytanie o sens i skuteczność zawężania podstaw żądania zapłaty kary umownej z umowy urbanistycznej tylko do wypadków nieterminowego lub nienależytego wykonania zobowiązań.

29. Wprowadzany przepisami opiniowanego projektu art. 67o u.p.z.p. będzie przewidywać zasadniczy zakaz dokonywania zmian istotnych postanowień umowy urbanistycznej. Na tym tle Rada Legislacyjna pragnie sformułować uwagę ogólną o zbyt mało precyzyjnym określeniu przesłanek uzasadniających wyjątkową dopuszczalność zmian treści umowy urbanistycznej (art. 67o pkt 1 – 4 u.p.z.p.). 

Ponadto w ocenie Rady Legislacyjnej przewidziany w art. 67o pkt 2 u.p.z.p. wyjątek, w ramach którego możliwe są zmiany istotnych postanowień umowy urbanistycznej – „w razie nastąpienia okoliczności, których gmina, działając z należytą starannością, nie mogła przewidzieć” – jest zbyt szeroko i nieprecyzyjnie ujęty. Wątpliwości budzi też ograniczenie przedmiotowych okoliczności tylko do jednej strony umowy (gminy). Z jakich powodów nie będzie dopuszczalna zmiana umowy urbanistycznej, jeśli nastąpią nowe okoliczności (w domyśle – mające wpływ na istotne postanowienia umowy), których to inwestor lub obie strony umowy urbanistycznej, działając z należytą starannością, nie mogły przewidzieć?

 

III.6. Uwagi dotyczące proponowanych zmian w ustawie o Krajowym Zasobie Nieruchomości  

  1. Obecnie obowiązujący art. 4 ust. 1 ustawy o KZN stanowi, że KZN jest państwową osobą prawną w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, zaś po nowelizacji brzmienie tego przepisu ma ograniczyć się do słów: „KZN jest państwową osobą prawną”. W ocenie Rady analizowany przepis projektu niczego w statusie finansowo-prawnym KZN nie zmienia. Na gruncie obowiązującego prawa KZN w sposób wyraźny został zaliczony do grona podmiotów sektora finansów publicznych. Po nowelizacji zaś KZN, w efekcie wykładni prawa – jako państwowa osoba prawna, utworzona na podstawie odrębnej ustawy, w celu wykonywania zadań publicznych, co wynika zarówno z preambuły do ustawy o KZN (ustawę uchwalono w celu realizowania zadań władz publicznych, w szczególności przez wprowadzanie instrumentów zwiększających dostępność mieszkań i kształtowanie stabilnych ram finansowania budownictwa mieszkaniowego), jak i z jej art. 5 – także będzie miała status podmiotu sektora finansów publicznych.

    2. Przepis art. 17 opiniowanego projektu ma błędną strukturę redakcyjną. Po punkcie 2 ponownie następuje punkt 2, przez co analizowany art. 17, choć w rzeczywistości składa się z 19 punktów, to kończy się punktem 18.

    3. Przepis art. 17 pkt 2 (a rzeczywiście pkt 3) projektu wprowadza zmianę w art. 26 ust. 2 ustawy o KZN, która rozszerzy zakres przedmiotowy nieruchomości wyłączanych i zwracanych z Zasobu o nieruchomości leśne. Taka nowelizacja, zdaniem Rady Legislacyjnej, zasługuje na aprobatę, gdyż nieruchomości leśne nie powinny być wykorzystywane do realizacji zadań KZN, to jest nie powinny być wykorzystywane do realizacji inwestycji mieszkaniowych i mieszkań o czynszu normowanym. Przy okazji Rada Legislacyjna pragnie zwrócić uwagę na potrzebę uporządkowania struktury i brzmienia art. 26 ustawy o KZN, przez precyzyjne określenie, kiedy dana nieruchomość jest (obligatoryjnie), bądź może (fakultatywnie) być wyłączona z KZN i zwrócona właściwemu podmiotowi. Ponadto powinna zostać uporządkowana relacja pomiędzy art. 26 a art. 27 ustawy o KZN w ten sposób, aby przepisy te jednoznacznie regulowały wyłączanie nieruchomości z KZN i ich zwrot – z urzędu albo na wniosek.

    4. Przepis art. 17 pkt 3 (a w rzeczywistości pkt 4) zmienia przepis art. 31 ust. 2 ustawy o KZN, regulujący element ustroju KZN jako osoby prawnej. Projektowany przepis nowelizujący, budzi zastrzeżenia i uwagi krytyczne. Obowiązujący art. 31 ust. 2 ustawy o KZN stanowi, że Obsługę Rady Nadzorczej i Prezesa KZN zapewnia Biuro KZN, zwane dalej „Biurem”, natomiast po zmianie obsługę wymienionych organów KZN – zapewnia KZN. Takie rozwiązanie wywołuje pytania o to, czym ma się zajmować Biuro KZN? oraz – w jaki sposób obsługę organów osoby prawnej zapewnić ma, w ogólności, osoba prawna?

5. W dalszej kolejności przepis art. 17 pkt 5 (a w rzeczywistości pkt 6) zmienia przepis art. 38 ust. 1 pkt 6 ustawy o KZN – przez skreślenie wyrazów „celem zaopiniowania”. Powstała w związku z proponowaną zmianą niejasność wynika z tego, że nowelizowany przepis nie zawiera takich słów, lecz zawiera słowa – „celem zatwierdzenia” (do zadań Prezesa KZN należy przedstawianie ministrowi właściwemu do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa do zaopiniowania dokumentów celem ich zatwierdzenia). Powstaje pytanie, jaki jest sens i cel opiniowanego przepisu art. 17 pkt 5 (a w rzeczywistości pkt 6) projektu?

Na marginesie należy zwrócić uwagę na obowiązujący obecnie przepis art. 38 ust. 1 pkt 6 ustawy o KZN, który zadaniem Rady Legislacyjnej nie jest poprawny, ponieważ budzi wątpliwość, czy przewidziana tam kompetencja ministra właściwego polega na zaopiniowaniu, czy na zatwierdzeniu dokumentów?

6. Przepis art. 51 ust. 3 ustawy o KZN w brzmieniu obecnie obowiązującym, jak i w brzmieniu po zmianie przewidzianej w art. 17 pkt 11 (a w rzeczywistości pkt 12) powinien używać poprawnego sformułowania – „zwiększenia liczby mieszkań socjalnych lub realizowanych w ramach społecznego budownictwa czynszowego”, nie zaś błędnego –  „zwiększenia ilości”, jako że mieszkania, niezależnie od tego, czy chodzi o mieszkania socjalne, czy inne, są zbiorem policzalnym.

7. Zdaniem Rady Legislacyjnej zastrzeżenia może budzić projektowana zmiana art. 51 ust. 4 ustawy o KZN (przewidziana w art. 17 ust. 11 lit. b projektu, zaś w rzeczywistości w art. 17 ust. 12 lit. b). Przepis ten obecnie stanowi, że „Gospodarowanie nieruchomościami Zasobu oraz dysponowanie środkami finansowymi Zasobu odbywa się zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki, z zachowaniem szczególnej dbałości i staranności o majątek Skarbu Państwa, i ma przyczyniać się do istotnego zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych obywateli”. Zmiana cytowanego przepisu ma polegać na tym, że wyrazy „zasadami prawidłowej gospodarki” zastąpią wyrazy „zasadami legalności, gospodarności, celowości i rzetelności”. Powstałe w związku z tym zastrzeżenia wynikają po pierwsze z tego, że powszechnie stosowaną w prawie cywilnym i gospodarczym klauzulę generalną planuje się zastąpić regulacją opisową, polegającą na wyliczeniu, odwołującą się do kilku zasad gospodarowania nieruchomościami, które zapewne będą wywoływać wątpliwości interpretacyjne. Po drugie zasada legalności, która ma zacząć obowiązywać w odniesieniu do zasad gospodarowania nieruchomościami przez KZN, jest raczej zasadą ustrojową i publicznoprawną, która odnosi się do organów władzy publicznej; KZN zaś jest państwową, powierniczą osobą prawną, typu gospodarczego.

 

IV. Wnioski

Przestawione powyżej uwagi prowadzą do następujących wniosków:

1. Zamiar obszernej nowelizacji przepisów regulujących proces inwestycyjno-budowlany w perspektywie wprowadzenia do obowiązującego porządku prawnego Kodeksu urbanistyczno-budowlanego kompleksowo normującego tę materię nie można uznać za właściwy. W ocenie Rady zabieg ten może się stać źródłem zamętu i problemów z ustaleniem stanu prawnego w odniesieniu do realizowanych inwestycji, co znajdzie swój wyraz w wykładni przepisów przejściowych do projektowanego Kodeksu.

2. Znaczna część proponowanych przepisów przywołanych w niniejszej opinii nie jest zbieżna z intencją projektodawcy wyrażoną w tytule projektu, z którego wynika, że nowelizacja ma służyć uproszczeniu procesu inwestycyjno-budowlanego.

3. Zdaniem Rady Legislacyjnej niektóre z projektowanych rozwiązań pozostają w sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami, w tym zwłaszcza z zasadami: decentralizacji, proporcjonalności, ochrony prawa własności oraz wolności gospodarczej. Również wprowadzenie i utrzymywanie w zmienianych ustawach sztywnych stawek administracyjnych kar pieniężnych należy uznać za rozwiązania niekonstytucyjne.

4. Zastrzeżenia Rady Legislacyjnej budzi uzasadnienie dołączone do projektu ustawy, które w wielu przypadkach jest niewystarczające, a niektóre z przepisów w szczególności te budzące zastrzeżenia w ogóle nie zostały wyjaśnione.

5. Projekt posiada liczne błędy oraz nieścisłości terminologiczne i konstrukcyjne (przykładowo proponowane przepisy wprowadzają drugą kategorię umowy urbanistycznej; postępowania prowadzone w zgodzie z treścią art. 5b i 5c P.b. mogą skutkować weryfikacją decyzji ostatecznych w postępowaniach nadzwyczajnych bądź kasacyjnymi rozstrzygnięciami sądów administracyjnych).

 

V. Konkluzja

W ocenie Rady Legislacyjnej prace nad projektem ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku z uproszczeniem procesu inwestycyjno-budowlanego, w przypadku rychłej perspektywy wprowadzenia do obowiązującego porządku prawnego Kodeksu urbanistyczno-budowlanego, nie powinny być kontynuowane.

Jeżeli zaś planowana wcześniej kodyfikacja procesu inwestycyjno-budowlanego nie jest obecnie brana pod uwagę, wówczas opiniowany projekt może być dalej procedowany po uwzględnieniu przedstawionych powyżej uwag i dokonaniu wynikających z nich stosownych korekt.

Na podstawie projektu opinii przygotowanej przez

dr hab. Tomasza Bąkowskiego, prof. UG, dr hab. Adama Doliwę, prof. UwB,

prof. dr hab. Dariusza Kijowskiego

Rada Legislacyjna przyjęła w trybie obiegowym w dniu 5 grudnia 2017 r.         

 

 

[1] Dz. U. poz. 1529.

[2] Dz. U. z 2017 r. poz. 328 i 1566.

[3] Art. 37f u.p.z.p.

[4] Art. 37a ust. 1 u.p.z.p.

[5] Zob. art. 13d ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działań żywiołu (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1067 ze zm.).

[6] Zob. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2011, s. 33 i 34.

[7] Ustawa z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. 2015 r. poz. 774 ze. zm.).

[8] Dz. U. Nr 164, poz. 1588.

[9] Tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1148 ze zm.