Opinia z 5 grudnia 2017 r. o projekcie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce

(Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego)

Rada Legislacyjna                                                                                               2017-12-05

 przy

Prezesie Rady Ministrów 

 

    RL-0303-41/17                       

Opinia   

   o projekcie ustawy – Przepisy wprowadzające   

ustawę – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce  

 

  1. Wprowadzenie    

Wiceprezes Rządowego Centrum Legislacji pismem z dnia 20 września 2017 r. zwrócił się do Przewodniczącego Rady Legislacyjnej z wnioskiem o wyrażenie opinii przez Radę Legislacyjną o projekcie ustawy z dnia 16 września 2017 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (dalej: projekt ustawy – Przepisy wprowadzające). Przed przystąpieniem do szczegółowej analizy przekazanego do opiniowania projektu ustawy powstaje zawsze pytanie o zasadność uchwalenia konkretnej regulacji ustawowej. Zasadność ta wydaje się oczywista dla autorów tekstu opiniowanego projektu ustawy i jest obszernie przedstawiona w jej uzasadnieniu. Pogląd ten należy podzielić. Warto podkreślić, że rzadkością we wstępnych fazach procesu legislacyjnego jest przedstawianie przez podmiot korzystający z prawa inicjatywy ustawodawczej dobrze przygotowanego i obszernego uzasadnienia wyczerpująco wyjaśniającego wszystkie proponowane regulacje oraz uwzględniającego Zasady Techniki Prawodawczej[1] (w tym przypadku ze szczególnym uwzględnieniem § 47 ZTP). Umożliwia to zrozumienie intencji i argumentacji ustawodawcy bez potrzeby dokonywania skomplikowanych procesów wykładni.

Ze względu na fakt, że konieczne stało się uchylenie obecnie obowiązującej ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym (dalej: P.s.w.) i zastąpienie jej, w nawiązaniu do wymogów konstytucyjnych (art. 70 i 73 Konstytucji), nową ustawą w celu zapewnienia poprawności legislacyjnej niezbędne stało się przygotowanie jednej ustawy wprowadzającej nową ustawę.     

Nowy projekt ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce wprowadza wiele nowych rozwiązań, tym samym wymuszając dokonanie zmian w szeregu innych aktów prawnych. Projekt ustawy wprowadzającej obejmuje również swoim zakresem zmiany w przepisach obowiązujących, a także przepisy przejściowe i końcowe. Projektowana ustawa ma nie tylko charakter techniczny i obejmuje nie tylko te przepisy, ale także zawiera regulacje służące rozwiązaniu ujawnionych w praktyce problemów związanych z funkcjonowaniem dotychczas powiązanych ze sobą regulacji dotyczących szkolnictwa wyższego i rozproszonych w szeregu ustaw. Ogółem chodzi o zmiany w 155 ustawach oraz o uchylenie – oprócz dotychczasowej P.s.w. – także trzech ustaw zawierających regulacje szczegółowe, ściśle powiązane z tym prawem. Są to: ustawa o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki (dalej: u.s.n.t.n.s.t.n.z.s.), ustawa o pożyczkach i kredytach studenckich (dalej: u.p.k.s.), ustawa o zasadach finansowania nauki (dalej: u.z.f.n.).

 

II. Przepisy ogólne     

            Systematyka opiniowanego projektu spełnia wymogi określone w ZTP. Zakres zawartej w nich regulacji dotyczy wejścia w życie poszczególnych części projektowanej ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce i stanowi określenie tych z nich, w przypadku których przewidziano odstępstwo od zasady, że ustawa – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce wejdzie w życie z dniem 1 października 2018 r. Konieczność tego zabiegu  przekonująco wyjaśniono w uzasadnieniu projektu. Nie budzi to wątpliwości z punktu poprawności określanej przez pryzmat ZTP.

Przepisy art. 15 ustawy wprowadzającej dotyczą zmian w przepisach ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych (dalej: u.p.d.o.f.). Generalnie rzecz ujmując ma on charakter dostosowawczy z uwagi na zmiany dokonane w projekcie ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Dlatego zmiany przepisów art. 5a pkt 39 i pkt 40 ustawy podatkowej są wynikiem nowej definicji pojęcia „badania podstawowe” oraz wprowadzenia do ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym nowego pojęcia jakim są „badania aplikacyjne” zgodnie z przepisami art. 4 ust. 2 pkt 1 art. 4 ust. 2 i pkt 2 tej ustawy. W ten sposób prawidłowo, zachowując drogę ustawową, zmieniono zakres norm definiujących elementy przedmiotowo istotne w podatku dochodowym od osób fizycznych. Prawidłowo dostosowano je do nowych warunków kształtujących przychody podatkowe, których źródła określono w przepisach art. 10 i nast. tej ustawy.

Kolejna zmiana przepisów prawa podatkowego dotyczy art. 6 ust. 4 pkt 3 u.p.d.o.f. Ma ona jedynie charakter redakcyjny. Wyłączono bowiem z tekstu tej jednostki aktu normatywnego wyrazy „i nauce” w związku ze zmianą tytułu i treści P.s.w. utrzymując dotychczasowe reguły wspólnego opodatkowania członków rodziny.    

Dalsze zmiany przepisów prawa podatkowego dotyczą treści art. 21 ust. 1 pkt 39 i pkt 40 u.p.d.o.f., które regulują zwolnienia podatkowe. Sposób w jaki tego dokonano budzi wątpliwości natury legislacyjnej. Przepisy nowelizujące art. 21 ust. 1 pkt 39 u.p.d.o.f. odsyłają bowiem do przepisów odniesienia zawartych w art. 362 ust. 1 P.s.w. Mimo, że zgodnie z zasadami techniki legislacyjnej nie odsyła się do przepisów, które już zawierają odesłania, w przepisach odniesienia znajdują się odesłania do dalszych przepisów tej ustawy, tj. art. 360 pkt 1, 2, 4 i 7. Zwrócić należy przy tym uwagę, że są one dość rozbudowane i, co istotne, nie dotyczą bezpośrednio elementów przedmiotowo istotnych zwolnienia podatkowego regulowanego przepisami art. 21 ust. 1 pkt 39 u.p.d.o.f. Na tym ciąg odesłań się jednak nie kończy. W dalszej bowiem kolejności, bez wyraźnie wskazanej potrzeby, przepisy odsyłające kierują interpretatora do dalszych przepisów, w tym do art. 392, a niektóre z nich także do art. 92 ust. 1 pkt 1-4 P.s.w. W tym przypadku nastąpiło, jak się wydaje, nadużycie techniki odesłań. Dążenie do skrótowości tekstu prawnego przesłoniło komunikatywność tekstu prawnego. W konsekwencji znowelizowane przepisy podatkowe są nieczytelne, budzą wątpliwości interpretacyjne już na etapie ich wstępnej analizy i, co istotne, nie zawierają podstawowych treści niezbędnych do zbudowania konkretnej normy postępowania jej adresata. Należy zatem przepis ten zredagować całkowicie od nowa. Natomiast przepisy zmieniające art. 21 ust. 1 pkt 40 oraz pkt 61 ustawy podatkowej nie budzą zastrzeżeń z punktu widzenia legislacji. Są one prostą konsekwencją zmiany tytułu i treści P.s.w.

Należy uwzględnić potrzebę zmian treści art. 21 ust. 1 pkt 39 u.p.d.o.f.  

Kolejne zmiany dotyczą dostosowania kosztów kwalifikowanych w podatku dochodowym od osób fizycznych do nowej kategorii podmiotów świadczących lub wykonujących na podstawie umowy: ekspertyzy, opinie, usługi doradcze, usługi równorzędne, a także inne czynności wymienione w art. 26e ust. 2 pkt 3 u.p.d.o.f. Podmioty te wskazane zostały na nowo w art. 7 ust. 1 pkt 1, 2 i 4-8 P.s.w. Znajdują się tam przepisy definiujące system szkolnictwa wyższego. Odesłanie to jest zatem czytelne i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Jest konsekwencją zmian przyjętych w u.p.d.o.f. Podobnie należy ocenić zmianę wprowadzoną przepisem art. 26e ust. 4 u.p.d.o.f.

Zmianą, której celem jest, jak się wydaje, zredagowanie przepisów w sposób konkretyzujący płatnika podatku dochodowego od osób fizycznych jest norma kompetencyjna zawarta w projektowanym art. 35 ust. 1 pkt 2 u.p.d.o.f. Trafnie wskazano w nim, że płatnik to nie bliżej nie określona ustawowo jednostka organizacyjna uczelni, instytutów itp., lecz konkretna uczelnia, instytut naukowy PAN, instytut badawcze i inne wymienione tam osoby obowiązane pobierać i wpłacić w terminie zaliczkę na podatek od wypłacanych stypendiów na rachunek budżetowy. Jednocześnie w sposób celowy, w ujęciu dychotomicznym, uproszczono definicję stypendium na potrzeby przepisów ustawy podatkowej zamykając jednocześnie ich katalog.

Z kolei nowelizacje jakie wprowadza art. 20 ustawy zmieniającej obejmują przepisy art. 4a pkt 24 lit a i b ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych (dalej: u.p.d.o.p.). Mają one generalnie charakter porządkujący normy definiujące. Nie dotyczą więc wprowadzenia nowego jakościowo podmiotu komercjalizującego, lecz wskazują na, zastępując dotychczasowe, nowe podstawy prawne działających dotychczas podmiotów, tj. uczelni i spółek. Te ostatnie przybierać mają postać spółek celowych utworzonych przez uczelnię lub uczelnię federacyjną w celu komercjalizacji pośredniej. Regulacje te są czytelne i spójne systemowo.  

Charakter dostosowujący do treści P.s.w. mają także zmiany zawarte w przepisach art. 4a pkt 27 i pkt 28 ustawy podatkowej. Podobny tj. dostosowujący charakter mają również zmiany przepisu art. 17 ust. 1a pkt 1 u.p.d.o.p. Zwolnienie tam uregulowane dotyczyć będzie jednostek wskazanych w art. 7 ust. 1 pkt 1, 2 i 4-8 projektu ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce zamiast jednostek naukowych i instytutów badawczych funkcjonujących na podstawie dotychczasowych przepisów prawnych. Także dostosowawczy charakter ma nowelizacja przepisów 18d ust. 2 pkt 3 u.p.d.o.p. regulująca koszty kwalifikowane pomniejszające, jak dotychczas, podstawę opodatkowania. Zostały one wymuszone zmianą kategorii podmiotów prowadzących ekspertyzy, opinie, usługi doradcze i inne wymienione w art. 18d ust. 2 pkt nowelizowanej ustawy podatkowej. Podmioty, które mogą na podstawie umowy lub porozumienia prowadzić badania podstawowe upoważniające podatnika do zakwalifikowania kosztów do kategorii kosztów kwalifikowanych zdefiniowano bowiem na nowo w art. 7 ust. 1 pkt 1, 2 i 4-8 projektu ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Stąd konieczna okazała się nowelizacja ustaw podatkowych. Zmiany te wprowadzono czytelnie i jednoznacznie, w sposób systemowo korespondujący z poprzednimi rozwiązaniami legislacyjnymi. Analogiczny cel i charakter ma nowelizacja przepisów art. 29 ust. 3 pkt 8 ustawy o lasach, o której stanowi art. 19 ustawy zmieniającej.   

Z uwagi na zmiany jakie wprowadza projekt ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce trafnie dostosowano, przepisem art. 22 ustawy zmieniającej, treść art. 5 ust. 8 pkt 1 ustawy o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych wskazując na zasady ich tworzenia w uczelniach działających na podstawie nowej ustawy. Zmian merytorycznych nie przyniosła też nowelizacja przepisów art. 22 ust. 13a ustawy o doradztwie podatkowym. Dostosowuje ona, na podstawie art. 25 ustawy zmieniającej, nomenklaturę pojęciową w odniesieniu do zawieranych umów pomiędzy Komisją Egzaminacyjną a uczelniami oraz zaliczania części ustnej egzaminu na doradcę podatkowego. Sposób wprowadzania zmian nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia techniki legislacyjnej.

W przepisach projektu ustawy – Przepisy wprowadzające zawarte są przepisy dotyczące wejścia w życie nowych regulacji związanych z finansowaniem szkolnictwa wyższego i nauki. Celem tych regulacji jest umożliwienie płynnego przejścia z dotychczasowych zasad przekazywania środków na nowe zasady. Nie powinny zatem prowadzić do sytuacji zdublowania strumieni przepływu środków finansowych od dysponenta budżetu państwa, jakim jest minister, do poszczególnych beneficjentów tych środków. Nie mogą także powodować przerwy w przekazywaniu odpowiednich środków finansowych. 

Z przepisów projektowanej ustawy wynika, ze uczelnie, instytuty badawcze, instytuty PAN, oraz międzynarodowe instytuty będą otrzymywać do końca 2018 r. środki finansowe na dotychczasowych zasadach, zaś od 2019 r. będą one przyznawane na nowych zasadach.

Należy jednak zwrócić uwagę, że posłużenie się w tym przypadku horyzontem roku budżetowego może rodzić problemy z zapewnieniem odpowiedniej wielkości środków projektowanych w skali roku akademickiego. Nie zostało jednakże uregulowane, w jaki sposób będą obliczane tzw. „zwiększenia” dotacji.  

Wątpliwości budzić mogą także takie kwestie dostosowania kryteriów określających sposób dostosowania kategorii jednostek naukowych przyznanych podstawowym jednostkom organizacyjnym w 2017 r. do dyscyplin, które będą uwzględniane w podziale dotacji przeznaczanych na finansowanie potencjału badawczego, ze względu na dokonywanie obliczeń wg metody historycznej (np. zatrudnienie pracowników wg stanu na dzień 31 grudnia 2016 r. oraz liczby osób przypisanych do danej dyscypliny), a także niejasno sformułowane w ustawie podstawowej kryteria.

Przepisy przejściowe regulują także kwestię zmian w funduszach uczelni, instytutów badawczych oraz jednostek PAN, a także termin przekazania środków zgromadzonych na funduszach stypendialnych, oraz wsparcia osób niepełnosprawnych, na rachunki bankowe prowadzone w Banku Gospodarstwa Krajowego. Stanowią one, iż środki nieprzekazane na rachunek BGK do wyznaczonego terminu (31 stycznia 2020 r.) stają się dotacjami uznanymi za wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem w rozumieniu ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.). Należy tu zauważyć, że przepisy u.f.p. regulujące zwroty dotacji, w tym z powodu wykorzystania ich niezgodnie z przeznaczeniem, służą innym celom i rodzą określone skutki w zakresie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Mają one zastosowanie w tych przypadkach, gdy kwestionuje się powiązanie określonego wydatku dokonanego przez beneficjenta dotacji z przeznaczeniem środków na inne cele niż wynikające z charakteru dotacji. Z projektowanych przepisów wynika, że zwrot traktowany byłby jako swoistego rodzaju sankcje nie za nieprawidłowe niewykorzystanie dotacji, lecz nieprzekazanie środków na określony rachunek bankowy.

            Projektowane przepisy ustawy wprowadzającej nie przewidują także zmian w u.f.p., w związku z projektowanymi zmianami w systemie finansowania szkolnictwa wyższego i nauki. Dotyczy to zwłaszcza zmienionego charakteru dotacji, które będą przekazywane przez ministra na finansowanie uczelni publicznych. Dotacje te pozostawałyby w dyspozycji podmiotu w przypadku ich niewykorzystania w danym roku budżetowym.

W związku ze zwiększeniem racjonalności wykorzystywania publicznych środków finansowych, o ile to rozwiązanie należy uznać za zasadne, należałoby odpowiednio zmodyfikować w tym zakresie regulacje u.f.p. dotyczące obowiązku zwrotu do budżetu dotacji niewykorzystanych do końca roku budżetowego. Natomiast w związku z zakładanym połączeniem działów administracji rządowej „szkolnictwo wyższe” i „nauka”, których celem jest skonsolidowanie unormowań dotyczących szkolnictwa wyższego i nauki należałoby także przeprowadzić odpowiednie zmiany dostosowawcze w regulacjach prawnych dotyczących klasyfikacji budżetowej.

Należy podkreślić, że przepisy dotyczące zmian przejściowych w kwestiach finansowania szkolnictwa wyższego i nauki zostały sformułowane w mało czytelny sposób, zwłaszcza pod kątem oceny, na ile nowe zasady (dotyczące np. przyporządkowania uprawień do nadawania stopnia doktora lub doktora habilitowanego do odpowiednich dyscyplin naukowych, przypisania nauczycieli akademickich do określonych dziedzin, obliczania kategorii naukowych poszczególnych jednostek, podjęcia decyzji o uruchomieniu nowych kierunków studiów itp.) pozwolą na obliczenie dotacji wg nowych zasad.

 

III. Zmiany w przepisach obowiązujących

Zakres zawartej w nich regulacji wydaje się wyczerpywać konieczne zmiany w obowiązujących aktach prawnych. Najwięcej z nich implikowanych jest zmianą terminologii stosowanej w projektowanej ustawie. Inne związane są albo z procesem deregulacji przewidzianym przez projektodawcę, albo ze zmianami systemowymi, które zamierza wprowadzić. Te ostatnie są omówione w opinii RL dotyczącej projektu bazowego – tzn. projektu ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce.

Zmiany wprowadzane do ustaw o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju, o Narodowym Centrum Nauki, o instytutach badawczych i o Polskiej Akademii Nauk mają w całości charakter techniczny i dostosowawczy i jako takie nie budzą wątpliwości. Z nielicznych usterek legislacyjnych wskazać należy błędne przywołanie przepisu zmienianego w art. 117 pkt 1 projektu (art. 1 ust. 1 zamiast art. 1 ust. 4 ustawy o Narodowym Centrum Nauki) oraz błędną kolejność przepisów zmienianych w art. 119 pkt 12 i 13 projektu.

W art. 143 pkt 6 opiniowanego projektu znajduje się odesłanie do art. 169 ust. 1 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, który z kolei odsyła do art. 11 ust. 1 pkt 2. Należałoby rozważyć, czy nie bardziej poprawne byłoby bezpośrednie odesłanie do tego ostatniego przepisu. Uwagę tę należałby też odnieść do art. 143 pkt 7 projektu w odniesieniu do art. 83 ust. 5 oraz art. 143 pkt 8 projektu w odniesieniu do art. 84 ust. 7 ustawy o Zintegrowanym Systemie Kwalifikacji.

W art. 146 zmieniającym art. 2 pkt 19 lit. j i pkt 20 lit. i ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci błędnie powołano art. 199 ust. 1 i ust. 5 projektu ustawy wprowadzanej, albowiem w ust. 1 nie ma mowy o stypendium doktorskim, zaś ustęp 5 w ogóle nie występuje w art. 199 projektu ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, przynajmniej w wersji przedstawionej Radzie Legislacyjnej.

W art. 155 pkt 1 lit. b zmieniającym ustawę z dnia 7 lipca 2017 r. o Narodowej Agencji Wymiany Akademickiej nie wskazano właściwych artykułów projektu ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. 

Rada Legislacyjna pozytywnie opiniuje także przyjętą w projekcie w odniesieniu do spraw pracowniczych jako zasadę regułę stosowania ustawy nowej, z wyjątkami dotyczącymi m. in. postępowań w sprawie zatrudniania nauczycieli akademickich (art. 238 i 239 projektu), ocen okresowych (art. 242 projektu), urlopów naukowych (art. 243 projektu), postępowań dyscyplinarnych (art. 244 projektu), czy wysługi lat do nagrody jubileuszowej (art. 248 projektu), co do których stosowane będą dotychczasowe przepisy.     

 

IV. Przepisy uchylające, przejściowe, dostosowujące i końcowe              

Z dniem wejścia w życie projektowanej ustawy (01.10.2018 r.) moc utracić mają: u.p.k.s., u.s.n.t.n.s.t.n.z.s., P.s.w. i ustawa o zasadach finansowania nauki (dalej: u.z.f.n.). Jeden przepis Ps.w. (art. 112a – dotyczący oświadczeń o zaliczeniu do minimum kadrowego na danym kierunku) tracić ma moc wcześniej (30.06.2018 r.), a 8 innych (art. 98, 100, 101, 102, 103, 103a, 104 i 106) – z końcem roku 2018. Drugi z wyjątków jest uzasadniony, bo odroczenie utraty mocy odnosi się do przepisów regulujących kwestie finansowe uczelni (jej przychodów, funduszy, prowadzenia działalności gospodarczej), które nie powinny wygasnąć w trakcie 2018 r., lecz pozwalać na rozliczenie finansowe całego roku budżetowego i zapewnienie ciągłości gospodarki finansowej. Natomiast potrzeby skrócenia mocy art. 112a P.s.w. uzasadnienie projektu nie wyjaśnia, a w sytuacji planowanej rezygnacji z minimum kadrowego staje się trudne do zrozumienia.     

Od art. 158 do art. 316 projekt ustawy – Przepisy wprowadzające zawiera przepisy przejściowe, co do zasady prawidłowo zapewniające przejście od regulacji dotychczasowej do działalności dydaktycznej i naukowej prowadzonej w oparciu o nowe reguły. Przyjęto tu odpowiednią dla takich przypadków zasadę, że sytuacje prawne i sprawy zaistniałe przed wejściem w życie nowych przepisów, pozostają nienaruszone i mają mieć do nich zastosowanie przepisy dotychczasowe. Szereg rozwiązań budzi jednak wątpliwości, które zostaną przedstawione w poniższych uwagach. 

Pierwsza wątpliwość rodzi się na gruncie art. 159 projektu ustawy – Przepisy wprowadzające. Skoro ustawa o pożyczkach ma utracić moc 01.10.2018 r., to dlaczego zakłada się, że umowy miałyby być zawierane na jej podstawie do końca 2018 r.? Uzasadnienie projektu tej kwestii nie wyjaśnia.

Z mocy art. 162 ust. 1 projekt ustawy – Przepisy wprowadzające jednostki organizacyjne, będące jednocześnie jednostką naukową w rozumieniu u.s.n.t.n.s.t.n.z.s., które w dniu wejścia w życie projektu ustawy – Przepisy wprowadzające posiadają kategorię naukową C lub nie posiadają kategorii naukowej, tracą uprawnienia do nadawania stopnia doktora lub doktora habilitowanego, przyznane na podstawie u.s.n.t.n.s.t.n.z.s. Tak drastyczna konsekwencja wprowadzenia projektowanej ustawy w życie może rodzić wątpliwość co do jej proporcjonalności – wszak ten sam cel (uniknięcia realizacji uprawnień do nadawania stopni przez jednostki o niskim poziomie naukowym), da się osiągnąć innymi, mniej dotkliwymi instrumentami (np. poprzez ocenę poziomu naukowego beneficjentów tych uprawnień i zastosowanie przepisów u.s.n.t.n.s.t.n.z.s. pozwalających zawiesić lub cofnąć posiadane uprawnienie na takich zasadach, jakie przewiduje art. 9 u.s.n.t.n.s.t.n.z.s.).         

Przepis art. 162 ust. 4, zobowiązujący uczelnię do zapewnienia możliwości kontynuowania przewodu doktorskiego lub postępowania habilitacyjnego w innej jednostce albo uczelni posiadającej uprawnienia do nadawania stopnia doktora lub doktora habilitowanego w tej samej dyscyplinie w sytuacji utraty uprawnienia z uwagi na posiadanie kategorii C lub żadnej, to typowe lex imperfecta. Przecież o podjęciu postępowania będzie decydować organ innej uczelni, a nowy projekt ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce nie daje instrumentu, za pomocą którego da się wymusić podjęcie decyzji pozytywnej.    

Aby zrealizować przepis art. 163 ust. 1 projektu ustawy – Przepisy wprowadzające (przewidujący, że wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie projekt ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce postępowania w sprawach nadania uprawnienia do nadawania stopnia doktora lub doktora habilitowanego w rozumieniu u.s.n.t.n.s.t.n.z.s., prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych, z tym że uprawnienia nadaje się w dziedzinach i dyscyplinach określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 5 ust. 4 projektu ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce) konieczne byłoby natychmiastowe wejście w życie przepisów wydanych na podstawie art. 5 ust. 4 projektu ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. W tym celu art. 5 ust. 4 powinien wejść w życie z dniem opublikowania ustawy (dzień 1 czerwca 2018 r. nie wystarczy – nie daje gwarancji ustalenia przez wakacje katalogu dyscyplin i dziedzin naukowych). 

Obniżenie poziomu wymagań kadrowych niezbędnych do uzyskania uprawnień doktoryzowania – przewidziane także w okresie przejściowym (do 30.06.2020 r.) na podstawie art. 164 projektu ustawy – Przepisy wprowadzające jest zatrważające. Wymaganych tym przepisem 12 doktorów z jednej dyscypliny naukowej może zatrudniać uczelnia lub inna instytucja naukowa, które mają stosowną kategorię naukową, ale nie pracują w niej już ci, którzy na tę kategorię zapracowali. To samo można powiedzieć o przepisach przejściowo regulujących uzyskiwanie uprawnień habilitacyjnych. 

W art. 167 ust. 6 projektu ustawy – Przepisy wprowadzające przewidziano, że w okresie od dnia 1 maja 2019 r. do dnia 30 września 2019 r. nie wszczyna się postępowań w sprawie nadania stopnia doktora, stopnia doktora habilitowanego i tytułu profesora. Tak zaskakująca treść przepisu ustawowego wymaga wyjaśnienia motywów jego ustanowienia – w uzasadnieniu projektu milczy się na ten temat.

Przepis art. 1721 projektu ustawy – Przepisy wprowadzające, według którego stypendia, o których mowa w art. 22 ust. 1 u.s.n.t.n.s.t.n.z.s., mogą być przyznawane do dnia 30 kwietnia 2019 r. na zasadach dotychczasowych, jest nieprecyzyjny, bo nie wynika z niego jednoznacznie, czy w tym okresie stypendia takie mogą być przyznawane wyłącznie na podstawie przepisów dotychczasowych, czy alternatywnie – na podstawie dawnych i na podstawie nowych. Jeżeli zamiarem projektodawcy było, aby zastosowanie miały w pierwszym okresie tylko przepisy dotychczasowe, to powinien przepis zredagować inaczej pisząc w nim nie o przyznawaniu stypendiów, lecz o załatwianiu spraw do dnia 30.04.2019 r. (wówczas nie należy używać wyrazu „mogą”). Jeżeli intencją było dopuszczenie wyboru przepisów starych lub nowych, to należy o tym napisać wprost.    

Występujące w art. 180 ust. 2 powtórzenie zwrotu „ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego i nauki” to zapewne pomyłka redakcyjna, którą należy z projektu usunąć.

Uczelnie zawodowe i uczelnie akademickie w rozumieniu P.s.w. mają stać się odpowiednio uczelniami zawodowymi i uczelniami akademickimi w rozumieniu projektu ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, zachować swoje nazwy, których zmiana następować ma do końca 2021 r., na zasadach P.s.w.   

W myśl art. 185 ust. 1 projektu ustawy – Przepisy wprowadzające, postępowania w sprawie wydania pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie projektu ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce podlegać mają umorzeniu, co jest oczywistą konsekwencją przejścia na system powstawania uczelni niepublicznych bez udziału decyzji organów państwowych i objęcia ich systemem rejestracji. Oba powyższe rozwiązania nie rodzą zastrzeżeń.

Oryginalnym rozwiązaniem zdaje się być (przewidywane w art. 187 ust. 2 projektu ustawy – Przepisy wprowadzające) przymusowe wykonywanie obowiązków założyciela albo likwidatora, ustalonych w postępowaniach w sprawie likwidacji uczelni niepublicznej wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, w trybie egzekucji administracyjnej (taka droga wymuszania realizacji obowiązków tych podmiotów w świetle obowiązującego obecnie prawa nie jest oczywista –  zmiana zdaje się być rozsądna, ale warto byłoby wskazać organ egzekucyjny; bez tego takim organem będzie wojewoda – art. 20 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji).      

W zakresie tworzenia i działania związków uczelni przepisy wprowadzające (art. 189) są co do zasady czytelne i poprawne przy założeniu, że prawidłowym rozwiązaniem jest wykluczenie w projekcie ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce możliwości tworzenia takich związków przez uczelnie niepubliczne. Na gruncie międzynarodowym i unijnym obrona zakazu tworzenia związków uczelni niepublicznych może okazać się bardzo trudna – bo jest to ingerencja w swobodę przemieszczania się oraz w wolność nauki i nauczania.

Wynikający z art. 190 obowiązek dostosowania umów, o których mowa w art. 31 P.s.w. oraz porozumień, o których mowa w art. 31a P.s.w., do przepisów projektu ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie, jest nieczytelny – powinno się wskazać, do zgodności z którymi przepisami projektu ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce należy doprowadzić te umowy i porozumienia.

W myśl art. 192 ust. 1 projektu ustawy – Przepisy wprowadzające, w okresie od dnia 1 maja 2019 r. do dnia 31 grudnia 2021 r. uczelnia, która w ramach dyscypliny posiada uprawnienie do nadawania stopnia doktora w dyscyplinie, w której będzie prowadzony kierunek studiów, będzie mogła uzyskać pozwolenie na utworzenie kierunku studiów o profilu praktycznym lub o profilu ogólno-akademickim na określonym poziomie studiów, a ta, która nie posiada takiego uprawnienia, będzie mogła uzyskać pozwolenie na utworzenie kierunku studiów jedynie o profilu praktycznym na określonym poziomie studiów. Zwrot „w ramach dyscypliny”, użyty w zdaniu wprowadzającym art. 192, powinien chyba znaleźć się w innym miejscu (przed zwrotem „na określonym poziomie studiów”). Obecne jego miejsce czyni przepis niezrozumiałym. W ust. 3 zwrot ten umieszczono prawidłowo.

W terminie do dnia 15 grudnia 2018 r. rektorzy uczelni, dyrektorzy jednostek naukowych Polskiej Akademii Nauk, dyrektorzy instytutów badawczych, dyrektorzy międzynarodowych instytutów naukowych oraz kierownicy podmiotów, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 7 i 8 projektu ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, obowiązani będą wprowadzić do Zintegrowanego Systemu Informacji o Szkolnictwie Wyższym i Nauce POL-on dane, o których mowa w art. 341 ust. 1 pkt 1, 2, 8 i 11 tej ustawy (art. 204 ust. 5 projektu ustawy – Przepisy wprowadzające). Ów zintegrowany system informacji ma zawierać dane i informacje zawarte obecnie w dwóch systemach (odrębnym dla nauki i dla szkolnictwa wyższego). Minister ma doprowadzić do zintegrowania tych systemów w ciągu 12 miesięcy (art. 204 ust. 3 projektu ustawy – Przepisy wprowadzające). Rodzi się wątpliwość, czy przed dokonaniem owego zintegrowania ww. organy instytucji naukowych i uczelnie będą w stanie wykonać swój obowiązek.

Zaskakującym posunięciem zdaje się być likwidacja instytucji Rzecznika Praw Absolwenta, przewidzianej w art. 46d ust. 1 P.s.w. – uzasadnienia obu projektów ustaw tego kroku nie wyjaśniają.     

W art. 210 ust. 9 projektu ustawy – Przepisy wprowadzające zapisano, że przy „wnioskowaniu o przeprowadzenie oceny kompleksowej, o której mowa w art. 237 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 1 (czyli projekcie ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce – przypis RL), uwzględnia się pozytywne i wyróżniające oceny programowe dokonane na podstawie przepisów dotychczasowych”. Tak zredagowany przepis może rodzić wątpliwości co do zakresu jego zastosowania. Prawdopodobnie projektodawcy nie chodziło o dosłowne rozumienie tego przepisu i zapewnienie uwzględniania powyższych ocen tylko przy „wnioskowaniu”, ale także przy rozpatrywaniu wniosku i ocenie, czy pochodzi on od podmiotu uprawnionego do jego złożenia. Z tak brzmiącego przepisu jednak to nie wynika.

Zasadniczo pozytywnie ocenić należy przepis art. 212 ust. 3 projektu ustawy – Przepisy wprowadzające przewidujący, że statuty uczelni „uchwalone na podstawie art. 56 ust. 1” P.s.w. zachowują moc do dnia wejścia w życie statutu uchwalonego bądź zatwierdzonego w wykonaniu przepisów art. 212 ust. 1 i 2 projektu ustawy – Przepisy wprowadzające. Takie brzmienie przepisu zapewni, że nie pojawią się okresy, w których uczelnia nie będzie posiadała obowiązującego statutu (co miałoby miejsce, gdyby wyznaczono sztywny okres utraty mocy „starych” statutów). Wątpliwości powstać mogą jedynie w przypadku uczelni, w których statut nie podlega uchwaleniu, lecz nabiera mocy obowiązującej w innym trybie (np. nadany przez założyciela). 

Wobec ustawowej zmiany ustroju uczelni nie powinno dziwić rozwiązanie art. 213, według którego rady wydziałów, dziekani lub inne organy jednostek podstawowych szkoły wyższej oraz konwenty działające na podstawie art. 60 ust. 4 i 4a P.s.w., przestają być organami uczelni.

Przepis art. 224 ust. 2, według którego środki finansowe, o których mowa w art. 94b ust. 1 pkt 4 i 5 P.s.w. (tj. dotacja na finansowanie zadań związanych z kształceniem uczestników stacjonarnych studiów doktoranckich prowadzonych w uczelniach niepublicznych oraz na finansowanie zwiększenia wysokości stypendiów doktoranckich, o których mowa w art. 200a P.s.w.) są przyznawane do dnia 31 grudnia 2023 r., może rodzić wątpliwości, czy nie jest nazbyt sztywny.

Przepis art. 224 ust. 6 zawiera zastrzeżenie, że do jednostek, którym przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 2 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2169) nadano status Krajowego Naukowego Ośrodka Wiodącego, stosuje się przepisy dotychczasowe, z wyłączeniem art. 84b ust. 4. Ponieważ od 2017 r. cały art. 84b nie obowiązuje (został uchylony przez art. 1 pkt 1 ww. ustawy z dnia 2 grudnia 2016 r.), tak brzmiące zastrzeżenie (przepisane z art. 5 ww. ustawy z 2 grudnia 2016 r.) jest nieprawidłowe (bo nie jest to przepis „dotychczasowy”).

Nie budzą także wątpliwości przepisy przejściowe regulujące kwestie pracownicze (art. 235-249 projektu). Pracownicy uczelni zatrudnieni dotąd staną się pracownikami uczelni w rozumieniu nowej ustawy. Pewne wątpliwości może budzić treść art. 233 ust. 3 projektu, który przewiduje, że „Do umów o pracę obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1, stosuje się przepisy ustawy uchylanej w art. 157 pkt 3 oraz przepisy wydane na podstawie art. 151 ust. 1 tej ustawy, nie dłużej jednak niż do dnia 30 września 2020 r.”. Tak ogólne zakreślenie zakresu przedmiotowego przepisów mających mieć dalsze zastosowania może w praktyce budzić trudności praktyczne.   

Wydaje się, że okresy przewidziane na dostosowanie obecnych rozwiązań instytucjonalnych do nowych przepisów zostały ustanowione właściwie (np. 12 miesięcy na wprowadzenie regulaminu pracy i 6 miesięcy dla regulaminu wynagradzania, 12 miesięcy na dostosowanie umów o pracę i stanowisk pracy – art. 235 projektu).

Z art. 225 projektu ustawy – Przepisy wprowadzające wynika, że w terminie do dnia 1 lipca 2018 r. uczelnie ustalić mają opłaty pobierane od studentów oraz ich wysokość zgodnie z art. 85 projektu ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, na rok akademicki 2018/2019 oraz zamieścić na ich stronach internetowych. Mając na uwadze, że zarówno projekt ustawy – Przepisy wprowadzające, jak i projekt ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, mają wejść w życie z dniem 1 października 2018 r., art. 225 projekt ustawy – Przepisy wprowadzające należy uznać za nakazujący zastosowanie ustawy przed jej wejściem w życie. Ponadto nie sposób przeoczyć, że nie precyzuje on wystarczająco, co ma zostać umieszczone na stronach internetowych uczelni.   

W art. 288 określono przejściowe reguły odnoszące się do organizacji pierwszego konkursu pod (pompatyczną) nazwą „Inicjatywa doskonałości – uczelnia badawcza”. Kryteria, jakie musi spełnić uczelnia akademicka przystępująca do tego konkursu (wskazane w ust. 2 art. 288) projektodawca chce ustanowić na znacznie wyższym poziomie niż w przepisach wprowadzanych w życie opiniowaną ustawą. W „normalnych” warunkach ma wystarczyć prowadzenie działalności naukowej w co najmniej 6 dyscyplinach i posiadanie kategorii naukowej A+ albo A w co najmniej połowie tych dyscyplin (czyli trzech dyscyplinach), a do pierwszego konkursu będą mogły przystąpić jedynie takie uczelnie, w których co najmniej połowa jednostek organizacyjnych będących jednostkami naukowymi w rozumieniu u.z.f.n. posiada kategorię naukową A+ albo A oraz podstawowe jednostki organizacyjne posiadają uprawnienia do nadawania stopnia doktora habilitowanego w co najmniej 4 dziedzinach albo – co najmniej 2/3 jednostek organizacyjnych będących jednostkami naukowymi w rozumieniu u.z.f.n. posiada kategorię naukową A+ albo A oraz podstawowe jednostki organizacyjne posiadają uprawnienia do nadawania stopnia doktora habilitowanego w 3 dziedzinach. Oznacza to, że już na starcie uprzywilejowane zostaną te uczelnie akademickie, które składają się z jednostek podstawowych o wyższych kategoriach i liczniejszych uprawnieniach. Dzięki temu staną się uprzywilejowane w kolejnych konkursach (dzięki 7-letniemu wspomaganiu finansowemu), w których startować już będą wspólnie z uczelniami, którym szans na udział w pierwszym konkursie nie dano.

Cechą charakteryzującą opiniowany projekt ustawy jest troska o zachowanie skuteczności dokumentów programowych przyjętych na podstawie aktualnie obowiązujących, a planowanych do uchylenia ustaw. Jest to kierunek właściwy i godny pochwały. Nie wszystkie jednak przepisy mające służyć temu celowi sformułowano prawidłowo. Przykładem nietrafionego rozwiązania może być art. 291. Zgodnie z nim, Polska Mapa Drogowa Infrastruktury Badawczej, o której mowa w art. 4a ust. 1 u.z.f.n., na którą zostały wpisane przedsięwzięcia z zakresu strategicznej infrastruktury badawczej na podstawie art. 11 ustawy z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o zasadach finansowania nauki oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 249), zachowuje moc do dnia ogłoszenia, o którym mowa w ust. 2. W przepisie odesłania wyznaczono termin ogłoszenia po raz pierwszy Polskiej Mapy Infrastruktury Badawczej, o której mowa w art. 367 ust. 1 projektu ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, jako termin maksymalny – „nie później niż do dnia 31 grudnia 2019 r.”. Stwarza się w ten sposób stan niepewności. Co więcej, samo ogłoszenie wspomnianej „Mapy” jedynie zapoczątkuje procedurę ubiegania się o finansowanie takiej infrastruktury. Uzasadnienie projektu nie wyjaśnia dlaczego czas obowiązywania dotychczasowych ustaleń musi być taki krótki i niepewny. W ocenie Rady, sama utrata mocy przez ww. dokument nie będzie miała wpływu na moc obowiązującą wydanych w oparciu o  tę „Mapę” decyzji o przyznaniu finansowego wsparcia. Jeżeli motywem działania projektodawcy było zachowanie praw nabytych i uzasadnionych oczekiwań, datę utraty mocy tego dokumentu należałoby ustalić jako datę pewną, określoną z uwzględnieniem ustaleń w nim zawartych. Jeżeli dotyczyły one okresów późniejszych niż rok 2019, powinny one być respektowane jako stwarzające uzasadnione oczekiwania instytucji naukowych, że przewidziane „Mapą” wsparcie w określonym w niej roku otrzymają. W oparciu o te ustalenia instytucje naukowe planowały własne przedsięwzięcia badawcze, umawiały się z partnerami krajowymi i zagranicznymi. Projektowany przepis art. 291 może zatem doprowadzić do strat i szkód, za które trzeba będzie ponosić odpowiedzialność.   

Problemy ze stosowaniem może wywołać regulacja zawarta w art. 295 projektu ustawy – Przepisy wprowadzające. Przewidziano w niej, że:

  1. pogramy i przedsięwzięcia ustanowione na podstawie art. 26 ust. 2 u.z.f.n. wygasają z dniem 31 grudnia 2018 r.,
  2. programy „Diamentowy Grant” oraz „Doktorat wdrożeniowy”, o których mowa odpowiednio w art. 26 ust. 3a i 3f u.z.f.n. realizuje się do dnia 31 grudnia 2019 r., a
  3. środki finansowe przyznane w ramach programów, o których mowa w ust. 2, przekazuje się do dnia 31 grudnia 2024 r.

Po pierwsze, przepis art. 26 ust. 2 u.z.f.n. nie jest podstawą ustanawiania jakichkolwiek „programów” czy „przedsięwzięć”. W przepisie tym mowa jest natomiast o ogłaszaniu przez Ministra komunikatu w „Monitorze Polskim” o ustanowieniu programu lub przedsięwzięcia. Podstawą ich ustanawiania jest art. 26 ust. 1, 3, 3a i 3f. 

Po drugie, sformułowanie, że programy lub przedsięwzięcia „wygasają” jest prawnie niejednoznaczne – należy użyć w ustawie zwrotu posiadającego albo unormowane prawem pojęcie i skutki, albo przyjętego w orzecznictwie sądowym jako pojęcie mające wynikające z przepisów prawa znaczenie.   

Po  trzecie, również zwrot „realizowanie programu”, zastosowany w art. 295 ust. 2 projektu ustawy – Przepisy wprowadzające, jest niejasny, zwłaszcza z uwagi na brzmienie ust. 3, według którego środki na finansowanie programów „Diamentowy Grant” oraz „Doktorat wdrożeniowy” mają być przekazywane do końca 2024 r. Czyżby przekazywanie środków finansowych nie było „realizowaniem” programu? Warto poddać projektodawcy pod uwagę celowość wprowadzenia do projektu ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce słowniczka ustawowego, a w opiniowanym projekcie – przepisu odsyłającego do tego słowniczka.    

Idea pozbawienia jednostek podstawowych uczelni statusu jednostki naukowej, w połączeniu z zachowaniem takiego statusu przez wszystkie instytuty naukowe i naukowo-badawcze, doprowadzić może do odwrócenia struktury reprezentatywności ciał kolegialnych wybieranych przez instytucje naukowe. Dobrym przykładem będzie tu art. 300 ust. 2 projekt ustawy – Przepisy wprowadzające, według którego, kandydatów do Komisji Ewaluacji Nauki, o których mowa w art. 266 ust. 4, na kadencję rozpoczynającą się w dniu 1 stycznia 2019 r., mogą zgłaszać uczelnie, w których co najmniej połowa podstawowych jednostek organizacyjnych w rozumieniu ustawy uchylanej w art. 157 pkt 3 posiada kategorię naukową A+ albo A, oraz instytuty naukowe Polskiej Akademii Nauk, instytuty badawcze oraz międzynarodowe instytuty naukowe, jeżeli posiadają kategorię naukową A+ albo A. Oznacza to, że wśród zgłaszających będą wszystkie ww. instytuty z kategorią A+ lub A, i tylko nieliczne uczelnie. Może to grozić zdominowaniem tego ciała przez przedstawicieli nauk stosowanych ze szkodą dla nauk podstawowych. Na marginesie warto zasygnalizować błąd redakcyjny w art. 300 ust. 2 projekt ustawy – Przepisy wprowadzające, polegający na pominięciu po zwrocie „art. 266 ust. 4” wskazania ustawy, do której to odesłanie się odnosi (tj. „ustawy, o której mowa w art. 1.”).

 

Konkluzja

Rada Legislacyjna w podsumowaniu uważa, że prowadzenie dalszego procesu legislacyjnego nad projektem ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce może nastąpić dopiero po uwzględnieniu zgłoszonych w niniejszej opinii uwag.

        

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanej przez: prof. zw. dr hab. Bogusława Banaszaka, dr hab. Jakuba Stelinę, prof. UG, dr hab. Tomasza Bąkowskiego, prof. UG, prof. dr hab. Elżbietę Kornberger-Sokołowską, prof. dr hab. Dariusza Kijowskiego, prof. dr hab. Krzysztofa Wójtowicza, prof. zw. dr hab. Antoniego Hanusza Rada Legislacyjna przyjęła w trybie obiegowym w dniu 5 grudnia 2017 r.        

 

 

 

 

[1]  Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” – (tekst jednolity Dz.U. 2016, poz. 283).