Opinia z 7 kwietnia 2017 r. o projekcie ustawy o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy

(Minister Rozwoju i Finansów)

Rada Legislacyjna                                                                                              2017-04-07  

                 przy

Prezesie Rady Ministrów

         

          RL-0303-10/17            

 

Opinia

o projekcie ustawy o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy

 

 

I. Uwagi wstępne

1. W skierowanym do Przewodniczącego Rady Legislacyjnej piśmie z dnia 20 lutego 2017 r. (RCL.DPG.550.13-16/2017), w związku z przekazaniem przez Ministra Rozwoju i Finansów do konsultacji czterech wymienionych w przedmiotowym piśmie projektów ustaw, Wiceprezes Rządowego Centrum Legislacji zwrócił się do Rady Legislacyjnej z prośbą o wyrażenie opinii o rozwiązaniach zaproponowanych, w szczególności, w projekcie ustawy o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy.  

2. Według uwagi zawartej w przypisie do tytułu opiniowanego aktu, projekt tej ustawy „dokonuje w zakresie swojej regulacji wdrożenia dyrektywy 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym (Dz. Urz. UE L 376 z 27.12.2006 r., str. 36).     

Już w tym miejscu Rada Legislacyjna pragnie zauważyć, o czym będzie jeszcze poniżej mowa w uwagach szczegółowych w kontekście oceny projektu z punktu widzenia zasad techniki prawodawczej, że w obowiązującym stanie prawnym już dokonano implementacji dyrektywy 2006/123/WE (zob. art. 22a – 22f ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, Dz. U. z 2016 r. poz. 1829 ze zm.; dalej: u.s.d.g.), co nastąpiło z dniem 10 kwietnia 2010 r., w drodze ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 47, poz. 278 ze zm.).          

3. Opiniowany projekt ustawy składa się z 75 artykułów; przepisy w tej liczbie podzielone zostały na cztery działy (Dział I to „Przepisy ogólne”; Dział II reguluje „Centralną Ewidencję i Informację o Działalności Gospodarczej”, a przepisy tej kwestii poświęcone podzielono na 7. rozdziałów; Dział III reguluje „Punkt Informacji dla Przedsiębiorcy”; Dział IV to „Przepis końcowy”).  

Odnośnie struktury opiniowanego aktu Rada Legislacyjna zwraca uwagę, że być może warto przemyśleć układ wewnętrzny projektu ustawy i dokonać podziału artykułów jedynie na rozdziały; w obecnym kształcie tylko Dział II składa się z rozdziałów, zaś działy pozostałe są „bezrozdziałowe”; co więcej, Dział I i Dział IV nie tylko nie dzielą się na rozdziały, ale, jak na działy ustawy, są wyjątkowo „ubogie” w treść, bo składa się na każdy z nich tylko jeden artykuł. Co więcej, w tej mierze projektodawca jest niekonsekwentny, bo Dział I, składający się z jednego przepisu (zawartego w art. 1), nazywa – posługując się liczbą mnogą – „Przepisy ogólne”, zaś Dział IV[1], również zawierający tylko jeden przepis (art. 75), nazywa już – prawidłowo używając liczby pojedynczej – „Przepis końcowy”.           

4. Projektodawca deklaruje, że celem nowego prawa jest wprowadzenie nowych rozwiązań, które umożliwią sprawniejszą i skuteczniejszą obsługę przedsiębiorców w zakresie ewidencjonowania ich działalności gospodarczej w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej.    

 

II. Uwagi szczegółowe o przepisach regulujących Centralną Ewidencję i Informację o Działalności Gospodarczej (CEIDG)     

            1. Działalność CEIDG jest obecnie regulowana w art. 23 i n. u.s.d.g. Według projektowanej ustawy CEIDG ma działać w tym samym systemie i na tych samych zasadach co obecnie, tzn. ma być formą ewidencjonowania działalności przedsiębiorców będących osobami fizycznymi oraz platformą gromadzenia i udostępniania określonych danych i informacji. Co do zasady treść art. 1 i n. projektu stanowi dosłowne powtórzenie art. 23 i n. u.s.d.g.   

            2. Co do zasady również nie zmienia się zakres zadań CEIDG oraz zakres przedmiotowy wpisów do CEIDG, który określają art. 2 i art. 4 projektu (por. art. 23 ust. 3 i art. 25 u.s.d.g.). W tym miejscu zwrócić należy uwagę na następującą kwestię: różnica pomiędzy stanem prawnym obowiązującym a projektowanym jest taka, że w myśl art. 2 ust. 2 pkt 6 zadaniem CEIDG jest także udostępnianie informacji o ustanowionym prokurencie i zakresie udzielonej prokury, natomiast przepisy u.s.d.g. takiego zadania nie przewidują. Ponadto, zadaniem CEIDG ma być także udostępnianie informacji o powołanym zarządcy sukcesyjnym, którą to instytucję ma uregulować odrębna ustawa.              

            Zauważyć należy, że przepisy u.s.d.g. takiego zadania CEIDG nie przewidują, gdyż na gruncie prawa obowiązującego przedsiębiorca podlegający wpisowi do ewidencji (osoba fizyczna) nie jest przedsiębiorcą podlegającym wpisowi do rejestru przedsiębiorców, a jako taki, na gruncie art. 1091 § 1 k.c. nie może ustanowić prokury. Jeżeli celowe jest rozszerzenie zadań CEIDG o udostępnianie informacji o ustanowionym – w domyśle przez przedsiębiorcę wpisanego do CEIDG – prokurencie i zakresie udzielonej prokury, to przepis art. 2 ust. 2 pkt 6 projektu nie będzie przepisem pustym, jeśli wyprzedzi go zmiana prawa materialnego (k.c.) wyraźnie umożliwiająca przedsiębiorcom podlegającym obowiązkowi wpisu do ewidencji ustanawianie prokury (o ile zmiana taka w ogólności jest potrzebna).      

            W ocenie Rady Legislacyjnej nie jest wystarczający w tej mierze zabieg w postaci nazwania „rejestrem przedsiębiorców” czegoś, co rejestrem nie jest, gdyż jest ewidencją, prowadzoną przez inny organ, w innym trybie i na innych zasadach niż rejestr przedsiębiorców, będący częścią Krajowego Rejestru Sądowego (zob. str. 2 uzasadnienia opiniowanego projektu). Zwrócić należy także uwagę na niespójność brzmienia art. 20 projektu ustawy – Prawo przedsiębiorców, który to przepis w sposób niejasny odsyła do odrębnych przepisów” regulujących „zasady wpisu do rejestru przedsiębiorców”. Nie jest jasne, czy w art. 20 ust. 3 projektu ustawy – Prawo przedsiębiorców chodzi o odrębne przepisy regulujące KRS, czy o przepisy regulujące CEIDG. Natomiast z pewnością możliwe i potrzebne byłoby rzeczywiste ujednolicenie rejestru przedsiębiorców – przez zastąpienie odrębnej ewidencji przedsiębiorców będących osobami fizycznymi (CEIDG) i rejestru przedsiębiorców będących osobami prawnymi i jednostkami organizacyjnymi ustawowo wyposażonymi w zdolność prawną (KRS) – jednolitym i powszechnym rejestrem przedsiębiorców.                

            3. Przepis art. 4 projektu określa katalog danych o przedsiębiorcy podlegających wpisowi do CEIDG, dzieląc wspomniane – na „dane ewidencyjne” (art. 4 ust. 1) i na „dane informacyjne” (art. 4 ust. 2). Zmiana w stosunku do prawa aktualnie obowiązującego jest w szczególności taka, że na czele podlegających wpisowi do CEIDG danych ewidencyjnych, w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 projektu jest „imię i nazwisko przedsiębiorcy”, a nie, jak stanowi art. 25 ust. 1 pkt 1 u.s.d.g. „firma przedsiębiorcy”.        

            Z jednej strony projektodawca słusznie zauważa, że tak przedsiębiorcy, jak i organy ewidencyjne w praktyce błędnie wypełniają obowiązek ewidencyjny w tym zakresie, gdyż nie rozumieją pojęcia firmy. Zgodnie z powszechnie obowiązującą regułą, która w zakresie prawa handlowego nie jest przecież żadną nowością, przedsiębiorca działa pod firmą; firmą osoby fizycznej jest jej imię i nazwisko, zaś firmą osoby prawnej – jej nazwa (art. 432 § 1, art. 434, art. 435 k.c.). Często zaś w rubryce „firma” wpisywane są błędnie nazwy zakładów, sklepów, itp. Projektodawca w reakcji na to proponuje, aby obligatoryjną „daną wpisową” było „tylko imię i nazwisko” przedsiębiorcy (str. 5 uzasadnienia, art. 4 ust. 1 pkt 1 projektu) – co ma usunąć problem z posługiwaniem się pojęciem firmy. W ocenie Rady Legislacyjnej jest to posunięcie nietrafne; po pierwsze należy wymagać od przedsiębiorców (profesjonalistów), a zwłaszcza od urzędników organu ewidencyjnego, znajomości prawa, w szczególności prawa cywilnego i prawidłowego posługiwania się w obrocie pojęciem firmy. Po drugie zmiana ta niewiele przyniesie, gdy chodzi o dążenie do poprawnego wypełniania rubryk ewidencyjnych w CEIDG, skoro w art. 4 ust. 1 pkt 2 projektu ma jednak miejsce odwołanie się do pojęcia firmy (które to pojęcie nie zmienia w tym kontekście znaczenia i musi być rozumiane zgodnie z art. 434 k.c.). Cel, o którym mowa w uzasadnieniu do projektu (str. 5), da się osiągnąć, posługując się przy okazji tradycyjną terminologią handlową, przez przyjęcie następującego brzmienia art. 4 ust. 1 pkt 1 projektu: „Wpisowi do CEIDG podlegają następujące dane ewidencyjne przedsiębiorcy: imię i nazwisko przedsiębiorcy (firma) oraz numer PESEL, o ile taki posiada”.  

            4. Nowością w zakresie danych i informacji ujawnianych w CEIDG jest ujawnianie śmierci przedsiębiorcy (art. 4 ust. 1 pkt 9 projektu), w szczególności ujawnianie informacji o zarządzie sukcesyjnym; zwrócić należy uwagę na to, że instytucja zarządu sukcesyjnego dopiero jest projektowana i prace legislacyjne w tym zakresie powinny zostać odpowiednio skoordynowane.

            5. W tym miejscu Rada Legislacyjna pragnie zasygnalizować problem, jaki może wywołać brzmienie art. 9 ust. 2 pkt. w zw. z art. 4 projektu. Pierwszy z tych przepisów określa jako wniosek „niepoprawny” (co jest równoznaczne z niedokonaniem wpisu do CEIDG) wniosek niezawierający danych wymaganych zgodnie z art. 4. Tymczasem w przepisie art. 4 projektu wylicza się szereg danych, których w momencie składania wniosku osoba go składająca nie będzie w stanie zgłosić (przewidziane w ust. 2 pkt 4, 6-15). Wskazany problem projektodawca mógłby rozwiązać formułując wskazane typy danych w sposób warunkowy („o ile”, „w przypadku” etc.), a nie bezwarunkowy.                                       

            6. W projekcie ustawy o CEIDG zawarto regulację zawieszenia działalności gospodarczej (art. 16 i n.), podczas gdy w u.s.d.g. zagadnieniom tym poświęcone są przepisy odrębnego rozdziału (2., art. 14a i n.) normującego zasady podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej – zatem w u.s.d.g. nie są one integralnie połączone z regulacją CEIDG. W szczegółach projektowane przepisy, podobnie do aktualnie obowiązującego prawa, regulują zawieszenie przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej.    

            Rada Legislacyjna zwraca przy tym jednak uwagę, że w myśl art. 16 ust. 1 projektu przedsiębiorca wpisany do CEIDG może zawiesić wykonywanie działalności gospodarczej „przy spełnieniu warunków, o których mowa w art. 24 ustawy z dnia … – Prawo przedsiębiorców” (projekt ustawy – Prawo przedsiębiorców, dalej: PP, jest przedmiotem odrębnej opinii Rady Legislacyjnej). W projektowanym przepisie art. 24 PP przewidziano dwa warunki zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej: 1) niezatrudnianie pracowników i 2) minimum 30-dniowy termin zawieszenia. W ocenie Rady Legislacyjnej rozdzielanie materii zawieszania wykonywania działalności gospodarczej na dwie ustawy jest systemowym błędem; pod adresem projektodawcy, uznając nawet ideę dekonsolidowania prawa działalności gospodarczej, zgłosić należy postulat uregulowania zawieszania (i wznawiania) tej działalności w jednej ustawie. Tym bardziej, że zamieszczanie w opiniowanym projekcie ustawy przepisów o zawieszaniu i wznawianiu działalności gospodarczej nie jest spójne z jej tytułem oraz charakterem regulowanej w niej materii (dotyczącej kwestii ustrojowych i proceduralnych w zakresie funkcjonowania i prowadzenia ewidencji oraz Punktu Informacyjnego). Archaicznie brzmi nawet tytuł rozdziału „Zawieszanie działalności gospodarczej w Centralnej Ewidencji …”.  Zwrócić należy uwagę, że w tej ewidencji nikt działalności gospodarczej nie prowadzi. Poprawnie rozdział należałoby zatytułować „Ewidencjonowanie zawieszenia i wznowienia zawieszonej działalności gospodarczej” usuwając z niego (a przenosząc do PP) wszystkie przepisy regulujące warunki i zasady zawieszania działalności.                        

            7. Rada Legislacyjna pragnie także zgłosić wątpliwości co do sensowności (istnienia racjonalnych powodów) przenoszenia do opiniowanego projektu ustawy przepisu art. 31 ust. 3 u.s.d.g. (art. 27 projektu). Czy to faktycznie „sąd” ma zgłaszać informacje do CEIDG, a nie organ administracji wymiaru sprawiedliwości (prezes sądu, naczelnik wydziału)? Od prezesa sądu i przewodniczącego – można czegoś wymagać, do czegoś go zmuszać, pociągnąć go do odpowiedzialności; od sądu zaś, jako organu władzy sądowniczej – nie.   

            8. Rozdział 6 opiniowanego projektu reguluje rejestr pełnomocnictw, prokury i zarządu sukcesyjnego. Nie budzi zastrzeżeń Rady Legislacyjnej zaprojektowany w art. 42 zakres podlegających udostępnieniu w CEIDG informacji o pełnomocniku (prokurencie i zarządcy sukcesyjnym). Natomiast jako superfluum potraktować należy art. 43 projektu, w myśl którego przedsiębiorca może ustanowić więcej niż jednego pełnomocnika. Możliwość ustanowienia jednego lub kilku pełnomocników wynika już z samych zasad podstawowych prawa cywilnego (np. z zasady autonomii woli) a kwestię szczegółową w odniesieniu do ustanowienia kilku pełnomocników reguluje art. 107 k.c. W ocenie Rady Legislacyjnej niczego nie wnosi w tej mierze (jeśli chodzi o dopuszczalność ustanowienia kilku pełnomocników – samodzielnych albo łącznych) art. 43 projektu i jako taki powinien być w projekcie ustawy pominięty.      

9. Wątpliwości Rady Legislacyjnej budzi art. 44 ust. 3 projektu, zgodnie z którym udostępnienie w CEIDG informacji o pełnomocniku jest równoznaczne w skutkach z udzieleniem pełnomocnictwa na piśmie.    

Przypomnieć należy, że na gruncie przepisów art. 99 w zw. z art. 95 k.c., regulujących istotę i formę udzielenia pełnomocnictwa, w doktrynie uznaje się, że udzielenie pełnomocnictwa to jednostronna czynność prawna o charakterze upoważniającym. Na podstawie tego upoważnienia pełnomocnik uzyskuje kompetencję do dokonywania czynności prawnych w imieniu i ze skutkiem prawnym dla mocodawcy. Oświadczenie woli mocodawcy, czyli pełnomocnictwo, powinno być złożone pełnomocnikowi, gdyż pełnomocnik musi wiedzieć, że jest umocowany do działania w cudzym imieniu. Oświadczenie woli mocodawcy wyznacza zakres umocowania pełnomocnika – skutkuje udzieleniem pełnomocnictwa ogólnego, rodzajowego albo szczególnego. Jeśli chodzi o formę pełnomocnictwa, jako czynności prawnej mocodawcy, to zasadą jest, że pełnomocnictwo może być udzielone w dowolnej formie (art. 60 k.c.). Jednakże pełnomocnictwo ogólne, ze względu na szeroki zakres umocowania pełnomocnika, powinno być udzielone w formie pisemnej pod rygorem nieważności (art. 99 § 2 k.c.). Warunki niezbędne do zachowania formy pisemnej czynności prawnej wyznacza art. 78 k.c. Wreszcie zgodnie z art. 99 § 1 k.c., regulującym tzw. formę pochodną pełnomocnictwa, jeżeli do dokonania czynności prawnej potrzebna jest szczególna forma, pełnomocnictwo do dokonania tej czynności powinno być udzielone w tej samej formie[2].

Na tle powyższych rozważań niejasny pozostaje sens projektowanego art. 44 ust. 3; w szczególności – w ocenie Rady Legislacyjnej – wyjaśnienia wymaga, jaka będzie relacja pomiędzy tak zaplanowanym przepisem a wynikającym z bezwzględnie i powszechnie obowiązującego art. 99 § 2 k.c. wymogiem pisemnej formy pełnomocnictwa ogólnego. Zupełnie nie jest przekonujące stwierdzenie, że takie brzmienie opiniowanego przepisu art. 44 ust. 3 – spowoduje „rozszerzenie funkcjonalności CEIDG w zakresie elektronicznego udzielania pełnomocnictw” (str. 14 uzasadnienia) – gdyż będzie to niezgodne z art. 99 w zw. z art. 78 k.c. Rada Legislacyjna wyraża także wątpliwość co do potrzeby i możliwości, z uwagi na istotę instytucji pełnomocnictwa, wprowadzenia „zarządzania przez przedsiębiorcę jego pełnomocnikami na odległość” (str. 14 uzasadnienia).       

10. Rada Legislacyjna pragnie zwrócić także uwagę na to, że w uzasadnieniu do opiniowanego projektu ustawy trafnie zauważono, że ujawnienie w CEIDG pełnomocnika przedsiębiorcy nie jest równoznaczne z jego ustanowieniem, ale przy tym błędnie wyjaśniono, że udzielenie pełnomocnictwa (ogólnego, rodzajowego albo szczególnego) następuje w myśl przepisów k.p.a. Instytucja pełnomocnictwa, jako rodzaj przedstawicielstwa, jest instytucją cywilnoprawną i ustanowienie pełnomocnika następuje na zasadach określonych w k.c.

11. Na pełną aprobatę zasługuje nowe rozwiązanie przewidziane w art. 51 ust. 3 projektu, wprowadzające możliwość komunikowania się z przedsiębiorcami wpisanymi do CEIDG w drodze przesyłania informacji ujętych w CEIDG w postaci krótkich wiadomości tekstowych na podany numer telefonu (sms).

 

III. Uwagi szczegółowe o przepisach regulujących Punkt Informacji dla Przedsiębiorcy (PIP)  

1. Ponownie trzeba zauważyć, że art. 60 - 74 projektu – w zakresie przedmiotu i celu regulacji – pokrywają się z przepisami art. 22a - 22h u.s.d.g.. PIP ma prowadzić, tak jak obecnie prowadzi – minister właściwy do spraw gospodarki – przy użyciu działającego obecnie systemu teleinformatycznego (www.biznes.gov.pl, serwis informujący o działających punktach kontaktowych dla przedsiębiorców w całej UE dostępny jest pod adresem: http://ec.europa.eu/internal_market/eu-go/index_pl.htm).   

2. W świetle art. 62 ust. 2 projektu, organy właściwe prowadzące sprawy w zakresie zadań realizowanych przez PIP, rozpatrują wnioski w terminie 7 dni – podczas gdy w myśl art. 22c ust. 2 u.s.d.g. – organy te takie same wnioski rozpatrują w terminie „7 dni roboczych”; de facto skrócenie terminu załatwiania przedmiotowych spraw Rada Legislacyjna ocenia pozytywnie.

3. W uzasadnieniu do projektu wskazano, że „zaproponowano nową ustawę o CEIDG oraz PIP”, jednakże, w zakresie przedmiotu i zasad działalności punktu kontaktowego dla przedsiębiorców, „nowości” regulacyjne są co najwyżej kosmetyczne, co uzasadnia wątpliwość, czy projektowanym przepisom przyświecał cel usunięcia ewentualnych dysfunkcjonalności związanych ze stosowaniem aktualnie obowiązujących art. 22a i n. u.s.d.g.

   

IV. Pozostałe uwagi                        

            1. Rada Legislacyjna zwraca uwagę, że uzasadnienie opiniowanego projektu rażąco błędnie posługuje się słowem „zapis”; np. proponowany zapis, zapis wprowadza zasadę, konkretne zapisy (zob. str. 4, 7, 13) – na oznaczenie projektowanych przepisów. Wszak w myśl zasad techniki prawodawczej ustawa zawiera przepisy (zob. § 14 i n. Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej, Dz. U. z 2016 r., poz. 283), a nie zapisy. Zapis jest instytucją prawa cywilnego materialnego (zapis testamentowy zwykły i windykacyjny; zob. art. 968 i n. k.c.) albo procesowego (zapis na sąd polubowny; zob. art. 1161 i n. k.p.c.).  

            2. Należy wyrazić wątpliwość co do poprawności sformułowania przepisu końcowego (art. 75), który używa słowa „konstytucja” – z pewnością w odmiennym sensie, niż ten, jaki pojęcie konstytucji ma w języku prawnym i prawniczym.   

 

V. Konkluzja

            1. W konkluzji Rada Legislacyjna stwierdza przede wszystkim, że przygotowanie projektu ustawy powinna w większym stopniu, niż miało to miejsce w opiniowanym przypadku, poprzedzać refleksja nad możliwością korekty dotychczasowego stanu prawnego, nad możliwością i potrzebą wprowadzenia rozwiązań alternatywnych, usuwających ewentualną (co należałoby wcześniej ustalić) dysfunkcjonalność w praktyce przepisów uchylanych (zob. § 1 ust. 2 Zasad techniki prawodawczej). Natomiast opiniowany projekt, co przyznaje sam projektodawca, „odzwierciedla obowiązujący stan prawny”; nie należy zatem prezentować go jako umożliwiającego „sprawniejszą i skuteczniejszą obsługę przedsiębiorców w zakresie ewidencjonowania ich działalności gospodarczej w CEIDG”.

            2. Z art. 1 oraz z rozdziału 3 Dz. II projektu należałoby usunąć przepisy odnoszące się do zawieszania i wznawiania zawieszonej działalności gospodarczej czyniąc ustawę jednolitą pod względem regulowanej materii.

            3. Rada Legislacyjna uznaje, że po uwzględnieniu zgłoszonych wyżej uwag i zastrzeżeń opiniowany projekt nadaje się do procedowania na dalszych etapach rządowego procesu legislacyjnego.

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanej przez: dra hab. Adama Doliwę, prof. UwB i prof. dra hab. Dariusza Kijowskiego,

Rada Legislacyjna przyjęła na posiedzeniu w dniu 7 kwietnia 2017 r.    

 

 

 

 

[1] Zwrócić wreszcie wypada uwagę na oczywistą, choć wymagającą korekty omyłkę – ta część projektu ustawy nazywa się: DZIAŁAŁ IV.

[2] Zob. A. Doliwa, Prawo cywilne – część ogólna, Warszawa 2012, s. 264 – 265.