Opinia z 7 kwietnia 2017 r. o projekcie ustawy o Komisji Wspólnej Rządu i Przedsiębiorców oraz Rzeczniku Przedsiębiorców

(Minister Rozwoju i Finansów)

Rada Legislacyjna                                                                                               2017-04-07  

                 przy

Prezesie Rady Ministrów      

         

          RL-0303-12/17                                       

       

Opinia    

o projekcie ustawy o Komisji Wspólnej Rządu i Przedsiębiorców

oraz Rzeczniku Przedsiębiorców

 

 

1. Pismem z dnia 20 lutego 2017 r. (RCL.DPG.550.13-16/2017) Wiceprezes Rządowego Centrum Legislacji zwrócił się do Rady Legislacyjnej z wnioskiem o przedstawienie opinii dotyczącej m.in. projektu ustawy o Komisji Wspólnej Rządu i Przedsiębiorców oraz Rzeczniku Przedsiębiorców. 

2. Rada Legislacyjna stoi na stanowisku, że rozwiązania zawarte w opiniowanym projekcie mieszczą się w sferze swobody politycznej ustawodawcy i nie budzą zastrzeżeń konstytucyjnych. Ustawodawca, decydując się na stworzenie nowej, kompleksowej regulacji prawnej określającej relacje między przedsiębiorcami a organami władzy publicznej, jest upoważniony do wprowadzenia – jak to ujęto na s. 1 uzasadnienia projektu – „gwarancji instytucjonalnych rzeczywistego stosowania zasad określonych w projekcie PP [tj. Prawo przedsiębiorców] w praktyce relacji między przedsiębiorcami a organami władzy publicznej”.

Niezależnie jednak od powyższego, Rada Legislacyjna uznała za konieczne przedstawienie kilku uwag szczegółowych dotyczących projektu ustawy.   

3. Z punktu widzenia celu ustawodawcy, jakim jest ochrona praw przedsiębiorców, projektodawca powinien rozważyć rozszerzenie zadań Komisji Wspólnej Rządu i Przedsiębiorców (dalej: „Komisja Wspólna”) w zakresie dokumentów pochodzących od podmiotów innych niż Rada Ministrów i organy administracji rządowej. Obecna wersja projektu sugeruje, że Komisji Wspólnej będą przedkładane do konsultacji wyłącznie dokumenty rządowe, m.in. projekty aktów normatywnych (zob. m.in. art. 2 pkt 3, art. 7 ust. 1). Nic nie stoi na przeszkodzie – co więcej, byłoby to korzystne z punktu widzenia ochrony praw przedsiębiorców – aby projektodawca wprowadził obowiązek przedkładania Komisji Wspólnej wszelkich dokumentów, m.in. projektów ustaw i innych aktów normatywnych, istotnych dla wykonywania działalności gospodarczej. Wypada bowiem w szczególności odnotować, że ograniczenia wolności działalności gospodarczej mogą być wprowadzane w drodze ustaw, których projekty zostały wniesione przez inne podmioty niż rząd – np. przez grupę posłów, Senat czy Prezydenta RP.

4. Rada Legislacyjna pragnie podkreślić, że ustawodawca, tworząc nowe organy władzy publicznej i przyznając im pewne zadania, powinien je jednocześnie wyposażyć w odpowiednie kompetencje służące realizacji tych zadań. Z kolei kompetencje organów władzy publicznej powinny być „obudowane” stosownymi procedurami, w ramach których będzie możliwe właściwe realizowanie tych kompetencji. Z tego punktu widzenia opiniowany projekt zawiera pewne mankamenty.

Po pierwsze, projektodawca wskazuje, że Komisja Wspólna będzie wyrażała swoje opinie „na zasadzie uzgodnienia przez obie strony Komisji” (art. 6 ust. 1). W przypadku braku uzgodnienia każda ze stron powinna „przyjąć własne stanowisko” (art. 6 ust. 2). Projekt nie wyjaśnia jednak, jakiego typu czynność powinna zostać dokonana, aby uznać, że doszło do „uzgodnienia”, a także w jakim trybie strona Komisji Wspólnej będzie przyjmowała „stanowisko” (np. w sytuacji gdy poszczególni przedstawiciele jednej ze stron reprezentowanych w Komisji Wspólnej będą mieli odmienne opinie dotyczące określonego przedłożenia). Innymi słowy, w projekcie należy zamieścić elementy procedury korzystania przez Komisję Wspólną i jej strony z kompetencji wyrażonych w art. 6 projektu. Alternatywnie, projektodawca mógłby rozważyć zamieszczenie w ustawie wyraźnego upoważnienia do unormowania tych kwestii w regulaminie Komisji Wspólnej.

Po drugie, art. 7 ust. 2 określa minimalny termin na wyrażenie opinii przez Komisję Wspólną oraz początkowy dzień jego obliczania (liczony od dnia przekazania projektu dokumentu, który ma zostać zaopiniowany). Zważywszy, że w skład Komisji wchodzą przedstawiciele reprezentatywnych organizacji pozarządowych oraz doraźny tryb jej funkcjonowania, warto byłoby wskazać w ustawie, jakie zdarzenie należy uznać za świadczące o przekazaniu dokumentu Komisji. 

Po trzecie, do zadań Rzecznika Przedsiębiorców (dalej: „Rzecznik”) będzie należała m.in. „pomoc w organizacji mediacji pomiędzy przedsiębiorcami a organami administracji publicznej” (art. 24 pkt 3). Projektodawca nie wskazał jednak w jakim trybie owa pomoc miałaby być świadczona i na czym miałaby ona polegać. 

Po czwarte, projektodawca proponuje, aby Rzecznik miał kompetencję do występowania do Sądu Najwyższego z wnioskiem w sprawie rozstrzygnięcia rozbieżności wykładni prawa (art. 25 pkt 6). Rada Legislacyjna proponuje, aby ww. regulację uzupełnić o możliwość złożenia analogicznego wniosku do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wszak rozbieżności w wykładni przepisów prawa adresowanych do przedsiębiorców mogą powstać nie tylko w działalności sądów cywilnych czy karnych, ale również administracyjnych. Tymczasem nadzór orzeczniczy nad działalnością tych ostatnich sądów sprawuje NSA. 

Po piąte, nie jest jasne, co oznacza sformułowanie „podjęcie sprawy” skierowanej przez Rzecznika (art. 26 ust. 2). Projektodawca powinien w sposób bardziej precyzyjny wyjaśnić, jakie obowiązki będzie miał podmiot, do którego Rzecznik zwróci się na podstawie art. 26 ust. 1 projektu. Wydaje się, że „podjęcie sprawy”, o którym mowa w art. 26 ust. 2, jest czymś innym niż poinformowanie Rzecznika o podjętych działaniach lub zajętym stanowisku – o czym mowa w art. 26 ust. 3. Projekt nie wyjaśnia jednak, na czym owo „podjęcie sprawy” miałoby polegać. 

Po szóste, do istotnych kompetencji Rzecznika będzie należało wstrzymanie kontroli przedsiębiorcy (art. 28 ust. 1). Wstrzymanie to będzie dopuszczalne, co do zasady, „do czasu uzyskania satysfakcjonujących Rzecznika wyjaśnień ze strony organu kontroli” (art. 28 ust. 2). Projektodawca powinien wskazać, w jakiej formie prawnej Rzecznik powinien rozstrzygnąć o kontynuowaniu kontroli. Ponadto celowe wydaje się rozważenie, aby wstrzymanie kontroli i wystąpienie do organu kontroli o udzielenie wyjaśnień mogło nastąpić wyłącznie na uzasadniony wniosek przedsiębiorcy.         

Po siódme, zgodnie z art. 32 ust. 1 Rzecznik będzie mógł działać z urzędu lub na wniosek. Projektodawca nie zamieścił jednak w projekcie przepisu wyraźnie przyznającego przedsiębiorcom prawo do złożenia wniosku do Rzecznika, a także wymogów formalnych, jakie powinien spełniać taki wniosek. Jest to kwestia wymagająca uzupełnienia. 

5. Podsumowując, Rada Legislacyjna stoi na stanowisku, że opiniowany projekt ustawy po uwzględnieniu uwag przedstawionych w niniejszej opinii może być przedmiotem dalszych prac w ramach rządowego procesu legislacyjnego. 

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanej przez: dra hab. Marcina Wiącka i prof. dra hab. Dariusza Kijowskiego, Rada Legislacyjna przyjęła na posiedzeniu w dniu 7 kwietnia 2017 r.