Opinia z 7 kwietnia 2017 r. o projekcie ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania karnego

(Minister Sprawiedliwości)

Rada Legislacyjna                                                                                               2017-04-07  

                 przy

Prezesie Rady Ministrów     

         

          RL-0303-15/17                                      

           

 

 

Opinia

o projekcie ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania karnego          

 

  1. Uwagi ogólne

Prezes Rządowego Centrum Legislacji, pismem z dnia 15 marca 2017 r. (RCL.DPA. 550.8/2017), zwróciła się do Rady Legislacyjnej o wyrażenie opinii o opracowanym przez Ministra Sprawiedliwości projekcie ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania karnego (wersja z dnia 01.03.2017 r.).

Przewidziane tym projektem zmiany ustawy – Kodeks postępowania karnego wynikają z obowiązku implementacji do polskiego porządku prawnego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/41/UE z dnia 3 kwietnia 2014 r. w sprawie europejskiego nakazu dochodzeniowego w sprawach karnych. W głównym zakresie polegają na wprowadzeniu nowego instrumentu współpracy Państw Członkowskich w sprawach karnych, w postaci europejskiego nakazu dochodzeniowego (dalej: END; projektowane rozdziały: 62c i 62d k.p.k.), zaś w kolejnym zakresie są wynikiem uchylenia przez wdrażaną dyrektywę postanowień decyzji ramowej Rady 2003/577/WSiSW z dnia 22 lipca 2003 r. w sprawie wykonania w Unii Europejskiej postanowień o zabezpieczeniu mienia i środków dowodowych, dotyczących zabezpieczenia dowodów (rozdziały: 62a i 62b k.p.k.). W tym drugim przypadku zmiany prawne mają charakter dostosowawczy i polegają na technicznym usunięciu z treści przepisów k.p.k. wszystkich odniesień do zatrzymania dowodów, co prowadzi do ograniczenia dotychczasowej regulacji obu wskazanych rozdziałów k.p.k. do czynności zabezpieczenia mienia.      

Ostatnia część proponowanych zmian obejmuje wprowadzenie przepisu art. 241a k.p.k., będącego odzwierciedleniem treści art. 31 wdrażanej dyrektywy. Mimo argumentów uzasadniających jego umiejscowienie w rozdziale 26 k.p.k., jak przyjęto w projekcie  („Kontrola i utrwalanie rozmów”), taka lokalizacja i związana z nią językowa adaptacja wskazanego przepisu dyrektywy prowadzi do niespójności, co dotyczy zwłaszcza treści § 2 art. 241a. Sformułowanie: „W przypadku otrzymania od organu państwa UE powiadomienia w przedmiocie czynności określonych w art. 237 i 241”, w części odwołującej się do konkretnych przepisów polskiego kodeksu, stanowi zbyt uproszczony sposób semantycznego odzwierciedlenia treści art. 31 dyrektywy. W to miejsce należałoby opisowo wskazać przedmiot powiadomienia wystosowanego przez organ innego państwa Unii.

Główna uwaga Rady Legislacyjnej skupia na przepisach projektowanych rozdziałów: 62c i 62d k.p.k., regulujących instytucję END. Środek ten integruje dotychczasowe formy wzajemnej pomocy prawnej pomiędzy państwami członkowskimi Unii w przedmiocie dowodów, a jednocześnie wprowadza nowe możliwości współpracy w tym zakresie. Zaprojektowany jako kolejny instrument realizacji zasady wzajemnego uznawania w pierwszej kolejności służy pragmatycznym celom procesowym. Podkreślając jego walory funkcjonalne i korzyści dla rozwoju współpracy w sprawach karnych, Rada Legislacyjna dostrzega również słabe strony przedmiotowej dyrektywy, związane zwłaszcza ze sferą niedostatecznych gwarancji procesowych w procedurze realizacji europejskiego nakazu dochodzeniowego. Wobec przyjęcia tego aktu przez Parlament Europejski i Radę Unii Europejskiej opinie na ten temat mogą ewentualnie przedstawiać znaczenie w procesie implementacji postanowień dyrektywy do naszego porządku prawnego, z zastrzeżeniem obowiązywania zasady jednolitości rozwiązań w Państwach Członkowskich. Projektodawca częściowo dostrzega ten problem, proponując szersze niż dyrektywa rozwiązania gwarancyjne. Taki charakter ma np. posłużenie się formułą o możliwości wydania END m. in. na wniosek strony, mimo że dyrektywa prawo to odnosi ściśle do oskarżonego i podejrzanego (art. 1 ust. 3). Jest to jednak przykład odosobniony i niekluczowy.    

Przedmiotowa dyrektywa stwarza duże możliwości swobodnego projektowania wewnętrznych rozwiązań prawnych w zakresie europejskiego nakazu dochodzeniowego, które zostały odpowiednio wykorzystane w opiniowanym projekcie ustawy. W zakresie ukształtowania podstaw odmowy wykonania END – zdaniem RL – doszło do przekroczenia granic swobody, w wyniku proponowanej konstrukcji obligatoryjnej odmowy wykonania nakazu dochodzeniowego, obejmującej obszerny katalog podstaw, przewyższający liczbą przypadki fakultatywnej odmowy wykonania END. Dopuszczalny zabieg przekształcenia niektórych przesłanek fakultatywnych w obligatoryjne nie powinien jednak prowadzić do naruszenia istoty koncepcji wyrażonej w dyrektywie, która w tym przypadku zakłada fakultatywność odmowy wydania END. Projektowany art. 589zg przyjmuje zaś założenie częściowo przeciwne. W ocenie RL wymaga weryfikacji katalog obligatoryjnych przesłanek odmowy wykonania END, zawarty w art. 589zg § 1, pod kątem restytucji w ostatecznym brzmieniu projektowanych przepisów k.p.k. zasady wzajemnego uznawania oraz wzajemnej pomocy prawnej. W tej grupie bezpodstawnie znalazły się okoliczności, co do których pierwotny skutek zakazu ma charakter odwracalny. Do nich należą podstawy odmowy wykonania wymienione w art. 589zg § 1 pkt 1 i pkt 4.

Część nowoprojektowanych przepisów k.p.k. może być przedmiotem uwag polemicznych lub krytycznych.             

Pierwsze ogólne zastrzeżenie dotyczy lingwistycznej transpozycji niektórych przepisów dyrektywy 2014/41/UE. Językowej korekty wymagałyby przykładowo następujące przepisy: art. 241a, art. 589w § 1 w zakresie odzwierciedlenia treści art. 1 ust. 1 dyrektywy, art. 589zf § 1 i 3 (zd. ostatnie), ale sugestia ta ma szerszy zasięg.

 

II. Uwagi szczegółowe

1. Wymaga rozważenia, czy pod względem prakseologicznym właściwie została określona w art. 241a § 1 i 2 k.p.k. w brzmieniu projektu właściwość organów realizujących przewidziane tymi przepisami obowiązki informacyjne. Należy mieć na uwadze, że nie są one tym samym, co decyzje w przedmiocie END, gdzie właściwość funkcjonalna organu powinna być uzależniona od charakteru czynności dowodowej. Przedmiotowa uwaga ma zwłaszcza znaczenie w przypadku, gdy środek, o którym mowa w art. 237 i 241 został, już zastosowany.

2. W treści  art. 589w § 3 zapewne chodzi nie o „sąd wyższej instancji”, lecz o sąd wyższego rzędu. Nie istnieje bowiem sytuacja, w której przeprowadzenie lub uzyskanie dowodu jest zastrzeżone do właściwości sądu odwoławczego, nazwanego w projekcie sądem wyższej instancji. Analogiczny błąd zawiera art. 589zc § 2.

3. Zdaniem Rady Legislacyjnej w art. 589w § 5 nieprecyzyjnie została wyrażona możliwość wydania END w postępowaniu sprawdzającym. W nowej konstrukcji tego przepisu należałoby enumeratywnie wymienić czynności tego etapu postępowania, objęte END. Problematyczność zastosowanego ogólnego odwołania do art. 307 § 1 i 5 k.p.k. polega na tym, że nie wszystkie czynności ujęte w tych przepisach będą miały bezpośredni walor dowodowy, a jedynie takie powinny być objęte END na etapie postępowania sprawdzającego. Na gruncie art. 307 § 5 k.p.k., powołanego w treści art. 589w § 5 w brzmieniu projektu, taki charakter może mieć jedynie przyjęcie wniosku o ściganie.

4. Zastrzeżenia dotyczą art. 589w § 8 stanowiącego, że „Postanowienie o wydaniu END, dotyczącego kontroli i utrwalania rozmów telefonicznych oraz utrwalania przy użyciu środków technicznych treści innych rozmów lub przekazów informacji, w tym korespondencji przesyłanej pocztą elektroniczną, zastępuje postanowienie, o którym mowa w art. 237 § 1 k.p.k. Przepisy rozdziału 26 stosuje się odpowiednio”. W uzasadnieniu projektu ograniczono się do powtórzenia brzmienia przepisu, bez wyjaśnienia szczegółów tego rozwiązania. Mając na uwadze, że wskazane w projektowanym przepisie środki dowodowe prowadzą do ograniczenia  praw i wolności, takich w szczególności jak: prawo do prywatności oraz prawo do wolności i poufności komunikowania się, należałoby sprecyzować zakres formuły o odpowiednim stosowaniu przepisów rozdziału 26. w taki sposób, aby już sformułowane w kodeksie rygory zastosowania tych środków zostały bliżej odzwierciedlone w treści art. 589w § 8. W obecnym brzmieniu przepis ten może być źródłem wątpliwości interpretacyjnych. Analogiczne zastrzeżenie dotyczy art. 589zc § 3. 

5. Wymaga rozważenia celowość użycia w art. 589zd § 2 oraz w art. 598ze § 2 k.p.k. formuły: „w szczególnie uzasadnionych wypadkach” w kontekście przewidzianej tymi przepisami dopuszczalności przedłużenia podstawowych terminów wykonania END. W art. 12 ust. 5 i 6 dyrektywy mówi się  jedynie o „określonym przypadku”, w którym „organ wykonujący nie ma praktycznej możliwości dotrzymania terminu”. W ocenie Rady wystarczające jest sformułowanie użyte w dyrektywie, które realistycznie i bez szczególnych obostrzeń uzupełnia regulacje, przewidujące krótkie podstawowe terminy wykonania czynności (art. 12 ust. 3 i 4 dyrektywy).                                                                                  

6. Projektowany przepis art. 589zg § 1 pkt 4 k.p.k. wydaje się niekompletny z tego powodu, iż nie uwzględnia wszystkich zakazów dowodowych, związanych z wykorzystaniem osobowych źródeł dowodowych. Brakuje w nim odniesienia do art. 52 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 546), przewidującego zakaz przesłuchiwania osób zobowiązanych do zachowania tajemnicy jako świadków na okoliczność wypowiedzi osoby, wobec której podjęto czynności wynikające z przedmiotowej ustawy, co do popełnienia przez nią czynu zabronionego pod groźbą kary (ust. 1) oraz w tych okolicznościach także lekarza w charakterze biegłego (ust. 2). Wskazane osoby kategorialnie mieszczą się w tej samej grupie podmiotów, objętych zakazem dowodowym, co wyszczególnione w treści projektowanego art. 589zg § 1 pkt 4 k.p.k. Brak jest argumentów przemawiających za ich wybiórczą egzemplifikacją, a projektodawca w żaden sposób nie wyjaśnia w uzasadnieniu projektu tej kwestii. Zastrzeżenia dotyczą też sposobu sformułowania tej podstawy. Powinna ona określać czynność dowodową („END dotyczy przesłuchania osób określonych w art. 178…”). Podobna uwaga odnosi się do pkt. 3. Generalnie cały komentowany przepis wymaga językowego doprecyzowania.     

7. Nie spełnia warunku precyzyjności projektowany przepis art. 589zg § 2 pkt 3 k.p.k. w zakresie sformułowania „lub inne orzeczenie kończące postępowanie w sprawie”. Wcześniej wymienione w tym przepisie prawomocne postanowienia (o odmowie wszczęcia postępowania i o umorzeniu postępowania), mogące skutkować decyzją o odmowie wykonania END, inaczej niż przyjmuje projektodawca, zostały przez ustawodawcę zakwalifikowane jako „zamykające drogę do wydania wyroku” (art. 459 § 1 k.p.k.). Podane w art. 589zg § 2 pkt 3 przykłady postanowień nie wyczerpują kategorii rozstrzygnięć „zamykających drogę do wydania wyroku”, co może tłumaczyć posłużenie się klauzulą otwartą. Jeśli istotnie jest taki cel, konieczne będzie rozstrzygnięcie czy ma ona dotyczyć kategorii „orzeczeń zamykających drogę do wydania wyroku” czy „orzeczeń kończących postępowanie w sprawie”. Wymaga uzupełnienia, że kodeksowi postępowania karnego jest również znana kategoria: „orzeczenia kończące postępowanie” (art. 521 § 1 k.p.k.). Z pewnością nie są to pojęcia tożsame ani używane zamienne. Kontekst regulacyjny przepisu sugerowałby, że raczej chodzi o orzeczenia zamykające drogę do wydania wyroku. Kwestia ta powinna być najlepiej rozstrzygnięta przez wyczerpujące wyszczególnienie rodzajów rozstrzygnięć w ramach przedmiotowej podstawy odmowy wykonania END.           

8. Wymaga rozważenia, czy proponowane  brzmienie art. 589zk § 2 nie zmierza dalej, niż przewiduje dyrektywa. Użyte sformułowania mogą sugerować dopuszczalność czynnej partycypacji przedstawiciela organu wydającego END w czynności dowodowej, co nie wynika z dyrektywy.                   

9. Rada Legislacyjna zwraca uwagę na brak odzwierciedlenia w projektowanej ustawie przepisów art. 17 i 18 dyrektywy, dotyczących odpowiedzialności funkcjonariuszy uczestniczących w procedurze END oraz regulacji art. 19 zobowiązującej do zachowania poufności. Przyjęta technika regulacyjna, a zwłaszcza implementacja przepisów wdrażanej dyrektywy do k.p.k. utrudnia odzwierciedlenie kierunkowych i niemających ściśle procesowego charakteru unormowań dyrektywy, niemniej rolą ustawodawcy jest w takim przypadku uwzględnienie najszerszego spectrum rozwiązań wdrażanego aktu prawnego.   

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanej przez dr hab. Marię Rogacką-Rzewnicką, prof. UW

Rada Legislacyjna przyjęła na posiedzeniu w dniu 7 kwietnia 2017 r.