Opinia z 7 marca 2018 r. o projekcie ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami

(Minister Inwestycji i Rozwoju)

            Rada Legislacyjna                                                                                               2018-03-07

 przy

         Prezesie Rady Ministrów             

            RL-033-2/18              

   

Opinia

o projekcie ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami

 

            I. Uwagi wstępne

1. W skierowanym do Przewodniczącego Rady Legislacyjnej piśmie z dnia 9 stycznia 2018 r. (RCL.DPPRI.550.50/2017), zawierającym w załączeniu opracowany przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa projekt ustawy (w wersji z dnia 22 grudnia 2017 r.) o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (wraz z uzasadnieniem i OSR), Wiceprezes Rządowego Centrum Legislacji zwrócił się z prośbą o wyrażenie przez Radę Legislacyjną opinii o przedmiotowym projekcie.

2. Opiniowany projekt ustawy składa się z przepisów zmieniających regulację zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i ma na celu wykonanie wyroków Trybunału Konstytucyjnego (z dnia 14 lipca 2015 r., SK 26/14 i z dnia 12 grudnia 2017 r., SK 39/15).

Według nowych przepisów przedmiotem zwrotu będzie nieruchomość lub jej część albo udział w nieruchomości, a uprawniony były właściciel lub jego spadkobierca będzie mógł żądać zwrotu niezależnie od tego, czy z żądaniem zwrotu wystąpią wszyscy byli uprawnieni do restytucji właściciele lub ich spadkobiercy. Roszczenie o zwrot będzie można także realizować w odniesieniu do nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w drodze umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.), jeżeli w ten sposób uzyskana przez Skarb Państwa albo jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomość stała się następnie zbędna na cel publiczny uzasadniający uprzednie umowne jej nabycie.   

Ponadto nowe przepisy, jak zadeklarowano w uzasadnieniu do projektu, mają zagwarantować pewność stosunków w odniesieniu do nieruchomości objętych regulacją art. 136 u.g.n. – poprzez wprowadzenie terminu wygaśnięcia roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (art. 1 pkt 2 lit. d i lit. e projektu).

II.  Uwagi szczegółowe do projektowanych rozwiązań dotyczących przesłanek i postępowania w sprawie o zwrot nieruchomości

            1. Już na początku uwag szczegółowych Rada Legislacyjna pragnie stwierdzić, że istota proponowanych zmian jest słuszna, a konieczność ich wprowadzenia wynika z orzeczenia o niekonstytucyjności przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n. – w płaszczyznach regulacji określonych w powołanych wyżej, w pkt. II.2. opinii, wyrokach TK.

            2. Po uchwaleniu opiniowanego projektu ustawy żądanie zwrotu nieruchomości będzie mogło być uwzględnione także w sytuacji braku współdziałania wszystkich uprawnionych do restytucji, a przedmiotem zwrotu będzie mogła być nieruchomość, jej część, albo udział w nieruchomości. Zacząć należy od tego, że art. 3 ust. 1 projektu reguluje kwestie przejściowe w sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości – w przypadku, gdy żądanie to nie zostało uwzględnione przez starostę – właśnie ze względu na wspomniany brak współdziałania (brak zgody wszystkich uprawnionych na żądanie zwrotu). Zdaniem Rady Legislacyjnej przepis ten zasługuje na krytyczną ocenę, gdyż, jak się wydaje, nie uwzględnia on – wynikającego ze wskazanych orzeczeń TK – głównego założenia i  celu wymaganej nowej regulacji.

            Projektowana ustawa z założenia ma bowiem uregulować tak przyszłe stany faktyczne, jak i już zaistniałe. W wyniku obowiązywania niekonstytucyjnych przepisów w tym zakresie, jak wynika z OSR, około 3% żądających zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie mogło przejść procedury pomyślnie, właśnie z powodu braku współdziałania wszystkich uprawnionych do nieruchomości. Treść projektu ma zapobiec takim sytuacjom w przyszłości, ale ma też „naprawić” to, co „zepsuły” przepisy niekonstytucyjne. Z tego powodu, według ogólnego założenia, nowe prawo ma umożliwiać wystąpienie z żądaniem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przez tych, którzy na mocy dotychczasowego stanu prawnego nie byli w stanie uzyskać pełnej zgody wszystkich uprawnionych (ich współdziałania). W ocenie Rady Legislacyjnej przepis art. 3 ust. 1 projektu zdaje się przeczyć jego uzasadnieniu, z którego prawidłowo wynika zamiar poddania jednolitym zasadom tych dwóch wskazanych sytuacji faktycznych. W obecnym brzmieniu art. 3 ust. 1 projektu daje bowiem jedynie możliwość powtórnego żądania zwrotu – ale tylko zwrotu nieruchomości lub udziału w niej; powinien zaś dawać prawo do ponownego żądania, tym razem także zwrotu części nieruchomości lub udziału w części – jak to przewidziano w odniesieniu do stanów faktycznych zaistniałych po wejściu projektowanej ustawy w życie. W ocenie Rady Legislacyjnej jest to niedopuszczalne zróżnicowanie identycznych co treści, a różnych tylko co do chwili zaistnienia sytuacji prawnych podmiotów uprawnionych do restytucji.

            3. Zdaniem Rady Legislacyjnej projektowanemu przepisowi art. 3 ust. 1 zd. 2 zarzucić można także niejednoznaczność sformułowania; w myśl bowiem tego przepisu – do ponownego wniosku restytucyjnego będzie się odpowiednio stosowało terminy z art. 2 ust. 1 i 2 projektu. W ocenie Rady Legislacyjnej chodzi o termin dwuletni od dnia wejścia w życie ustawy, ale rzeczywiście zastosowane odesłanie powinno polegać na konkretnym wskazaniu, o który z terminów przewidzianych w art. 2 projektu chodzi – chociaż już sama merytoryczna treść przepisów wskazuje na odwołanie się do dwuletniego terminu od dnia wejścia w życie ustawy.

            4. Jak wyżej wspomniano w art. 2 opiniowanego projektu przewidziano dwuletni termin na zgłoszenie żądań restytucyjnych przez osoby, które wcześniej nie mogły skutecznie dochodzić zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z powodu braku współdziałania wszystkich uprawnionych. W tym kontekście Rada Legislacyjna uważa, że każdy termin na zgłoszenie przedmiotowego roszczenia może podlegać krytyce, a zakreślenie jakiegoś horyzontu czasowego regulowanej restytucji jest niezbędne. Przewidziany w projekcie termin dwuletni może wydawać się za krótki, ale z drugiej strony, przykładowo ustanowienie terminu pięcioletniego mogłoby sprowokować zarzut przeciągania wprowadzenia planowanej nowej regulacji i osiągnięcia zamierzonych celów w racjonalnym czasie. W ocenie Rady Legislacyjnej nie można oceniać terminu dwuletniego jako zbyt krótkiego, np. z powodu tego, że postępowania spadkowe, których przeprowadzenie będzie konieczne do ustalenia kręgu uprawnionych do restytucji – są długotrwałe. Nie do końca ma to znaczenie w sytuacji, kiedy na gruncie dotychczasowego stanu prawnego wymagana jest zgoda (wola) wszystkich uprawnionych – jako że obecnie wymagane są jeszcze trudniejsze warunki do spełnienia, niż te projektowane. Skoro dotychczas trzeba było woli wszystkich podmiotów uprawnionych, to czy tych postępowań spadkowych nie trzeba było przeprowadzać? W ocenie Rady Legislacyjnej w założeniu nie dochodzi tu do pogorszenia sytuacji podmiotów zainteresowanych. Z drugiej strony jednak, jeśli chodzi o podmioty uprawnione, wobec których upłynął termin dwudziestoletni, o którym mowa w art. 1 pkt. 2 lit. e projektu, a więc termin zaplanowany jako krańcowy moment możliwości skutecznego żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, to rzeczywiście jest to nowość w przedmiotowej regulacji i argument, który może przemawiać za wydłużeniem podstawowego dwuletniego terminu na skorzystanie z uprawnień restytucyjnych. Z innego punktu widzenia należy zwrócić uwagę na to, że w myśl zmienianego art.136 ust. 3 u.g.n. uprawnionym do żądania zwrotu jest „spadkobierca”, tj. osoba która w postępowaniu restytucyjnym powinna się legitymować prawomocnym orzeczeniem stwierdzającym nabycie spadku. Dlatego też, zdaniem Rady Legislacyjnej, projektodawca powinien rozważyć zawarcie w art. 2 projektu rozwiązania, zgodnie z którym bieg terminu 2-letniego na zgłoszenie żądania zwrotu ulegałby zawieszeniu do czasu zakończenia postępowania spadkowego.

            5. Jeśli chodzi o nowelizowany art. 136 ust. 3a u.g.n. to rozważyć należy zasadność ewentualnego zarzutu braku jednolitości terminologii użytej w tym przepisie (który to brak może polegać na tym, że zmieniony przepis będzie niejasno regulować treść obowiązku starosty odnośnie zawiadomienia uprawnionych o wszczętym postępowaniu dotyczącym zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości lub jej części). Ewentualny brak jednolitości sformułowań, co może wpłynąć na zakres prawa do restytucji, można rozumieć tak, że zgłasza się jeden z uprawnionych do żądania zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości, po czym starosta zawiadamia o tym pozostałych uprawnionych, i jeśli oni również zgłoszą żądania – łączy te postępowania w jedno. Projektodawca używa tutaj sformułowania: „postępowanie o zwrot udziału w wywłaszczonej nieruchomości lub jej części”. W ustępie 3b natomiast pada sformułowanie: „zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części albo udziału w nieruchomości lub jej części”. W ocenie Rady Legislacyjnej oba użyte sformułowania są zasadne i precyzyjne, a różnica w ich znaczeniu i użyciu jest uzasadniona. Starosta ma w obwieszczeniu wezwać uprawnionych do żądania zwrotu nieruchomości. Mogą to być osoby uprawnione tak do całej nieruchomości, jej części, jak i udziałów w nieruchomości i jej części. W trakcie postępowania może się na przykład okazać, że osoba pierwotnie wnioskująca nie jest do tego uprawniona, więc na przykład może istnieć inny podmiot, uprawniony do żądania całej nieruchomości. Wydaje się, że w takiej sytuacji wąskie określenie treści obwieszczenia może doprowadzić do niemożliwości skutecznego wezwania uprawnionych. Planowany przepis art. 136 ust. 3a u.g.n. ma jasno określony zakres i dotyczy tylko sytuacji żądania zwrotu udziału, zaś przepis art. 136 ust. 3b u.g.n. słusznie odwołuje się do możliwości żądania całej nieruchomości, jej części albo udziałów.

            6. Zdaniem Rady Legislacyjnej uregulowanie zawarte w projektowanym art. 136 ust. 5 u.g.n. budzi wątpliwości co do tego, jak rozumieć należy dzień zawiadomienia o możliwości zwrotu, od którego należy liczyć trzymiesięczny termin. Mając na uwadze skorzystanie z zawiadomienia w formie obwieszczenia, wydaje się, że powinno się początek tego terminu liczyć od dnia następującego po dniu, w którym kończy się sześciomiesięczny termin „obwieszczania”. Na jednoznaczne rozstrzygnięcie tej kwestii projektowane regulacje nie pozwalają.

            7. Jeśli zaś chodzi o odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów nowelizowanego rozdziału u.g.n. do umów, na podstawie których doszło do „wywłaszczenia” (zob. nowy art. 142 a u.g.n.) – w ocenie Rady Legislacyjnej jest to rozwiązanie generalnie trafne, jako że Trybunał Konstytucyjny w powołanych wyżej orzeczeniach wskazał, że nie należy przypisywać decydującego znaczenia podstawie prawnej wywłaszczenia (decyzja administracyjna), a raczej rozważyć samą istotę uzyskania przez podmiot publiczny prawa do nieruchomości (również w takim przypadku właściciel nieruchomości znajduje się niejako w przymusowym położeniu, gdyż brak woli zawarcia umowy będzie skutkował wydaniem decyzji administracyjnej i władczym odebraniem nieruchomości).

            Rada Legislacyjna pragnie jednak zauważyć, że zachodzą różnice technicznoprawne między sytuacją prawną umownego trybu nabycia nieruchomości na cel publiczny, a nabyciem przez decyzję wywłaszczeniową, które powodują, że pożądanym byłoby określenie w nowych przepisach które konkretnie przepisy wskazanego w art. 142 a rozdziału u.g.n. należy stosować do przedmiotowych umów. Należy to tym bardziej uczynić, gdyż  wyłączenie spod zakresu roszczeń o zwrot wskazanych sytuacji nabycia nieruchomości przez podmiot publiczny na podstawie przedmiotowej umowy było jednym z głównych powodów wydania przez TK orzeczenia o niekonstytucyjności przepisów u.g.n.

            8. Przepis art. 2 ust. 2 projektu odwołuje się do wniosku, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., który to przepis w rzeczywistości o przedmiotowym wniosku nie wspomina.

 

            III. Konkluzja

            Zdaniem Rady Legislacyjnej po rozważeniu i uwzględnieniu powyższych ocen i uwag opiniowany projekt ustawy może być przedmiotem dalszych prac legislacyjnych.

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanej

przez dra hab. Adama Doliwę, prof. UwB,

Rada Legislacyjna przyjęła w trybie obiegowym

w dniu 7 marca 2018 r.