Opinia z 9 czerwca 2017 r. o projekcie ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego działalności innowacyjnej

(Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego)

Rada Legislacyjna                                                                                               2017-06-09

 przy

Prezesie Rady Ministrów

 

     RL-0303-20/17  

 

Opinia

o projekcie ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego działalności innowacyjnej

 

            I. Uwagi wstępne

1. W skierowanym do Przewodniczącego Rady Legislacyjnej piśmie z dnia 11 maja 2017 r. (RCL.DPG.550.31/2017 dot.: DLP.ZLN.1201.6.2017), zawierającym w załączeniu projekt ustawy z dnia 9 maja 2017 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego działalności innowacyjnej (wraz z uzasadnieniem i OSR), Wiceprezes Rządowego Centrum Legislacji zwrócił się z prośbą o wyrażenie przez Radę Legislacyjną opinii o przedmiotowym projekcie.

2. Opiniowany projekt ustawy ma na celu nowelizację szeregu ustaw, co pociągnie za sobą zmiany zasadniczo w trzech sferach regulacji prawnej: a) w prawie podatkowym i finansowym, b) w sferze gospodarczej i administracyjnej oraz c) w dziedzinie nauki i szkolnictwa wyższego. W projekcie ustawy z dnia 9 maja 2017 r. przewidziano ponadto zmianę w ustawie z dnia 25 września 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wspieraniem innowacyjności (Dz. U. poz. 1767), a więc nowelizację analogicznego co do celu regulacji dziś obowiązującego aktu prawnego.

            3. Według deklaracji projektodawcy przygotowywana ustawa przewiduje zmiany mające na celu likwidację lub ograniczenie barier w prowadzeniu działalności innowacyjnej oraz podniesienie atrakcyjności podatkowych instrumentów wsparcia działalności innowacyjnej w Polsce.

 

II. Zmiany w prawie podatkowym i finansowym

1. Jeśli chodzi o pierwszy, wskazany wyżej zakres nowelizacji, to planowane są zmiany w ustawach: z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (dalej: u.p.d.o.f.), z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (dalej: u.p.d.o.p.), z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (dalej: u.o.r.) oraz z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (dalej: u.z.f.n.).

Ponadto opiniowany projekt zawiera przepis, na mocy którego, z dniem 31 grudnia 2017 r. likwiduje się państwowy fundusz celowy o nazwie „Fundusz Kredytu Technologicznego, utworzony w Banku Gospodarstwa Krajowego (BGK), zwany dalej „Funduszem”. Środki pieniężne pozostające na rachunku Funduszu w dniu jego likwidacji BGK przekazuje na rachunek dochodów budżetowych Ministerstwa Rozwoju – część 20 – Gospodarka, w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy. 

            Zmiany w ustawach podatkowych, jak to uzasadnił projektodawca, mają na celu wprowadzenie instrumentów podatkowych, które wspierałyby prowadzenie działalności badawczo-rozwojowej i są zmianami symetrycznymi – w obu ustawach zostały zaproponowane możliwie tożsame rozwiązania, zgodnie z dotychczas stosowaną metodą regulacji tych podatków. Przepisy zaproponowane w projekcie wprowadzają zmiany w zakresie tzw. ulgi B+R, tj. prawa do odliczenia od podstawy opodatkowania określonej kwoty kosztów uzyskania przychodów poniesionych przez przedsiębiorcę na działalność badawczo-rozwojową (kosztów kwalifikowanych).

Oczekiwanym rezultatem opiniowanego projektu ustawy ma być poprawa poziomu innowacyjności polskich przedsiębiorstw. Celem projektu jest bowiem stworzenie otoczenia prawnego, instytucjonalnego i organizacyjnego, sprzyjającego działalności innowacyjnej (w szczególności gospodarczej i naukowo-badawczej). Cel prawny ustawy odgrywa istotną rolę w procesie wykładni norm prawnych. Dotyczy to w szczególności prawa publicznego. Ustawodawca, przyjmując określone cele realizowane przez normy prawne, wskazuje przy tym na środki realizowania tych celów.

2. Środkami realizacji celu projektowanej ustawy jest przede wszystkim oddziaływanie finansowe w postaci zwiększenia ulgi na działalność badawczo-rozwojową. Chodzi tu przede wszystkim o rozszerzenie katalogu kosztów kwalifikowanych na działalność rozwojowo-badawczą. Pozostałe zmiany w zakresie norm prawa podatkowego stanowią w znacznej mierze konsekwencję wspomnianej modyfikacji zakresu ulgi.

3. Kluczowym zagadnieniem w zakresie aktywizacji prowadzenia działalności badawczo-rozwojowej są zmiany przepisów prawa podatkowego. Projektowane zmiany w obu ustawach podatkowych (PIT i CIT) mają analogiczny charakter i z uwagi na to zostały poddane ocenie na podstawie projektowanych zmian w u.p.d.o.f. Dlatego należy je odnieść mutatis mutandis do przepisów nowelizujących u.p.d.o.p. 

4. Projekt ustawy wprowadza zmiany dotyczące przede wszystkim ulgi podatkowej na działalność badawczo-rozwojową. Chodzi o uprawnienie do dokonania odliczenia od podstawy opodatkowania określonej kwoty kosztów uzyskania przychodów poniesionych przez przedsiębiorcę na działalność badawczo-rozwojową. W obowiązującym stanie prawnym uprawnienie to zostało uregulowane w art. 26e ust. 1 u.p.d.o.f., zaś w przypadku u.p.d.o.p. w przepisie art. 18d. W myśl art. 26e ust. 1 u.p.d.o.f., podatnik uzyskujący przychody z pozarolniczej działalności gospodarczej odlicza od podstawy obliczenia podatku koszty uzyskania przychodów poniesione na działalność badawczo-rozwojową. Koszty te określane są przez ustawodawcę mianem kosztów kwalifikowanych. Co istotne, kwota odliczenia nie może w roku podatkowym przekroczyć kwoty dochodu uzyskanego przez podatnika.  

Natomiast projektowana ustawa przewiduje zmianę art. 26e ust. 2 u.p.d.o.f. i odpowiednio art. 18d u.p.d.o.p. Przepisy te zawierają katalog kosztów kwalifikowanych. Projekt ustawy w sposób analogiczny modyfikuje katalogi kosztów, o których mowa. Trzeba zauważyć, że projekt ustawy z jednej strony rozszerza katalog kosztów kwalifikowanych, z drugiej natomiast strony część obowiązujących przepisów poddano nowelizacji w celu uniknięcia istniejących wątpliwości interpretacyjnych.    

Za koszty kwalifikowane będą uznawane należności z tytułów, o których mowa w art. 12 ust. 1 u.p.d.o.f., a więc należności wynikające ze stosunku służbowego, stosunku pracy, pracy nakładczej oraz spółdzielczego stosunku pracy, a także składki z tytułu tych należności określone w ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (u.s.u.s.). Jednak uznanie za koszty kwalifikowane należności wskazanych w art. 12 ust. 1 u.p.d.o.f. i składek na ubezpieczenia społeczne będzie możliwe w takiej części, w jakiej czas przeznaczony na realizację działalności badawczo-rozwojowej pozostaje w ogólnym czasie pracy pracownika. Dotychczas kosztami kwalifikowanymi mogły być bowiem należności i składki na ubezpieczenie społeczne w części finansowanej przez płatnika składek, jeżeli te należności i składki dotyczą pracowników zatrudnionych w celu realizacji działalności badawczo-rozwojowej. Co więcej, art. 1 pkt 2 lit. a tiret drugi projektu ustawy wskazuje, że kosztami kwalifikowanymi będą (nieuznawane za takie w aktualnie obowiązującym stanie prawnym) należności z tytułów, o których mowa w art. 13 pkt 8 lit. a u.p.d.o.f., czyli wykonywania usług, na podstawie umowy zlecenia lub umowy o dzieło, oraz sfinansowane przez płatnika składki z tytułu tych należności określone w u.s.u.s., w takiej części, w jakiej czas przeznaczony na wykonanie usługi w zakresie działalności badawczo-rozwojowej pozostaje w całości czasu przeznaczonego na wykonanie usługi na podstawie umowy zlecenia lub umowy o dzieło. Przedstawione zmiany mają na celu zachęcenie podatników do zwiększenia czasu przeznaczonego na realizację działalności badawczo-rozwojowej. W ocenie Rady Legislacyjnej stanowić mogą pozytywny bodziec podatkowy wypełniający cel zakładany w projektowanej ustawie.

Ponadto projekt ustawy przewiduje uzupełnienie katalogu kosztów kwalifikowanych o koszty związane z nabyciem sprzętu specjalistycznego wykorzystywanego bezpośrednio w prowadzonej działalności badawczo-rozwojowej, w szczególności naczyń i przyborów laboratoryjnych oraz urządzeń pomiarowych, niebędących środkami trwałymi. W obecnie obowiązującym stanie prawnym istniały wątpliwości interpretacyjne związane z uznaniem za koszty kwalifikowane wydatków na nabycie sprzętu specjalistycznego niebędącego środkiem trwałym. Rada Legislacyjna pozytywnie ocenia możliwość uznania za koszty kwalifikowane kosztów nabycia sprzętu specjalistycznego. Jednak odliczenie kosztów w tym zakresie, i słusznie, jest uwarunkowane koniecznością bezpośredniego wykorzystania w prowadzonej działalności badawczo-rozwojowej; zawężenie to wydaje się konieczne z uwagi na cel postawiony projektowanej ustawie.

5. Również w przypadku podatników posiadających status centrum badawczo-rozwojowego, o którym mowa w art. 17 ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej (dalej: u.n.f.w.d.i.2008), projekt ustawy przewiduje rozszerzenie katalogu kosztów kwalifikowanych. Ulgi przewidziane w projektowanym przepisie art. 1 pkt 2 lit. b projektu ustawy stanowią bowiem pomoc publiczną. W rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, pomoc publiczna to wszelka pomoc przyznawana przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom. Pomoc publiczna dla centrów badawczo-rozwojowych jest zatem dopuszczalna, o ile jest udzielana zgodnie z przepisami rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającym niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z dnia 26 czerwca 2014 r.). Z uwagi na to w przepisach projektowanej ustawy znalazły się odpowiednie ograniczenia pomocy publicznej udzielanej centrom badawczo-rozwojowym, co Rada Legislacyjna ocenia pozytywnie.

Projektowana ustawa limituje wysokość pomocy publicznej, a także wprowadza obowiązki informacyjne ciążące na przedsiębiorcy, który otrzymuje pomoc publiczną. Przedsiębiorca, o którym mowa, będzie bowiem zobowiązany przedstawić naczelnikowi urzędu skarbowego właściwemu w sprawach podatku dochodowego, w terminie złożenia zeznania podatkowego, informacje, o których mowa w art. 37 ust. 5 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1808 i 1948), w tym informacje o wartości uzyskanej pomocy publicznej na podstawie ustawy, w podziale na odpowiednie rodzaje kosztów. Rozwiązanie takie Rada Legislacyjna ocenia pozytywnie.

6. Istotną zmianą z punktu widzenia interesów finansowych państwa jest proponowana nowelizacja art. 26e ust. 5 u.p.d.o.f. Obecnie wspominany przepis stanowi, że koszty kwalifikowane podlegają odliczeniu, jeżeli nie zostały podatnikowi zwrócone w jakiejkolwiek formie. Projekt ustawy proponuje natomiast, by koszty kwalifikowane podlegały odliczeniu, jeżeli nie zostały podatnikowi zwrócone w jakiejkolwiek formie lub nie zostały odliczone od podstawy obliczenia podatku. Zmiana w tym zakresie może zostać uznana za uszczelnienie systemu podatkowego. Dzięki niej podatnik nie będzie uprawniony do podwójnego odliczenia kosztów kwalifikowanych. Przepis art. 26e ust. 5 u.p.d.o.f. w obecnym brzmieniu dopuszcza bowiem odliczenie od podstawy obliczenia podatku kosztów kwalifikowanych przed i po wytworzeniu środka trwałego. Najpierw podatnik może odliczyć koszty kwalifikowane z tytułu nabycia aktywów obrotowych, czyli materiałów, półproduktów, produktów w toku, produktów gotowych czy towarów w rozumieniu przepisów u.o.r. Następnie zaś odliczyć odpisy amortyzacyjne po wytworzeniu z tych aktywów środka trwałego.

7. Na pozytywną ocenę zdaniem Rady Legislacyjnej zasługuje również proponowana nowelizacja art. 26e ust. 6 u.p.d.o.f. Dotyczy ona podatników prowadzących działalność na terenie specjalnej strefy ekonomicznej na podstawie zezwolenia. W obecnie obowiązującym stanie prawnym prawo do odliczenia nie przysługuje takim podatnikom. Wobec powyższego można uznać, że podatnik, który prowadził w jakiejkolwiek części swoją działalność na terenie specjalnej strefy ekonomicznej nie jest uprawniony do korzystania z uprawnienia odliczenia kosztów kwalifikowanych. Tymczasem projekt ustawy przewiduje możliwość odliczenia kosztów kwalifikowanych, jednak w określonym zakresie. Prawo to będzie bowiem ograniczone do kosztów kwalifikowanych, które nie stanowią kosztów prowadzenia działalności objętej zezwoleniem na prowadzenie działalności w specjalnej strefie ekonomicznej.

8. Projekt ustawy w celu motywowania procesów inwestycyjnych przewiduje także podniesienie kwoty kosztów kwalifikowanych. W obecnie obowiązującym stanie prawnym kwota kosztów kwalifikowanych nie może przekroczyć:

  1. w przypadku gdy podatnik jest mikroprzedsiębiorcą, małym lub średnim przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej – 50% kosztów, o których mowa w art. 26e ust. 2 i 3 u.p.d.o.f.,

  2. w przypadku pozostałych podatników:

  3. 50% kosztów, o których mowa w ust. 2 pkt 1 u.p.d.o.f.,

  4. 30% kosztów, o których mowa w ust. 2 pkt 2-4 i ust. 3 u.p.d.o.f.

Wskazane kwoty dopuszczalnych odliczeń były krytykowane w literaturze przedmiotu (zob. Crido Taxand, Rynek B+R+I w Polsce. Wsparcie działalności badawczej, rozwojowej i innowacyjnej przedsiębiorstw, Warszawa 2015, s. 36-37). Natomiast proponowane podniesienie kwot, o których mowa, wypełnia cel postulowany przez prawodawcę wzmacniając siłę oddziaływania analizowanej ulgi. Projekt ustawy przewiduje zwiększenie powyższych wartości odpowiednio:

  1. do 100% kosztów, o których mowa w ust. 2 pkt 1-5 i ust. 3 u.p.d.o.f. po nowelizacji w przypadku, gdy podatnik jest mikroprzedsiębiorcą, małym lub średnim przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej,

  2. do 150% kosztów, o których mowa w ust. 2-3a u.p.d.o.f. po nowelizacji w przypadku centr rozwojowo-badawczych;

  3. do 100%, o których mowa w ust. 2 pkt 1-4 i ust. 3 u.p.d.o.f. po nowelizacji w przypadku pozostałych zainteresowanych podatników.

9. Z drugiej strony podatnik będzie obowiązany do zwrotu wykazanej w zeznaniu kwoty odliczenia, jeżeli przed upływem trzech lat podatkowych, licząc od końca roku podatkowego, za który złożył to zeznanie, zlikwiduje działalność gospodarczą lub zostanie postawiony w stan upadłości albo spółka niebędąca osobą prawną, której jest wspólnikiem, zostanie postawiona w stan likwidacji lub upadłości. W razie wystąpienia takich okoliczności podatnik jest obowiązany w zeznaniu składanym za rok podatkowy, w którym wystąpiły te okoliczności, do zwiększenia podatku o kwotę zwrotu, a w razie wystąpienia nadpłaty do jej zmniejszenia o tę kwotę. W ocenie Rady Legislacyjnej jest to regulacja w pełni uzasadniona celem przyznawanej ulgi.

10. Trzeba jednak dostrzec, że proponowane zmiany zarówno w u.p.d.o.f., a także u.p.d.o.p. będą oznaczały zmniejszenie bieżących dochodów budżetowych. Zmniejszenie dochodów budżetowych będzie dotyczyło nie tylko budżetu państwa, lecz także budżetów jednostek samorządu terytorialnego, co wynika z przepisów ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 198) regulujących dochody w formie udziałów w obu podatkach dochodowych na rzecz budżetów samorządu terytorialnego. Celem ustawy jest jednak przede wszystkim wspieranie przedsiębiorców w zakresie procesów innowacyjnych a projektowane zmiany, rozszerzające prawo do odliczenia kosztów kwalifikowanych na działalność badawczo-rozwojową, stanowić mają istotny bodziec finansowy dla przedsiębiorców. Bodziec ten ma być zachętą do prowadzenia i intensyfikowania działalności badawczo-rozwojowej, co związane jest ze zwiększaniem kosztów bezpośrednio z nią związanych.

W związku z powyższym de lege ferenda należy postulować zrekompensowanie utraty dochodów budżetowych jednostkom samorządu terytorialnego, które przypadałby w ramach udziału w podatku dochodowym od osób fizycznych lub podatku dochodowym od osób prawnych. Jednocześnie wziąć należy pod uwagę fakt, że oczekiwane zwiększenie dochodowości przedsiębiorstw będące rezultatem wprowadzania innowacyjności, przełoży się na wzrost dochodów oraz podatków dochodowych a co za tym idzie dochodów z tytułu udziałów w obu tych podatkach na rzecz budżetów samorządów terytorialnych.

11. Jeśli chodzi o zmiany w u.z.f.n. to opiniowany projekt dotyczy uzupełnienia zasad ustalania obszaru strategicznej infrastruktury badawczej w zakresie okresowego przeglądu przedsięwzięć, naboru wniosków, kryteriów ich oceny oraz procedury odwoławczej. Opiniowane zmiany w istocie dotyczą kwestii funkcjonowania wykazu przedsięwzięć z zakresu infrastruktury strategicznej, funkcjonującego pod nazwą Polskiej Mapy Drogowej Infrastruktury Badawczej (dalej: PMDIB). Przez pojęcie strategicznej infrastruktury badawczej rozumie się dużą infrastrukturę badawczą oraz infrastrukturę budowlaną, ujęte na PMDIB. Na podstawie obowiązujących dziś przepisów wpisu dokonuje minister właściwy do spraw nauki, w drodze decyzji wydawanej na wniosek uprawionego podmiotu. Termin składania wniosków, jego szczegółowe kryteria oraz wzory wniosków są uregulowane w formie rozporządzenia. W obowiązujących przepisach brakuje natomiast trybu weryfikacji realizacji przedsięwzięć wpisanych na listę.

Proponowane zmiany polegają na uporządkowaniu zagadnień związanych z funkcjonowaniem PMDIB, poprzez zawarcie całości istotnych elementów konstrukcji Mapy w ramach jednego aktu prawnego. Autorzy projektu wskazują, że takie rozwiązanie doprowadzi do uelastycznienia działania i „zapewni ministrowi właściwe podstawy do kształtowania efektywnych procesów związanych z zarządzaniem PMDIB”. Wydaje się, że jest to stanowisko prawidłowe, bowiem przyznaje ministrowi swobodę kształtowania zagadnień związanych z organizacją postępowania za pośrednictwem komunikatu ogłaszanego w Biuletynie Informacji Publicznej.

12. Ustawa określa szczegółowe rozwiązania dotyczące zawartości publikowanego komunikatu odnośnie otwartego naboru wniosków. Jeżeli natomiast chodzi o treść wniosku o wpis przedsięwzięcia na PMDIB proponuje się przeformułowanie dotychczas wykorzystywanych określeń, z niewielką zmianą ich zakresu znaczeniowego. W projekcie ustawy, m.in., rezygnuje się ze wskazanych w art. 4a ust. 4 pkt 7 u.z.f.n. „informacji o planowanych kosztach realizacji przedsięwzięcia (...) w tym o planowanych źródłach pokrycia kosztów utrzymania i kosztów bieżących” na rzecz „opisu przewidywanych kosztów związanych z realizacją przedsięwzięcia, w tym informacji na temat planowanych źródeł finansowania”.

Tego rodzaju zmianę należy traktować jako sposób ujednolicenia treści przepisów art. 4a pkt 4 pkt 3-9 u.z.f.n., do jednej kategorii, jaką jest opis. W ocenie Rady Legislacyjnej dobrą propozycją jest również zawężenie opisu wymaganego w art. 4a pkt 4 pkt 9 u.z.f.n., do „koncepcji rozwoju współpracy międzynarodowej w ramach przedsięwzięcia”, co w lepszym stopniu odpowiada celom wpisu przedsięwzięcia na PMDIB, niż obecnie obowiązujący „opis koncepcji współpracy wnioskodawcy z innymi jednostkami naukowymi w kraju lub za granicą”.

13. Podobnie jak w przypadku treści wniosku o wpis przedsięwzięcia, w art. 4a ust. 6 u.z.f.n. przeformułowane zostały kryteria oceny wniosku. Proponowane kryteria mają być w większym stopniu elastyczne niż dotychczas wykorzystywane. Przykładowo, w art. 4a ust. 6 pkt 3 u.z.f.n. zrezygnowano z wymogu zgodność programu badań naukowych lub prac rozwojowych z założeniami polityki naukowej, na rzecz oceny stopnia zainteresowania realizacją przedsięwzięcia ze strony krajowego i międzynarodowego środowiska naukowo-badawczego i przedsiębiorstw. Analogicznie, w art. 4a ust. 6 pkt 6 u.z.f.n. odstąpiono od wymogu „zdolność wnioskodawcy do samodzielnego pokrycia kosztów utrzymania strategicznej infrastruktury badawczej i kosztów bieżących” na korzyść bardziej ogólnego kryterium „dojrzałości przedsięwzięcia, pozwalającą na jego realizację w perspektywie krótko i średniookresowej”.

14. Nowym, i w ocenie Rady Legislacyjnej potrzebnym obowiązkiem nałożonym na ministra właściwego do spraw nauki, jest okresowy przegląd projektów wpisanych na PMDIB. Okresowy przegląd powinien być przeprowadzany nie rzadziej niż co cztery lata. Ponadto, proponowane przepisy określają kryteria oceny przedsięwzięć oraz zawierają podstawy prawne do usunięcia przedsięwzięć z PMDIB, m.in w przypadku uzyskania negatywnej oceny w ramach okresowego przeglądu. Proponowane zmiany są, w stosunku do siebie, spójne i zasługują na pozytywną ocenę. Jednocześnie, ich uzupełnieniem jest obowiązek przeprowadzania naboru nowych wniosków również nie rzadziej niż co cztery lata. Można więc mówić o jednolitym uregulowaniu zagadnienia terminów aktualizacji zawartości PMDIB.

15. Za właściwe należy również uznać rozszerzenie procedury odwoławczej na naruszenie procedury konkursowej w ramach wpisywania przedsięwzięcia na PMDIB oraz innych naruszeń formalnych w ramach okresowego przeglądu przedsięwzięć. Po pierwsze, zmiana zwiększa bezpieczeństwo interesów wnioskodawcy. Dotychczas bowiem prawo wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługiwało wyłącznie w przypadku przyznawania środków na realizację określonych zadań. Po drugie, stanowi konsekwencję uzupełnienia ustawy o przepisy dotyczące okresowego przeglądu przedsięwzięć, a tym samym zapobiega powstaniu luki prawnej.

16. Obok zwiększenia ulgi na działalność badawczo-rozwojową, opiniowany projekt ustawy zawiera przedłużenie do 2023 r. zwolnienia z opodatkowania podatkiem dochodowym od osób prawnych dochodu ze zbycia udziałów bądź akcji nabytych przez spółkę kapitałową lub spółkę komandytowo-akcyjną. Zwolnienie dotyczy spółek, których wyłącznym przedmiotem działalności jest dokonywanie inwestycji finansowych w instrumenty, co do zasady, inne niż papiery wartościowe, instrumenty rynku pieniężnego oraz nieruchomości. Wartość aktywów, innych niż wskazane powyżej, nie może przekraczać kwoty 50 000 000 euro.

Omawiane zwolnienie zostało wprowadzone do polskiego systemu podatkowego z dniem 1 stycznia 2016 r., z przeznaczeniem dla spółek wysokiego ryzyka (finansowanie działalności typu venture capital). Zwolnienie miało ma celu zachęcenie do inwestowania w wiążącą się z dużym ryzykiem działalność innowacyjną. Taką formę wsparcia, zdaniem Rady Legislacyjnej, należy ocenić jako lepszą niż bezpośrednie transfery do wybranych podmiotów innowacyjnych. Proponowane przedłużenie okresu obowiązywania zwolnienia do 2023 r. należy w konsekwencji uznać za właściwe. Z uwagi na krótki, dotychczasowy okres funkcjonowania analizowanego zwolnienia nie da się jednak jednoznacznie wskazać rozmiarów pozytywnego wpływu zwolnienia na wzrost innowacyjności. Od strony techniki prawodawczej proponowane zmiany nie wiążą się koniecznością wprowadzenia nowych regulacji czy istotnej modyfikacji już istniejących. Zmianie ma ulec jedynie horyzont czasowy obowiązywania zwolnienia, a nie jej istota. Nie ma tym samym podstaw do negatywnej oceny wskazanych propozycji.

17. Jeśli chodzi o dalsze zmiany w omawianym w tym punkcie opinii zakresie regulacji prawnej, to dotyczą one instytucji Funduszu Kredytu Technologicznego. Wskazany Fundusz utworzony został na podstawie art. 14 u.n.f.w.d.i.2008 i przejął dotychczasowe aktywa oraz zobowiązania Funduszu Kredytu Technologicznego, działającego na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej (dalej: u.n.f.w.d.i.2005). Dysponentem Funduszu Kredytu Technologicznego jest minister właściwy do spraw gospodarki, a obsługę prowadzi BGK. Środki pozostawione do dyspozycji tego Funduszu składają się z dotacji z budżetu państwa, odsetek od wolnych środków oraz innych wpływów, w szczególności pochodzących z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Zgromadzone środki są przeznaczane na wypłatę premii technologicznych i obsługę funduszu przez BGK. Premia technologiczna stanowi formę pomocy publicznej w postaci środków przeznaczonych na spłatę części kapitału udzielonego przedsiębiorcy kredytu technologicznego. Umowę kredytu technologicznego zawiera przedsiębiorca z bankiem komercyjnym, który zawarł stosowne porozumienie z BGK. Umowa o wypłatę premii technologicznej jest natomiast równocześnie umową o dofinansowanie projektu w rozumieniu art. 2 pkt 26 lit. a ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020.

Proponowane zmiany zakładają likwidację Funduszu Kredytu Technologicznego z dniem 31 grudnia 2017 r. Krok ten stanowi konsekwencję zakończenia czynności administracyjnych nad kredytami technologicznymi udzielonymi pod rządami u.n.f.w.d.i.2005. W związku z powyższym nie ma obecnie potrzeby utrzymywania wyodrębnionego podmiotu zajmującego się zarządzaniem premiami technologicznymi udzielanymi na podstawie przepisów u.n.f.w.d.i.2008. Podkreślenia wymaga, że po wprowadzeniu proponowanych zmian premia technologiczna nadal będzie stanowić formę wsparcia przedsiębiorców, z tą różnicą, że będzie ona wypłacana bezpośrednio przez BGK. Dojdzie zatem do uproszczenia działania i co za tym idzie obniżenia kosztów funkcjonowania systemu wsparcia. Jednocześnie nie dojdzie do zmniejszenia poziomu wsparcia przedsiębiorców z zasobów publicznych, co należy ocenić pozytywnie.

Zawarte w opiniowanym projekcie przepisy mają charakter techniczny i porządkujący kwestię przeznaczenia pozostałych środków, w tym środków pochodzących ze spłat udzielonego po 2008 r. kredytu technologicznego i zwrotów premii technologicznej. Pozostałe środki mają zostać przekazane na rachunek dochodów Ministerstwa Rozwoju. Ministrowi do spraw gospodarki BGK ma przekazać sprawozdania związane z działalnością podejmowaną w końcowym okresie funkcjonowania Funduszu.

Tak merytoryczny sens jak i techniczno-prawna konstrukcja art. 16 opiniowanej ustawy nie budzą wątpliwości Rady Legislacyjnej. Wskazana regulacja zawiera przepisy dotyczące postępowania z pozostałymi środkami Funduszu Kredytu Technologicznego, jak i zasady realizacji przez BGK obowiązków sprawozdawczych. Uregulowane zostały wszystkie aspekty zakończenia bytu prawnego FKT.

            18. Kolejne przewidziane w opiniowanym projekcie zmiany polegają na modyfikacji sposobu wsparcia centrów badawczo-rozwojowych. Proponowana nowelizacja polega m.in. na likwidacji funduszu innowacyjnego, uregulowanego w art. 21 u.n.f.w.d.i.2008. Wskazany fundusz powstaje obecnie z comiesięcznego odpisu stanowiącego nie więcej niż 20% przychodów uzyskanych przez centrum badawczo-rozwojowe. Środki z funduszu są wykorzystywane na pokrywanie kosztów prowadzenia badań i prac rozwojowych oraz kosztów związanych z uzyskaniem patentu na wynalazek.

            Projektodawca, proponując likwidację funduszu, uczynił pewien wyjątek; zgodnie z przepisem art. 17 projektu ustawy do środków funduszu innowacyjności zgromadzonych na właściwym rachunku bankowym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, stosuje się przepisy dotychczasowe. Z uwagi na okoliczność, że projekt ustawy zmieniającej nie przewiduje innego sposobu wykorzystania dotychczas zgromadzonych środków, należy uznać, że intencją projektodawcy jest doprowadzenie do naturalnego „wygaszenia” funduszów innowacyjnych pozostających w dyspozycji centrów badawczo-rozwojowych.

            O ile sama koncepcja zdaniem Rady Legislacyjnej zasługuje na akceptację, o tyle celowym wydaje się wyraźne oznaczenie przez ustawodawcę końca obowiązywania dotychczasowych przepisów regulujących funkcjonowanie funduszu. W przeciwnym wypadku, w stosunku do niewydanych środków zgromadzonych na rachunku bankowym, będą bez ograniczeń czasowych obowiązywały uchylone przepisy. Sytuacja taka nie powinna mieć miejsca, chociażby ze względu na konieczność uporządkowania i zabezpieczenia obrotu prawnego.

19. Po przeanalizowaniu warstwy technicznej opiniowanego projektu Rada Legislacyjna uznaje, że generalnie odpowiada on wymogom wynikającym z przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 283). Przepisy projektu ustawy są skonstruowane w sposób zwięzły oraz syntetyczny. Nie zawierają one, co warto podkreślić, zdań wielokrotnie złożonych. Ponadto przepisy projektowanej ustawy korzystają ze znanej dotychczas terminologii prawnej. Projekt ustawy nie zawiera również superfluum, a więc wypowiedzi nie służących do wyrażenia normy prawnej.

W warstwie merytorycznej opiniowany projekt także zasługuje na pozytywną opinię. Przepisy wprowadzające zmiany w prawie podatkowym i finansowym są spójne i wyczerpująco regulują analizowane zagadnienia. Pomiędzy poszczególnymi przepisami nowelizującymi tę samą ustawę zachodzi odpowiednia więź, dzięki czemu nie wystąpiły luki prawne. Ewentualne propozycje, które można by zasugerować, mają charakter pomocniczy i dotyczą głównie zagadnień pobocznych w stosunku do istoty problematyki regulowanej projektem ustawy.

 

III. Zmiany prawa w sferze gospodarczej i administracyjnej

1. W określonej w tym punkcie sferze regulacji prawnej planowane są zmiany w ustawie z dnia 30 czerwca 2000 r. – Prawo własności przemysłowej oraz z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym (dalej: u.d.t.) i ustawie z dnia 11 kwietnia 2001 r. o rzecznikach patentowych (dalej: u.r.p.).

2. Jeśli chodzi o zmiany w prawie własności przemysłowej, które Rada Legislacyjna ocenia pozytywnie, to przede wszystkim są one korzystne dla szkolnictwa wyższego, gdyż w szczególności ustalają, w określonym horyzoncie czasowym, wysokość opłaty za zgłoszenie wynalazku, wzoru użytkowego, wzoru przemysłowego oraz topografii układów scalonych na 50% stawki należnej – gdy zgłaszającym jest akademicki inkubator przedsiębiorczości utworzony w formie spółki kapitałowej. Rada Legislacyjna podziela pogląd, że zmniejszenie
o 50% opłaty rocznej za powyższe zgłoszenia oraz zmniejszenie o 50% opłat okresowych za ochronę wynalazku, wzoru użytkowego, wzoru przemysłowego oraz topografii układów scalonych i opłaty jednorazowej za ochronę wynalazku stanowiącego przedmiot patentu dodatkowego – może zwiększyć częstotliwość i ułatwić korzystanie z ochrony działalności innowacyjnej przez akademickie inkubatory przedsiębiorczości i centra transferu technologii.

Ponadto nowelizacja ma na celu, ze względu na ograniczony dostęp do pomocy profesjonalnych pełnomocników zajmujących się prawem własności przemysłowej w Polsce, a to z uwagi na stosunkowo małą liczbę rzeczników patentowych (ok. 900 osób), co stanowi utrudnienie zgłaszania i utrzymywania ochrony tych praw, poszerzenie uprawnień adwokatów i radców prawnych o możliwość występowania w sprawach związanych z dokonywaniem i rozpatrywaniem zgłoszeń oraz utrzymywaniem ochrony wynalazków, produktów leczniczych oraz produktów ochrony roślin, wzorów użytkowych, wzorów przemysłowych, znaków towarowych, oznaczeń geograficznych i topografii układów scalonych. Podobne rozwiązania funkcjonują w części krajów europejskich. Rada Legislacyjna wyraża pozytywną opinię na temat wskazanej wyżej zmiany prawa. 

3. Opiniowany projekt przewiduje także zmiany w u.d.t., które polegają na poszerzeniu zakresu działania Urzędu Dozoru Technicznego – o popularyzowanie nauki i techniki w zakresie zagadnień związanych z bezpieczeństwem publicznym. Taka nowelizacja, zdaniem projektodawcy wyrażonym w uzasadnieniu do opiniowanego projektu, po pierwsze „ma na celu wzmocnienie roli Urzędu Dozoru Technicznego w sferze poszerzania świadomości podmiotów m.in. wytwarzających i eksploatujących urządzenia techniczne, w zakresie bezpiecznego ich funkcjonowania oraz popularyzowania wiedzy technicznej”, a po drugie „pozwoli m.in. na aktywne uczestniczenie w uzgadnianiu planów, programów dydaktycznych szkół technicznych i uczelni wyższych obejmujących swoim zakresem kształcenie z dziedziny bezpieczeństwa technicznego urządzeń”.

            W ocenie Rady Legislacyjnej dodanie do art. 37 u.d.t. pkt. 20 w wyżej powołanym brzmieniu, umożliwi realizację założonego celu polegającego na wzmocnieniu roli Urzędu Dozoru Technicznego w poszerzaniu świadomości, w zakresie bezpiecznego funkcjonowania urządzeń technicznych oraz popularyzowania wiedzy technicznej. Rada Legislacyjna pragnie natomiast wyrazić obawę, czy treść art. 37 u.d.t. pkt 20, stanie się wystarczającą podstawą do realizacji drugiego z celów wymienionych w uzasadnieniu do projektu opiniowanej ustawy („aktywne uczestniczenie w uzgadnianiu planów, programów dydaktycznych szkół technicznych i uczelni wyższych”).

            4. Wśród ustaw, które mają być znowelizowane na podstawie przepisów opiniowanego projektu znajduje się też u.r.p. Proponowane zmiany sprowadzają się do dodania w art. 23a – ust. 1a – w brzmieniu: „Zawieszenie prawa wykonywania zawodu rzecznika patentowego pociąga za sobą utratę biernego i czynnego prawa wyborczego do organów samorządu na czas zawieszenia”, oraz art. 56a w brzmieniu: „Rzecznik patentowy ma prawo przeglądać dokumenty samorządu, w tym sprawozdanie finansowe, i otrzymywać odpisy, kopie lub wyciągi z tych dokumentów, dla swego użytku, o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej”.

            W pierwszym przypadku chodzi o sytuacje, w których rzecznik patentowy zostaje zatrudniony w Urzędzie Patentowym, urzędzie obsługującym ministra właściwego do spraw gospodarki, sądzie administracyjnym, Europejskim Urzędzie Patentowym lub Urzędzie Harmonizacji Rynku Wewnętrznego bądź też sprawuje urząd sędziego, asesora sądowego, wykonuje zawód notariusza, komornika, zajmuje stanowiska prokuratora, asesora prokuratorskiego lub notarialnego, albo odbywa aplikację ogólną, sędziowską, prokuratorską, notarialną lub komorniczą oraz gdy podejmuje pracę w organach wymiaru sprawiedliwości lub w organach ścigania.

W opinii Rady Legislacyjnej utrata przez rzecznika patentowego czynnego i biernego prawa wyborczego do organów samorządu na czas zawieszenia prawa do wykonywania zawodu z wymienionych wyżej przyczyn jest w pełni uzasadniona. Również wprowadzenie przepisu, który w sposób wyraźny określa przedmiot i zakres prawa dostępu do informacji o dokumentach samorządu rzeczników patentowych zasługuje na aprobatę.

 

IV. Zmiany prawa w sferze nauki i szkolnictwa wyższego 

            1. W tym przypadku planowane są najliczniejsze regulacje zmieniające ustawy: z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki; z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (dalej: P.s.w.); z dnia 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych (dalej: u.i.b.); z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju oraz z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Polskiej Akademii Nauk (dalej: u.PAN).

             2. Po pierwsze opiniowany projekt w art. 7 zawiera propozycję zmiany ustawy o stopniach naukowych  tytule naukowym. Według proponowanego rozwiązania, aby uzyskać uprawnienia równoznaczne uprawnieniom wynikającym z posiadania stopnia doktora habilitowanego, kandydat ze stopniem doktora będzie musiał wykazać się pięcioletnim doświadczeniem w prowadzeniu działalności badawczo-rozwojowej oraz posiadać znaczące osiągnięcia w zakresie opracowania i wdrożenia w sferze gospodarczej lub społecznej oryginalnego rozwiązania projektowego, konstrukcyjnego, technologicznego lub artystycznego, o ponadlokalnym zakresie oraz trwałym i uniwersalnym charakterze.

            Powyższe rozwiązanie stawia wyższe wymogi względem osoby ubiegającej się o uprawnienie równoznaczne uprawnieniom wynikającym z posiadania stopnia doktora habilitowanego, niż jest to przewidziane w obowiązujących przepisach, a więc, zdaniem Rady Legislacyjnej, zmianę tę należy poprzeć.

            Jeśli jednak projektodawca podnosi kryteria uzyskania uprawnienia z art. 21a ustawy, co wymaga oceny osiągnięć kandydata i to oceny specjalistycznej, to, zdaniem Rady Legislacyjnej, pozostawienie tej oceny tylko w gestii rektora nie jest najlepszym rozwiązaniem. Przy habilitacji decyzję o rekomendacji odnośnie nadania stopnia doktora habilitowanego podejmuje komisja habilitacyjna, po zapoznaniu się z recenzjami i autoreferatem kandydata, po czym uchwała komisji habilitacyjnej jest jeszcze przedmiotem dyskusji i głosowania właściwej rady jednostki prowadzącej postępowanie awansowe. W uzasadnionych przypadkach komisja może dodatkowo przeprowadzić z wnioskodawcą rozmowę o osiągnięciach naukowych kandydata. Proponowane w art. 21a ustawy rozwiązanie jest ograniczone względem dokonania oceny osiągnięć badawczych kandydata, stąd zdaniem Rady Legislacyjnej, właściwym rozwiązaniem byłoby wprowadzenie wymogu zasięgnięcia przez rektora opinii odpowiedniej rady wydziału czy rady instytutu lub wymogu powołania komisji (odpowiednika komisji habilitacyjnej w obecnie obowiązującym postępowaniu awansowym), która formułowałaby kierowany do rektora wniosek co do nadania tzw. habilitacji wdrożeniowej.

            3. Obecne regulacje, w omawianym zakresie, dotyczą tylko osób zatrudnionych w szkole wyższej na stanowisku profesora nadzwyczajnego lub profesora wizytującego. Proponowane rozwiązanie nie ogranicza się zaś do zatrudnienia na stanowiskach profesorskich, a dopuszcza też uzyskanie takiego uprawnienia względem osób zatrudnianych na innych stanowiskach, przewidzianych dla osób ze stopniem doktora np. na stanowisku adiunkta. Skoro obecnie osoba ze stopniem doktora habilitowanego może być zatrudniona na stanowisku adiunkta, jako pierwsze zatrudnienie po habilitacji, to tak samo powinno być w odniesieniu do osoby korzystającej z uprawnienia wynikającego z art. 21a. Takie właśnie rozwiązanie należy zaakceptować.

            4. Projektodawca proponuje istotną zmianę w treści art. 13b P.s.w. We wcześniejszej wersji ustawy przepis art. 13a nakładał na uczelnie obowiązek monitorowania losów absolwentów, w szczególności po trzech i pięciu latach od ukończenia studiów. Podczas nowelizacji ustawy artykuł ten został usunięty i zastąpiono go artykułem 13b, który obowiązek monitorowania losów absolwentów przeniósł na właściwego ministra. Zgodnie z tym artykułem monitoring ma być prowadzony w oparciu o ogólnopolski wykaz studentów, o którym mowa w art. 170 c ustawy, oraz o dane gromadzone przez ZUS na kontach ubezpieczonych lub płacących składki.

            Projektodawca proponuje poszerzony zakres monitoringu. Ma on objąć nie tylko absolwentów studiów pierwszego i drugiego stopnia oraz jednolitych studiów magisterskich, ale także:

  1. studentów wymienionych studiów;

  2. < >

    osoby, które uzyskały stopień doktora i doktora habilitowanego.

            Poszerzenie zakresu monitoringu wymaga poszerzenia baz danych na podstawie których monitoring będzie dokonywany. Oprócz ogólnopolskiego wykazu studentów (art. 170c) minister będzie korzystał z wykazu nauczycieli akademickich (art. 129a ustawy), ogólnopolskiego wykazu doktorantów (art. 201a ustawy), a także z wykazu osób ze stopniem naukowym doktora i doktora habilitowanego (o którym mowa w art. 31a ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki).

            Rada Legislacyjna omówione wyżej generalne zmiany dotyczące monitoringu absolwentów uznaje za zasadne. Dzięki nim monitoring będzie zawierał znacznie więcej informacji niż dotychczas. Będzie można np. określić liczbę studentów podejmujących zatrudnienie jeszcze w trakcie studiów. Pojawią się w nim także informacje o losach doktorantów i doktorów.

            Pewne zastrzeżenia dotyczą samego sformułowania przepisu art. 13b ust. 3, którego tekst, w ocenie Rady Legislacyjnej, nie jest precyzyjny. Sformułowanie tam zawarte, o danych osób, „które według wykazu, o którym mowa w art. 170c od września roku poprzedzającego rok przekazania danych były studentami” jest niejednoznaczne. Można zrozumieć, że chodzi tu o datę 1 września – w tym przypadku dane nie obejmą osób, które w danym roku rozpoczną studia. Nie jest pewne czy taka była intencja ustawodawcy. Rok akademicki rozpoczyna się dopiero z początkiem października, a osoba staje się studentem dopiero po złożeniu ślubowania.

            Rada Legislacyjna zwraca uwagę, że nie jest zrozumiałe, dlaczego nie można w tej mierze wziąć pod uwagę osób, których dane eksportowane są przez uczelnie do systemu Polon w dniu 30 listopada? Na marginesie propozycji projektodawcy powstaje także pytanie ogólniejszej natury; czy procedury wymiany danych pomiędzy Ministrem i ZUS-em powinny być regulowane w P.s.w.? 

            5. Projektodawca proponuje również zmiany w zakresie tzw. spółek celowych; w tym zakresie zaplanowano, aby w art. 86a P.s.w., po ust. 4 dodać ust. 5 w brzmieniu: „5. Spółka celowa może prowadzić, jako dodatkową, działalność gospodarczą wyodrębnioną organizacyjnie i finansowo od działalności, o której mowa w ust. 1, niebędącą działalnością, o której mowa w art. 13 i art. 14. Środki finansowe uzyskiwane przez spółkę celową z działalności gospodarczej mogą być wykorzystywane wyłącznie w celu komercjalizacji pośredniej”.

            Rada Legislacyjna zwraca uwagę, że określenie „działalność gospodarczą wyodrębnioną organizacyjnie i finansowo” jest nieprecyzyjne; na czym miałoby polegać to wyodrębnienie? Ponadto nie jest dobrym pomysłem ograniczenie możliwości wydatkowania środków uzyskanych z działalności gospodarczej wyłącznie do komercjalizacji pośredniej –  spółka musi się przecież utrzymać w toku bieżącej działalności, a takie rozwiązanie skazuje spółkę na de facto stałe finansowe wsparcie Uczelni.   

            Komercjalizacja pośrednia (zob. art. 2 ust. 1 pkt 36 P.s.w.) to obejmowanie lub nabywanie udziałów lub akcji w spółkach w celu wdrożenia lub przygotowania do wdrożenia wyników badań naukowych, prac rozwojowych lub know-how związanego z tymi wynikami. Zatem zgodnie z proponowanym rozwiązaniem prawnym, na co Rada zwraca uwagę, zarobione pieniądze spółka może wydać tylko na obejmowanie lub nabywanie udziałów (i na nic innego), co znacznie utrudni prowadzenie działalności i gospodarowanie środkami finansowymi. 

            6. Kolejna propozycja nowelizacji P.s.w. polega na dodaniu,  po art. 86i, przepisu art. 86j w brzmieniu: „Art. 86j. 1. Uczelnia, w celu realizacji przedsięwzięć z zakresu infrastruktury badawczej lub zarządzania nimi, może tworzyć spółki kapitałowe”.

            W opinii Rady Legislacyjnej projektowanemu przepisowi należy wytknąć brak precyzji; co to znaczy bowiem „realizacja przedsięwzięć z zakresu infrastruktury badawczej”? O jakiego typu przedsięwzięcia chodzi? Tak sformułowany artykuł wydaje się niepotrzebny, ponieważ już teraz uczelnie mogą tworzyć spółki w różnych celach. Zdaniem Rady Legislacyjnej nie ma potrzeby wprowadzać osobnych regulacji odnoszących się do spółek zajmujących się infrastrukturą badawczą. 

            Analizowany przepis art. 86j w ust 2. miałby brzmienie: „Spółkę, o której mowa w ust. 1, tworzy rektor za zgodą senatu uczelni, a w przypadku uczelni niepublicznej – organu wskazanego w statucie . Zwrócić należy uwagę, że obecnie w P.s.w. dokładnie ten tryb przewidziany jest już w odniesieniu do spółki celowej (zob. art. 86a ust. 1).

            Ponadto elementem treści omawianego przepisu art. 86j byłby ust 3. w brzmieniu: „Uczelnia może tworzyć spółki, o których mowa w ust. 1, wspólnie z innymi uczelniami, instytutami badawczymi lub instytutami naukowymi Polskiej Akademii Nauk, a także ze spółkami utworzonymi przez te podmioty w celu, o którym mowa w ust. 1. Utworzenie spółki z innym podmiotem albo innymi podmiotami niż wymienione wymaga uprzedniego zgłoszenia ministrowi właściwemu do spraw szkolnictwa wyższego”. Rada Legislacyjna odnośnie tej propozycji nie formułuje uwag krytycznych.

            Wreszcie przepisu art. 86j w ust. 4. stanowiłby, że „Minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego, w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia może, w drodze decyzji administracyjnej, sprzeciwić się dokonaniu czynności, o której mowa w ust. 3”. Odnośnie tej propozycji powstaje pytanie, czy jest przewidziany tryb odwołania od sprzeciwu Ministra? Zdaniem Rady Legislacyjnej taki tryb powinien być przewidziany.

            7. Opiniowany projekt przewiduje także zmiany w u.i.b., w której po art. 17 dodaje się art. 17a w brzmieniu: „Art. 17a. 1. Instytut może, w celu realizacji przedsięwzięć z zakresu infrastruktury badawczej lub zarządzania nimi, tworzyć spółki kapitałowe”. Z ustawy, o której tu mowa, wynika, że instytuty mogą w ogóle prowadzić działalność gospodarczą, osiągać przychody z tej działalności, tworzyć spółki, obejmować lub nabywać akcje i udziały. Powstaje w związku z tym pytanie, czy odrębny przepis o spółce zajmującej się infrastrukturą jest w ogóle potrzebny? Podobnie jak w przypadku regulacji proponowanych w odniesieniu do uczelni wyższych, tak i w tym przypadku nie zostało sprecyzowane, o jakiego rodzaju przedsięwzięcia chodzi projektodawcy.

            Ponadto projektowany przepis art. 17a u.i.b., zawierałby ust. 3 w brzmieniu „Minister nadzorujący, zasięga opinii ministra właściwego do spraw nauki, a następnie może sprzeciwić się dokonaniu czynności, o której mowa w ust. 2, w terminie 45 dni od dnia doręczenia zgłoszenia”. Powstaje tu pytanie, czy jest przewidziany tryb odwołania od sprzeciwu Ministra? Zdaniem Rady Legislacyjnej taki tryb również powinien być przewidziany.

            8. Zaplanowano także zmiany w u.PAN. Po pierwsze w art. 83 po ust. 2 dodaje się ust. 3 w brzmieniu: „3. Spółka, o której mowa w ust. 1 może prowadzić działalność gospodarczą wyodrębnioną organizacyjnie i finansowo od działalności, o której mowa w ust. 1, niebędącą działalnością, o której mowa w art. 2. Środki finansowe uzyskiwane przez spółkę celową z działalności gospodarczej mogą być wykorzystywane wyłącznie w celu komercjalizacji pośredniej”. Należy zwrócić uwagę, że określenie „działalność gospodarczą wyodrębnioną organizacyjnie i finansowo”, podobnie jak w przypadku P.s.w., jest określeniem nieprecyzyjnym i Rada Legislacyjna formułuje te same uwagi, które zostały sformułowane wyżej w pkt IV.5. niniejszej opinii.    

            Po drugie, po art. 83 u.PAN dodaje się art. 83a w brzmieniu: „Art. 83a. 1. Akademia i jej instytuty mogą, w celu realizacji przedsięwzięć z zakresu infrastruktury badawczej lub zarządzania nimi, tworzyć spółki kapitałowe”. Podobnie jak w przypadku planowanej nowelizacji P.s.w., zdaniem Rady Legislacyjnej, należy wytknąć brak precyzji opiniowanego art. 83a ust. 1; co bowiem znaczy „realizacja przedsięwzięć z zakresu infrastruktury badawczej”? O jakiego typu przedsięwzięcia w tym przypadku chodzi?

            Przyznać jednocześnie należy, że w przypadku Polskiej Akademii Nauk sam tego rodzaju przepis jest uzasadniony, ponieważ z art. 83 u.PAN wynika, że ‒ zgodnie z aktualnym stanem prawnym ‒ PAN może tworzyć spółki tylko i wyłącznie w celu komercjalizacji wyników badań naukowych i prac rozwojowych oraz prowadzenia działań z zakresu transferu technologii i promocji nauki. Dodanie nowego rodzaju działalności związanej z infrastrukturą poszerza katalog możliwości jakie PAN ma w odniesieniu do działalności gospodarczej.       

 

 

V. Konkluzja 

            1. Rada Legislacyjna, przy uwzględnieniu powyższych, szczegółowych uwag i zastrzeżeń stwierdza, że przedmiotowy projekt zasługuje na pozytywną opinię i może być podstawą dalszych prac legislacyjnych.

2. W szczególności na generalną pozytywną ocenę zasługują proponowane zmiany w prawie podatkowym, w tym zwłaszcza w zakresie tzw. ulgi badawczo-rozwojowej. Z uwagi jednak na to, że zmiany prawa w powyższym zakresie będą oznaczały zmniejszenie dochodów budżetowych jednostek samorządu terytorialnego, Rada Legislacyjna zwraca uwagę na potrzebę zrekompensowania samorządom częściowej utraty takich dochodów (których źródłem jest udział w centralnych podatkach dochodowych).

3. Omówione wyżej proponowane zmiany u.r.p. według Rady Legislacyjnej mogłyby stać się swoistym bodźcem do wprowadzenia podobnych rozwiązań w innych ustawach regulujących organizację i funkcjonowanie pozostałych samorządów zawodowych.

            4. Jeśli chodzi o zmiany w prawie regulującym badania naukowe i działalność szkolnictwa wyższego Rada Legislacyjna postuluje wskazaną wyżej modyfikację procedury nadawania tzw. habilitacji wdrożeniowej, której elementem powinno być, przed podjęciem przez rektora decyzji o nadaniu uprawnień równoważnych uprawnieniom wynikającym z posiadania stopnia doktora habilitowanego, zasięgnięcie opinii odpowiedniej rady wydziału czy rady instytutu lub powołanie komisji do oceny osiągnięć kandydata i skierowanie przez nią do rektora odpowiedniego wniosku. Na zdecydowanie pozytywną ocenę zasługują nowe przepisy, które mają uregulować instytucję monitoringu karier zawodowych absolwentów szkół wyższych.

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanej przez: dra hab. Adama Doliwę, prof. UwB, dr hab. Tomasza Bąkowskiego, prof. UG, prof. dr hab. Marka Bojarskiego oraz prof. zw. dr hab. Antoniego Hanusza, Rada Legislacyjna przyjęła na posiedzeniu w dniu 9 czerwca 2017 r.