Opinia z 9 czerwca 2017 r. o projekcie ustawy o zmianie ustawy o finansach publicznych

(Minister Rozwoju i Finansów)

Rada Legislacyjna                                                                                               2017-06-09

 przy

Prezesie Rady Ministrów

 

        RL-0303-19/17  

 

Opinia 

o projekcie ustawy o zmianie ustawy o finansach publicznych

 

    

            I. Uwagi wstępne

Wiceprezes Rządowego Centrum Legislacji, pismem z dnia 09.05.2017 r., zwrócił się do Rady Legislacyjnej z prośbą o wydanie opinii o projekcie ustawy wskazanym w tytule. Niniejsza opinia dotyczy więc zmian zaproponowanych w projekcie ustawy o zmianie ustawy o finansach publicznych z dnia 11 kwietnia 2017 r. (dalej jako: projektowana ustawa).

 Celem projektowanej ustawy, jak wynika z jej uzasadnienia, jest zracjonalizowanie możliwości zaciągania zobowiązań, czyli zadłużania się jednostek samorządu terytorialnego (dalej: j.s.t.), a także uelastycznienie działania organów tych j.s.t. w procesie zaciągania zobowiązań dłużnych oraz wzmocnienie i uszczelnienie sytemu zabezpieczeń przed ich nadmiernym zadłużaniem się.  

Cel prawny ustawy odgrywa istotną rolę w procesie wykładni przepisów prawa publicznego. Ustawodawca, przyjmując określone cele i zakładając określone funkcje realizowane przez normy prawne, wskazuje na środki realizowania tych celów. Niniejsza opinia przy analizie konkretnych rozwiązań prawnych będzie brała pod uwagę cel wyznaczony przez ustawodawcę.                                     

             Zaciąganie zobowiązań dłużnych przez j.s.t. zostało ograniczone przez regulacje ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej: u.f.p.), w tym, przede wszystkim, przez wprowadzenie wymogu  równowagi w ramach tzw. części operacyjnej budżetu oraz wprowadzenie nakazu uchwalenia budżetu z zachowaniem tzw. indywidualnego wskaźnika zadłużenia (dalej: i.w.z.). Głównym celem tych regulacji jest wzmocnienie bezpieczeństwa finansowego j.s.t. oraz niedopuszczenia do nadmiernego wzrostu długu publicznego.     

 Projektowana ustawa wprowadza istotne zmiany w regulacjach dotyczących  zadłużania się j.s.t. Konieczność tych zmian wynika z analizy dotychczasowej praktyki samorządów i zmierza do wyeliminowania niekorzystnych zjawisk występujących w tym obszarze ich aktywności. Oprócz pozytywnych efektów zaciągania zobowiązań dłużnych, wystąpiły bowiem także pewne negatywne efekty tych działań, kreujące nadmierne koszty  związane z obsługą długu i zakłócające realizację zadań przez j.s.t. Projektowane zmiany w u.f.p. uwzględniają przy tym postulaty zgłaszane przez organy kontrolne (regionalne izby obrachunkowe, dalej: r.i.o., NIK), organizacje samorządowe, przez doktrynę.   

Projektowana ustawa dotyczy dwóch zasadniczych problemów. Pierwszy problem jest związany z tzw. indywidualnym wskaźnikiem zadłużenia j.s.t., o którym mowa w przepisie art. 243 u.f.p. Analizowana ustawa przewiduje także zmiany w zakresie racjonalizacji procesu zadłużania j.s.t. Zmiany te dotyczą, przede wszystkim, złagodzenia wymogów związanych z obowiązkiem przestrzegania indywidualnego wskaźnika zadłużenia przez j.s.t. w związku z restrukturyzacją długu.

Drugi problem obejmuje kwestie związane z alternatywnymi źródłami finansowania j.s.t. Środki pochodzące z takich źródeł, jak np. leasing zwrotny lub forfaiting obecnie nie podlegają wyraźnym ograniczeniom ustawowym, w szczególności w zakresie ich przeznaczenia i kontroli ich pozyskiwania.  

            Kierunek proponowanych rozwiązań należy ocenić pozytywnie, choć projektowane regulacje budzą także kontrowersje, gdy chodzi o rozwiązania szczegółowe.

 

II. Racjonalizacja zadłużenia j.s.t.  

Projektowana ustawa umożliwia dokonanie wcześniejszej spłaty długu przez j.s.t. Powstanie tego długu jest związane z wydatkami niepokrytymi dochodami. W obecnym stanie prawnym możliwość restrukturyzacji zadłużenia zależy od nadwyżki w części bieżącej budżetu j.s.t. Miernikiem oceny wypłacalności j.s.t. jest, przede wszystkim, wynik operacyjny tej j.s.t. Treść art. 243 u.f.p. wskazuje, że wysokość nadwyżki operacyjnej powiększonej o dochody ze sprzedaży majątku wpływa bowiem na zwiększenie się indywidualnego limitu zadłużenia. Zwiększa się wobec powyższego jednocześnie zdolność do pozyskiwania środków zwrotnych przez j.s.t. Jeżeli j.s.t. nie ma odpowiedniej nadwyżki bieżącej z trzech ostatnich lat, nie może więc dokonać spłaty zadłużenia. Wynika to z ograniczeń związanych z przestrzeganiem indywidualnego wskaźnika zadłużenia.

W związku z tym ustawodawca proponuje wprowadzenie do u.f.p. przepisu art. 243 ust. 3a pkt 2. Przepis ten przewiduje możliwość niestosowania ograniczeń wynikających z indywidualnego wskaźnika zadłużenia w przypadku następującej wyłącznie w roku budżetowym, na który uchwalono budżet, wcześniejszej spłaty zobowiązań, która przypadałaby po roku budżetowym, na który uchwalono budżet. Ustawodawca wskazał przy tym na zamknięty katalog środków, z których może być sfinansowana wcześniejsza spłata długu j.s.t. Wcześniejsza spłata długu j.s.t. może nastąpić jedynie trzema rodzajami środków publicznych. Po pierwsze – środkami pochodzącymi z nowego zobowiązania, o ile obniża to łączny koszt obsługi długu w całym okresie spłaty. Określenie kosztów obsługi będzie następować w całym okresie spłaty. Pozwoli to j.s.t., które zaciągnęły mniej korzystne zobowiązania na zmianę warunków tych zobowiązań. Ustalenie spełnienia warunków w postaci obniżenia kosztów obsługi długu w całym okresie spłaty będzie następowało, w myśl projektowanego przepisu art. 243 ust. 5 u.f.p., na podstawie danych przedstawianych przez j.s.t., z uwzględnieniem wartości bieżącej przepływów pieniężnych związanych z danym zobowiązaniem. Przy czym określając przepływy należy wziąć pod uwagę wszystkie koszty, które j.s.t. jest obowiązana zapłacić. Po drugie – wolnymi środkami, o których mowa w art. 217 ust. 2 pkt 6 u.f.p. Wolne środki, w myśl wyżej wspomnianego przepisu, stanowią nadwyżkę środków pieniężnych na rachunku bieżącym budżetu j.s.t. Po trzecie – innymi środkami niż wymienione wcześniej, jeśli j.s.t. nie zaciąga zobowiązań dłużnych określonych w art. 89 ust. 1 pkt 2 u.f.p., a więc zobowiązań z tytułu zaciągania kredytów i pożyczek oraz emisji papierów wartościowych na finansowanie planowanego deficytu budżetu j.s.t.    

Projektowaną zmianę w zakresie możliwości wcześniejszej spłaty długu j.s.t. należy ocenić pozytywnie. W obecnie obowiązującym stanie prawnym jest bowiem możliwe pokrywanie deficytu j.s.t. z nadwyżki budżetowej z lat ubiegłych oraz wolnych środków jako nadwyżki środków pieniężnych na rachunku bieżącym budżetu j.s.t. Stanowi o tym norma wynikająca z przepisu art. 217 ust. 2 u.f.p. Jednak przy obliczaniu indywidualnego wskaźnika zadłużenia pomija się nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne środki. Zgodnie z art. 243 ust. 1 u.f.p. przy obliczaniu indywidualnego wskaźnika zadłużenia bierze się pod uwagę różnicę między dochodami bieżącymi (Db) i wydatkami bieżącymi (Wb), a więc nadwyżkę operacyjną powiększoną o dochody ze sprzedaży majątku (Sm). Taki stan prawny powoduje konieczność przeznaczania środków publicznych na finansowanie kosztów naliczanych za udostępnienie kapitałów obcych, takich jak np. kredyty lub pożyczki. Dzięki nowelizacji przepisu art. 243 u.f.p. j.s.t. będą uprawnione do wcześniejszej spłaty długu. Będzie to dotyczyło j.s.t., które posiadają nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych lub wolne środki, o których mowa w art. 217 ust. 2 pkt 6 u.f.p. W związku z tym dochodzi do zmiany istotnego paradygmatu w zakresie limitów zadłużenia j.s.t. Projektowana ustawa pozwala bowiem na wcześniejsze sfinansowanie długu, nie zaś na finansowanie podmiotów udostępniających kapitał obcy, takich jak banki, spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe czy instytucje pożyczkowe.        

            Trzeba przy tym zauważyć, że problem związany z nieuwzględnieniem przy obliczaniu indywidualnego wskaźnika zadłużenia nadwyżki budżetowej z lat ubiegłych i wolnych środków był dostrzegany w literaturze przedmiotu. Projektowana ustawa w omawianym zakresie spełnia postulaty nauki (zob. E. Kuzyniak, Możliwość parametrycznego ograniczania poziomu zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego, [w:] Praktyczne i teoretyczne problemy prawa finansowego wobec wyzwań XXI wieku, red. J. Gliniecka, A. Drywa, E. Juchniewicz, T. Sowiński, Warszawa 2017, s. 178, a także R. P. Krawczyk, Problem skuteczności rozwiązań prawnych zapobiegających nadmiernemu zadłużaniu się samorządu terytorialnego, „Finanse Komunalne” 2016, nr 12, s. 12).   

             Propozycje zmian związane z umożliwianiem dokonywania restrukturyzacji  zadłużenia przez j.s.t., w tym wcześniejszą spłatę zadłużenia (projektowany art. 1 pkt. 7 lit. b projektu ustawy) co do zasady należy ocenić pozytywnie. Obecne przepisy znacząco utrudniały tego rodzaju działania. Tymczasem działania takie są w wielu przypadkach uzasadnione ekonomicznie. Projektowane regulacje umożliwią restrukturyzację długu m.in. w tych przypadkach, gdy doprowadzi to do obniżenia kosztów obsługi długu lub posiadania odpowiednich środków własnych (np. nadwyżki budżetowej z lat ubiegłych czy posiadania tzw. wolnych środków). Problematyczna w tym przypadku może być jednak ocena, zwłaszcza w dłuższej perspektywie czasowej, czy rzeczywiście dojdzie do obniżenia kosztów obsługi długu w zmiennych warunkach funkcjonowania otoczenia ekonomicznego.  

            Ocenę taką będzie przeprowadzać, zgodnie z nowymi regulacjami, r.i.o. Można jednakże zgłosić wątpliwości, czy organy te będą w stanie skutecznie ją przeprowadzić. Dotyczą one zwłaszcza tego, na ile w warunkach zmienności stóp procentowych i innych uwarunkowań rynkowych, ocena taka będzie wiarygodna. Ocena taka może być przy tym zróżnicowana w zależności, czy będzie dotyczyć właściwego określenia skutków bezpośrednich (będących bezpośrednim efektem ustalenia nowych warunków zadłużenia wynikających z zawarcia nowych umów kredytowych lub pożyczkowych) oraz  skutków pośrednich (związanych z ich oddziaływaniem na przyszły stan gospodarki danej j.s.t.).  

 

III. Alternatywne źródła finansowania samorządu terytorialnego i kontrola ich pozyskiwania

            Obowiązujące przepisy prawne służące ograniczeniu poziomu zadłużenia j.s.t. są niewystarczające. Nie obejmują one wyraźnie kwestii kontroli pozyskiwania środków z tzw. alternatywnych źródeł finansowania. Do tej grupy można zaliczyć, przede wszystkim, środki pozyskiwane z komunalnego leasingu zwrotnego oraz z umowy forfaitingu.    

Kreowanie umów nienazwanych o konsekwencjach zbliżonych do umowy kredytu czy umowy pożyczki stanowi sposób obchodzenia przepisów dotyczących ograniczeń w pozyskiwaniu środków zwrotnych przez j.s.t. Umowa leasingu zwrotnego pozwala na pozyskanie środków pieniężnych poprzez zbycie mienia j.s.t. z jednoczesnym prawem odkupu tego mienia po okresie wskazanym w umowie. Z kolei w przypadku umowy forfaitingu dochodzi do cesji wierzytelności wykonawcy z tytułu wykonania inwestycji. Instytucja finansowa nabywa w takim przypadku od j.s.t. wierzytelności powstałe w następstwie realizacji określonych inwestycji.       

Ustawodawca dostrzegł zagrożenia związane z niekontrolowanym pozyskiwaniem środków na podstawie umów, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy kredytu lub umowy pożyczki. Celem projektu ustawy w analizowanym zakresie jest więc wzmocnienie mechanizmów prawnych służących bezpieczeństwu finansowemu j.s.t.   

            Pierwszym mechanizmem, który służy ograniczeniu ryzyka związanego z pozyskiwaniem środków z alternatywnych źródeł finansowania jest obowiązek uwzględniania przy wyliczaniu indywidualnego wskaźnika zadłużenia tych zobowiązań, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu. Środki pozyskiwane tytułem umów, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy kredytu lub umowy pożyczki objęte będą zatem nadzorowi sprawowanemu przez r.i.o. 

Drugim mechanizmem proponowanym w projektowanej ustawie jest objęcie pozyskiwania środków z tzw. alternatywnych źródeł ograniczeniami analogicznymi, jak w przypadku umowy kredytu lub umowy pożyczki. Nastąpi to na mocy znowelizowanego przepisu art. 91 ust. 1 u.f.p. Zgodnie z tym przepisem suma zaciągniętych kredytów i pożyczek, innych zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2 u.f.p., oraz zobowiązań z wyemitowanych papierów wartościowych nie może przekroczyć kwot określonych w uchwale budżetowej j.s.t. W przypadku, gdy j.s.t. zamierza zaciągnąć zobowiązania, o których mowa wyżej, zarząd tej j.s.t. jest obowiązany uzyskać pozytywną opinię r.i.o. o możliwości spłaty zobowiązania.               

            Projektowane zmiany związane z uwzględnianiem przy wyliczaniu wskaźnika zadłużenia tych zobowiązań, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu, mają na celu wyeliminowanie obchodzenia wskaźnika zadłużenia przez korzystanie z instrumentów, określanych potocznie jako niestandardowe instrumenty finansowania i przez to mają zwiększać bezpieczeństwo finansowe j.s.t. Obecnie występuje, wskazywane np. w raportach NIK, zjawisko wypychania długu poza obszar standardowych operacji zadłużeniowych nieobjętych restrykcjami prawnymi dotyczącymi ograniczenia zadłużania się j.s.t. Zjawisko to zostało opisane w uzasadnieniu do projektu ustawy.     

            W związku z projektowanymi regulacjami należy jednak zwrócić uwagę, na to, że  obecne regulacje konstytucyjne dotyczące zakresu zobowiązań zaliczanych do państwowego długu publicznego zawarte w art. 216 ust. 5 przesądzają o tym, że powinien on być określony ustawowo. Przepis ten bowiem stanowi, iż sposób obliczania wartości państwowego długu publicznego powinna określać ustawa. U.f.p. w art. 72 wymienia tytuły dłużne, które składają się na ten dług, jednocześnie upoważniając w art. 72 ust. 2 Ministra Finansów do określenia w rozporządzeniu wykonawczym szczegółowej klasyfikacji tytułów dłużnych. Rozporządzenie takie z dnia 28 grudnia 2013 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego (Dz.U. Nr 298, poz. 1767) przewiduje jednak szerszy katalog tych zobowiązań, niż przewidziany w art. 72 ust. 1 u.f.p. Należałoby zatem w taki sposób znowelizować art. 72 tej ustawy, aby wyeliminować rozbieżność między ustawą i rozporządzeniem, a także między odesłaniami w innych artykułach tej ustawy do art. 72 (np. przez art. 243 ust. 1 pkt. 1 u.f.p.).

             Należy przy tym wziąć pod uwagę i to, że przy obecnie przyjętej metodzie wyznaczania zakresu zobowiązań dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego, polegającej na wyliczeniu tytułów dłużnych, może ona prowadzić do nieujęcia tego rodzaju umów, które w klasyfikacji budżetowej ujmowane są odrębnie, podczas gdy dopiero łączne ich ujęcie daje ekonomiczny efekt instrumentu zadłużeniowego. Należałoby uwzględnić tu fakt, że instytucje finansowe oferują samorządom coraz to nowe, niestandardowe instrumenty, w stosunku do których szczegółowa analiza ich skutków przez organy kontrolne i nadzorcze nie zawsze jest możliwa. Należy przy tym zwrócić uwagę na fakt, że ze względu na specyficzną konstrukcję tego rodzaju instrumentów, nie są one wykazywane w ewidencji księgowej i sprawozdawczości budżetowej jako zadłużenie i nie podlegają w związku z tym limitowaniu.

Należy zatem wskazać na brak harmonizacji ujmowania w klasyfikacji budżetowej niektórych wydatków związanych z posługiwaniem się tzw. niestandardowymi instrumentami zadłużeniowymi z koniecznością uwzględniania tych wydatków dla potrzeb obliczenia indywidualnego wskaźnika zadłużenia. Nadal część przepisów u.f.p. traktuje niestandardowe tytuły dłużne jako tzw. przedsięwzięcia, o których mowa w art. 226 ust. 4  u.f.p. i tak też są one ujmowane w budżecie oraz Wieloletniej Prognozie Finansowej.

            Należałoby także wyraźnie uregulować konieczność ujmowania w budżecie i i.w.z. operacji związanych z tzw. rolowaniem długu (np. przypadków, gdy niektóre operacje finansowe dokonują się bezpośrednio między np. bankiem a wierzycielem j.s.t. i nie znajdują odzwierciedlenia w budżecie danej j.s.t.).  

            Należałoby także przypomnieć ustawodawcy o zjawisku „wypychania” długu j.s.t. poza sektor finansów publicznych (np. do spółek komunalnych) i nieobjęcia regulacjami u.f.p. tego rodzaju zdarzeń gospodarczych, które mają również istotny wpływ na ocenę całokształtu gospodarki finansowej poszczególnych j.s.t., w tym ocenę poziomu jej zadłużenia. Obecne regulacje nie odnoszą się w żaden sposób do tych kwestii.  

 

            IV. Modyfikacja indywidualnego wskaźnika zadłużenia

  Projektowana ustawa  modyfikuje regułę dotyczącą i.w.z. Jest to podstawowy mechanizm w zakresie prawnego ograniczenia pozyskiwania środków zwrotnych przez j.s.t. Indywidualny wskaźnik zadłużenia j.s.t. został uregulowany w przepisie art. 243 ust. 1 u.f.p. Zgodnie z tym przepisem organ stanowiący j.s.t. nie może uchwalić budżetu, którego realizacja spowoduje, że w danym roku budżetowym oraz w każdym następującym po nim roku relacja łącznej kwoty spłat rat kredytów i pożyczek oraz wykupów wyemitowanych papierów wartościowych, wraz z należnymi od nich odsetkami i dyskontem, do planowanych dochodów przekroczy ów indywidualny wskaźnik zadłużenia. Wskaźnik ten wyznacza się odrębnie dla każdej j.s.t. Indywidualny wskaźnik zadłużenia oblicza się jako średnią arytmetyczną z obliczonych dla ostatnich trzech lat relacji jej dochodów bieżących, powiększonych o dochody ze sprzedaży majątku oraz pomniejszonych o wydatki bieżące, do dochodów ogółem budżetu.

            Projektowana zmiana reguły dotyczącej obliczania indywidualnego wskaźnika zadłużenia określonego w art. 243 u.f.p, polegająca na wyeliminowaniu z reguły wpływów ze sprzedaży majątku oraz tzw. wolnych środków wynika również ze stwierdzanych przez organy kontrolne nadużyć.

            W uzasadnieniu do projektu ustawy wskazano na mankamenty obecnego systemu, w którym ujęcie wpływów ze sprzedaży majątku może skłaniać samorządy do sztucznego zawyżania prognoz w zakresie wpływów z tego tytułu lub zachęcać je do pozbywania się majątku samorządowego. Argumentacja jest zasadna, jednak należy zwrócić uwagę, że eliminacja tego składnika ze wzoru IZW może prowadzić do obniżenia zdolności kredytowej j.s.t. i ograniczenia ich możliwości inwestycyjnych. Może też wpływać na wzrost kosztów obsługi zadłużenia, a w efekcie prowadzić do obniżenia, w części samorządów, wskaźników zadłużenia i obniżać ich potencjał inwestycyjny.

            Eliminacja ze wzoru obliczania i.w.z. tzw. wolnych środków, uzasadniona jest, zdaniem projektodawcy stwierdzanymi przez organy kontrolne i nadzorcze, przypadkami obchodzenia ustawowej reguły i angażowania środków pożyczkowych na finansowanie wydatków bieżących i zasługuje na ocenę pozytywną.

            Modyfikacja wzoru wyznaczającego i.w.z. budzi zastrzeżenia nie tylko ze względu na ograniczenie zdolności kredytowej samorządów, ale także nie likwiduje innych mankamentów wzoru, np. ujmowania kosztów odsetkowych w kosztach obsługi długu (po lewej stronie wzoru) oraz w wydatkach bieżących (po prawej stronie wzoru), co także w pewnych przypadkach może również prowadzić do obniżenia możliwości do zaciągania zobowiązań przez niektóre j.s.t.

 

             V. Wzmocnienie roli r.i.o. w procesie zaciągania zobowiązań przez j.s.t.

             Wprowadzenie wymogu uzyskania pozytywnej opinii r.i.o. o możliwości spłaty zobowiązań wzmacnia istotnie rolę r.i.o. Wynika to zarówno z rozszerzenia zakresu przedmiotowego opinii, jak też konieczności uzyskania opinii pozytywnej, którą należy traktować jako wyrażenie zgody przez r.i.o. na zaciągnięcie kredytu lub emisję papieru wartościowego. Zmiana ta jest uzasadniona, choć należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że opinia ta nie zawsze obejmie wszystkie zdarzenia gospodarcze, które mogą prowadzić do istotnych efektów zadłużeniowych. Z drugiej strony – może też prowadzić do angażowania r.i.o. w opiniowanie takich zdarzeń, które nie mają istotnego znaczenia dla gospodarki finansowej danej j.s.t.

            Należy także wskazać na to, że sporządzenie takiej opinii przez r.i.o.  może być trudne ze względu na skomplikowany charakter instrumentów finansowych, które mogą być wykorzystywane przez j.s.t., a także biorąc pod uwagę wpływ wielu czynników na funkcjonowanie tych instrumentów w dłuższym przedziale czasowym. Jednocześnie duży stopień uznaniowości r.i.o. w ocenie zasadności działań restrukturyzacyjnych j.s.t. ogranicza samodzielność finansową tych j.s.t.

 

             VI. Zmiany w kompetencjach organów j.s.t.  do zaciągania zobowiązań

             Projektowane przepisy modyfikują regulacje prawne dotyczące możliwości upoważnienia organu wykonawczego przez organ stanowiący do zaciągania zobowiązań  dłużnych. W  świetle dotychczasowych regulacji, organ stanowiący mógł  upoważnić organ wykonawczy do zaciągania zobowiązań w formie kredytów, pożyczek oraz emisji papierów wartościowych. Proponuje się, aby organ ten mógł takiego upoważnienia udzielić w odniesieniu do zaciągania zobowiązań innego rodzaju, tj. w oparciu o tzw. niestandardowe instrumenty dłużne. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że już obecne regulacje u.f.p. zawarte w art. 212 ust. 2 pkt. 1 przewidujące możliwość udzielenia upoważnień w uchwale budżetowej do zaciągania kredytów i pożyczek oraz emisji papierów wartościowych przez organ wykonawczy, można uznać za niespójne z regulacjami ustaw ustrojowych (np. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. b oraz lit. c ustawy o samorządzie gminnym), które przewidują wyłączność kompetencyjną organu stanowiącego w zakresie zaciągania tych zobowiązań. Projektowane regulacje pogłębiają tę niespójność, bo z jednej strony – ustawy ustrojowe nie rozstrzygają o kompetencjach organów j.s.t. do zaciągania zobowiązań związanych z tzw. niestandardowymi instrumentami, z drugiej strony – są one przez u.f.p. traktowane w pewnych przypadkach (np. umów partnerstwa publiczno-prywatnego) jako tzw. przedsięwzięcia (zdefiniowane w art. 228 ust.1 u.f.p.), co do których uchwala organu stanowiącego w sprawie wieloletniej prognozy finansowej może zawierać upoważnienie dla organu wykonawczego do zawierania takich zobowiązań, traktowanych jako przedsięwzięcia.            

    

            VII. Inne zmiany

            Dodanie art. 3a  na mocy którego wyłączone byłoby stosowanie art. 18 ust. 1 ustawy o Prokuratorii Generalnej do czynności prawnych realizowanych przez Ministra właściwego ds. finansów publicznych w związku z gromadzeniem i rozdysponowywaniem środków publicznych, należy ocenić pozytywnie. Bardziej poprawne legislacyjne byłoby jednak umieszczenie całości regulacji dotyczących tych czynności w u.f.p.       

 

            VIII. Konkluzja

Rada Legislacyjna stwierdza, że przedstawiony do zaopiniowania projekt ustawy może być przekazany do dalszych etapów rządowego procesu legislacyjnego po uwzględnieniu uwag zawartych w niniejszej opinii.   

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanej przez: prof.  dr hab. Elżbietę Kornberger-Sokołowską i prof. zw. dra hab. Antoniego Hanusza Rada Legislacyjna przyjęła na posiedzeniu w dniu 9 czerwca 2017 r.