Opinia z 10 czerwca 2016 r. o projekcie ustawy o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz niektórych innych ustaw

(Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej)

Rada Legislacyjna                                                                                               2016-06-10

 przy

Prezesie Rady Ministrów

 

     RL-0303-18/16            

   

Opinia

o projekcie ustawy o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia

i instytucjach rynku pracy oraz niektórych innych ustaw

 

1. Pismem z dnia 4 maja 2016 r. Wiceprezes Rządowego Centrum Legislacji zwrócił się do Rady Legislacyjnej z prośbą o zaopiniowanie projektu ustawy o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz niektórych innych ustaw (w wersji z dnia 29 kwietnia 2016 r.). Podstawowym celem opiniowanej ustawy jest implementowanie do polskiego porządku prawnego postanowień dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/36/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie warunków wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich w celu zatrudnienia w charakterze pracownika sezonowego (Dz. Urz. UE L 94 z 8.03.2014, str. 375). Dyrektywa określa termin implementacji na 30 września 2016 r. Ponadto w projekcie ustawy zawarto propozycje uregulowania zasad wykonywania pracy krótkoterminowej przez obywateli państw określonych zgodnie z celami polskiej polityki migracyjnej (obecnie jest to 6 państw: Armenia, Białoruś, Gruzja, Mołdawia, Rosja i Ukraina). 

Opiniowany projekt obejmuje zmiany w zakresie trzech zasadniczych kwestii: zezwolenia na pracę sezonową (głównie art. 88n-88z ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (dalej: ustawy o promocji), zezwolenia na pracę krótkoterminową (głównie art. 88za-88zh ustawy o promocji) oraz innych zezwoleń na pracę (pozostałe przepisy). Z aprobatą należy więc przyjąć kompleksowe podejście do zmian regulacji ustawy o promocji. W przedstawionym do zaopiniowania projekcie zostały bowiem zaproponowane rozwiązania wykraczające poza zabiegi dostosowujące obecną treść ustawy do wymogów dyrektywy 2014/36/EU. Określenie prawnomaterialnych warunków udzielania zezwoleń na podejmowanie przez cudzoziemców pracy sezonowej i krótkoterminowej zostało bowiem dopełnione przepisami przewidującymi warunki uzyskania przez cudzoziemców zezwolenia na pracę stałą. Niedostatki legislacyjne będące obecnie źródłem nadużyć, w tym brak podstaw do odmowy rejestracji oświadczeń dla pozoru, składanych przez fikcyjnych pracodawców, wymagają całościowego rozwiązania. W tych okolicznościach nowelizacja przepisów regulujących zezwolenie na pracę stałą wydaje się nie tylko uzasadniona, ale i konieczna. Ograniczenie zmian ustawowych jedynie do przedmiotu określonego w dyrektywie 2014/36/EU stwarzałoby możliwość faktycznego omijania wymogów przewidzianych dla cudzoziemców podejmujących pracę sezonową lub krótkoterminową, poprzez wykorzystanie niezmienionych regulacji dotyczących zezwoleń na pracę stałą.

2.1. Konieczność uregulowania zagadnień związanych z dopuszczeniem cudzoziemców z państw trzech do wykonywania pracy sezonowej wynika ze wskazanej wyżej dyrektywy 2014/36/UE. Dyrektywa ta przewiduje szczegółowe warunki wjazdu i pobytu na terenie państw członkowskich UE obywateli państw trzecich w charakterze pracowników sezonowych, jak również określa ramowo prawa takich pracowników. Dyrektywa różnicuje przesłanki ubiegania się o zezwolenie na pracę sezonową w zależności od długości planowego pobytu obywatela państwa trzeciego na terytorium państwa członkowskiego UE – do 90 dni i powyżej 90 dni. W obu przypadkach wymagane jest od osoby ubiegającej się o zezwolenie przedłożenie umowy, na podstawie której wykonywane będzie zatrudnienie, dowód ubezpieczenia zdrowotnego, dowód zapewnienia zakwaterowania, odpowiednią wizę, jeśli jest ona wymagana, a w razie zezwolenia na pracę powyżej 90 dni – udokumentowane środki utrzymania. Dyrektywa wymaga zachowania dorobku Schengen, a także nakłada obowiązek ustalenia wykazu prac sezonowych, jak również przewiduje zakaz dyskryminacji, w tym w sferze wynagradzania pracowników sezonowych. Postanowienia dyrektywy mają charakter semidyspozytywny, gdyż zezwala ona generalnie na stosowanie przez państwa członkowskie korzystniejszych rozwiązań dla osób podejmujących pracę sezonową.      

Jeśli chodzi o projektowane przepisy dotyczące zezwoleń na pracę sezonową to przewidują one, że organem właściwym w tych sprawach będzie starosta, a postępowanie administracyjne – jeśli cudzoziemiec nie przebywa na terytorium RP – będzie miało charakter dwustopniowy. Najpierw wniosek podmiotu powierzającego cudzoziemcowi pracę starosta wpisuje do rejestru pracy sezonowej cudzoziemców, a następnie po wjeździe cudzoziemca na teren RP – wydaje stosowne zezwolenie. Przesłankami dokonania tych czynności są:

– wysokość wynagrodzenia określona w umowie nie może być niższa od wynagrodzenia otrzymywanego przez inne osoby wykonujące porównywalną pracę,

– do wniosku dołączona jest informacja starosty właściwego ze względu na główne miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy w oparciu o rejestry bezrobotnych i poszukujących pracy lub negatywnym wyniku rekrutacji.

Po 180 dniach (a wyjątkowo po 8 miesiącach) od dokonania wpisu do rejestru postępowanie o wydanie zezwolenia umarza się, jeśli cudzoziemiec nie przedstawi dokumentu uprawniającego do pobytu na terytorium RP. Zezwolenie jest wydawane dla określonego cudzoziemca, wskazuje ono podstawowe parametry związane z wykonywaniem pracy (najniższe wynagrodzenie, wymiar czasu pracy lub liczbę godzin pracy, okres ważności, który nie może być dłuższy niż 8 miesięcy). Odwołanie od decyzji wnosi się do ministra właściwego do spraw pracy. W projekcie przewidziano także upoważnienie dla ministra właściwego do spraw pracy, aby w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw rolnictwa i turystyki, określił w drodze rozporządzenia podklasy działalności według PKD, w których wydawane są zezwolenia na pracę sezonową.

2.2. Najsłabszą część projektu stanowi jego uzasadnienie. Jest nie tylko nieustrukturyzowane, ale nie wyjaśnia dobrze ani celu ani treści projektowanych przepisów. Główna część uzasadnienia poświęcona jest opisowi dyrektywy 2014/36/UE, najczęściej jednak bez powołania przepisów projektu, które je transponują. Przykładowo, projektodawca stwierdza, że „wprowadzono także istotne zachęty, aby powierzać pracę cudzoziemcom na podstawie umowy o pracę”, ale nie wskazują proponowanych przepisów. Uzasadnienie projektu przedstawia dość uproszczoną  charakterystykę dyrektywy 2014/36/UE stwierdzając, że: „Wprowadza ona skomplikowane, sztywne procedury, trudne w praktycznej realizacji. Zwłaszcza w zestawieniu ze specyfiką pracy sezonowej, kiedy cudzoziemiec podejmuję pracę u jednego podmiotu najczęściej przez okres kilku tygodni w ciągu roku i często zmienia podmioty, na rzecz których wykonuje pracę”. Trzeba podkreślić, że dyrektywa 2014/36/UE w zasadzie nie ustanawia procedur, lecz określa kryteria i wymogi oraz prawa pracowników sezonowych, natomiast zadaniem państw członkowskich jest wypracowanie odpowiednich, jak najmniej uciążliwych zasad postępowania. Ponadto dyrektywa 2014/36/UE pozostawia państwom członkowskim możliwość dokonywania wyboru między różnymi rozwiązaniami (tak jest np. w przypadku art. 7 ust. 6-7, art.  12 ust. 1 i 2, 14, 15, 17, art. 23) czy stosowania różnego typu wyjątków (np. art. 4 dający możliwość stosowania korzystniejszych umów zawartych przez Polskę z państwami trzecimi). Projektodawca dokonał takich wyborów. Rada Legislacyjna nie ma do nich zastrzeżeń, jak też i do sposobu transpozycji dyrektywy. Transpozycji dokonano przy pomocy zmian kilku ustaw. Przy okazji tej nowelizacji warto byłoby może dostosować art. 1 ust. (3)1 ustawy o promocji do obecnego stanu prawnego i w pkt c zamienić  termin – Wspólnota Europejska – terminem Unia Europejska. Przepis ten stwierdza, że ustawa ma zastosowanie do „obywateli państw niebędących stronami umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, którzy mogą korzystać ze swobody przepływu osób na podstawie umów zawartych przez te państwa ze Wspólnotą Europejską i jej państwami członkowskimi”. Unia jest sukcesorem Wspólnoty, a ponadto nie można wykluczyć istnienia umów o charakterze, o którym tu mowa, zawieranych  z UE.   

2.3. Gdy chodzi o dostosowania do ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (dalej: ustawy o cudzoziemcach), projektodawca stosuje terminologię i koncepcję przyjętą w tej ustawie, m.in. rozdzielając status uchodźcy oraz status osoby, której udzielono azylu (np. art. 1 ust. 3 pkt m). W prawie UE pojęcie azylu (polityka azylowa) jest nieco inaczej stosowane niż czyni to ustawa o cudzoziemcach. Azyl należy bowiem w prawie UE do instrumentów ochrony międzynarodowej. Potraktowanie azylu jako środka polityki krajowej (autonomicznego) w ustawie o cudzoziemcach wydaje się jednak uzasadnione.

Szereg przepisów dyrektywy może być wykonywanych przez uruchomienie mechanizmów już istniejących w prawie polskim. Projektodawca tylko lakonicznie wskazał, że niektóre sankcje dla pracodawców w związku z niewywiązywaniem się z obowiązków przewidzianych dyrektywą będą nakładane przy zastosowaniu już istniejących przepisów, nie wskazując wszakże jakich. Podobnie przedstawia się kwestia dochodzenia odszkodowania przez pracowników sezonowych, przywilejów podatkowych itp.

Rada Legislacyjna zwraca ponadto uwagę na potencjalną możliwość podnoszenia wątpliwości wobec stopnia implementacji art. 20 ust. 1 dyrektywy 2014/36/EU, zgodnie z którym: „Państwa członkowskie wymagają przedstawienia dowodów na to, że pracownik sezonowy będzie korzystał przez cały czas pobytu z zakwaterowania zapewniającego odpowiedni standard życia zgodnie z krajowym prawem lub krajową praktyką. O zmianie zakwaterowania pracownika sezonowego informuje się odpowiedni organ”. Cytowany przepis nawiązuje do motywu 41 powyżej dyrektywy. Krajową odpowiedzią na powołany przepis art. 20 ust. 1 oraz motyw 41 dyrektywy 2014/36/EU jest dodany przez art. 4 pkt 3 projektu art. 64 ust. 1a ustawy o cudzoziemcach, zgodnie z którym warunkiem wydania cudzoziemcowi wizy w celu wykonywania pracy sezonowej lub krótkoterminowej jest między innymi zapewnienie zakwaterowania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.  

Zdaniem Rady Legislacyjnej to zdawkowe, względem treści art. 20 ust. 1 oraz motywu 41 dyrektywy 2014/36/EU, rozwiązanie wynika z przepisów obowiązującego krajowego porządku prawnego, które nie regulują standardów życia w odniesieniu do warunków zakwaterowania. Słusznie w tym względzie projektodawca w uzasadnieniu do projektu opiniowanej ustawy wskazuje jedynie na normy, które regulują kwestie bezpieczeństwa mieszkańców i budynków (przepisy przeciwpożarowe, sanitarne itp.) i które odnoszą się na zasadach ogólnych do obiektów i zamieszkujących w nich osób, niezależnie od ich statusu, pochodzenia i obywatelstwa. Dlatego też to dość lakoniczne odniesienie się ustawodawcy krajowego do art. 20 ust. 1 dyrektywy należy uznać za adekwatne względem obowiązującego prawa krajowego, choć celowym wydaje się uzupełnienie tego przepisu o obowiązek informowania o zmianie zakwaterowania z ewentualnym wyjaśnieniem, w jaki sposób będzie to monitorowane.

2.4. Rada Legislacyjna stwierdza zatem, że projektowane przepisy dotyczące zezwoleń na pracę sezonową zasadniczo w sposób prawidłowy dokonują implementacji dyrektywy 2014/36/UE do polskiego porządku prawnego.      

3. Jeśli chodzi o zezwolenie na pracę krótkoterminową to projektowana regulacja jest podobna do wyżej opisanej, przy czym skrócony jest okres ważności zezwolenia (do 6 miesięcy) oraz złagodzone są przesłanki jego wydawania (brak konieczności dostarczenia informacji starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy w oparciu o lokalne zasoby). Jest to jednak uzasadnione ze względu na szczególny charakter zezwoleń na pracę krótkoterminową, wynikającą z kierunków polskiej polityki migracyjnej.

4. Natomiast w odniesieniu do pozostałych zezwoleń zmiany polegają głównie na dostosowaniu dotychczasowych przepisów i ich ujednoliceniu z przepisami dotyczącymi zezwoleń na pracę sezonową (np. w zakresie zakazu dyskryminacji, czy kwestii proceduralnych). Jest to zabieg poprawny, gdyż pozostawienie dotychczasowych przepisów w postaci niezmienionej mogłoby prowadzić do nieuzasadnionych różnic w zakresie reglamentacji prawnej różnego rodzaju zezwoleń na pracę dla cudzoziemców.

5. Projekt ustawy, choć dotyczy wykonania dyrektywy, zawiera także kilka przepisów, które nie są związane z wjazdem i pobytem obywateli państw trzecich w celu zatrudnienia w charakterze pracowników sezonowych (zob. art. 1 i 2 dyrektywy). Zmiany przewidziane w art. 1 pkt 5 projektu dotyczące uprawnienia do pracy osób ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej, członków rodziny obywateli UE i innych państw objętych prawem UE, czy dotyczące tytułów pobytowych, z którymi może wiązać się uprawnienie do wykonywania pracy członków rodziny członka misji dyplomatycznej lub urzędu konsularnego państwa obcego albo innej osoby zrównanej z nimi na podstawie ustaw, umów lub powszechnie ustalonych zwyczajów międzynarodowych, mają charakter porządkowy, są zgodne z prawem UE i prawem międzynarodowym.

6. W konkluzji Rada Legislacyjna pozytywnie opiniuje projekt ustawy o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz niektórych innych ustaw (w wersji z dnia 29 kwietnia 2016 r.). Zwraca jednak po raz kolejny uwagę na rozbudowaną formalną strukturę ustaw, podlegających wielokrotnym zmianom, do których niewątpliwie należy zaliczyć ustawę o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, liczącą ponad 60 zmian, dokonanych w ciągu ostatnich 12 lat. Za sprawą licznych nowelizacji, w tym zwłaszcza tych, poszerzających zakres regulacji zmienianej ustawy, powstaje konieczność wprowadzania dodatkowych elementów oznaczeń jednostek redakcyjnych aktu normatywnego. W rezultacie tego, do czego wydatnie przyczynia się również opiniowany projekt, w ustawie pojawią się między innymi nowe przepisy zamieszczone w art. 88n-88zh. Ta uzasadniona z merytorycznego punktu widzenia cyfrowo-literowa systematyka ustawy w praktyce bywa źródłem pomyłek i nieporozumień. W takich przypadkach Rada Legislacyjna sugeruje rozważenie (zwłaszcza przy dokonywaniu kolejnych zmian) podjęcia inicjatywy sporządzenia i uchwalenia nowej ustawy, wolnej od skomplikowanej – „wielopiętrowej” struktury jednostek redakcyjnych aktu prawnego.

Ponadto, Rada Legislacyjna pragnie podkreślić znaczenie dobrego uzasadnienia dla projektów aktów prawnych, zwłaszcza gdy różne kwestie dotyczące danego zagadnienia mają być regulowane w kilku aktach prawnych. Rada Legislacyjna wielokrotnie w swoich opiniach zwracała uwagę, że w przypadku transpozycji dyrektywy, zwłaszcza tak wymagającej, zdaniem projektodawców, jak dyrektywa 2014/36/UE, opracowanie zalecanej przez Komisję Europejską tabeli ekwiwalencyjnej ułatwiłoby procedowanie w sprawie projektu ustawy, a w późniejszym etapie, także stosowanie odpowiednich ustaw. W każdym razie, sposób wykonania poszczególnych przepisów dyrektywy powinien być jasno przedstawiony w uzasadnieniu.

Na podstawie projektu opinii przygotowanej przez: dra hab. Jakuba Stelinę, prof. UG, dra hab. Tomasza Bąkowskiego, prof. UG, oraz prof. dr hab. Annę Wyrozumską Rada Legislacyjna przyjęła na posiedzeniu w dniu 10 czerwca 2016 r.