Opinia z 11 maja 2020 r. o projekcie ustawy o rekompensatach z tytułu wzrostu cen energii elektrycznej w 2020 r.

(Minister Aktywów Państwowych)

  Rada Legislacyjna                                                                                                2020-05-11

            przy

  Prezesie Rady Ministrów

          RL-033-10/20

 

Opinia

o projekcie ustawy o rekompensatach z tytułu wzrostu cen energii elektrycznej w 2020 r.

 

 

I. Uwagi ogólne

 

1. [Przedmiot niniejszej opinii] Przedmiotem niniejszej opinii jest projekt ustawy o rekompensatach z tytułu wzrostu cen energii elektrycznej w 2020 r. (dalej: „Projekt”), w wersji z dnia 24 lutego 2020 r.[1], przygotowany przez Ministra Aktywów Państwowych i przedstawiony Radzie Legislacyjnej do zaopiniowania przez Wiceprezesa Rządowego Centrum Legislacji[2].

2. [Cel oraz treść Projektu] Projekt ma na celu stworzenie ram prawnych umożliwiających udzielanie, wypłatę i finansowanie rekompensaty na rzecz niektórych odbiorców końcowych energii elektrycznej – zużywających energię elektryczną w gospodarstwie domowym – z tytułu wzrostu cen energii elektrycznej w 2020 r. w stosunku do poziomu cen za tę energię obowiązujących w 2019 r. (zob. art. 1 Projektu). Ustanowione na podstawie Projektu przepisy mają więc umożliwiać finansowe zamortyzowanie odbiorcom końcowym wzrostu cen energii elektrycznej w Polsce, jaki będzie miał miejsce w 2020 r. Rekompensaty w tym zakresie mają przysługiwać odbiorcom końcowym za cały rok 2020, zaś ich wysokość – określona w Projekcie kwotowo w przedziale od 34,08 zł do 306,75 zł – ma być uzależniona od wielkości energii elektrycznej zużytej w 2020 r. w gospodarstwie domowym danego odbiorcy (zob. art. 3 Projektu). Rekompensata ta ma być wypłacana odbiorcom końcowym przez przedsiębiorstwa obrotu energią elektryczną (art. 6 ust. 1 Projektu), co technicznie ma wyglądać w ten sposób, że przedsiębiorstwo obrotu będzie obliczało wysokość przysługującej danemu odbiorcy rekompensaty i udzielało jej temu odbiorcy poprzez dokonanie korekty kwoty płatności brutto pierwszej faktury za energię elektryczną wystawionej odbiorcy po dniu 15 marca 2021 r. – względnie też, jeśli będzie to koniecznie, poprzez dokonanie korekty kolejnych jeszcze faktur wystawionych odbiorcy w roku 2021 r. – o odpowiednią kwotę określoną w Projekcie (art. 6 ust. 2 i 3 Projektu). Oznacza to, że odbiorca końcowy energii elektrycznej uprawniony do rekompensaty, który zapłaci za zużywaną przez niego energię elektryczną w roku 2020 r. więcej w porównaniu z poziomem cen obowiązujących w 2019 r. będzie miał ten wzrost cen (przynajmniej częściowo) zrekompensowany w roku 2021 poprzez odpowiednie – określone kwotowo w Projekcie – obniżenie wysokości cen za prąd płaconych przez niego na rzecz przedsiębiorstwa obrotu w przyszłym roku kalendarzowym.

Przy czym należy podkreślić, że w świetle przepisów Projektu ekonomiczny ciężar tej rekompensaty weźmie na siebie państwo, jako że kwoty wypłaconych odbiorcom rekompensat będą przedsiębiorstwom obrotu zwracane – na ich wniosek – ze środków publicznych zgromadzonych w Funduszu Wypłaty Różnicy Ceny (zob. art. 9 i art. 13 Projektu). Fundusz Wypłaty Różnicy Ceny jest państwowym funduszem celowym[3], utworzonym na podstawie art. 11 ustawy z dnia 28 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy o podatku akcyzowym oraz niektórych innych ustaw[4], którego dysponentem jest minister właściwy do spraw energii, zaś zarządza nim jednoosobowa spółka Skarbu Państwa Zarządca Rozliczeń S.A.[5]. To właśnie do tej ostatnio wspomnianej państwowej spółki przedsiębiorstwo obrotu energią elektryczną będzie mogło się zwrócić z wnioskiem o wypłatę kwoty równej sumie wypłaconych odbiorcom końcowym rekompensat (art. 9 ust. 1 Projektu). Środki publiczne znajdujące się w Funduszu Wypłaty Różnicy Ceny pochodzą z różnych źródeł (zob. art. 12 ustawy z dnia 28 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy o podatku akcyzowym oraz niektórych innych ustaw), przy czym Projekt zapewnia temu Funduszowi nowe źródło przychodów w postaci 100 % środków uzyskanych w wyniku przeprowadzenia aukcji 25 mln skierowanych do sprzedaży w 2021 r. uprawnień do emisji, o których mowa w ustawie z dnia 12 czerwca 2015 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych[6] (zob. art. 16 i art. 17 pkt 1 lit. a) Projektu).

Uzyskanie przez odbiorcę końcowego energii elektrycznej rekompensaty z tytułu wzrostu cen tej energii będzie uwarunkowanie złożeniem przez niego do przedsiębiorstwa obrotu stosownej deklaracji, której wzór określa załącznik do Projektu (art. 4-5 Projektu).

Projekt zawiera też wiele bardziej szczegółowych przepisów, regulujących takie kwestie jak m. in. zwrot kwot nienależnie otrzymanych przez przedsiębiorstwa obrotu z Funduszu Wypłaty Różnicy Ceny (art. 10 Projektu), niezaliczanie rekompensat otrzymanych przez odbiorców końcowych do dochodu osób fizycznych na potrzeby przepisów podatkowych i z zakresu niektórych świadczeń socjalnych (art. 12 Projektu) oraz administracyjne kary pieniężne wymierzane przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki za naruszenia niektórych przepisów Projektu (art. 14 Projektu).

3. [Ogólna ocena Projektu] Rada Legislacyjna pozytywnie ocenia generalny cel Projektu oraz przewidziany w nim zasadniczy mechanizm prawny mający prowadzić do zrealizowania celu Projektu. Cel Projektu sprowadza się w istocie do dążenia przez państwo do zapewnienia swoim obywatelom (mieszkańcom) przystępnych cen energii elektrycznej w roku 2020, tak aby osoby mieszkające w Polsce miały przez to stworzone bardziej sprzyjające warunki ekonomiczne do nieprzerwanego (ciągłego) korzystania z podstawowego dobra konsumpcyjnego, jakim jest współcześnie energia elektryczna. Realizacja przez Projekt tego celu jest przejawem wywiązywania się przez państwo z jego konstytucyjnego obowiązku gwarantowania sprawiedliwego społecznie ładu gospodarczego (zob. art. 2 i art. 20 Konstytucji RP) oraz ochrony bezpieczeństwa konsumentów (art. 76 Konstytucji RP), w tym przypadku bezpieczeństwa ekonomicznego. Projekt wpisuje się w ideę usprawiedliwionej konstytucyjnie ingerencji państwa w rynki usług użyteczności publicznej, która w omawianym przypadku nie nastąpi zresztą na koszt przedsiębiorstw energetycznych (prywatnych lub należących majątkowo do Skarbu Państwa)[7], lecz będzie realizowana w oparciu o środki publiczne. Mówiąc w pewnym uproszczeniu, środki publiczne pochodzące ze sprzedaży przysługujących Polsce na podstawie prawa unijnego uprawnień do emisji gazów cieplarnianych posłużą do złagodzenia obywatelom ekonomicznych skutków podwyżek cen energii elektrycznej, jakie nastąpią w roku 2020.

Warto zauważyć, że przewidziany w Projekcie prawno-ekonomiczny mechanizm rekompensowania odbiorcom końcowym energii elektrycznej wzrostu jej cen istotnie różni się pod względem konstrukcyjnym od rozwiązania prawnego obowiązującego w Polsce na podstawie ustawy z dnia 28 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy o podatku akcyzowym oraz niektórych innych ustaw. Ta ostatnio wspomniana ustawa przewidywała generalne administracyjne zamrożenie w Polsce w roku 2019 podwyżek cen energii elektrycznej, z wyjątkiem cen za energię zużywaną przez określonych przedsiębiorców (zob. art. 5 powołanej ustawy), przy czym utracone przez przedsiębiorstwa elektroenergetyczne przychody z tytułu zamrożenia cen miały im być (i były) rekompensowane ze środków publicznych pochodzących z Funduszu Wypłaty Różnicy Ceny, a ponadto niektórzy spośród tych przedsiębiorców, wobec których wspomniane zamrożenie cen nie obowiązywało i którzy tym samym doświadczyli podwyżek cen za prąd, mieli prawo wystąpienia do wspomnianego Funduszu o stosowne dofinansowanie (zob. art. 7 powołanej ustawy z dnia 28 grudnia 2018 r.). Rozwiązania te wywołały zresztą pewien spór (a w każdym razie dyskusję) pomiędzy Rządem RP a Komisją Europejską co do ich zgodności z unijnymi regułami pomocy państwa dla przedsiębiorstw; finalnie spór ten zakończył się nowelizacjami wspomnianej ustawy z dnia 28 grudnia 2018 r. w kierunku uwzględniającym zastrzeżenia Komisji Europejskiej[8]. Projekt nie przewiduje już zamrażania w Polsce cen energii elektrycznej w roku 2020, lecz zakłada finansowe rekompensowanie odbiorcom końcowym następujących w tym roku podwyżek cen energii elektrycznej, a które to rekompensowanie będzie dokonywane w ostatecznym rozrachunku kosztem środków publicznych.

Porównując ze sobą mechanizm prawno-ekonomiczny przewidziany w Projekcie, mający w swoim założeniu chronić ekonomicznie odbiorców końcowych przed skutkami podwyżek cen energii elektrycznej w roku 2020, z mechanizmem zastosowanym w tym zakresie na podstawie ustawy z dnia 28 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy o podatku akcyzowym oraz niektórych innych ustaw, należy stwierdzić, że mechanizm z Projektu wydaje się być znacznie prostszy (w sensie administracyjno-logistycznych obciążeń i wyzwań związanych z jego wdrożeniem), bardziej sprawiedliwy społecznie (gdyż w sposób bardziej zniuansowany[9] uwzględnia sytuację dochodową osób uprawnionych do rekompensat z tytułu wzrostu cen prądu) i lepiej uwzględniający realia i uwarunkowania rynkowe (bo nie ingeruje bezpośrednio w kształtowanie cen na rynku energii) niż mechanizm zastosowany w tym względzie w Polsce ponad rok temu. Stanowi to niewątpliwie zasługujący na pozytywną ocenę przejaw uwzględnienia przez twórców Projektu doświadczeń i trudności związanych z wdrożeniem wspomnianej wyżej ustawy z dnia 28 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy o podatku akcyzowym oraz niektórych innych ustaw. Można mieć zasadną nadzieję, że Projekt osiągnie swój cel i doprowadzi do co najmniej częściowego złagodzenia odbiorcom końcowym w gospodarstwach domowych wzrostu cen energii elektrycznej dokonanego w roku 2020. Może to mieć dla tych odbiorców tym większe znaczenie z uwagi na trudności gospodarcze, jakie wystąpią w przyszłości w Polsce w związku z epidemią COVID-19, choć trzeba podkreślić, że Projekt nie jest i nie miał być w swoim założeniu reaktywną odpowiedzią państwa na tę ostatnio wspomnianą sytuację kryzysową, gdyż był on publicznie zapowiadany już w roku 2019 jako element działań państwa z zakresu interwencji (polityki) społecznej.

Rada Legislacyjna zauważa, że Projekt nie jest niezgodny z unijnymi regułami pomocy państwa dla przedsiębiorstw, wynikającymi źródłowo z art. 107 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: „TfUE”). Przewidziane w Projekcie rekompensaty mające być wypłacane w przyszłości odbiorcom końcowym energii elektrycznej zużywającym energię na potrzeby gospodarstwa domowego będą w myśl Projektu przysługiwały podmiotom, które w gospodarstwie domowym nie prowadzą działalności gospodarczej (zob. art. 3 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 2 Projektu), co oznacza, że rekompensaty te nie będą udzielane podmiotom w związku z prowadzoną przez nie działalnością gospodarczą. Tym samym nie będą to korzyści finansowe przyznawane na rzecz przedsiębiorstw w rozumieniu unijnego prawa pomocy państwa (aczkolwiek zob. pewne wątpliwości w tej mierze podniesione niżej w punkcie II.1 niniejszej opinii), co z punktu widzenia art. 107 ust. 1 TfUE ma istotne znaczenie, gdyż jedynie pomoc (korzyść) na rzecz przedsiębiorstw – w przeciwieństwie do pomocy dla ludności i dla indywidualnych konsumentów – mieści się w zakresie generalnego zakazu udzielania pomocy państwa wynikającego z art. 107 ust. 1 TfUE[10].

Z kolei przewidziane w Projekcie kwoty wypłacane przedsiębiorstwom obrotu energią elektryczną z Funduszu Wypłaty Różnicy Ceny, mające na celu finansowe zamortyzowanie tym przedsiębiorstwom wypłaconych przez te podmioty rekompensat na rzecz odbiorców końcowych energii elektrycznej, nie są i nie będą korzyścią o charakterze uprzywilejowującym w rozumieniu art. 107 ust. 1 TfUE, w tym mianowicie sensie, że kwoty te nie spowodują powstania po stronie przedsiębiorstw obrotu energią elektryczną żadnych dodatkowych korzyści, jakich przedsiębiorstwa te nie uzyskałyby w normalnych warunkach rynkowych; przeciwnie, wzmiankowane kwoty wypłacane przedsiębiorstwom obrotu energią elektryczną z Funduszu Wypłaty Różnicy Ceny będą jedynie zwykłym wynagrodzeniem (świadczeniem wzajemnym) dla tych przedsiębiorstw z tytułu świadczeń realizowanych przez te przedsiębiorstwa w imieniu państwa na rzecz odbiorców końcowych energii elektrycznej, a więc będzie to dla tych przedsiębiorstw obrotu jedynie rekompensata z tytułu realizowania przez nie określonych zadań z zakresu służby publicznej, polegających na zapewnianiu odbiorcom końcowym (ludności) dostępu do energii elektrycznej po przystępnych cenach. Tymczasem trzeba pamiętać, że pomocą państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TfUE są tylko przyznawane przedsiębiorstwom korzyści o charakterze uprzywilejowującym, a więc takie korzyści gospodarcze, których dane przedsiębiorstwo będące ich beneficjentem nie uzyskałoby w normalnych warunkach rynkowych[11]. Natomiast nie stanowi przejawu przekazywania przedsiębiorstwu korzyści, której to przedsiębiorstwo nie uzyskałoby w normalnych warunkach rynkowych, przekazanie przedsiębiorstwu wynagrodzenia (czy też rekompensaty) z tytułu świadczenia przez nie określonych usług publicznych, o ile wysokość tego wynagrodzenia nie jest nadmierna i nie skutkuje uprzywilejowaniem tego przedsiębiorstwa względem przedsiębiorstw z nim konkurujących[12]. Kwoty wypłacane przedsiębiorstwom obrotu na podstawie Projektu z Funduszu Wypłaty Różnicy Ceny będą jedynie rekompensowały tym przedsiębiorstwom dodatkowe ciężary nałożone na nie przez państwo z tytułu świadczenia usług publicznych, przy czym ową usługą publiczną będzie w tym przypadku zapewnienie odbiorcom końcowym przystępnych cen za energię elektryczną w roku 2020[13].

Nawiasem mówiąc, można się zasadnie zastanawiać, czy kwoty wypłacane na podstawie Projektu przedsiębiorstwom obrotu z Funduszu Wypłaty Różnicy Ceny rzeczywiście zrekompensują tym przedsiębiorstwom wszystkie ponoszone przez nich koszty związane z wykonywaniem obowiązków przewidzianych w Projekcie. Kwoty te bowiem mają co prawda w swoim założeniu doprowadzić do zwrotu tym przedsiębiorstwom wypłaconych przez nie rekompensat odbiorcom końcowym, ale Projekt nie przewiduje już żadnego rekompensowania wspomnianym przedsiębiorstwom obrotu kosztów administracyjnych ponoszonych przez nie w związku z realizacją wielu obowiązków formalno-biurokratycznych nałożonych na te przedsiębiorstwa przez Projekt, a dotyczących w szczególności procesu obsługi deklaracji składanych przez odbiorców i kosztów administracyjnych wypłacania tym ostatnim rekompensat. Okoliczność ta – niewątpliwie niekorzystna w sensie ekonomicznym dla przedsiębiorstw obrotu – tym bardziej przemawia przeciwko kwalifikowaniu kwot wypłacanych przedsiębiorstwom obrotu na podstawie Projektu z Funduszu Wypłaty Różnicy Ceny jako przejawu pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TfUE.

Generalnie pozytywna ocena Projektu, zwłaszcza z punktu widzenia aksjologicznego, a także uznanie jego zgodności z unijnym prawem pomocy państwa, nie mogą jednak przysłonić Radzie Legislacyjnej wielu istotnych mankamentów prawnych Projektu. Rada Legislacyjna zauważa, że Projekt posiada stosunkowo dużą ilość wyraźnych usterek legislacyjnych, takich jak m. in. posługiwanie się niedostatecznie precyzyjnymi lub niejasnymi pojęciami, błędy definicyjne, używanie kolokwialnych lub żargonowych sformułowań zamiast odwoływania się do ogólnie przyjętych określeń używanych w przepisach prawa, brak dostatecznego skorelowania treściowego wielu przepisów Projektu z przepisami ustaw odrębnych. Wszystkie te zasygnalizowane wyżej usterki legislacyjne Projektu są w poniższych rozważaniach analizowane w sposób bardziej szczegółowy.

 

II. Szczegółowe zastrzeżenia do poszczególnych przepisów Projektu

 

1. [Uwagi krytyczne do definicji „gospodarstwa domowego”] Zamieszczona w art. 2 pkt 2 Projektu definicja legalna pojęcia „gospodarstwo domowe” jest obarczona kilkoma dość istotnymi błędami prawnymi. Przepis art. 2 pkt 2 Projektu stanowi, że „gospodarstwo domowe” jest to „gospodarstwo, w którym nie jest wykonywana działalność gospodarcza, prowadzone przez jedną osobę lub przez kilka osób wspólnie w samodzielnym lokalu mieszkalnym lub w budynku”. Powyższa definicja legalna zasługuje na krytykę z co najmniej trzech powodów.

Po pierwsze, definicja z art. 2 pkt 2 Projektu jest obarczona podstawowym błędem definicyjnym w postaci idem per idem, czyli błędem definiowania tego samego przez to samo[14]. Mianowicie, art. 2 pkt 2 Projektu stanowi, że „gospodarstwo domowe” jest to „gospodarstwo”, przy czym brak jest tutaj wyjaśnienia, czym w istocie jest to „gospodarstwo”. W szczególności zaś w oparciu o treść art. 2 pkt 2 Projektu nie do końca wiadomo, czy sam fakt zamieszkiwania jednej osoby lub kilku osób wspólnie w samodzielnym lokalu mieszkalnym lub budynku wystarczy do konstytuowania przez ten stan rzeczy „gospodarstwa domowego” w rozumieniu art. 2 pkt 2 Projektu. Gdyby odpowiedź na to pytanie miała być pozytywna, wówczas w ogóle należałoby zakwestionować merytoryczną zasadność zamieszczania słowa „gospodarstwo” w definiensie definicji legalnej „gospodarstwa domowego” i poprzestać na wyeksponowaniu w tymże definiensie wspomnianego faktu zamieszkiwania danej osoby lub osób w lokalu lub budynku.

Po drugie, w definicji „gospodarstwa domowego” z art. 2 pkt 2 Projektu nie odwołano się do pojęcia „działalności gospodarczej” w rozumieniu unijnego prawa pomocy państwa, co może w przyszłości prowadzić do tego, że niektóre przypadki udzielania przewidzianej w Projekcie rekompensaty odbiorcom końcowym w gospodarstwach domowych zostaną uznane za pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TfUE, która jest przyznawana przedsiębiorstwom. To niebezpieczeństwo wynika zaś z braku pełnego skorelowania treściowego pojęć „działalność gospodarcza” występujących, z jednej strony, w prawie polskim oraz, z drugiej strony, w unijnym prawie pomocy państwa.

Przechodząc zaś do szczegółów należy zauważyć, że występujące w art. 2 pkt 2 Projektu sformułowanie „działalność gospodarcza” będzie w praktyce rozumiane – zgodnie z Zasadami techniki prawodawczej[15] i regułami wykładni – w sposób zdefiniowany w prawie polskim, a w szczególności w podstawowym akcie prawnym regulującym w Polsce wykonywanie działalności gospodarczej, jakim jest ustawa Prawo przedsiębiorców[16]. Jest to prognoza interpretacyjna dlatego prawdopodobna i zrozumiała, gdyż zgodnie z Zasadami techniki prawodawczej w ustawie należy posługiwać się określeniami, które zostały użyte w ustawie podstawowej dla danej dziedziny spraw, w szczególności w ustawie określanej jako „kodeks” lub „prawo” (§ 9 Zasad techniki prawodawczej), a jednocześnie ta ostatnio wspomniana reguła techniczno-legislacyjna powinna być traktowana jako dyrektywa w procesie wykładni prawa[17]. Tym samym można zasadnie zakładać, że występujące w art. 2 pkt 2 Projektu określenie „działalność gospodarcza” będzie rozumiane zgodnie z definicją pojęcia „działalność gospodarcza” znajdującą się w art. 3 ustawy Prawo przedsiębiorców (ustawa Prawo przedsiębiorców jest wszak w Polsce podstawowym aktem prawnym normującym wykonywanie w naszym kraju działalności gospodarczej). Ta ostatnia definicja kładzie nacisk m. in. na to, że działalnością gospodarczą jest działalność zarobkowa, a więc działalność wykonywana w celu (z zamiarem) osiągania zysków[18]. Ta polska definicja „działalności gospodarczej” nie jest w pełni skorelowana treściowo z rozumieniem pojęcia „działalność gospodarcza” w unijnym prawie pomocy państwa (i w unijnym prawie konkurencji), gdzie pod pojęciem „działalności gospodarczej” rozumie się każdą działalność polegającą na oferowaniu towarów lub usług na rynku, nawet jeżeli działalność ta nie jest wykonywana zarobkowo i w celu osiągania zysków[19]. Nie ma oczywiście żadnego prawno-unijnego wymogu czy obowiązku, aby definicja „działalności gospodarczej” występująca w prawie polskim, w tym w ustawie Prawo przedsiębiorców, była równoważna treściowo z rozumieniem pojęcia „działalność gospodarcza” występującym w unijnym prawie pomocy państwa. Niemniej jednak z uwagi na występującą w tym zakresie i wskazaną wyżej dywergencję znaczeniową może w przyszłości dochodzić do tego, że po wejściu Projektu w życie udzielane na podstawie tej polskiej ustawy rekompensaty będą udzielane odbiorcom domowym w takich gospodarstwach domowych, w których co prawda nie jest wykonywana działalność gospodarcza w rozumieniu prawa polskiego, tj. w rozumieniu ustawy Prawo przedsiębiorców (czyli tak jak zakłada to art. 3 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 2 Projektu), a to z uwagi na fakt, że wykonywana w danym gospodarstwie działalność ma charakter niezarobkowy, niemniej jednak równocześnie ta sama działalność wykonywana we wspomnianym gospodarstwie domowym będzie uznawana za działalność gospodarczą w rozumieniu unijnego prawa pomocy państwa. To zaś z kolei będzie mogło prowadzić do tego, że udzielanie tej pomocy będzie wchodziło w zakres art. 107 ust. 1 TfUE. Wprawdzie praktyczne znaczenie tego problemu będzie niewielkie, bo przecież wysokość rekompensat przewidzianych w Projekcie jest relatywnie niska i nie przekracza tzw. progu de minimis (choć z drugiej strony pomoc ta będzie musiała być kumulowana z inną pomocą udzielaną danemu przedsiębiorcy)[20], ale przy tworzeniu aktów prawnych należy jednak zwracać uwagę na generalną czystość i poprawność konstrukcyjną pewnych pojęć, a więc mała praktyczna istotność pewnego problemu nie zawsze może być dla ustawodawcy dostatecznym usprawiedliwieniem, gdy tworzy on konstrukcje prawne budzące pewne wątpliwości, w tym konkretnym przypadku będące wątpliwościami co do zgodności z unijnym prawem pomocy państwa. W tym względzie twórcy Projektu powinni być zaś szczególnie mocno wyczuleni na kwestię zgodności projektowanych przepisów z unijnym prawem pomocy państwa, a to z uwagi na doświadczenia z ubiegłego roku, kiedy to Komisja Europejska kwestionowała zgodność z unijnym prawem pomocy państwa niektórych przepisów ustawy z dnia 28 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy o podatku akcyzowym oraz niektórych innych ustaw, zamrażającej ceny energii elektrycznej w Polsce w 2019 r.

De lege ferenda należałoby zatem postulować, aby w razie posługiwania się w definicji legalnej „gospodarstwa domowego” pojęciem działalności gospodarczej wyraźnie zaznaczyć, że chodzi tutaj o rozumienie tego pojęcia w znaczeniu przyjmowanym w unijnym prawie konkurencji, obejmującym też unijne prawo pomocy państwa. Tego rodzaju systemowe odwołania w omawianym zakresie do prawa unijnego są zresztą znane obowiązującym de lege lata przepisom w Polsce, gdyż w Polsce obowiązują co najmniej dwie ustawy szczególne, w których przy definiowaniu pojęcia „działalności gospodarczej” odwołano się explicite do rozumienia tego pojęcia przyjmowanego na gruncie reguł konkurencji zamieszczonych w TfUE[21].

Po trzecie, przy tworzeniu legalnej definicji „gospodarstwa domowego” twórcy Projektu nie skorzystali w sposób dostatecznie pełny z definicji tego pojęcia już istniejących de lege lata w prawie polskim lub formułowanych w polskim orzecznictwie sądowym. Te ostatnio wspomniane definicje, jakkolwiek też mogące budzić określone wątpliwości, dostarczają  jednak pewnych cennych wskazówek, które by można wykorzystać przy projektowaniu definicji legalnej z art. 2 pkt 2 Projektu. Przykładowo, ustawa o narodowym spisie powszechnym ludności i mieszkań w 2002 r.[22] definiuje pojęcie „gospodarstwa domowego” jako „zespół osób mieszkających i utrzymujących się wspólnie lub jedną osobę utrzymującą się samodzielnie” (art. 3 pkt 5 powołanej ustawy); z kolei ustawa o dodatkach mieszkaniowych[23] przez „gospodarstwo domowe” rozumie „gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby” (art. 4 powołanej ustawy). Wreszcie w orzecznictwie sądowym zaproponowano rozumienie „gospodarstwa domowego” jako zespołu osób razem zamieszkujących i wspólnie utrzymujących się, w większości połączonych więzami biologicznymi i stanowiących rodziny, z zastrzeżeniem, że do gospodarstw domowych zalicza się również osoby niespokrewnione, ale wspólnie zamieszkujące i utrzymujące się, a ponadto istnieją jeszcze jednoosobowe gospodarstwa domowe, tworzone przez osoby samotne, utrzymujące się samodzielnie. W każdym bądź razie w tym ujęciu cechą odróżniającą gospodarstwo domowe jest zamieszkiwanie w danym lokalu samotnie lub wespół z innymi osobami[24].

Uwzględniając wszystkie powyższe uwagi Rada Legislacyjna proponuje zamieszczenie w art. 2 pkt 2 Projektu następującej definicji legalnej pojęcia „gospodarstwo domowe” – „jedna osoba zamieszkująca samotnie lub zespół osób [względnie: dwie lub więcej osób] zamieszkujących wspólnie w samodzielnym lokalu mieszkalnym lub budynku, w którym nie jest prowadzona działalność gospodarcza, do której mają zastosowanie reguły konkurencji określone w przepisach części trzeciej tytułu VII rozdziału 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej”.

2. [Uwagi krytyczne do definicji „punktu poboru energii elektrycznej”] W definicji legalnej punktu poboru energii elektrycznej zamieszczonej w art. 2 pkt 3 Projektu w sposób niewłaściwy użyto sformułowania „bilansowanie dostaw energii elektrycznej, gdyż nie wskazano tam z czym konkretnie miałoby następować to bilansowanie dostaw energii („punkt poboru energii elektrycznej - punkt pomiarowy w instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 10 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne lub w sieci w rozumieniu art. 3 pkt 11 tej ustawy, w którym odbywa się bilansowanie dostaw energii elektrycznej, rozliczanie usług oraz dla którego może następować zmiana sprzedawcy”). W języku potocznym (naturalnym) „bilansowanie” oznacza zestawianie, porównywanie lub równoważenie czegoś z czymś[25]. Taka wzięta z języka naturalnego konwencja terminologiczna jest również zachowywana w przepisach ustawy Prawo energetyczne[26], gdzie np. w definicji legalnej „bilansowania systemu” stanowi się, że polega ono na równoważeniu zapotrzebowania na paliwa gazowe lub energię elektryczną z dostawami tych paliw lub energii (art. 3 pkt 23 Prawa energetycznego); również z zawartej w Prawie energetycznym definicji „bilansowania handlowego” wynika, że wspomniane bilansowanie polega m. in. na rozliczaniu różnic pomiędzy, z jednej strony, wskazanymi tam ilościami lub wielkościami energii elektrycznej, tzn. tymi dostarczonymi albo pobranymi, a, z drugiej strony, tymi określonymi w umowach sprzedaży energii elektrycznej (art. 3 pkt 40 Prawa energetycznego). Analogicznie należałoby również w definicji z art. 2 pkt 3 Projektu zaznaczyć, że punkt poboru energii elektrycznej to punkt, w którym odbywa się m. in. bilansowanie dostaw z zapotrzebowaniem na energię elektryczną wynikającym z zawartych umów sprzedaży energii elektrycznej. Ponadto zamiast ogólnego stwierdzenia w art. 2 pkt 3 Projektu, że punkt poboru energii elektrycznej to „punkt pomiarowy” należałoby w tym zakresie doprecyzować, że jest to punkt pomiaru dostarczanej energii elektrycznej.

Finalnie zatem Rada Legislacyjna proponuje następującą definicję legalną „punktu poboru energii elektrycznej”: „punkt pomiaru dostarczanej energii elektrycznej znajdujący się w instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 10 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne lub w sieci w rozumieniu art. 3 pkt 11 tej ustawy, w którym odbywa się bilansowanie dostaw energii elektrycznej z zapotrzebowaniem na nią, rozliczanie usług oraz dla którego może następować zmiana sprzedawcy”.

Ponadto należy zauważyć, że w świetle legalnej definicji punktu poboru energii elektrycznej, i to zarówno tej zawartej obecnie w art. 2 pkt 3 Projektu, jak też tej proponowanej przez Radę Legislacyjną, niewłaściwe merytorycznie jest sformułowanie występujące w art. 3 ust. 1 in principio i w art. 3 ust. 1 pkt 2 Projektu mówiące o zużywaniu energii elektrycznej w punkcie poboru energii elektrycznej (art. 3 ust. 1 in principio Projektu mówi o punkcie poboru energii elektrycznej „w którym [odbiorca końcowy – przyp. RL] zużywa energię elektryczną na potrzeby gospodarstwa domowego”, zaś art. 3 ust. 1 pkt 2 Projektu mówi o zużyciu „pobranej z sieci energii elektrycznej w punkcie poboru energii elektrycznej”). Otóż punkt poboru energii elektrycznej nie jest punktem, w którym następuje zużycie energii elektrycznej. Zużycie energii elektrycznej następuje w gospodarstwie domowym odbiorcy końcowego energii elektrycznej (przynajmniej w zakresie stosunków prawnych, których Projekt dotyczy), a nie w punkcie poboru, który jest tylko punktem pomiarowym, zgodnie zresztą z definicją legalną zamieszczoną w art. 2 pkt 3 Projektu. Definicja legalna punktu poboru energii elektrycznej zamieszczona w art. 2 pkt 3 Projektu w żaden sposób nie wskazuje na to, aby punkt ten był punktem zużycia energii elektrycznej; punkt ten nie jest punktem zużycia energii elektrycznej również przy uwzględnieniu realiów techniczno-energetycznych. Energię elektryczną zużywa się w gospodarstwie domowym i co najwyżej jej zużycie może być określane według wskazań w punkcie poboru.

Biorąc to pod uwagę, de lege ferenda zarówno w art. 3 ust. 1 in principio, jak też w art. 3 ust. 1 pkt 2 Projektu należałoby wyeliminować stwierdzenia mówiące o zużywaniu energii elektrycznej w punkcie poboru energii elektrycznej. Docelowo w art. 3 ust. 1 in pricnipio Projektu w ogóle nie ma potrzeby używania sformułowania wprost mówiącego o zużywaniu energii elektrycznej na potrzeby gospodarstwa domowego, gdyż taki sam efekt prawny przyniesie odwołanie się w tym przepisie do art. 3 pkt 13b Prawa energetycznego (zob. uwagi niżej w punkcie II.4 niniejszej opinii). Z kolei art. 3 ust. 1 pkt 2 Projektu powinien otrzymać następujące brzmienie: „zużycie energii elektrycznej w gospodarstwie domowym tego odbiorcy końcowego, pobranej z sieci i zmierzonej według wskazań w punkcie poboru energii elektrycznej, jest w 2020 r. wyższe niż 63 kWh.”.

3. [Nieadekwatne stwierdzenia o „posiadaniu umów sprzedaży energii elektrycznej”] W kilku przepisach Projektu występują niepoprawne i nieadekwatne merytorycznie sformułowania mówiące o „posiadaniu umów sprzedaży energii elektrycznej” albo „posiadaniu umów kompleksowych(art. 3 ust. 1, art. 3 ust. 2, art. 4 ust. 3, art. 4 ust. 4 pkt 1, art. 6 ust. 1 Projektu). Używanie w tym kontekście słowa „posiadanie” jest dalece niewłaściwe, gdyż w języku prawnym i prawniczym słowo „posiadanie” oznacza stan faktycznego władztwa nad rzeczą i jest stosunkiem prawnym rzeczowym[27]. Tym samym w sensie prawnym nie można „posiadać” umowy, rozumianej jako zgodne oświadczenie woli konstytuujące stosunek prawny obligacyjny (a o takie właśnie rozumienie umowy chodzi w powołanych wyżej przepisach Projektu, posługujących się sformułowaniami mówiącymi o „posiadaniu” umowy); co najwyżej można posiadać egzemplarz umowy, rozumiany jako materialny substrat, w którym nastąpiło utrwalenie złożonych przez strony zgodnych oświadczeń woli.

Z powyższych względów należałoby rekomendować twórcom Projektu zrezygnowanie w odnośnych jego przepisach ze stwierdzeń mówiących o „posiadaniu” umowy i używanie zamiast tego sformułowań mówiących o byciu stroną umowy. Przykładowo, odnośny fragment art. 3 ust. 1 Projektu powinien de lege ferenda otrzymać następujące brzmienie: „Rekompensata przysługuje odbiorcy końcowemu […] będącemu stroną umowy sprzedaży energii elektrycznej albo umowy kompleksowej zawartej z przedsiębiorstwem obrotu”. Według tego samego schematu stosowny fragment przepisu art. 3 ust. 2 Projektu należałoby sformułować następująco: „Rekompensata nie przysługuje odbiorcy końcowemu będącemu stroną […] umowy sprzedaży energii elektrycznej albo umowy kompleksowej zawartej z przedsiębiorstwem obrotu”. W analogiczny sposób należałoby de lege ferenda przeformułować wszystkie pozostałe przepisy Projektu, w których obecnie jest mowa o „posiadaniu” umowy.

Niezależnie od powyższych uwag formalnoprawnych, należałoby też podnieść pewną uwagę merytoryczną odnośnie do wymogu bycia stroną umowy sprzedaży energii elektrycznej albo umowy kompleksowej zawartej z przedsiębiorstwem obrotu jako warunku otrzymania rekompensaty. Warunek ten wynika z art. 3 ust. 1 in principio Projektu (niezależnie od jego wadliwego ujęcia formalnoprawnego, o czym była mowa wyżej) i jakkolwiek jest on zasadniczo słuszny, to jednak nie można nie zauważyć, że wskutek jego obowiązywania uprawnionymi do rekompensaty nie będą takie osoby prowadzące jednoosobowo lub wspólnie z innymi osobami gospodarstwa domowe, które zamieszkują w określonym samodzielnym lokalu mieszkalnym lub budynku, ale nie są jego właścicielami, lecz użytkownikami lub najemcami i nie zawierają umów z przedsiębiorstwem obrotu. W świetle przepisu art. 3 pkt 13 i art. 45a ust. 2 ustawy Prawo energetyczne takie osoby w ogóle nie są odbiorcami w rozumieniu ustawy Prawo energetyczne[28] i na podstawie Projektu rekompensata nie będzie im przysługiwała. W tym względzie wydaje się być rzeczą pożądaną zamieszczenie w Projekcie przepisu wyraźnie zobowiązującego odbiorcę końcowego, który otrzymał rekompensatę i który na podstawie umowy cywilnoprawnej otrzymywał w roku 2020 opłaty za energię elektryczną zużywaną przez osobę, której udostępnił on swój lokal lub budynek na podstawie tej umowy, do stosownego podzielenia się lub rozliczenia tą rekompensatą ze wspomnianą osobą. Chodzi bowiem o to, aby właściciel lokalu lub budynku będący formalnie odbiorcą energii elektrycznej (tzn. mający zawartą stosowną umowę sprzedaży albo umowę kompleksową z przedsiębiorstwem obrotu) nie osiągał dzięki przewidzianej w Projekcie rekompensacie nienależnej korzyści, w sytuacji, gdy sam nie ponosi on ekonomicznego ciężaru opłat za energię elektryczną, gdyż uiszcza je w rzeczywistości osoba, której wynajmuje on swój lokal.

Z drugiej jednak strony Rada Legislacyjna ma pełną świadomość praktycznych trudności, jakie może za sobą pociągnąć stosowanie przepisu, który pojawiłby się w Projekcie (przyszłej ustawie) w następstwie realizacji powyższego postulatu legislacyjnego. Trudności te mogą dotknąć w szczególności odbiorcę końcowego i mogą się pojawić w takich chociażby przypadkach, gdy odbiorca końcowy nie będzie miał wiedzy co do aktualnego numeru rachunku bankowego i miejsca przebywania osoby, której w 2020 r. udostępnił on swój lokal lub gdy udostępnił on lokal określonej osobie jedynie przez część roku 2020 lub udostępnił lokal kilku osobom w poszczególnych częściach roku 2020 lub gdy udostępnił lokal kilku osobom na raz, co zdarza się, gdy udostępnia się poszczególne pomieszczenia, a osoby te niejako wspólnie zużywają energię elektryczną. Nie chodzi zatem bynajmniej o to, aby regulować te wszystkie różnorodne przypadki kazuistycznie, lecz aby spróbować znaleźć jakąś formułę prawną, która przynajmniej spróbuje – na ile to możliwe – zrealizować wskazany wyżej postulat o charakterze sprawiedliwościowym.

4. [Zastrzeżenia odnośnie właściwego zdefiniowania odbiorcy końcowego] Przepis art. 3 ust. 1 in principio Projektu explicite uprawnia do rekompensaty odbiorców końcowych, o których mowa w art. 3 pkt 13a ustawy Prawo energetyczne, podczas gdy z analizy przepisów Projektu dokonywanej w związku z przepisami ustawy Prawo energetyczne wynika, że w tym względzie zdecydowanie bardziej adekwatne byłoby przyznanie uprawnienia do rekompensaty na rzecz odbiorców końcowych, o których mowa w art. 3 pkt 13b Prawa energetycznego. Tym samym w art. 3 ust. 1 in principio Projektu należałoby się odwołać do definicji odbiorcy końcowego zawartej w art. 3 pkt 13b (a nie w art. 3 pkt 13a) ustawy Prawo energetyczne.

Art. 3 ust. 1 in principio Projektu stanowi, że „Rekompensata przysługuje odbiorcy końcowemu, o którym mowa w art. 3 pkt 13a ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne, posiadającemu umowę sprzedaży energii elektrycznej albo umowę kompleksową z przedsiębiorstwem obrotu w stosunku do punktu poboru energii elektrycznej o napięciu znamionowym nie wyższym niż 1 kV, w którym zużywa energię elektryczną na potrzeby gospodarstwa domowego […]”. Z przepisu tego wynika, że przewidziana w Projekcie rekompensata nie będzie przysługiwała każdemu odbiorcy końcowemu, o którym mowa w art. 3 pkt 13a Prawa energetycznego, a tylko takiemu odbiorcy końcowemu z art. 3 pkt 13a Prawa energetycznego, który – oprócz spełniania jeszcze wielu innych przesłanek normatywnych – zużywa energię elektryczną na potrzeby gospodarstwa domowego (zdefiniowanego w art. 2 pkt 2 Projektu). Tymczasem w ustawie Prawo energetyczne znajduje się osobna (odrębna) definicja legalna odbiorcy energii elektrycznej w gospodarstwie domowym (a dokładniej: definicja odbiorcy paliw gazowych, energii elektrycznej lub ciepła w gospodarstwie domowym), zamieszczona w art. 3 pkt 13b Prawa energetycznego. Art. 3 pkt 13b ustawy Prawo energetyczne stanowi, że pod pojęciem „odbiorca paliw gazowych, energii elektrycznej lub ciepła w gospodarstwie domowym” należy rozumieć „odbiorcę końcowego dokonującego zakupu paliw gazowych, energii elektrycznej lub ciepła wyłącznie w celu ich zużycia w gospodarstwie domowym”. Skoro więc twórcy Projektu chcą, aby przewidziane w Projekcie rekompensaty należały się tylko takim odbiorcom końcowym energii elektrycznej, którzy zużywają energię elektryczną na potrzeby gospodarstwa domowego (wniosek z art. 3 ust. 1 Projektu), to de lege ferenda byłoby pożądane odwołanie się w przepisie art. 3 ust. 1 Projektu do definicji odbiorcy energii elektrycznej w gospodarstwie domowym zamieszczonej w art. 3 pkt 13b Prawa energetycznego, w której to definicji podkreśla się w szczególności, że taki odbiorca jest odbiorcą końcowym. W powyższy sposób nastąpi odwołanie się w Projekcie do pojęcia prawnego już istniejącego, występującego na gruncie ustawy mającej podstawowe znaczenie dla dziedziny energetyki (czyli ustawy Prawo energetyczne), co będzie zasadne z systemowego punktu widzenia oraz zgodne z § 9 Zasad techniki prawodawczej, stanowiącym, że „W ustawie należy posługiwać się określeniami, które zostały użyte w ustawie podstawowej dla danej dziedziny spraw, w szczególności w ustawie określanej jako „kodeks” lub „prawo”.”.

Biorąc powyższe pod uwagę Rada Legislacyjna proponuje nadanie przepisowi art. 3 ust. 1 in principio Projektu następującego brzmienia: „Rekompensata przysługuje odbiorcy końcowemu, o którym mowa w art. 3 pkt 13b ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne, będącemu stroną umowy sprzedaży energii elektrycznej albo umowy kompleksowej zawartej z przedsiębiorstwem obrotu w stosunku do punktu poboru energii elektrycznej o napięciu znamionowym nie wyższym niż 1 kV, pod warunkiem, że: […]”.

Można się ponadto zastanawiać, czy w przepisach art. 5 ust. 1 i 2 Projektu zasadne jest odwoływanie się do definicji odbiorcy końcowego, o którym mowa w art. 5 ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 28 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy o podatku akcyzowym oraz niektórych innych ustaw. Ten ostatni przepis dodatkowo kwalifikuje (uszczegóławia) kategorię odbiorców końcowych poprzez objęcie nią pewnych szczególnych kategorii tych odbiorców zużywających energię elektryczną na wskazane tam potrzeby. Mianowicie, przepis ten mówi o odbiorcach końcowych pobierających energię elektryczną w punktach poboru energii o napięciu znamionowym nie wyższym niż 1 kV, zużywających energię elektryczną na potrzeby: a) gospodarstw domowych, b) pomieszczeń gospodarczych związanych z prowadzeniem gospodarstw domowych, o ile nie jest w nich wykonywana działalność gospodarcza, c) lokali o charakterze zbiorowego mieszkania, o ile nie jest w nich wykonywana działalność gospodarcza, d) mieszkań rotacyjnych, mieszkań pracowników placówek dyplomatycznych i pracowników zagranicznych przedstawicielstw, e) domów letniskowych, domów kempingowych i altan w ogródkach działkowych, w których nie jest wykonywana działalność gospodarcza oraz w przypadkach wspólnego pomiaru – administracji ogródków działkowych, f) oświetlenia w budynkach mieszkalnych, g) zasilania dźwigów w budynkach mieszkalnych, h) węzłów cieplnych i hydroforni, będących w zarządzie administracji domów mieszkalnych, i) garaży, w których nie jest wykonywana działalność gospodarcza. Przepisy art. 5 ust. 1 i 2 Projektu nakazują przedsiębiorstwom obrotu energią elektryczną przekazanie – w określonych terminach – odbiorcom końcowym, o którym mowa w art. 5 ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 28 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy o podatku akcyzowym oraz niektórych innych ustaw deklaracji umożliwiającej uzyskanie przewidzianej w Projekcie rekompensaty oraz przekazanie ponadto tym odbiorcom stosownych informacji. W tym kontekście pojawia się przede wszystkim zasadnicze merytoryczne pytanie, czy rzeczywiście jest tak, że wszyscy odbiorcy końcowi wymienieni w art. 5 ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 28 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy o podatku akcyzowym oraz niektórych innych ustaw są i będą na gruncie art. 3 ust. 1 in principio Projektu uprawnieni do przewidzianej w Projekcie rekompensaty? Skoro twórcy Projektu w jego art. 5 ust. 1 i 2 nakazują przedsiębiorstwom obrotu energią elektryczną przekazanie tym ostatnio wskazanym odbiorcom końcowym deklaracji umożliwiającej im uzyskanie rekompensaty, to tym samym Projekt wydaje się implicite zakładać, że odbiorcy końcowi określeni w art. 5 ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 28 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy o podatku akcyzowym oraz niektórych innych ustaw są in toto uprawnieni do rekompensaty. Ponieważ art. 3 ust. 1 in principio Projektu wyraźnie stanowi, że uprawniony do rekompensaty jest jedynie taki odbiorca końcowy, który „zużywa energię elektryczną na potrzeby gospodarstwa domowego”, to w konsekwencji, biorąc pod uwagę treść art. 5 ust. 1 i 2 Projektu, oznacza to, że twórcy Projektu wydają się milcząco zakładać, że zużywanie energii elektrycznej przez odbiorców końcowych na potrzeby pomieszczeń, lokali, mieszkań, domów, oświetleń, dźwigów, węzłów i garaży wymienionych w art. 5 ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 28 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy o podatku akcyzowym oraz niektórych innych ustaw jest eo ipso przejawem zużywania energii elektrycznej na potrzeby gospodarstwa domowego (wniosek z łącznego odczytania art. 3 ust. 1 in principio oraz art. 5 ust. 1 i 2 Projektu). Jeżeli tak rzeczywiście jest, a więc jeżeli twórcy Projektu faktycznie przyjmują takie założenie, to pojawia się pytanie, dlaczego odbiorców końcowych określonych w art. 5 ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 28 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy o podatku akcyzowym oraz niektórych innych ustaw nie wskazali oni w art. 3 ust. 1 in principio Projektu wprost (wyraźnie, explicite) jako uprawnionych do rekompensaty, lecz jedynie wymienili ich w kręgu tych osób, którym przedsiębiorstwo obrotu ma przekazać stosowną deklarację i informacje? Teoretycznie można było bowiem od razu w art. 3 ust. 1 in principio Projektu wskazać jako uprawnionych do rekompensaty tych odbiorców końcowych (zdefiniowanych generalnie w art. 3 pkt 13a Prawa energetycznego), o których mowa w art. 5 ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 28 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy o podatku akcyzowym oraz niektórych innych ustaw. Względnie też można było zamieścić w art. 3 ust. 1 Projektu lub w art. 2 pkt 2 Projektu (zawierającym definicję „gospodarstwa domowego”) przepis o charakterze interpretacyjnym zawierający wyjaśnienie, że zużywaniem energii elektrycznej na potrzeby gospodarstwa domowego jest zużywanie energii na potrzeby wskazane generalnie w art. 5 ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 28 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy o podatku akcyzowym oraz niektórych innych ustaw. Ponieważ wszakże twórcy Projektu tak nie postąpili, czyni to aktualnym pytanie postawione wyżej przez Radę Legislacyjną, a mianowicie czy istotnie wszyscy odbiorcy końcowi wymienieni w art. 5 ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 28 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy o podatku akcyzowym oraz niektórych innych ustaw są i będą na gruncie art. 3 ust. 1 Projektu uprawnieni do przewidzianej w Projekcie rekompensaty?

Być może jednak wniosek interpretacyjny postawiony wyżej w oparciu o łączne brzmienie przepisów art. 3 ust. 1 in principio oraz art. 5 ust. 1 i 2 Projektu nie jest prawidłowy i być może nie każdy odbiorca końcowy wymieniony w art. 5 ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 28 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy o podatku akcyzowym oraz niektórych innych ustaw, czyli odbiorca końcowy zużywający energię elektryczną na potrzeby wskazanych tam miejsc, jest uprawniony do rekompensaty (gdyż nie w każdym konkretnym przypadku zużywanie energii na wskazane w tym przepisie cele jest zużywaniem energii elektrycznej na potrzeby gospodarstwa domowego). W takim wszakże układzie pojawia się pytanie, dlaczego przedsiębiorstwa obrotu mają przesyłać deklaracje oraz stosowne informacje związane z rekompensatą do wszystkich odbiorców końcowych, o których mowa w art. 5 ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 28 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy o podatku akcyzowym oraz niektórych innych ustaw? I dlaczego mają to czynić w odniesieniu do akurat tych właśnie odbiorców końcowych, wskazanych bądź co bądź na potrzeby zupełnie innego aktu prawnego, który przyjmował całkowicie odmienne zasady i założenia odnośnie do interwencji w rynek energii elektrycznej niż te, które przyświecają twórcom Projektu[29]?

Biorąc powyższe pod uwagę, Rada Legislacyjna proponuje następujące dwa alternatywne rozwiązania legislacyjne. Pierwsze rozwiązanie polega na tym, że w Projekcie należałoby wyraźnie wskazać jako uprawnionych do rekompensaty tych odbiorców końcowych, o których mowa w art. 5 ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 28 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy o podatku akcyzowym oraz niektórych innych ustaw, względnie też należałoby zamieścić w Projekcie przepis interpretacyjny, zgodnie z którym zużywaniem energii elektrycznej na potrzeby gospodarstwa domowego jest zużywanie energii elektrycznej na potrzeby, o których mowa w art. 5 ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 28 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy o podatku akcyzowym oraz niektórych innych ustaw. Jeżeli wszakże twórcy Projektu nie zdecydują się na powyższe rozwiązanie legislacyjne i poprzestaną na wskazywaniu w art. 3 ust. 1 in principio Projektu jako uprawnionych do rekompensaty ogólnie tych odbiorców końcowych, którzy zużywają energię elektryczną na potrzeby gospodarstwa domowego (a w którym to przypadku – o czym już była mowa wyżej – lepsze byłoby odwołanie się do definicji odbiorcy energii elektrycznej w gospodarstwie domowym zamieszczonej w art. 3 pkt 13b ustawy Prawo energetyczne), to w takim przypadku Rada Legislacyjna proponuje alternatywne (drugie) rozwiązanie, zgodnie z którym również w art. 5 ust. 1 i 2 Projektu następowałoby odesłanie do tych samych odbiorców końcowych, o których mowa w art. 3 ust. 1 in principio Projektu, a nie – jak to ma miejsce w obecnej wersji Projektu – do odbiorców końcowych, o których mowa w art. 5 ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 28 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy o podatku akcyzowym oraz niektórych innych ustaw.

5. [Nieprecyzyjne odesłanie w art. 3 ust. 1 pkt 1 Projektu oraz zbyt sztywne zakreślenie wskazanej tam kwoty] W art. 3 ust. 1 pkt 1 Projektu występuje bardzo nieprecyzyjne i niejednoznaczne odesłanie do przepisu art. 27 ust. 1 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych[30], a konkretnie do kwoty wskazanej w tym ostatnim przepisie. Art. 3 ust. 1 pkt 1 Projektu stanowi, że przewidziana w Projekcie rekompensata przysługuje danemu odbiorcy końcowemu pod warunkiem, że „odbiorca ten nie przekroczył w 2019 r. kwoty wskazanej w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych”. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 Projektu i zawarte tam odesłanie dlatego są dalece niejasne, gdyż z literalnego brzmienia art. 3 ust. 1 pkt 1 Projektu nie wynika precyzyjnie to co konkretnie związanego z danym odbiorcą (tzn. jaka wielkość lub parametr) może przekroczyć albo nie przekroczyć kwoty wskazanej w art. 27 ust. 1 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, a więc jaki parametr lub jaka wielkość związane z danym odbiorcą miałyby przekroczyć albo nie przekroczyć tę wskazaną kwotę, tym bardziej, że w tym powołanym wyżej przepisie ustawy podatkowej jest mowa co najmniej o dwóch różnych wielkościach (parametrach), a mianowicie o podatku dochodowym oraz o podstawie obliczenia podatku dochodowego. Odczytując treść art. 3 ust. 1 pkt 1 Projektu czysto literalnie można powiedzieć, że hipotetycznie przekroczyć kwotę wskazaną w art. 27 ust. 1 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych może zarówno podatek danego odbiorcy, jak też podstawa obliczenia podatku (a ponadto może tu jeszcze hipotetycznie wchodzić w grę przychód podatnika). Ponadto z treści art. 3 ust. 1 pkt 1 Projektu nie wynika jednoznacznie, o którą konkretnie z kwot (liczbowych) wskazanych w art. 27 ust. 1 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych tutaj chodzi. W tym ostatnim przepisie jest bowiem mowa o trzech różnych kwotach: 85 528 zł; 14 539 zł 76 gr oraz 32% nadwyżki ponad 85 528 zł.

Można się oczywiście domyślać, że twórcom Projektu na gruncie jego art. 3 ust. 1 pkt 1 chodziło o to, że uprawnionym do rekompensaty jest tylko taki odbiorca końcowy, w przypadku którego podstawa obliczenia jego podatku dochodowego (czyli jego dochód) w 2019 r. nie przekroczyła kwoty 85 528 zł, czyli kwoty wyznaczającej granicę pomiędzy stawką 17% i stawką 32% w podatku dochodowym (tj. kwoty granicznej pomiędzy I a II progiem podatkowym)[31]. Niemniej jednak taki wniosek interpretacyjny nie jest wcale jedynym i obligatoryjnym, jaki można wyciągnąć z treści art. 3 ust. 1 pkt 1 Projektu na gruncie znanych reguł wykładni tekstu prawnego. Niewątpliwie twórcy aktów prawnych powinni unikać tego rodzaju niejednoznacznych, kolokwialnych i otwartych (domyślnych) sformułowań jak te zawarte w art. 3 ust. 1 pkt 1 Projektu. Dlatego też Rada Legislacyjna proponuje nadanie przepisowi art. 3 ust. 1 pkt 1 Projektu następującego brzmienia: „podstawa obliczenia podatku dochodowego tego odbiorcy w 2019 r. nie przekroczyła kwoty 85 528 zł” (w tym ostatnim przepisie nie należy się obawiać zapisania konkretnej kwoty, gdyż nawet jeżeli w przyszłości ustawodawca zmieni kwotową granicę pomiędzy I i II progiem podatkowym w podatku dochodowym od osób fizycznych, to i tak tego rodzaju zmiana nie będzie wstecznie dotyczyła roku 2019, zaś z punktu widzenia art. 3 ust. 1 pkt 1 Projektu prawnie relewantny jest z tego punktu widzenia właśnie rok 2019).

Niezależnie od tej powyższej formalnoprawnej uwagi względem treści art. 3 ust. 1 pkt 1 Projektu, należałoby jeszcze wyrazić względem tego przepisu pewną wątpliwość o charakterze aksjologicznym. Mianowicie, wydaje się, że kwota wskazana w art. 3 ust. 1 pkt 1 Projektu została zakreślona zbyt sztywno, w tym sensie, że nie uwzględnia ona liczby osób zamieszkujących w danym gospodarstwie domowym, w którym mieszka konkretny odbiorca energii elektrycznej oraz sytuacji dochodowej pozostałych osób zamieszkujących z danym odbiorcą. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 Projektu mówi jedynie o dochodzie samego odbiorcy energii elektrycznej, nie biorąc pod uwagę okoliczności, że odbiorca ten może zamieszkiwać w danym gospodarstwie domowym z szeregiem innych domowników, co do których może się zdarzyć, że oni nie pracują i nie uzyskują żadnych innych dochodów, pozostając na utrzymaniu wspomnianego odbiorcy energii elektrycznej. Jeżeli dany odbiorca sam zamieszkuje w gospodarstwie domowym i w roku 2019 osiągnął dochód przekraczający kwotę 85 528 zł, to wówczas przyznawanie mu rekompensaty nie miałoby uzasadnienia społecznego i art. 3 ust. 1 pkt 1 Projektu słusznie temu zapobiega. Niemniej jednak sytuacja będzie zupełnie inna wówczas, gdy w roku 2019 dany odbiorca końcowy osiągnął co prawda dochód przekraczający kwotę 85 528 zł, ale równocześnie na jego utrzymaniu pozostaje (i pozostawało w roku 2019) wiele innych osób razem z nim mieszkających w gospodarstwie domowym, np. niepracujący małżonek zajmujący się wychowywaniem kilkorga dzieci. Wydaje się, że Projekt powinien w sposób bardziej zniuansowany podchodzić do sytuacji społecznej i dochodowej odbiorców energii elektrycznej przy kwalifikowaniu ich jako uprawnionych do rekompensaty. Jest to zresztą jedynie niewielkim wycinkiem znacznie szerszego problemu, jakim jest konieczność adekwatnego przeciwdziałania przez państwo tzw. ubóstwu energetycznemu[32]. W tym zakresie konieczne są niewątpliwie bardziej systemowe i całościowe rozwiązania prawne, wychodzące poza regulację jedynie epizodyczną (jaką mimo wszystko jest Projekt)[33].

6. [Zastrzeżenia względem przesłanek określonych w art. 3 ust. 2 Projektu] Przesłanki negatywne uzyskania rekompensaty określone w art. 3 ust. 2 Projektu budzą wątpliwości zarówno formalno-prawne, jak też merytoryczne. Przepis art. 3 ust. 2 Projektu stanowi, że „Rekompensata nie przysługuje odbiorcy końcowemu posiadającemu długoterminową umowę sprzedaży energii elektrycznej albo umowę kompleksową z przedsiębiorstwem obrotu, obejmującą cały 2020 r., na mocy której cena energii elektrycznej w całym 2020 r. nie wzrosła w stosunku do ceny energii elektrycznej obowiązującej tego odbiorcę w dniu 31 grudnia 2019 r.”. Z formalno-prawnego punktu widzenia wątpliwości interpretacyjne rodzi występujące w tym powyższym przepisie sformułowanie mówiące o umowach „długoterminowych”. Otóż ani ten ani też żaden inny przepis Projektu nie wyjaśnia co należy rozumieć przez umowę „długoterminową. Pojęcia umowy „długoterminowej” nie definiuje też żaden inny przepis prawa polskiego, w tym nie czyni tego ustawa Prawo energetyczne. Co prawda obowiązuje w Polsce szczególna specustawa dotycząca umów długoterminowych w energetyce, a mianowicie ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. o zasadach pokrywania kosztów powstałych u wytwórców w związku z przedterminowym rozwiązaniem umów długoterminowych sprzedaży mocy i energii elektrycznej, ale ustawa ta nie zawiera generalnej definicji „umów długoterminowych” i dotyczy jedynie dwunastu wskazanych w niej w sposób indywidualny umów na sprzedaż mocy i energii elektrycznej zawartych pomiędzy konkretnymi (imiennie tam wskazanymi) wytwórcami oraz odbiorcami przemysłowymi; te indywidualne umowy są wymienione w sposób enumeratywny w załączniku nr 1 do tej ustawy i były one zawarte w latach 90-tych XX wieku na okres od kilkunastu do nawet ponad 30 lat. W oczywisty sposób ta ostatnio powołana ustawa nie dotyczy jakichkolwiek umów długoterminowych, o których jest mowa w Projekcie, zawieranych pomiędzy przedsiębiorstwami obrotu oraz odbiorcami końcowymi.

W efekcie zatem nie wiadomo co na gruncie art. 3 ust. 2 Projektu oznaczają umowy długoterminowe, a w szczególności nie wiadomo, czy dla uznania danej umowy sprzedaży energii elektrycznej albo umowy kompleksowej za umowę długoterminową wystarczy, że była ona zawarta – pomiędzy odbiorcą końcowym a przedsiębiorstwem obrotu – na cały rok 2020. Można sobie wyobrazić spory prawne powstające na podstawie omawianego art. 3 ust. 2 Projektu, w ramach których poszczególni odbiorcy końcowi mogą próbować wykazywać, że dana konkretna umowa zawarta przez tego odbiorcę z przedsiębiorstwem obrotu, pomimo jej zawarcia na okres czasu obejmujący cały rok 2020, nie była jednak i nadal nie jest umową długoterminową, co pozwoli danemu odbiorcy uzyskać przyznanie mu rekompensaty.

Ponadto brzmienie przepisu art. 3 ust. 2 Projektu nie przesądza jednoznacznie tego, czy warunkiem negatywnym uzyskania rekompensaty jest na gruncie tego przepisu sam fakt zawarcia umowy długoterminowej z okresem jej trwania obejmującym cały rok 2020 (nawet jeżeli w trakcie trwania roku 2020 dana umowa została rozwiązana) czy też warunkiem takim jest raczej faktyczne trwanie i obowiązywanie tej umowy przez cały rok 2020. W tym względzie przepis art. 3 ust. 2 Projektu posługuje się krytykowanym już wyżej przez Radę Legislacyjną określeniem mówiącym o „posiadaniu” przez danego odbiorcę końcowego umowy, która obejmuje cały rok 2020. Nie wiadomo jednak, czy dla wykluczenia danego odbiorcy z kręgu osób uprawnionych do rekompensaty konieczne jest, aby dany odbiorca „posiadał” wchodzącą w grę umowę przez cały rok 2020. Nie jest zatem do końca jasne, jak na gruncie art. 3 ust. 2 Projektu należy zakwalifikować sytuację, w której dany odbiorca końcowy miał wprawdzie zawartą długoterminową umowę[34] sprzedaży energii elektrycznej albo umowę kompleksową obejmującą cały rok 2020, ale w trakcie trwania roku 2020 dokonał on zmiany sprzedawcy energii elektrycznej (na zasadach określonych w przepisach art. 4j Prawa energetycznego mówiących o prawie odbiorcy do zmiany sprzedawcy energii elektrycznej) lub w trakcie roku 2020 doszło do zawarcia umowy sprzedaży rezerwowej ze wskazanym przez danego odbiorcę końcowego sprzedawcą rezerwowym (na zasadach określonych w art. 5aa Prawa energetycznego), a jednocześnie na mocy tej nowej umowy (tj. umowy zawartej z nowym sprzedawcą lub ze sprzedawcą rezerwowym, i niekoniecznie przy tym będącej umową długoterminową) cena energii elektrycznej w 2020 r. nie wzrosła dla tego odbiorcy w stosunku do ceny energii elektrycznej obowiązującej tego odbiorcę w dniu 31 grudnia 2019 r. Na gruncie czysto literalnej wykładni art. 3 ust. 2 Projektu można by bronić poglądu, że w takim przypadku dany odbiorca nie jest objęty określonymi w art. 3 ust. 2 Projektu przesłankami negatywnymi wykluczającymi go z kręgu osób uprawnionych do rekompensaty, czyli że w efekcie rekompensata mu przysługuje (gdyż nie posiadał umowy długoterminowej przez cały rok 2020), ale z drugiej strony celowościowa wykładnia omawianego przepisu przemawia jednoznacznie za konkluzją, że w takim przypadku danemu odbiorcy rekompensata się nie należy, skoro cena energii elektrycznej dla danego odbiorcy w roku 2020 nie wzrosła.

Niezależnie od wskazanych mankamentów formalnych związanych z niejasnym brzmieniem przepisu art. 3 ust. 2 Projektu, nasuwa się jeszcze uwaga o charakterze bardziej merytorycznym (aksjologicznym), że mianowicie de lege ferenda dla wykluczenia odbiorcy z kręgu uprawnionych do rekompensaty wystarczającą przesłanką powinna być okoliczność, że dla danego odbiorcy energii elektrycznej cena energii elektrycznej w całym 2020 r. nie wzrosła w stosunku do ceny energii elektrycznej obowiązującej tego odbiorcę w dniu 31 grudnia 2019 r., bez względu na to, czy w roku 2020 posiadał on zawartą z przedsiębiorstwem obrotu umowę długoterminową czy też krótkoterminową, a także bez względu na to, czy miał on w roku 2020 zawartą tylko jedną umowę sprzedaży energii elektrycznej albo umowę kompleksową, tj. miał umowę z jednym tylko przedsiębiorstwem obrotu, czy też – alternatywnie – miał w ciągu roku 2020 zawarte dwie lub nawet więcej umów sprzedaży albo umów kompleksowych, w tym umowę z nowym sprzedawcą lub ze sprzedawcą rezerwowym. W świetle obecnego brzmienia art. 3 ust. 2 Projektu odbiorca końcowy, dla którego cena energii elektrycznej w całym roku 2020 nie wzrosła w stosunku do ceny energii elektrycznej obowiązującej go w dniu 31 grudnia 2019 r., wciąż ma uprawnienie do rekompensaty (jeżeli spełnia przesłanki z art. 3 ust. 1 Projektu, czyli w szczególności przesłankę związaną z jego dochodem w 2019 r. oraz minimalnym wolumenem zużycia energii elektrycznej), o ile tylko wykaże, że w roku 2020 nie miał zawartej z przedsiębiorstwem obrotu umowy długoterminowej (którą zresztą nie wiadomo jak należy zdefiniować) lub wykaże, iż co prawda miał pierwotnie zawartą taką umowę długoterminową, ale następnie w trakcie trwania roku 2020 uległa ona rozwiązaniu i została zastąpiona umową zawartą z nowym sprzedawcą lub ze sprzedawcą rezerwowym (jeżeli przyjmiemy wariant interpretacyjny, zgodnie z którym rozwiązanie poprzedniej umowy długoterminowej obejmującej pierwotnie cały rok 2020 nie wyłącza danego odbiorcy z kręgu osób uprawnionych na podstawie art. 3 ust. 2 Projektu). Nie ulega zaś wątpliwości, że w świetle celów Projektu, które sprowadzają się do dążenia do zrekompensowania ludności podwyżek cen prądu następujących w roku 2020, wspomnianemu wyżej odbiorcy rekompensata nie powinna być przyznana.

W świetle powyższych uwag Rada Legislacyjna proponuje nadanie przepisowi art. 3 ust. 2 Projektu następującego brzmienia: „Rekompensata nie przysługuje odbiorcy końcowemu będącemu stroną umowy lub umów sprzedaży energii elektrycznej albo umowy lub umów kompleksowych z przedsiębiorstwem obrotu, na mocy których cena energii elektrycznej w całym 2020 r. nie wzrosła w stosunku do ceny energii elektrycznej obowiązującej tego odbiorcę w dniu 31 grudnia 2019 r.”.

7. [Uwagi do przepisów art. 4 Projektu] Kilka przepisów zawartych w art. 4 Projektu i dotyczących deklaracji składanych przez odbiorców końcowych jest nieprecyzyjnych lub może budzić określone wątpliwości merytoryczne.

W art. 4 ust. 5 Projektu jest mowa o sytuacji, w której „stroną umowy sprzedaży energii elektrycznej albo umowy kompleksowej jest więcej niż jedna osoba”, aczkolwiek nie doprecyzowano tutaj czy chodzi tylko o osoby, które są w ramach danej umowy odbiorcami końcowymi czy też również o osoby mające status przedsiębiorstw energetycznych lub działające po stronie przedsiębiorstw energetycznych. W szczególności dwa przedsiębiorstwa energetyczne mogą być w pewnych sytuacjach stronami umowy kompleksowej, jeśli przyjmiemy koncepcję, zgodnie z którą umowa kompleksowa (tzn. umowa będąca w sensie materialnoprawnym umową kompleksową, o której mowa w art. 5 ust. 4 ustawy Prawo energetyczne[35]) może się składać formalnie z dwóch umów zawartych przez danego odbiorcę z dwoma różnymi przedsiębiorstwami energetycznymi (tzn. z umowy odbiorcy z przedsiębiorstwem obrotu i umowy odbiorcy z przedsiębiorstwem sieciowym) oraz jest wówczas konstytuowana przez dwa odrębne stosunki zobowiązaniowe[36]. Ponieważ w sytuacji opisanej w hipotezie normy z art. 4 ust. 5 Projektu (a więc gdy „stroną umowy sprzedaży energii elektrycznej albo umowy kompleksowej jest więcej niż jedna osoba”) norma ta przewiduje określone skutki prawne dotyczące podpisywania deklaracji uprawniającej do rekompensaty, można się domyślać, że w art. 4 ust. 5 Projektu chodzi o tę stronę umowy sprzedaży lub umowy kompleksowej, która ma status odbiorcy końcowego (bo to ona składa wspomnianą deklarację), a nie status przedsiębiorstwa energetycznego. De lege ferenda warto to jednak doprecyzować explicite.

Z kolei w art. 4 ust. 7 Projektu należałoby doprecyzować, że ponowne złożenie deklaracji, o którym jest mowa w tym przepisie musi być przez odbiorcę końcowego dokonane w odniesieniu do nowego przedsiębiorstwa obrotu, tj. tego, z którym dany odbiorca zawarł nową umowę sprzedaży energii elektrycznej po dokonaniu zmiany sprzedawcy. W swojej obecnej wersji przepis ten nie stanowi wyraźnie, że recypientem kolejnej deklaracji musi być nowe przedsiębiorstwo obrotu. Ponadto z treści art. 4 ust. 7 Projektu nie wynika jasno, czy „zmiana przedsiębiorstwa obrotu” w rozumieniu tego przepisu obejmuje jedynie przypadki zmiany sprzedawcy, o których jest mowa w przepisach art. 4j Prawa energetycznego, czy też również przypadki, gdy w miejsce dotychczasowego sprzedawcy wchodzi sprzedawca rezerwowy, na zasadach określonych w art. 5aa ustawy Prawo energetyczne. Wymaga to niewątpliwie doprecyzowania.

Można też mieć poważne wątpliwości, czy zasadne jest przewidziane w art. 4 ust. 10 Projektu rozwiązanie polegające na losowym sprawdzaniu przez przedsiębiorstwo obrotu wybranych przez nie 0,1% odbiorców końcowych odnośnie spełniania przez tych odbiorców warunku dochodowego określonego w art. 3 ust. 1 pkt 1 Projektu (w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych). Takie losowe sprawdzanie niewielkiej w sumie liczby odbiorców nie wydaje się być sprawiedliwe, a ponadto rodzi się pytanie, czy przedsiębiorstwo obrotu może sprawdzić pod tym kątem większą liczbę odbiorców, jeśli widzi taką potrzebę? Jeżeli zaś odpowiedź na to ostatnie pytanie byłaby twierdząca, to w takim przypadku przewidziany w art. 4 ust. 11 Projektu obowiązek poinformowania Zarządcy Rozliczeń S.A. o negatywnym wyniku takiej kontroli powinien de lege ferenda dotyczyć również takich właśnie sytuacji, weryfikowanych przez przedsiębiorstwo obrotu w zakresie wychodzącym poza formalny obowiązek ustanowiony w art. 4 ust. 10 Projektu. Obecne brzmienie art. 4 ust. 11 Projektu nie realizuje tego postulatu.

8. [Nieprawidłowe zamienne posługiwanie się sformułowaniami o „wypłacie” i „udzieleniu” rekompensaty] W wielu przepisach Projektu odnoszących się do rekompensaty jego twórcy używają sformułowań mówiących o „udzielaniu” rekompensaty (art. 1, art. 4 ust. 7 zd. 2, art. 6 ust. 1, 2 i 6, art. 12, art. 14 ust. 1 pkt 6 i 7 Projektu) oraz o „wypłacie” rekompensaty (art. 1, art. 4 ust. 10 zd. 3, art. 5 ust. 1 pkt 3, art. 6 ust. 4 i 5, art. 7 ust. 2 i 6, art. 9 ust. 1, art. 9 ust. 3 pkt 5-7, art. 9 ust. 4 Projektu). Założenie racjonalności prawodawcy i założenie o przestrzeganiu przezeń reguły z § 10 Zasad techniki prawodawczej[37] każą sądzić, że oba te różnobrzmiące pojęcia mają odmienną treść. Takie założenie wydaje się być co do zasady prawidłowe, ale w Projekcie brak jest legalnej definicji obu tych pojęć i można by się spierać odnośnie dokładnego ich sensu znaczeniowego. „Udzielanie” rekompensaty można by próbować definiować jako proces obejmujący decydowanie przez przedsiębiorstwo obrotu o przyznaniu rekompensaty, a więc decydowanie, czy danemu odbiorcy rekompensata przysługuje. Z kolei pod pojęciem „wypłaty” rekompensaty należałoby – przynajmniej postulatywnie – rozumieć nie tylko wypłatę środków finansowych na rachunek bankowy odbiorcy, o czym jest mowa w art. 6 ust. 4 Projektu, ale również korektę faktury dokonaną w sposób określony w art. 6 ust. 2 i 3 Projektu. Jednakże trafność powyższego wniosku interpretacyjnego podważa literalne brzmienie art. 6 ust. 2 Projektu, z którego wynika, że korekta faktury odbiorcy końcowego jest przejawem „udzielenia” rekompensaty, a więc nie jest to „wypłata” rekompensaty (art. 6 ust. 2 Projektu stanowi, że „Przedsiębiorstwo obrotu, o którym mowa w ust. 1, oblicza wysokość rekompensaty i udziela jej poprzez dokonanie korekty kwoty płatności brutto pierwszej faktury za energię elektryczną wystawionej po dniu 15 marca 2021 r., o odpowiednią kwotę wskazaną w art. 3 ust. 4 […]”). Jeżeli ten ostatnio wspomniany wniosek interpretacyjny wynikający z literalnego brzmienia art. 6 ust. 2 Projektu jest trafny, to w takim układzie należy uznać, że w niektórych przepisach Projektu jego twórcy niezasadnie użyli zbyt wąskiego określenia mówiącego o „wypłacie” rekompensaty (oznaczającego, zgodnie z tą ostatnio wspomnianą konwencją terminologiczną, jedynie wypłatę środków na rachunek bankowy odbiorcy), zamiast posłużenia się w danym przypadku szerszym sformułowaniem mówiącym o „udzieleniu” rekompensaty (co obejmuje również korektę faktury odbiorcy końcowego). Zarzut ten jest aktualny zwłaszcza w odniesieniu do art. 7 ust. 2 i 6 Projektu oraz art. 9 ust. 1 Projektu[38]. De lege ferenda w przepisach tych należałoby użyć określeń mówiących o „udzieleniu” rekompensaty, tak aby skutki prawne przewidziane w tych przepisach (a w szczególności zwrot przez odbiorcę końcowego nienależnej mu rekompensaty oraz zaktualizowanie się możliwości ubiegania się przez przedsiębiorstwo obrotu o zwrot rekompensaty od Zarządcy Rozliczeń S.A.) następowały nie tylko w razie wąsko rozumianej wypłaty środków na rachunek bankowy odbiorcy końcowego, ale również w przypadku udzielenia odbiorcy rekompensaty poprzez korektę wystawionej mu faktury.

9. [Niewłaściwe wskazanie podmiotów podlegających karom pieniężnym] Art. 14 ust. 1 Projektu w niewłaściwy sposób wskazuje podmioty podlegające karom pieniężnym za stypizowane tam naruszenia przepisów Projektu. Art. 14 ust. 1 in principio Projektu stanowi, że karze pieniężnej podlega „kto” dopuszcza się stypizowanych tam czynów. Z formalnego punktu widzenia wyraz „kto” użyty w tym kontekście oznacza, że karze pieniężnej podlega każda osoba, której można przypisać przewidziane tam delikty administracyjne, a więc nie tylko np. przedsiębiorstwo energetyczne, ale również poszczególni jego pracownicy lub osoby, którymi przedsiębiorstwo energetyczne się posługuje przy wykonywaniu swoich zadań (obowiązków). Jednakże takie szerokie zakreślenie kręgu podmiotów zagrożonych karą pieniężną może prowadzić nie tylko do nadmiernej i nieuzasadnionej represyjności przepisów Projektu, ale ponadto może to rodzić w praktyce wątpliwości związane z tym, która konkretnie osoba popełniła dany czyn, a więc np. która konkretnie osoba związana z przedsiębiorstwem energetycznym nie dokonała weryfikacji deklaracji odbiorcy końcowego (art. 14 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 4 ust. 8 Projektu), nie wezwała odbiorcy końcowego do poprawienia lub uzupełnienia deklaracji (art. 14 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 4 ust. 9 Projektu), nie wystąpiła do naczelnika urzędu skarbowego z wnioskiem o losowe sprawdzenie dochodu odbiorcy końcowego (art. 14 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 4 ust. 10 Projektu) lub nie udzieliła rekompensaty (art. 14 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 6 ust. 2-4 Projektu). Wydaje się, że w powyższych przypadkach karę pieniężną należałoby wymierzać po prostu przedsiębiorstwu energetycznemu jako takiemu (tj. osobie fizycznej, osobie prawnej lub osobie ustawowej), bez konieczności dokładnego ustalania winnych lub odpowiedzialnych za dane naruszenie w ramach struktury danego przedsiębiorstwa energetycznego.

 

III. Konkluzje

 

Rada Legislacyjna generalnie pozytywnie ocenia Projekt jako mający realizować pożądane aksjologicznie cele polegające na złagodzeniu społeczeństwu ekonomicznych skutków podwyżek cen energii elektrycznej, do jakich dojdzie w roku 2020. Projekt jest niewątpliwie potrzebny społecznie, a przy tym jego kształt legislacyjny jest z kilku omówionych w niniejszej opinii względów znacznie bardziej poprawny i właściwy niż ustawa z dnia 28 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy o podatku akcyzowym oraz niektórych innych ustaw, która przewidywała ingerencję w ceny energii elektrycznej w Polsce w roku 2019. W szczególności Projekt nie budzi wątpliwości co do jego zgodności z unijnymi przepisami o pomocy państwa.

Równocześnie jednak w przepisach Projektu występuje spora ilość wyraźnych usterek legislacyjnych, które Rada Legislacyjna w niniejszej opinii szczegółowo zidentyfikowała i omówiła. Popierając poddanie Projektu dalszym pracom legislacyjnym Rada Legislacyjna zwraca się z prośbą o rozważenie w toku tychże prac zastrzeżeń podniesionych przez nią w niniejszej opinii legislacyjnej.

 

 

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanej przez prof. dra hab. Marka Szydło Rada Legislacyjna przyjęła w trybie obiegowym w dniu 11 maja 2020 r.

 

 

 


[2] Co nastąpiło pismem z dnia 25 lutego 2020 r., RCL.DPG.550.7/2020.

[3] Czyli w rozumieniu ustawy o finansach publicznych jest to wyodrębniony rachunek bankowy, którym dysponuje organ wskazany w ustawie tworzącej dany fundusz (zob. art. 29 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 869, ze zm.).

[4] Dz. U. z 2018 r. poz. 2538, ze zm.

[5] Zarządca Rozliczeń S.A. działa na podstawie przepisów rozdziału 7 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zasadach pokrywania kosztów powstałych u wytwórców w związku z przedterminowym rozwiązaniem umów długoterminowych sprzedaży mocy i energii elektrycznej, tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1874. Na temat tej spółki zob. szerzej informacje dostępne na stronie: https://www.zrsa.pl/.

[6] Tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 136, ze zm.

[7] Co byłoby zresztą w jakiejś mierze konstytucyjnie dopuszczalne, jako że przedsiębiorstwa energetyczne, świadczące ludności usługi energetyczne, realizują przez to zadania (funkcje) o charakterze publicznym i pozostające w interesie ogólnym, co powoduje, że ich swoboda działalności gospodarczej jest i może być ograniczana normatywnie przez ustawodawcę w różnych kwestiach związanych z ich działalnością – zob. wyrok TK z dnia 10 lipca 2006 r. w sprawie K 37/04, OTK Z. U. 2006, nr 7A, poz. 79, pkt III.2 uzasadnienia.

[8] Zob. w szczególności ustawę z dnia 13 czerwca 2019 r. zmieniająca ustawę o zmianie ustawy o podatku akcyzowym oraz niektórych innych ustaw, ustawę o efektywności energetycznej oraz ustawę o biokomponentach i biopaliwach ciekłych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1210).

[9] Co nie znaczy, że idealnie – zob. uwagi niżej w punkcie II.5 niniejszej opinii.

[10] Art. 107 ust. 1 TfUE stanowi, że „Z zastrzeżeniem innych postanowień przewidzianych w Traktatach, wszelka pomoc przyznawana przez Państwo Członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom [podkr. RL – przyp.] lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi.”. Dodatkowo art. 107 ust. 2 lit. a) TfUE stanowi, że „Zgodna z rynkiem wewnętrznym jest […] pomoc o charakterze socjalnym przyznawana indywidualnym konsumentom, pod warunkiem że jest przyznawana bez dyskryminacji związanej z pochodzeniem produktów”. Z tych dwóch ostatnio powołanych przepisów TfUE jednoznacznie wynika, że pomoc przyznawana na podstawie Projektu odbiorcom końcowym energii elektrycznej w gospodarstwach domowych nie jest objęta zakazem z art. 107 ust. 1 TfUE i nie jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym.

[11] Zob. np. wyroki Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawach: C‑140/09, Fallimento Traghetti del Mediterraneo SpA przeciwko Presidenza del Consiglio dei Ministri, ECLI:EU:C:2010:335, pkt 34; C‑399/08 P, KE przeciwko Deutsche Post AG, Bundesverband Internationaler Express- und Kurierdienste eV, UPS Europe SA, Republika Federalna Niemiec, ECLI:EU:C:2010:481, pkt 40; C‑128/16 P, KE przeciwko Hiszpania i inni, ECLI:EU:C:2018:591, pkt 36; C‑522/13, Ministerio de Defensa, Navantia SA przeciwko Concello de Ferrol, ECLI:EU:C:2014:2262, pkt 21; C‑197/11 i C‑203/11, Eric Libert i inni przeciwko Rząd flamandzki, ECLI:EU:C:2013:288, pkt 83; C‑279/08 P, KE przeciwko Królestwo Holandii, ECLI:EU:C:2011:551, pkt 87; wyroki Sądu Unii Europejskiej w sprawach: T‑454/13, Société nationale maritime Corse Méditerranée (SNCM) przeciwko KE, ECLI:EU:T:2017:134, pkt 84; T‑143/12, Republika Federalna Niemiec przeciwko KE, ECLI:EU:T:2016:406, pkt 107 i 110; T‑461/13, Królestwo Hiszpanii przeciwko KE, ECLI:EU:T:2015:891, pkt 34.

[12] Wyroki Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawach:  C‑280/00, Altmark Trans GmbH, Regierungspräsidium Magdeburg przeciwko Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH, ECLI:EU:C:2003:415, pkt 87-95; C‑451/03, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti Srl przeciwko Giuseppe Calafioriemu, ECLI:EU:C:2006:208, pkt 60-67; C‑206/06, Essent Netwerk Noord BV przeciwko Aluminium Delfzijl BV, ECLI:EU:C:2008:413, pkt 80-85; C‑399/08 P, KE przeciwko Deutsche Post AG, Bundesverband Internationaler Express- und Kurierdienste eV, UPS Europe SA, Republika Federalna Niemiec, ECLI:EU:C:2010:481, pkt 41-43; C‑197/11 i C‑203/11, Eric Libert i inni przeciwko rząd flamandzki, ECLI:EU:C:2013:288, pkt 84-92. Zob. też pkt 70 zawiadomienia Komisji w sprawie pojęcia pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE 2016, C 262/1) oraz komunikat Komisji w sprawie stosowania reguł Unii Europejskiej w dziedzinie pomocy państwa w odniesieniu do rekompensaty z tytułu usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym (Dz. Urz. UE 2012, C 8/2).

[13] Zapewnianie ludności energii elektrycznej po przystępnych cenach jak najbardziej może być uznane za usługę publiczną (usługę w ogólnym interesie gospodarczym) w znaczeniu przyjmowanym w prawie unijnym, w tym w art. 106 ust. 2 TfUE oraz w unijnej dyrektywie elektroenergetycznej – zob. art. 3 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/72/WE z dnia 13 lipca 2009 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i uchylającej dyrektywę 2003/54/WE (Dz. Urz. UE 2009, L 211/55) oraz wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE w sprawie C-393/92, Municipality of Almeloi inni przeciwko NV Energiebedrijf Ijsselmij, EU:C:1994:171, pkt 47-49.

[14] Błąd definicyjny idem per idem polega na tym, że definiowany wyraz lub wyrażenie występuje zarówno w definiendum, jak też w definiensie. Błąd idem per idem stanowi przejaw tzw. błędnego koła bezpośredniego, należącego do szerszej zakresowo kategorii błędów definicyjnych określanych mianem błędu błędnego koła (circulus in definiendo) – zob. O. Nawrot, Wprowadzenie do logiki dla prawników, Warszawa 2012, s. 87.

[15] Zasady techniki prawodawczej stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”, tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 283.

[16] Ustawa z dnia 6 marca 2018 r., tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1292, ze zm.

[17] Por. S. Wronkowska, M. Zieliński, O korespondencji dyrektyw redagowania i interpretowania tekstu prawnego, Studia Prawnicze 1985, z. 3-4, s. 301 i n.

[18] Por. A. Dobaczewska, A. Powałowski, H. Wolska, Nowe prawo przedsiębiorców, Warszawa 2018, s. 33 i n.

[19] Zob. pkt 9 i 12 zawiadomienia Komisji w sprawie pojęcia pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej; zob. też np. G. Materna, Pojęcie przedsiębiorcy w polskim i europejskim prawie ochrony konkurencji, Warszawa 2009, s. 119 i n.

[20] Zob. rozporządzenie Komisji (UE) nr 1407/2013 z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis (Dz. Urz. UE 2013, L 352/1).

[21] Zob. art. 2 pkt 17 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 708) oraz art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 22 września 2006 r. o przejrzystości stosunków finansowych pomiędzy organami publicznymi a przedsiębiorcami publicznymi oraz o przejrzystości finansowej niektórych przedsiębiorców (Dz. U. z 2006 r. Nr 191, poz. 1411, ze zm.).

[22] Ustawa z dnia 2 grudnia 1999 r., Dz. U. z 2000 r. Nr 1, poz. 1, ze zm.

[23] Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r., tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2133.

[24] Wyrok NSA z dnia 28 listopada 2018 r., I GSK 2199/18. 

[25] Słownik języka polskiego, red. W. Doroszewski, hasło „bilansować” dostępne na stronie: http://www.sjpd.pwn.pl/haslo/bilansować/.

[26] Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r., tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 755, ze zm.

[27] E. Skowrońska-Bocian, Art. 336 [w:] Kodeks cywilny. Tom I. Komentarz do artykułów 1-44910, red. K. Pietrzykowski, Warszawa 2011, s. 1226; J. Gołaczyński, Art. 336 [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, red. E. Gniewek, Warszawa 2006, s. 475-477; E. Gniewek, Prawo rzeczowe, Warszawa 2000, s. 262 i n.

[28] Art. 3 pkt 13 ustawy Prawo energetyczne stanowi, że „odbiorcą” jest każdy „kto otrzymuje lub pobiera paliwa lub energię na podstawie umowy z przedsiębiorstwem energetycznym”. Natomiast art. 45a ust. 2 Prawa energetycznego mówi o energii elektrycznej dostarczanej do budynku „w którym znajdują się lokale mieszkalne i użytkowe, zamieszkane lub użytkowane przez osoby niebędące odbiorcami”. A zatem odbiorcami w rozumieniu ustawy Prawo energetyczne, w tym odbiorcami końcowymi w rozumieniu art. 3 pkt 13b ustawy Prawo energetyczne, a tym samym również odbiorcami końcowymi na gruncie Projektu, są jedynie osoby, które pobierają energię elektryczną na podstawie umowy zawartej z przedsiębiorstwem energetycznym. Nie są więc odbiorcami w tym rozumieniu osoby, które jedynie wynajmują lub dzierżawią lokale w budynku (tzn. są lokatorami mieszkań znajdujących się w budynkach wielolokalowych) i nie są stronami umów zawartych z przedsiębiorstwem energetycznym – zob. J. Kędzia [w:] Prawo energetyczne. Komentarz, red. M. Swora, Z. Muras, Warszawa 2010, s. 223-224.

[29] O tych odmiennościach była szerzej mowa wyżej w punkcie I.3 niniejszej opinii.

[30] Ustawa z dnia 26 lipca 1991 r., tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1387, ze zm.

[31] Zob. uzasadnienie Projektu, s. 3, dostępne na stronie: https://legislacja.rcl.gov.pl/docs//2/12330500/12664508/12664509/dokument438965.pdf.

[32] Zob. np. A. Szpor, M. Lis, Ograniczenie ubóstwa energetycznego w Polsce – od teorii do praktyki, Instytut Badań Strukturalnych, Policy Paper 06/2016, Warszawa 2016, tekst dostępny na stronie: https://ibs.org.pl/app/uploads/2016/11/IBS_Policy_Paper_06_2016_pl.pdf; M. Lis, K. Sałach, K. Święcicka, Rozmaitość przyczyn i przejawów ubóstwa energetycznego, Instytut Badań Strukturalnych, Working Paper 08/2016, Warszawa 2016, tekst dostępny na stronie: https://ibs.org.pl/app/uploads/2016/11/IBS_Working_Paper_08_2016_pl.pdf; P. Lewandowski, A. Kiełczewska, K. Ziółkowska, Zjawisko ubóstwa energetycznego w Polsce, w tym ze szczególnym uwzględnieniem zamieszkujących w domach jednorodzinnych, Instytut Badań Strukturalnych, Research Report 02/2018, Warszawa 2018, tekst dostępny na stronie: https://www.cire.pl/pliki/2/2018/ibs_research_report_02_2018_pl.pdf.

[33] Obecnie formą wspierania osób zagrożonych ubóstwem energetycznym jest w szczególności dodatek energetyczny, o którym mowa w art. 5c-5g ustawy Prawo energetyczne.

[34] Bez względu już na to, jak konkretnie będziemy ową cechę długoterminowości rozumieli.

[35] Nie chodzi tutaj zatem o umowę kompleksową przewidzianą w art. 5 ust. 3 ustawy Prawo energetyczne.

[36] Na ten temat zob. szerzej M. Gutowski, K. Smagieł, Art. 5 [w:] Prawo energetyczne. Komentarz, op. cit., s. 466-467 oraz wskazana tam literatura.

[37] Przepis ten stanowi, że „Do oznaczenia jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami.”.

[38] Art. 7 ust. 2 Projektu stanowi, że „Za nienależnie pobraną rekompensatę uważa się rekompensatę wypłaconą odbiorcy końcowemu na podstawie nieprawdziwego oświadczenia.”. Z kolei art. 7 ust. 6 Projektu stanowi, że „Decyzja o zwrocie nienależnie pobranej rekompensaty nie jest wydawana, jeżeli od terminu jej wypłaty upłynęło więcej niż 3 lata.”. Wreszcie art. 9 ust. 1 Projektu stwierdza, że „Przedsiębiorstwo obrotu może zwrócić się do zarządcy rozliczeń cen z wnioskiem o wypłatę kwoty równej sumie wypłaconych rekompensat odbiorcom końcowym.”.