Opinia z 11 stycznia 2019 r. o projekcie ustawy o zmianie ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego oraz o zmianie niektórych innych ustaw

(Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi)

Rada Legislacyjna                                                                                                  2019-01-11

          przy

Prezesie Rady Ministrów

          RL-033-4/19

                                                                   

 

 

Opinia

o projekcie ustawy o zmianie ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego

oraz o zmianie niektórych innych ustaw

 

1. Przedmiot projektu

Opiniowany projekt z 21.11.2018 r. (dalej jako: projekt) wprowadza istotne zmiany w Ustawie z dnia 11 kwietnia 2003 r.  o kształtowaniu ustroju rolnego (t.j. Dz.U.  z  2018  r., poz. 1405 ze zmianami; dalej: u.k.u.r.), obejmujące większą część materii normatywnej tego aktu prawnego. Ponadto projekt prowadza zmiany w Ustawie z dnia 16 września 1982 r. – Prawo spółdzielcze (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1285); Ustawie z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t.j. Dz.U. z 2018  r., poz. 91 ze zmianami; dalej: u.g.n.r.); Ustawie z dnia 14 kwietnia 2016 r. o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (t.j. Dz.U.  z  2018  r.,  poz. 869) oraz Ustawie z dnia 10 lutego 2017 r. o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa (t.j. Dz.U.  z  2018  r., poz. 1154). Przy czym zmiana w ustawie o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości ZWRSP polega jedynie na uchyleniu art. 11 pkt 1, który zdaje się zbędny w związku z nowelizacją u.k.u.r. Dlatego też zmiana ta – jako niewymagająca komentarza – nie będzie przedmiotem rozważań w niniejszej opinii. Projekt zawiera też przepisy przejściowe (art. 6–14). Przepis art. 15 przewiduje 14-dniowy okres vacatio legis, liczony od dnia wejścia w życie ustawy, przy czym projekt przewiduje dodanie do u.k.u.r. art. 2a ust.4a–4g, które to przepisy wejdą w życie po sześciu miesiącach od dnia ogłoszenia ustawy. Ponieważ większą część projektu dotyczy zmian u.k.u.r., więc w niniejszej opinii na zagadnienia te zostanie położony szczególny nacisk.   

 

2. Geneza i cel projektu

Ustawą z dnia 14 kwietnia 2016 r. o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw wprowadzono szereg regulacji, w odniesieniu do których jako ratio legis podawano urzeczywistnienie konstytucyjnej zasady oparcia ustroju rolnego na gospodarstwach rodzinnych (art. 23 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.), zapobieganie spekulacyjnemu obrotowi gruntami rolnymi oraz nadmiernej koncentracji tych gruntów, a także ochronę bezpieczeństwa żywnościowego kraju. Przeprowadzono wówczas zasadniczą, szeroko dyskutowaną, nowelizację u.k.u.r. W uzasadnieniu projektu (s. 3) wskazuje się, że w ramach prowadzonego przez Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi – we współdziałaniu z Krajowym Ośrodkiem Wsparcia Rolnictwa (dalej: KOWR) monitoringu skutków zmian z 2016 r. pojawiły się propozycje nowelizacji, które stały się podstawą przygotowania opiniowanego projektu. Postulaty te były przedstawiane przez środowiska rolnicze, a także jednostki samorządu terytorialnego, organizacje branżowe, w tym związane ze środowiskiem deweloperskim, uczelnie, jak również sam KOWR. Jak podano w uzasadnieniu (s. 3), podczas przygotowywania projektu wzięto pod uwagę przeszło dwuletnią praktykę stosowania nowych przepisów, a także uwzględniono zwłaszcza stanowisko środowisk rolniczych. Podtrzymano jednak podstawowe założenie ustawy z 14 kwietnia 2016 r., iż co do zasady nabywać nieruchomości rolne mogą rolnicy indywidualni, choć jednocześnie projekt zawiera rozwiązania mające na celu „złagodzenie dotychczas obowiązujących ograniczeń w obrocie nieruchomościami rolnymi” (s. 3 uzasadnienia projektu).

 

3. Aspekt konstytucyjnoprawny

3.1. Ogólne założenia art. 23 Konstytucji RP

Podstawowym celem ustawy o ustroju rolnym uchwalonej w 2003 r. – wraz ze zmianami i będącej przedmiotem niniejszej analizy projektem – jest zapewnienie wykonania postanowienia art. 23 Konstytucji RP z 1997 r. Oznacza to wprowadzenie regulacji ustroju rolnego o takiej treści, jaka umożliwi zrealizowanie konstytucyjnego założenia, zgodnie z którym gospodarstwo rodzinne stanowi podstawę ustroju rolnego państwa (zd. 1). Jednocześnie, zgodnie z art. 23 zd. 2, nie zostaną naruszone postanowienia art. 21 i art. 23, a więc zachowując zasadę gospodarstwa rodzinnego jako podstawy ustroju rolnego, jednocześnie zapewniona zostanie ochrona własności i prawa dziedziczenia, a ograniczenie wolności działalności gospodarczej będzie dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Skrótowo rzecz ujmując, należy przyjąć, że status prawny gospodarstwa rodzinnego winien być postrzegany nie tylko w kontekście pojęcia ustroju rolnego, ale również z uwzględnieniem ochrony własności i wolności gospodarczej.

Art. 23 nie stanowi bezpośredniej kontynuacji polskiej tradycji konstytucyjnej w dziedzinie ustroju rolnego, w szczególności dlatego, że expressis verbis nie wprowadza ochrony gruntów rolnych, aczkolwiek do niej nawiązuje. Nie ustanawia zwłaszcza ochrony gruntów rolnych bezpośrednio, jak czyniły to obie Konstytucje 20-lecia międzywojennego. Niemniej pozwala na co najmniej pośrednie uznanie, że taka ochrona powinna być zapewniona w ramach kształtowania ustroju rolnego, co przede wszystkim wynika z istoty rzeczy i w konsekwencji ustawowego uregulowania pojęcia gospodarstwa rodzinnego jako prowadzonego przez rolnika indywidualnego, a zarazem takiego, w którym łączna powierzchnia użytków rolnych jest nie większa niż 300 ha (art. 5 ust. 1 u.k.u.r.).

Ze względu na konstrukcję art. 23 Konstytucji nie stanowi on lex specialis wobec norm art. 21 i art. 22 Konstytucji RP, co powoduje, że – jak wskazują L. Garlicki i M. Zubik – działania na rzecz „systemu rodzinnych gospodarstw rolnych są dopuszczalne tylko w takim zakresie i tylko w takich formach, które nie naruszają prawa własności i wolności działalności gospodarczej”[1]. Dodatkową trudność powoduje fakt, że art. 23 nie definiuje żadnego z zastosowanych w nim pojęć. Nie może to jednak prowadzić do zablokowania możliwości realnego działania na rzecz gospodarstw rodzinnych. W konsekwencji konieczne jest ustawowe uregulowanie niezdefiniowanych pojęć, a następnie ukształtowania się praktyki orzeczniczej i wyrażenie stanowiska przez doktrynę prawa. W praktyce nie można także pominąć efektywności ekonomicznej i społecznej przyjętej w art. 23 konstrukcji prawnej. Ten ostatni aspekt może jednak wywoływać negatywne konsekwencje dla spójności wykładni przyjętej regulacji sytuacji prawnej gospodarstwa rodzinnego.

Decydujące znaczenie będzie miała w tym wypadku praktyka orzecznicza i ustalenie poglądów w doktrynie prawa. Oznacza to, że ustawodawca ma szeroki zakres swobody wprowadzania konkretnych regulacji prawnych, dla których istnieją jedynie granice formalnie wyznaczone treścią art. 21 i 22 Konstytucji, ale powinien uwzględnić ryzyko problemów interpretacyjnych i w związku z tym poszukiwać rozwiązań pozwalających zachować swoisty balans pomiędzy dobrami ujętymi w art. 23 Konstytucji.

Takie wnioski można wyprowadzić na podstawie analizy stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w wyroku z 31 stycznia 2001 r. (P 4/99), w którym odniósł się do zakresu swobody dziedziczenia gospodarstw rolnych. Uznał dopuszczalność ustanowienia szczególnych zasad modyfikujących w pewnych aspektach przepisy prawa spadkowego. Ze względu na specyfikę działalności rolniczej jako szczególnej kategorii działalności gospodarczej przyjął możliwość ustanawiania specjalnych zasad działu spadku, otwierając w ten sposób drogę do odpowiedniego ustalania treści art. 23 Konstytucji.

Zasadne wydaje się przytoczyć poglądy wyrażone przez L. Garlickiego i M. Zubika, którzy zwracają uwagę na szczególne znaczenie bezpieczeństwa żywnościowego, które mają zapewniać gospodarstwa rodzinne[2]. W konsekwencji oznacza to możliwość interpretacji relacji pomiędzy gwarancją na rzecz gospodarstwa rodzinnego, jako podstawy ustroju rolnego, a ochroną własności (i dziedziczenia) oraz wolności gospodarczej, w kontekście bezpieczeństwa w ujęciu art. 31 ust. 3 Konstytucji i na tej podstawie dopuszczalności wprowadzania pewnych preferencji w zakresie obrotu ziemią rolną, w tym również wyznaczanie kryteriów obszarowych. W wyroku z 31 marca 2008 r. (P 20/07) Trybunał Konstytucyjny uznał dopuszczalność ustalania normy obszarowej jako definiującej gospodarstwo rolne, co zdaniem L. Garlickiego i M. Zubika umożliwia wykorzystanie także innych kryteriów dla ochrony zasadnego interesu publicznego[3]

3.2.  Funkcje art. 23 Konstytucji RP

Zgodnie z przyjętym stanowiskiem doktryny art. 23 stanowi zasadę ustrojową drugiego szczebla i jako taki uzupełnia i konkretyzuje przede wszystkim ogólniejszą zasadę społecznej gospodarki rynkowej (art. 20 Konstytucji), co mocno podkreślił Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie, w tym w wyroku z 7 maja 2014 r. (K 43/12). W konsekwencji art. 23 nie ustanawia prawa podmiotowego. Art. 23 jest natomiast klasyfikowany jako ustanawiający normę programową, gdyż zawiera jedynie wytyczne dla działania państwa. Stanowią one nakaz, jednak nie formułują żadnych skonkretyzowanych działań, które miałyby być podjęte. Państwo jest więc zobowiązane do podjęcia działań skutecznych, tj. takich, które gwarantują rozwój rolnictwa oparty na rodzinnych gospodarstwach, jednak jednocześnie jest zmuszone uznać granice wyznaczone art. 21 i art. 22. Art. 23 zobowiązuje państwo do prowadzenia polityki sprzyjającej gospodarstwom rodzinnym, ale z uwzględnieniem zarówno ochrony własności, jak i wolności gospodarczej. Nie przewiduje on żadnego uprzywilejowania na rzecz określonych dóbr czy wartości. Wsparcie, którego państwo jest zobowiązane udzielać, musi zatem pozostawać w granicach wyznaczonych art. 23 zd. 2. Naturalne jest jednak, że kształtując ustrój rolny w sferze prawnej,  jest  zobowiązane ustalić i uregulować odpowiednie proporcje pomiędzy dobrami, które są przedmiotem jego polityki. Zwraca na to pośrednio uwagę projektodawca w Uzasadnieniu do omawianego projektu, odwołując się do doświadczeń kształtowania ustroju rolnego w ostatnich latach, czego efektem jest ograniczenie restrykcyjności nowelizacji dokonanej w 2016 r.

Przede wszystkim jednak należy przyjąć, że art. 23 realizuje dwie podstawowe funkcje, a mianowicie: gwarancyjną i ukierunkowania polityki państwa w dziedzinie ustroju rolnego. Funkcja gwarancyjna narzuca obowiązek takiego ukształtowania struktury gospodarstwa rodzinnego, która zapewni mu status podstawy ustroju rolnego. Jak podkreślają L. Garlicki i M. Zubik, nie chodzi tylko o minimalny poziom egzystencji, którą gospodarstwo rodzinne miałoby gwarantować, ale właśnie „podstawę ustroju rolnego”[4]. Natomiast druga z wymienionych jest rozumiana jako obowiązek państwa prowadzenia takiej polityki w dziedzinie rolnictwa, która umożliwi gospodarstwom rodzinnym uzyskiwanie odpowiedniego wsparcia w ich działalności rolniczej. Oznacza to obowiązek państwa wprowadzenia odpowiednich regulacji prawnych zapewniających ochronę, która objąć powinna także rozwój zdolności takiego gospodarstwa do efektywnej działalności rolniczej.

Ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego z 2003 r. i kolejne zmiany wprowadzane do tego aktu prawnego stanowią realizację wskazanych wyżej funkcji. Zmienność przyjmowanych regulacji jest wynikiem dynamiczności działalności rolniczej i otoczenia zewnętrznego tej działalności. Ustawodawca jest zaś zobowiązany do dostosowywania obowiązujących regulacji prawnych do zmieniających się warunków działalności rolniczej. Opiniowany projekt nowelizacji ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego spełnia więc obowiązek państwa realizacji polityki wsparcia gospodarstw rodzinnych. Spełnia także obowiązek realizacji funkcji ochronnej wynikający z art. 23, gdyż w każdym razie co do zasady wprowadza nowe rozwiązania prawne, których celem ma być poprawa warunków działalności rolniczej gospodarstw rodzinnych. Projektodawca podkreśla ten aspekt uzasadnienia nowelizacji, odwołując się do materiałów analitycznych zebranych w związku z monitorowaniem stosowania ustawy po ostatniej „dużej” nowelizacji przeprowadzonej w 2016 r. w związku zakończeniem okresu dostosowawczego po wejściu Polski do UE. Powołuje się także na opinie wyrażane przez różne podmioty społeczne oceniające praktyczne aspekty ustawy, na podstawie których ostatecznie podjęta została decyzja o weryfikacji przyjętych rozwiązań i wprowadzeniu nowych regulacji. Nowa koncepcja polityki kształtowania ustroju rolnego jest ukierunkowana przede wszystkim na zmniejszenie rygorów w obrocie nieruchomościami i w tym zakresie stanowi niewątpliwie odpowiedź na postulaty przedstawiane zarówno przez praktyków, jak też doktrynę prawa. Jednocześnie nie ulega zmianie generalnie obowiązująca zasada, że nabywcą nieruchomości rolnej jest rolnik indywidualny.

3.3.  Ogólna ocena zgodności proponowanych zmian w ustawie z art. 23 Konstytucji RP

Kierunek zmian przyjęty w omawianym projekcie nowelizacji u.k.u.r. z 2003 r. pozostaje  w zakresie kompetencji do kreowania polityki w ramach ustroju rolnego, a wybór konkretnych celów i metod działania, także wyznaczony granicami określonymi w art. 23 zd. 2, nie budzi wątpliwości co do zgodności z Konstytucją RP, z wyjątkiem kilku przypadków dotyczących uprawnień KOWR uregulowanych w art. 1 pkt 7 lit. d, pkt 8 lit. c, pkt 11 lit. f (błędnie oznaczonej jako lit. e) ustawy nowelizującej). Zostanie to poddane szczegółowej analizie w dalszej części opinii.

Należy stwierdzić, że proponowana nowelizacja, modyfikując szczegółowe założenia polityki państwa, pozwala realizować cele wymienione w preambule ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, a więc wzmocnienie ochrony i rozwoju gospodarstw rodzinnych, zagospodarowanie ziemi rolnej i zapewnienie bezpieczeństwa żywnościowego obywateli. Istotnym elementem polityki państwa jest założenie, że winna  ona  wspierać zrównoważone rolnictwo prowadzone w zgodzie z wymogami ochrony środowiska i sprzyjające rozwojowi obszarów wiejskich. Wsparcie dla zrównoważonego rolnictwa zgodnego z ochroną środowiska to nie tylko realizacja polityki rolnej w ścisłym tego słowa znaczeniu wynikającej z art. 23,  ale również  postanowień art. 5  Konstytucji, który wprowadza do polskiego ustroju zasadę zrównoważonego rozwoju.

Proponowana modyfikacja następuje na poziomie rozwiązań konkretnych, które mają służyć wykonaniu polityki rolnej, ale nie są one bezpośrednio uregulowane w art. 23 Konstytucji. Są natomiast efektem przyjętej polityki rolnej, dla której podstawę stanowią ustawowo uregulowane  następujące zasady kształtowania ustroju rolnego państwa:

1) poprawa struktury obszarowej gospodarstw rolnych;

2) przeciwdziałanie nadmiernej koncentracji nieruchomości rolnych;

3) zapewnienie prowadzenia działalności rolniczej w gospodarstwach rolnych przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach.

Konkludując, można stwierdzić, że obowiązujący system prawny kształtujący ustrój rolny podlega nowelizacji tylko w zakresie konkretnych rozwiązań, które ustawodawca koryguje zgodnie z oceną praktyki ich funkcjonowania. Taka weryfikacja mieści się w zakresie nie tylko uprawnień państwa do prowadzenia polityki rolnej, ale nadto stanowi obowiązek, którego niewykonanie stanowiłoby naruszenie ustawy zasadniczej. Naruszenie to jednak, zgodnie z polskim prawem, nie podlega kontroli konstytucyjności z zaniechania i – praktycznie rzecz ujmując – należy do zakresu odpowiedzialności politycznej.

Przedstawione wyżej środki działania przewidziane dla realizacji celów mieszczą się zarówno w dotychczasowej koncepcji polityki rolnej państwa, jak też są zgodne z europejską tendencją stosowania instrumentów ochronnych w rolnictwie służących działalności gospodarstw rodzinnych. Regulacja polska, jak wskazuje A. Lichorowicz, odbiega jednak od typowych środków ochrony przyjmowanych w krajach Europy Zachodniej. Podkreśla to jednoznacznie S. Prutis, krytycznie wyrażając się o polskiej koncepcji gospodarstwa rodzinnego sprowadzonej w zasadzie do konstrukcji opartej o szczególne regulacje dotyczące obrotu nieruchomościami rolnymi[5].

Odmienne stanowisko w kwestii stosowanych środków ochrony gospodarstwa rodzinnego przyjmowanych w Polsce zajmuje Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, uznając, że wymóg osobistego prowadzenia działalności rolniczej stanowi naruszenie swobody przepływu kapitału. Ten pogląd TSUE jest oparty na całkowicie odmiennym założeniu, aniżeli przyjęte w regulacjach u.k.u.r. z 2003 r., która w trosce o poprawę struktury własnościowej oraz przeciwdziałanie nadmiernej koncentracji nieruchomości rolnych i realnie rodzinny charakter gospodarstwa rolnego uznaje obligatoryjność osobistego jego prowadzenia. 

Za trafny należy natomiast uznać pogląd TSUE, zgodnie z którym ograniczenia w nabywaniu nieruchomości rolnych winny mieć uzasadnienie w interesie publicznym, nawet jeśli dotyczą gospodarstwa rodzinnego[6]. Wymagania przewidziane projektem nowelizacji ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego spełniają powyższy warunek, stanowiąc instrumenty prawne umożliwiające realizację polityki państwa w zakresie gwarancji zachowania stabilności prawnej i rozwoju gospodarczego gospodarstwa rodzinnego wynikającej z obowiązków nałożonych na państwo w art. 23 Konstytucji. Ponadto, konieczne jest uwzględnić, że istniejące uwarunkowania ekonomiczne i społeczne, a także wynikające z założeń polityki ochrony środowiska oraz zasady zrównoważonego rozwoju, nakładają obowiązek odrębnego uregulowania statusu prawnego gospodarstwa rodzinnego, a w tym także przyjęcia szczególnych zasad obrotu ziemią rolniczą[7].

Dodatkowym argumentem przemawiającym za uznaniem dopuszczalności przyjęcia takiej regulacji jest powołana w uzasadnieniu do projektu rezolucja PE z 27.04.2017 r. w sprawie aktualnego stanu koncentracji gruntów w UE, zgodnie z którym konieczne jest przyjęcie przez UE odpowiedniej polityki zapewniającej rolnikom dostęp do gruntów rolnych.

 

4. Uwagi do zmian w ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego

4.1. Wyłączenie stosowania przepisów ustawy

Ustawa nowelizująca rozszerza katalog sytuacji, w których przepisy u.k.u.r. nie będą stosowane, przy czym nie ulega zmianie wyrażona w art. 1a pkt 1 lit. b zasada, iż ustawy nie stosuje się do nieruchomości rolnych o powierzchni mniejszej niż 0,3 ha. W zmienionym katalogu – oprócz dotychczasowych przypadków – znalazły się również (dodawana lit. d pkt. 1 art. 1a) nieruchomości sprzedawane na podstawie art. 42 ust. 1 lub 6 Ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t.j. z 2018 r., poz. 91 ze zmianami). W przywołanych przepisach mowa jest o sprzedaży najemcom domów, lokali i budynków gospodarczych wraz z niezbędnymi gruntami, należących do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (ust. 1), a także sprzedaży „ogródków przydomowych  położonych  na  obszarach  przeznaczonych  na  cele  rolne  i garaży  osobom, które z nich korzystają” (ust. 6). Zaznaczyć trzeba, że proponowana zmiana jest swoistym superfluum, gdyż obecny i utrzymywany w mocy pkt 1 lit. a art. 1a u.k.u.r. wyłącza stosowanie przepisów ustawy w odniesieniu do nieruchomości rolnych wchodzących w skład Zasobu, a zatem także wymienionych w art. 42 ust. 1 i 6 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Poza tym wyłączenie przepisów ustawy będzie dotyczyć wszystkich nieruchomości rolnych położonych w granicach administracyjnych miast (wprowadzany pkt 1 lit. e art. 1a), a nie – jak obecnie – tylko niektórych z tych nieruchomości. Z tym istotnym i zasługującym na aprobatę złagodzeniem wymogów łączy się propozycja uchylenia zarówno art. 1b u.k.u.r., jak i art. 9a u.k.u.r., który jest funkcjonalnie powiązany z art. 1b u.k.u.r.  Ostatnie wprowadzane wyłączenie (dodawana lit. f do pkt. 1 art. 1a u.k.u.r.) dotyczy nieruchomości rolnych, „w których grunty, oznaczone w ewidencji gruntów i budynków jako grunty pod stawami, stanowią co najmniej 70% powierzchni nieruchomości”. Jak wskazano w uzasadnieniu, zmiana ta realizuje postulaty środowiska rybackiego oraz Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej odnośnie do wyłączenia spod regulacji ustawy gruntów pod stawami (s. 4 uzasadnienia). Trzeba jednak zauważyć, że proponowany przepis wyłącza nie tylko grunty pod stawami (co nie budziłoby wątpliwości), ale nieruchomości rolne, w których grunty niebędące gruntami pod stawami mogą wynosić nawet do 30% powierzchni, a przy dużych nieruchomościach powierzchnia tych właśnie gruntów może nie tylko przekroczyć 0,3 ha, ale także obejmować znacznie większą powierzchnię. Dlatego też – z uwagi na podstawowy cel u.k.u.r. – należałoby rozważyć dodanie określenia „jeżeli grunty te stanowią zorganizowaną całość gospodarczą”[8].

Zgodnie z nowym brzmieniem pkt. 2 art. 1a przepisy ustawy będą wyłączone w przypadku nabycia „udziałów we współwłasności nieruchomości, o których mowa w pkt 1”, a zatem dotyczy to wszystkich przypadków wymienionych w katalogu z pkt. 1, a nie – jak obecnie – tylko niektórych (zgodnie z dzisiejszym stanem prawnym nie przewiduje się wyłączenia w sytuacji nabycia udziałów w nieruchomościach rolnych wchodzących do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa). Zmianę tę – jako ułatwiającą obrót – należy uznać za pozytywną.

 

4.2. Zmiany w definicjach ustawowych

Należy na wstępie wskazać, że projekt ustawy nowelizującej nie zmienia definicji nieruchomości rolnej, zawartej w art. 2 pkt 1 u.k.u.r. Przez tę nieruchomość rozumie się „nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości położonych  na  obszarach  przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele inne niż rolne”. Definicja ta zatem odsyła do art. 461 Ustawy z dnia   23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1025 ze zmianami), odwołującego się do kryterium funkcjonalnego, tzn. tego, czy nieruchomości te są lub mogą być „wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej (…)”. W doktrynie i judykaturze wskazuje się, że o zakwalifikowaniu nieruchomości jako rolnej w rozumieniu art. 461 Kodeksu cywilnego decyduje rolnicze przeznaczenie nieruchomości, nie ma zaś znaczenia jej faktyczne wykorzystywanie[9]. To prawne przeznaczenie określane jest w pierwszej kolejności na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w przypadku zaś braku aktualnego planu – informacji z ewidencji gruntów i budynków, a w dalszej kolejności (choć jest to zagadnienie nieco problematyczne) – aktualnej decyzji o warunkach zabudowy terenu[10]. Zarówno wykładnia, jak i stosowanie art. 2 pkt 1 u.k.u.r. wywołały pewne kontrowersje. Otóż w orzecznictwie sądów wieczystoksięgowych pojawił się pogląd, że przepisy u.k.u.r. należy stosować, jeżeli nieruchomość wieczystoksięgowa obejmuje powierzchnię 0,3 ha i więcej, a w jej skład wchodzi nieruchomość rolna, tzn. znajdująca się na obszarach przeznaczonych na cele rolne w planach zagospodarowania przestrzennego – i to niezależnie od przeznaczenia oraz powierzchni całej nieruchomości będącej przedmiotem umowy[11]. Oznacza to, że jeśli część nieruchomości wieczystoksięgowej o powierzchni co najmniej 0,3 ha jest obszarem o charakterze rolnym, nawet jeśli obszar ten miał dużo mniej niż 0,3 ha, np. 10 arów, uznaje się, że stosuje się przepisy u.k.u.r. Pogląd o stosowaniu u.k.u.r. w przypadku posiadania charakteru rolnego przez część nieruchomości – pojawiający się już w zarządzenia nr 27/10 Prezesa ANR z dnia 7.10.2010 r. – jest obecnie dominujący. Nawiązuje doń także stanowisko Krajowej Rady Notarialnej z 4 lipca 2016 r. w sprawie stosowania w praktyce notarialnej ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego[12]. Jest on jednak krytykowany jako oparty na błędnym rozumieniu nieruchomości rolnej, nieuwzględniający dystynkcji między nieruchomością w sensie wieczystoksięgowym oraz w znaczeniu prawnorzeczowym[13]. Z kolei w doktrynie pojawiła się też opinia, że: „o stosowaniu u.k.u.r. do nieruchomości obejmujących użytki o różnym sposobie użytkowania winna przesądzać funkcja dominująca nieruchomości”[14]. Wydaje się, że w tym przypadku należy znaleźć właściwy balans między ochroną ustroju rolnego przed niekontrolowanym obrotem nieruchomościami rolnymi mającym charakter spekulacyjny oraz tendencją do łagodzenia ograniczeń w obrocie nieruchomościami rolnymi. Dlatego też – aby z jednej strony niwelować ograniczenia niesłużące realizacji zasady z art. 23 Konstytucji RP bądź rzeczywistej ochronie przed spekulacją, z drugiej zaś – ostatecznie przeciąć pojawiające się w doktrynie i praktyce kontrowersje – należałoby rozważyć przemodelowanie definicji z pkt. 1 art. 2 u.k.u.r., przez dookreślenie, że jeśli w obrębie nieruchomości znajdują się grunty o różnym przeznaczeniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w ewidencji gruntów i budynków, będzie ona nieruchomością rolną w rozumieniu u.k.u.r, jeżeli grunty przeznaczone w tym planie albo w ewidencji na cele rolne obejmują co najmniej powierzchnię wskazaną w art. 1a pkt 1 lit. b u.k.u.r. (a może nawet – jak de lege ferenda można sugerować w związku z pkt 1a wprowadzonym niniejszym projektem do art. 2a ust. 3 u.k.u.r. – co najmniej wymienioną w tym przepisie wielkość). Sformułowany tu postulat wydaje się uzasadniony także z uwagi na fakt, że prawo pierwokupu przysługuje KOWR w odniesieniu do całej nieruchomości, a nie tylko do jej fragmentu oznaczonego jako grunty o przeznaczeniu na cele rolne[15]. Trudno zaś uznać za uzasadnioną koniecznością zapewnienia konstytucyjnego kształtu ustroju rolnego sytuację, w której ograniczenia obrotu oraz możliwość skorzystania przez KOWR z prawa pierwokupu odnosić się mogą do nieruchomości, w których nieruchomości rolne stanowią jedynie niewielką część powierzchni.

Opiniowany projekt wprowadza zmianę w zawartej w pkt. 2 art. 2 u.k.u.r. definicji gospodarstwa rolnego. Według propozycji gospodarstwem rolnym jest gospodarstwo rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego, którego powierzchnia nieruchomości rolnej wynosi co najmniej 1 ha, ale także – jak wskazuje dodana część przepisu – łączna powierzchnia nieruchomości rolnej jest nie mniejsza niż wskazana wartość. Zmiana ta ma charakter precyzujący i należy ją uznać za słuszną. Natomiast kolejną modyfikacją jest rozszerzenie wyrażonej w pkt. 6 art. 2 u.k.u.r. definicji osoby bliskiej o rodzeństwo rodziców oraz pasierba. Jak wskazano w uzasadnieniu (s. 4), proponowana zmiana spełnia oczekiwania rolników. Trzeba ją też uważać za zasadniczo właściwą, choć można zwrócić uwagę na pewną arbitralność w określeniu osób uznawanych za bliskie – nie wiadomo bowiem, dlaczego w definicji osoby bliskiej znalazły się jedynie dzieci rodzeństwa, a nie wszyscy zstępni rodzeństwa. W praktyce zaś mogą się zdarzać sytuacje, gdy osobą, która byłaby skłonna nabyć nieruchomość rolną, jest dopiero wnuk lub prawnuk rodzeństwa. Ponadto definicja nie obejmuje innych powinowatych niż pasierb, wyklucza zatem chociażby zięcia[16].

Przy omawianiu zmian w definicjach ustawowych warto byłoby również wspomnieć o definicjach, których w słowniczku wyrażeń ustawowych ewidentnie zabrakło, zarówno w obecnym brzmieniu u.k.u.r., jak też w brzmieniu przewidzianym w projekcie. Chodzi mianowicie o definicje państwowych i samorządowych osób prawnych. Pojęcia państwowych i samorządowych osób prawnych pojawiają się w przepisach u.k.u.r. wielokrotnie, ich rozumienie zaś może sprawiać poważne trudności ze względu na brak w u.k.u.r. legalnych definicji tych pojęć. W kwestii definicji państwowej osoby prawnej należałoby de lege ferenda odesłać do przepisów art. 3 Ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r o zasadach zarządzania mieniem państwowym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1182, ze zm.), natomiast w kwestii rozumienia pojęcia samorządowej osoby prawnej warto byłoby odesłać – ze względu na merytoryczne pokrewieństwo materii – do przepisu art. 4 pkt 9a Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, ze zm.).

 

4.3. Nabywanie nieruchomości rolnych

Nowelizacja rozszerza bardzo znacząco zawarty w ust. 3 art. 2a katalog przypadków wyłączenia stosowania ust. 1 i 2 art. 2a, a więc odstąpienia od wymogów, by nabywcą był rolnik indywidualny oraz aby powierzchnia nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rodzinnego nabywcy nie przekroczyła – z uwzględnieniem nieruchomości nabywanej – 300 ha użytków rolnych. Dodawane wyłączenia dotyczą nabywania nieruchomości rolnej:

  1. przez spółki kapitałowe lub grupy kapitałowe – wymienione w Ustawie z dnia 18 marca 2010 r. o szczególnych uprawnieniach ministra właściwego do spraw energii oraz ich wykonywaniu w niektórych spółkach kapitałowych lub grupach kapitałowych prowadzących działalność w sektorach energii elektrycznej, ropy naftowej oraz paliw gazowych (t.j. Dz.U.  z  2016  r., poz. 2012) – prowadzące działalność w sektorach energii  elektrycznej, ropy naftowej oraz paliw gazowych, a mienie zostało ujawnione w jednolitym wykazie obiektów, instalacji, urządzeń i usług wchodzących w skład infrastruktury krytycznej; przy czym ustanawia się warunek, by nabycie następowało na cele związane z budową, modernizacją lub rozbudową infrastruktury;

  2. przez parki narodowe – w przypadku realizowania celów związanych z ochroną przyrody;

  3. przez spółdzielnię produkcji rolnej, gdy realizuje prawo pierwokupu określone w art. 147 § 2 Ustawy z dnia 16 września 1982 r. – Prawo spółdzielcze (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1285), a więc w przypadku odpłatnego przeniesienia własności wkładu gruntowego na osobę niebędącą członkiem tej samej spółdzielni; a także gdy nabywa wkład gruntowy zbywany przez członka spółdzielni;

  4. przez członka spółdzielni produkcji rolnej, jeżeli nabywa wkład gruntowy innego członka tej samej spółdzielni;

  5. przyznania nieodpłatnie własności nieruchomości – w trybie art. 118 Ustawy z dnia 29 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j.  z  2017  r., poz.  2336 ze zmianami) – osobie, której przysługuje prawo użytkowania działki gruntu z tytułu  przekazania  gospodarstwa  rolnego  Państwu;

  6. przez zakład przemysłowy na wniosek właściciela gruntów położonych na obszarach ograniczonego użytkowania, ustanowionych wokół tego zakładu – w trybie art. 17 Ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z  2017  r.,  poz. 1161);

  7. przez przedsiębiorcę na wniosek właściciela nieruchomości niezbędnej w celuposzukiwania,rozpoznawania,wydobywaniakopalinobjętychwłasnością górniczą – na podstawie art. 125 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U.  z  2018  r., poz. 2204);

  8. na podstawie przepisów Ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze, a także jeśli nieruchomość jest położona na obszarze górniczym lub terenie górniczym w rozumieniu postanowień tej samej ustawy;

  9. w toku postępowania egzekucyjnego lub upadłościowego;

  10. wskutek zniesienia współwłasności, podziału majątku wspólnego po ustaniu małżeństwa oraz działu spadku;

  11. na skutek podziału, łączenia albo przekształcenia spółek prawa handlowego.

Większość wymienionych wyłączeń dotyczy ułatwienia realizowania celów ustaw szczegółowych, których osiągnięcie było utrudnione, a niekiedy wręcz uniemożliwione, gdy te wyłączenia nie występowały. Dlatego też ich wprowadzenie należy ocenić pozytywnie. Zastanawia uregulowanie nabycia w toku postępowań egzekucyjnych i upadłościowych – w ich toku każdy podmiot będzie mógł nabyć nieruchomość rolną o dowolnej powierzchni. Być może względy związane z potrzebą zaspokojenia wierzycieli przemawiają za wprowadzeniem wskazanej zmiany. Ponadto trzeba stwierdzić, że w przypadku nabycia nieruchomości rolnej w wyniku orzeczenia sądu wydanego na podstawie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym – zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 3 u.k.u.r. – KOWR może złożyć oświadczenie o nabyciu nieruchomości. Uprzywilejowanie postępowań egzekucyjnych i upadłościowych okazuje się zatem pozorne.

Najważniejsze bodaj z punktu widzenia obrotu prawnego z proponowanych wyłączeń stosowania ust. 1 i 2 art. 2a u.k.u.r. wprowadzane jest przez dodanie do ust. 3 tego artykułu nowego pkt 1a, według którego przepisów tych ustępów nie będzie się stosować do nabycia nieruchomości rolnej o powierzchni mniejszej niż 1 ha. W uzasadnieniu podkreśla się (s. 5), że łączy się to m.in. z realizacją projektów rządowych zakładających osiedlenie na obszarach wiejskich osób niezwiązanych z rolnictwem, a mających świadczyć usługi na rzecz lokalnych społeczności. Poza tym wskazano, że obrót takimi nieruchomościami dotyczy najczęściej gruntów położonych wśród zabudowy i nabywanych na potrzeby realizacji zabudowy jednorodzinnej, a zatem takich, które są bez znaczenia do osiągnięcia celu w postaci poprawy struktury obszarowej gospodarstw rodzinnych. Zmianę tę, która zasadniczo ułatwia obrót, należy ocenić aprobująco, choć jednocześnie trzeba stanowczo podkreślić, że złagodzenie wymogów dotyczy dopuszczenia podmiotów niebędących rolnikami indywidualnymi do nabywania gruntów rolnych nieprzekraczających 1 ha powierzchni, podczas gdy inne ograniczenia nakładane przez ustawę, gdy nieruchomość rolna ma powierzchnię co najmniej 0,3 ha, w dalszym ciągu pozostają. W szczególności, jeśli nabycie nieruchomości następuje na innej podstawie niż umowa sprzedaży – w sytuacjach określonych w art. 4 u.k.u.r. KOWR może złożyć oświadczenie o nabyciu tej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.

Projekt zmienia ust. 4 art. 2a u.k.u.r., dotyczący nabycia nieruchomości rolnej za zgodą Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa (dalej też: KOWR). Nowelizacja przewiduje rezygnację z krytykowanego w literaturze – ze względu na enigmatyczność sformułowania – warunku dawania przez nabywcę rękojmi należytego prowadzenia działalności rolniczej, wprowadzając w to miejsce kumulatywne warunki zobowiązania się nabywcy do prowadzenia działalności rolniczej na nabywanej nieruchomości oraz uzyskania pozytywnej opinii właściwego miejscowo wojewódzkiego ośrodka doradztwa rolniczego (ten ostatni wymóg nie dotyczy przypadków przyznania pomocy na podstawie Ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014–2020, t.j. Dz.U. z  2018  r., poz. 627; dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich). Zmianę tę, przyczyniającą się do większej precyzji regulacji, a tym samym zmniejszającą problemy z jej praktycznym stosowaniem, należy zaaprobować. Jednocześnie zauważyć trzeba, że nie rezygnuje się z równie kontrowersyjnego i spotykającego się z krytyką dużej części doktryny[17] warunku wykazania, że nie było możliwości sprzedaży nieruchomości rolnej rolnikowi indywidualnemu albo innemu podmiotowi należącemu do katalogu zawartego w ust. 1, choć zarazem – realizując postulaty doktryny – zawęża ten warunek wyłącznie do przypadków sprzedaży nieruchomości[18]. Ponadto projekt proponuje dodanie do tego samego artykułu u.k.u.r. ust. 4a, który wskazuje, że warunek ów będzie spełniony, jeśli na nieodpłatnie zamieszczone na stronie internetowej KOWR ogłoszenie nie zostanie złożona odpowiedź przez co najmniej jednego rolnika indywidualnego, a „podana w ogłoszeniu cena nieruchomości niezabudowanej nie przewyższa o 30% średniej ceny gruntów rolnych dla danego województwa (…)”. Dalsze unormowania dotyczące ogłoszenia i odpowiedzi na nie zawierają ust. 4b–4f, również dodawane przez niniejszy projekt do art. 2a u.k.u.r. Jakkolwiek pewne szczegóły tych proponowanych przepisów mogą budzić wątpliwości, o których zresztą jeszcze będzie mowa poniżej, samo doprecyzowanie ogólnikowego, a przez to budzącego kontrowersje w praktyce, sformułowania o braku możliwości sprzedaży nieruchomości podmiotowi wskazanemu w ust. 1 należy uznać za rozwiązanie właściwe i zasługujące na aprobatę.

Ponadto projekt wprowadza możliwość wydania przez Dyrektora Generalnego KOWR decyzji wyrażającej zgodę na nabycie nieruchomości rolnej na wniosek osoby fizycznej zamierzającej powiększyć gospodarstwo rolne (nowe brzmienie: art. 2a ust. 4 pkt 3 u.k.u.r.), uczelni (ust. 4 pkt 4) oraz państwowej lub samorządowej osoby prawnej (ust. 4 pkt 5). Zmiany te nie budzą zastrzeżeń.

Przechodząc do kwestii problematycznych związanych z rozwiązaniami zawartymi w dodawanych do art. 2a u.k.u.r. ustępach 4a–4f, należy zaznaczyć, że przytoczony już pkt 2 ust. 4a dla spełnienia wskazanego tam warunku wymaga, by cena podana w ogłoszeniu nie przewyższała o więcej niż 30% średniej ceny gruntów rolnych dla danego województwa. Tymczasem cenę rynkową konkretnej działki wyznaczają takie czynniki obiektywne, jak choćby klasa bonitacyjna gleby, lokalizacja czy możliwe wykorzystanie – np. możliwość zabudowy części gruntu (jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego to dopuszcza, istnieje możliwość posadowienia na nieruchomości rolnej zabudowy siedliskowej lub zagrodowej, przy czym nie powoduje to utraty przez tę nieruchomość charakteru nieruchomości rolnej[19]). Czynniki te mogą spowodować, że cena rynkowa danej działki może być wyższa o więcej niż 30% od średniej ceny dla województwa, co może być związane z dużo lepszymi parametrami gleby w danej miejscowości, niż posiada większość gruntów rolnych w województwie. Wobec tego określenie w sposób sztywny górnego pułapu cen gruntów na 130% średniej ceny gruntów rolnych dla województwa jest istotną ingerencją w mechanizm rynkowy. Ingerencja ta ma charakter sztuczny (jej rzekomym uzasadnieniem ma być ochrona przed spekulacją), a w praktyce będzie – jak można przypuszczać – mało wykonalna.

Z kolei ust. 4b wskazuje inne przypadki – oprócz wymienionych w ust. 4a – w których przyjmuje się, że odpowiedź na ogłoszenie o nieruchomości rolnej nie została złożona. O ile ujęta w pkt. 2 okoliczność złożenia odpowiedzi po terminie jest oczywista, o tyle przypadek z pkt. 1 nie ma już takiego charakteru. Zgodnie z tym przepisem na równi z niezłożeniem odpowiedzi traktuje się sytuację, w której „proponowana cena była niższa o ponad 10% niż określona w ogłoszeniu o nieruchomości rolnej i nie została zaakceptowana przez zbywcę nieruchomości rolnej”. A contrario jeśli cena odpowiadającego jest niższa o 10% albo mniej od określonej w ogłoszeniu, uznaje się, że istnieje możliwość sprzedaży nieruchomości podmiotowi uprzywilejowanemu – należącemu do katalogu podmiotów z ust. 1 art. 2a. Ponieważ ust. 4e wprowadza odpowiedzialność odszkodowawczą zbywcy za danie ogłoszenia „bez zamiaru zawarcia umowy”, można przyjąć, że zbywca zmuszany jest do zawarcia umowy z odpowiadającym na ogłoszenie, mimo że cena, którą otrzyma, może być mniejsza nawet o 10% od tej, którą podał. W przypadku nieruchomości o dużej wartości 10% ceny może być kwotą znaczącą. Dlatego też należy postulować rozważenie zmniejszenia wskazanej w przepisie różnicy między ceną zbywcy a ceną odpowiadającego na ogłoszenie.

Punkt 5 ust. 4b wymaga, by termin składania odpowiedzi na ogłoszenie o nieruchomości rolnej był nie krótszy niż 30 dni liczone od dnia zamieszczenia go na odpowiedniej stronie internetowej. Takie określenie terminu znacząco wydłuża czas potrzebny na dokonanie sprzedaży nieruchomości, zwłaszcza że zgodnie z pkt. 2 ust. 4d termin ów jest zachowany, gdy przed jego upływem odpowiedź zostanie nadana w polskiej placówce pocztowej. Oznacza to, że odpowiedź ta może zostać doręczona zbywcy nawet po upływie kolejnych dwóch tygodni, a zatem zbywca musi wstrzymać się z dalszymi krokami, tak aby upewnić się, czy ktoś nie wysłał odpowiedzi tuż przed upływem terminu. Dlatego też należy postulować skrócenie przyjętego w projekcie terminu składania odpowiedzi.

Ust. 4e i 4f statuują odpowiedzialność odszkodowawczą – odpowiednio – zbywcy i odpowiadającego na ogłoszenie za danie ogłoszenia albo odpowiedź na nie „bez zamiaru zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości rolnej”. Sformułowanie tych przepisów budzi wątpliwości, gdyż – zgodnie z ogólną zasadą z art. 6 Kodeksu cywilnego – wymaga, by powód udowodnił istniejący po drugiej stronie brak zamiaru zawarcia umowy, i to w momencie złożenia ogłoszenia albo odpowiedzi na nie, a zatem zanim doszło do jakiegokolwiek kontaktu między stronami. Wobec tego trudności dowodowe mogą spowodować faktyczne niestosowanie wprowadzanych przepisów. Z tego względu trzeba rozważyć przemodelowanie tych przepisów tak, aby odpowiedzialność odszkodowawcza dotyczyła przypadków niezawarcia umowy, gdy nastąpiło to bez istotnej przyczyny.

Za znajdujące uzasadnienie należy uznać unormowanie ust. 4g dodawanego do art. 2a u.k.u.r. Otóż zgodnie z tą regulacją, jeśli wniosek o wyrażenie zgody przez Dyrektora Generalnego KOWR na nabycie nieruchomości rolnej przez podmiot inny niż uprzywilejowane został złożony po upływie sześciu miesięcy od upływu terminu do odpowiedzi na ogłoszenie, Dyrektor Generalny odmawia wyrażenia zgody. W ciągu sześciu miesięcy sytuacja na rynku nieruchomości rolnych mogła się istotnie zmienić, zatem może też pojawić się rolnik indywidualny lub podmiot wskazany w ust. 3 art. 2a u.k.u.r. zainteresowany nabyciem nieruchomości. To zaś uzasadnia konieczność powtórnego dania ogłoszenia o danej nieruchomości, umieszczonego na stronie internetowej prowadzonej przez KOWR.

Dodawane przepisami projektu ust. 5a–5c do art. 2a u.k.u.r. służą doprecyzowaniu kwestii proceduralnych związanych z postępowaniem przed Dyrektorem Generalnym KOWR i jako takie nie wymagają komentarza. Natomiast nowe brzmienie ust. 6 tego samego artykułu, poza tym, że usuwa oczywisty błąd gramatyczny występujący w obecnej regulacji, jednoznacznie wskazuje, że KOWR, w razie niewyrażenia zgody na zawarcie umowy sprzedaży, „jest zobowiązany do zakupu nieruchomości rolnej za zapłatą ceny odpowiadającej wartości rynkowej (…)”, jeśli zbywca złożył w odpowiednim terminie takie żądanie. Zatem ustawa nowelizacja pogłębia jeszcze automatyzm, podkreślając zobowiązanie KOWR do zakupu nieruchomości. Już po wprowadzeniu gruntownej nowelizacji z 2016 r. w doktrynie wskazywano: „Tworzy się ciekawy mechanizm wykupu gruntu przez ANR [obecnie KOWR – przyp.]. Każdy, kto będzie chciał grunt sprzedać, a nie będzie miał kupca, może zmusić do tego ANR [KOWR – przyp.], np. przedstawiając osobę, która nie spełnia warunków przewidzianych w art. 2a ust. 1 lub 3 KsztUstrRolU, przez co nieakceptowaną jako nabywcę przez ANR [KOWR]”[20]. Droga do nabycia nieruchomości przez KOWR nie jest może tak prosta, jak pisał zacytowany komentator, jednakże z uwagi na ochronę interesów Skarbu Państwa należałoby rozważyć odejście od obowiązku nabycia przez KOWR każdej nieruchomości rolnej – bez względu na jej cechy – na żądanie zbywcy, jeśli na nabycie przez wskazaną osobę nie wyrażono zgody. Istnieje bowiem prawdopodobieństwo przejścia na Skarb Państwa znacznych obszarów nieruchomości rolnych, których gospodarcze wykorzystanie będzie trudne. Przy czym należy podkreślić, że celem zarówno regulacji z 2016 r., jak i opiniowanego projektu, jest ochrona ustroju rolnego opartego na gospodarstwach rodzinnych, a nie uczynienie ze Skarbu Państwa znaczącego właściciela nieruchomości rolnych. Trzeba wskazać, że dodawany przez projekt do tego samego artykułu ust. 6d wyłącza zastosowanie ust. 6, statuującego obowiązek nabycia nieruchomości przez KOWR, zwłaszcza wtedy, gdy o wyrażenie zgody wnioskował inny podmiot niż zbywca. Zmianę tę należy ocenić pozytywnie.

Dodawane również ust. 6a–6c dotyczą sytuacji, gdy nieruchomość obciążona jest hipoteką[21]. Zwrócić trzeba tutaj uwagę na sytuację, gdy suma hipoteki przewyższa cenę, którą płaci KOWR. Wówczas – zgodnie z proponowanym brzmieniem ust. 6a pkt 2 w związku z ust. 6b – KOWR wpłaci niezwłocznie cenę do depozytu sądowego, a z tą chwilą hipoteka wygaśnie. Zgłaszanie żądania, by zgodnie z ust. 6 art. 2a KOWR nabył nieruchomość, może więc stać się sposobem pozbycia się nieruchomości obciążonej hipoteką. Ze względu na należytą ochronę wierzycieli hipotecznych postulować należałoby zmodyfikowanie przyjętego rozwiązania. Sądzić można, że najlepszym sposobem byłoby po prostu wskazanie, że przepisu ust. 6, dotyczącego obowiązku nabycia nieruchomości, nie stosuje się, jeżeli istnieje znaczne prawdopodobieństwo, że cena obliczona w sposób wskazany w ust. 6 będzie niższa niż suma hipoteki obciążającej nieruchomość. Trzeba nadmienić, że podobnie projekt reguluje kwestię nabycia przez KOWR nieruchomości obciążonej hipoteką w wyniku skorzystania z prawa pierwokupu (ust. 12–14 dodawane do art. 3 u.k.u.r.).

Projekt ustawy nowelizującej zmienia art. 2a ust. 7 u.k.u.r. w ten sposób, że wydłużony zostaje – z jednego miesiąca do dwóch miesięcy od otrzymania żądania – termin, w którym KOWR powiadamia zbywcę o wysokości ceny. W uzasadnieniu projektu napisano jedynie: „Termin 1 miesiąca był (…) zbyt krótki na sporządzenie wyceny nieruchomości” (s. 7). Zmiana ta budzi wątpliwości o tyle, że zamiast usprawniać działanie KOWR, przez wydłużenie terminu na określenie ceny pogorszona zostaje faktyczna sytuacja zbywcy.

Zaproponowana w projekcie modyfikacja art. 2c u.k.u.r. ma charakter czysto redakcyjny, zasadnie uznano bowiem, że jeśli przepisy ustawy znajdują zastosowanie do nabycia użytkowania wieczystego oraz udziału w użytkowaniu wieczystym, a także udziału we współwłasności nieruchomości rolnej, to dotyczy to także nabycia części odpowiednich udziałów. Pominięto zatem słowa „części udziału”.

 

4.4. Obowiązki nabywcy nieruchomości rolnej

Najważniejszą zmianą w projekcie odnośnie do obowiązków nabywcy jest skrócenie z 10 do 5 lat od dnia nabycia okresu, w którym jest on obowiązany prowadzić gospodarstwo rolne. Jak wskazano w uzasadnieniu (s. 7), zaproponowana treść  ust. 1 art. 2b u.k.u.r. realizuje postulaty organizacji rolniczych uznających 10-letni okres za zbyt długi[22]. Zmiana ta z pewnością zasługuje na aprobatę. Poza tym projekt przewiduje nowe brzmienie ust. 3 tego samego artykułu, na  mocy którego rezygnuje się z sądowego trybu wyrażenia zgody na dokonanie zbycia lub oddania w posiadanie nieruchomości przed upływem okresu wskazanego w ust. 1 (a zatem – po zmianie – 5 lat), przewidując zamiast tego tryb postępowania administracyjnego. Zatem kompetencje do wyrażania, na wniosek nabywcy, na te czynności uzyska Dyrektor Generalny KOWR. W uzasadnieniu podano, że: „Ma to na celu, aby wszystkie zgody na nabycie nieruchomości rolnych były wydawane przez jeden organ, co spowoduje ujednolicenie praktyki w tym zakresie, a także sprawi, że uzyskanie takiej zgody będzie prostsze i tańsze” (s. 7). Argument ten należy w pełni podzielić, uznając, że proponowane rozwiązania są właściwe. Nowa redakcja ust. 4 rozszerza katalog sytuacji, w których można będzie zbyć nieruchomość, mimo że nie upłynął jeszcze 5-letni okres. Dotyczy to zbycia w ramach wykonania umowy z następcą,  o którym mowa w art. 84 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, na rzecz państwowej lub samorządowej osoby prawnej – w razie przeznaczenia nieruchomości na cele publiczne, wskazane w ostatecznej decyzji o lokalizacji celu publicznego, a także na rzecz osoby, której przyznano pomoc w ramach pomocy w rozpoczęciu  działalności  gospodarczej  na  rzecz  młodych  rolników, przyznawanej na podstawie ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Przepis ten nie budzi zastrzeżeń.

 

4.5. Prawo pierwokupu nieruchomości rolnej

Projekt rozszerza znajdujący się w art. 3 ust. 5 u.k.u.r. katalog przypadków, w których nie stosuje się przepisów o prawie pierwokupu. Wskutek zmiany treść tego przepisu staje się kompatybilna z art. 2a ust. 3 u.k.u.r. w brzmieniu, które ustala niniejszy projekt. Ponadto trzeba pozytywnie ocenić wprowadzenie do tego artykułu ust. 8a, na którego mocy KOWR będzie mógł dokonać zapłaty niespornej części ceny nieruchomości, jeszcze zanim zbywca wystąpi do sądu o ustalenie ceny nieruchomości, co do której KOWR korzysta z prawa pierwokupu. Wprowadzana zmiana zmierza do większej ochrony interesów zbywcy.

Najbardziej kontrowersyjną zmianą w obrębie art. 3 u.k.u.r., proponowaną przez projekt, jest dodanie ust. 9a, zgodnie z którym rozwiązanie, zmiana lub odstąpienie od umowy sprzedaży nieruchomości objętej prawem pierwokupu, a także czynność prawna obciążająca zbywaną nieruchomość – w tym ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego – dokonane od chwili zawarcia tej umowy do upływu terminu do skorzystania z prawa pierwokupu są nieważne, jeśli nie wyraził na nie pisemnej zgody KOWR. W uzasadnieniu (s. 9) wskazano jedynie, że: „W praktyce zdarzały się przypadki, że strony umowy sprzedaży dowiadując się o planowanym przez KOWR skorzystaniu z prawa pierwokupu nieruchomości próbowały w szczególności odstąpić od umowy. Powodowało to, że działania podejmowane przez KOWR, mimo nakładu pracy, ostatecznie okazywały się bezskuteczne”. Dalej zaś podkreśla się, że wprowadzane nowelizacją ograniczenie nie narusza istoty prawa własności, gdyż: „ograniczenia w zakresie możliwości rozwiązania, zmiany lub odstąpienia od umowy sprzedaży nieruchomości rolnej objętej prawem pierwokupu mają charakter czasowy, krótkotrwały, są natomiast niezbędne do skutecznej realizacji przez KOWR prawa pierwokupu oraz prawa nabycia nieruchomości rolnych i do tego, aby uprawnienia te nie były pozorne” (s. 9). Z przedstawioną w uzasadnieniu oceną charakteru wprowadzanych ograniczeń nie można się zgodzić. W przypadku nieruchomości objętej prawem pierwokupu zawierane są dwie umowy: najpierw warunkowa umowa sprzedaży, w której strony zobowiązują się zawrzeć umowę przeniesienia własności, jeśli podmiot uprawniony (tutaj: KOWR) nie skorzysta z prawa pierwokupu, a po upływie terminu do wyrażenia przez ten podmiot woli skorzystania z prawa pierwokupu – umowę przeniesienia własności w wykonaniu umowy zobowiązującej sprzedaży[23]. Zauważyć należy, że proponowana regulacja ust. 9a głęboko ingeruje zarówno w prawo do rozporządzania prawem własności, jak i w zasadę swobody umów. Jeżeli KOWR nie wyrazi zgody na odstąpienie od umowy oraz skorzysta z prawa pierwokupu, musi dojść do zawarcia umowy przeniesienia własności, z tym że w miejsce nabywcy nieruchomości wejdzie KOWR. Zbywca zatem faktycznie traci prawo do odstąpienia od umowy i jest zmuszony zawrzeć umowę sprzedaży z KOWR. Zresztą cel w postaci zmuszenia do zawarcia umowy przeniesienia własności został w uzasadnieniu niedwuznacznie zasygnalizowany. W zakresie, w jakim proponowany przepis wyłącza możliwość swobodnego odstąpienia od umowy, a tym samym prowadzi do swoistej faktycznej nacjonalizacji nieruchomości, pojawia się istotna wątpliwość co do zgodności tego przepisu z art. 21 Konstytucji RP[24]. Należy wskazać, że z punktu widzenia ustroju rolnego odstąpienie od umowy powoduje niejako powrót do punktu wyjścia, a zatem osoba, dotychczas będąca właścicielem nieruchomości rolnej, nadal nim pozostaje, ewentualne zaś zagrożenie, jakie dla ustroju rolnego wiązałoby się z nabyciem nieruchomości przez podmiot, z którym osoba ta zawarła warunkową umowę sprzedaży, zostaje odsunięte. Podkreślenia wymaga, że deklarowanym celem zarówno regulacji z 2016 r., jak też obecnie przedstawionego projektu, jest ochrona konstytucyjnej zasady oparcia ustroju rolnego na gospodarstwach rodzinnych, a nie przejmowanie nieruchomości rolnych na rzecz Skarbu Państwa. Wprowadzany ust. 9a w brzmieniu zaproponowanym projektem wydaje się zaś realizować ten drugi cel.

 

4.6. Prawo pierwokupu akcji lub udziałów

Opiniowany projekt ogranicza przysługujące KOWR, a wyrażone w art. 3a u.k.u.r., prawo pierwokupu akcji i udziałów w spółkach, które są właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości rolnych. Po pierwsze prawo to będzie dotyczyć jedynie akcji lub udziałów w spółkach kapitałowych, a więc nie dotyczy spółki komandytowo-akcyjnej, do której także odnosi się ten artykuł w obecnej redakcji[25]. Po drugie zaś jedynie wtedy, gdy spółki te są właścicielami albo użytkownikami wieczystymi nieruchomości rolnej o powierzchni albo łącznej powierzchni powyżej 5 ha. Ponadto do katalogu wyłączeń spod prawa pierwokupu, wskazanego w ust. 2, dodaje się akcje i udziały zbywane na rzecz spółki kapitałowej lub grupy kapitałowej prowadzącej działalność w sektorach energii  elektrycznej, ropy naftowej oraz paliw gazowych. Zmiany te uznać należy za pozytywne o tyle, że niewątpliwie ułatwiają obrót udziałami i akcjami spółek, które są właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości rolnych o niewielkiej powierzchni – o bagatelnym znaczeniu dla ustroju rolnego. Jednakże uregulowana w art. 3a u.k.u.r. instytucja nadal pozostaje kontrowersyjna, gdyż nie jest jasny związek między ukształtowanym w sposób określony w tym przepisie prawem pierwokupu i skupowaniem z rynku na rzecz Skarbu Państwa akcji i udziałów spółek kapitałowych a ochroną ustroju rolnego. Nie przewiduje się dodania do art. 3a u.k.u.r. przepisów określających: 1) jaki odsetek wartości aktywów spółki musi stanowić nieruchomość rolna, by akcje lub udziały w spółce były objęte prawem pierwokupu; 2) jaki odsetek kapitału zakładowego spółki mają stanowić zbywane akcje albo udziały, by były objęte prawem pierwokupu. Brak tych regulacji powoduje po pierwsze, że KOWR przysługuje prawo pierwokupu akcji lub udziałów także takich spółek, w których wartość nieruchomości rolnej stanowi znikomą część wartości wszystkich aktywów. Po drugie zaś nawet w przypadku umów dotyczących niewielkich pakietów lub udziałów (zatem umów obejmujących na przykład 5 albo 3% wartości wszystkich akcji). Realizacja prawa pierwokupu w wymienionych przypadkach prowokuje ponownie pytanie o związek analizowanej instytucji z podstawowym celem regulacji w postaci ochrony ustroju rolnego opartego na gospodarstwach rodzinnych. Do osiągnięcia tego celu wystarczające jest kontrolowanie obrotu samymi nieruchomościami.

Ponadto projekt uzupełnia treść artykułu o ust. 3a, wyraźnie zbliżony do omawianego i budzącego duże wątpliwości ust. 9a dodawanego do art. 3 u.k.u.r. Według proponowanego brzmienia przepisu sankcją nieważności objęte jest rozwiązanie, zmiana lub odstąpienie od umowy sprzedaży udziałów lub akcji, które są objęte prawem pierwokupu, a także obciążenie zbywanych udziałów lub akcji, w tym ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego – dokonane w okresie od momentu zawarcia umowy sprzedaży do upływu terminu na wykonanie prawa pierwokupu, jeśli odbyło się bez pisemnej zgody KOWR. Przepis ten budzi zastrzeżenia analogiczne do tych, które dotyczą ust. 9a dodawanego do art. 3, albowiem nieproporcjonalnie do celu regulacji ingeruje w zasadę swobody umów i samo prawo własności. Może wywierać też ten sam skutek, co wskazany ust. 9a. Jeżeli bowiem KOWR nie wyrazi zgody na odstąpienie od umowy, a następnie skorzysta z prawa pierwokupu – zbywca zmuszony będzie sprzedać KOWR udziały lub akcje.

Wątpliwości co do nowej regulacji potęguje ustalana przez projekt nowa regulacja ust. 4 art. 3a. Wprowadza ona bardzo długi, gdyż dwumiesięczny termin dla KOWR na złożenie oświadczenie o wykonaniu prawa pierwokupu, liczony zresztą nie od momentu wysłania zawiadomienia o sprzedaży, ale od wpływu zawiadomienia do KOWR. Wprowadzenie tak długiego terminu, dłuższego o miesiąc od terminu na złożenie przez KOWR oświadczenia o wykonaniu prawa pierwokupu nieruchomości rolnych, tłumaczone jest w uzasadnieniu tylko tym, że: „okres 1 miesiąca jest bowiem niewystarczający na pełne rozeznanie” (s. 10). Tymczasem wprowadzana regulacja będzie negatywnie oddziaływać na obrót gospodarczy, wydłużając znacząco czas potrzebny na skuteczne nabycie udziałów lub akcji jakiejkolwiek spółki (oprócz przypadków mieszczących się w katalogu wyłączeń z ust. 2 art. 3a u.k.u.r.), która wśród swoich aktywów ma także nieruchomość rolną o powierzchni 5 ha i większej. Ponadto spółka zbywająca akcje lub udziały obciążona zostaje obowiązkami informacyjnymi (pkt. 1–5 ust. 4), powodującymi udzielenie KOWR zasadniczo pełnej wiedzy o stanie spółki i to nie tylko na moment zawierania umowy sprzedaży akcji lub udziałów, ale za trzy ostatnie lata obrotowe, w tym – składane pod rygorem odpowiedzialności karnej jak za fałszywe zeznania (art. 233 Kodeksu karnego) – oświadczenie zarządu o wysokości zobowiązań warunkowych. Wprowadzenie wszystkich tych obowiązków prowokuje pytanie o zgodność celu wprowadzanych przepisów z ogólnym celem regulacji, jakim jest ochrona ustroju rolnego, albowiem można odnieść wrażenie, że służą one ukrytemu celowi inwestycyjnemu. Trzeba podkreślić, że powód wprowadzenia tych obowiązków nie został w ogóle w uzasadnieniu projektu wyjaśniony.

 

4.7. Nabycie nieruchomości na podstawie innej czynności prawnej niż umowa sprzedaży

Projekt zmienia art. 4 u.k.u.r., dający prawo KOWR do złożenia oświadczenia o nabyciu nieruchomości rolnej wtedy, gdy zmiana właściciela następuje na podstawie innej czynności prawnej lub innego zdarzenia prawnego niż umowa sprzedaży. Ustawa nowelizująca rozszerza ujęty w ust. 4 tego artykułu katalog przypadków, do których przepis art. 4 u.k.u.r. nie będzie mieć zastosowania. Modyfikacja ta wynika z dostosowania artykułu do innych zmian wprowadzanych przez projekt. Dotyczy to m.in. przypadku powiększania gospodarstwa rolnego o nieruchomość położoną w gminie sąsiedniej. Dodawany do art. 4 u.k.u.r. ust. 4a budzi duże wątpliwości, analogiczne do tych, jakie powstają w przypadku ust. 9a dodawanego do art. 3 u.k.u.r. Ust. 4a wprowadza bowiem rozwiązanie, na którego mocy sankcją nieważności objęte są przypadki rozwiązania, zmiany lub odstąpienia od umowy, innej niż umowa sprzedaży, odwołania jednostronnej czynności prawnej oraz dokonania czynności prawnej obciążającej zbywaną nieruchomość rolną, dokonane bez zgody KOWR w okresie od chwili nabycia nieruchomości do czasu upływu terminu na złożenie przez KOWR oświadczenia o nabyciu nieruchomości. Przepis ten niewątpliwie znacząco ingeruje w prawo własności, mogąc prowadzić do przejęcia własności przez Skarb Państwa chociażby wtedy, gdy strony chcą odstąpić od umowy, a KOWR nie wyraża na to zgody i składa oświadczenie o nabyciu nieruchomości rolnej, jak i wtedy gdy poprzedni właściciel chciałby odwołać darowiznę, gdyż wystąpiły po temu wskazane prawem przesłanki, ale KOWR nie wyraził zgody i zarazem złożył oświadczenie o nabyciu. Ponadto ochrona sądowa określona w ust. 2a dotyczy jedynie ceny nieruchomości, a nie przeciwstawienia się oświadczeniu woli złożonemu przez KOWR. Tymczasem w przypadkach objętych art. 4 nie występuje prawo pierwokupu, zatem własność nieruchomości została skutecznie przeniesiona. Istnieje zatem potrzeba wprowadzenia mechanizmu prawnego, chroniącego prawnie relewantne interesy właściciela.

 

4.8. Nabycie nieruchomości przez KOWR w innych przypadkach przewidzianych w projekcie

Projekt modyfikuje treść art. 3b u.k.u.r.: proponuje się ograniczenia prawa nabycia nieruchomości – w przypadku zmiany wspólnika lub przystąpienia nowego wspólnika – do sytuacji, w których spółka osobowa jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości rolnej o powierzchni co najmniej 5 ha albo nieruchomości rolnych o łącznej powierzchni co najmniej 5 ha. Przewidzianą regulację należy ocenić aprobująco w tym zakresie, że wyklucza ingerencję KOWR w stosunki majątkowe spółki osobowej, gdy jest ona właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości rolnych o stosunkowo niewielkiej powierzchni. Jednocześnie trzeba wskazać, że w obecnym brzmieniu mowa jest tylko o spółce, która jest właścicielem nieruchomości rolnej – i wydaje się, że sformułowanie przepisu nie w pełni zostało dostosowane przypadku, w którym spółka jest użytkownikiem wieczystym takiej nieruchomości, albowiem nie ma w nim mowy o nabyciu przez KOWR na rzecz Skarbu Państwa użytkowania wieczystego. Zatem na przykład spółki osobowej, która jest właścicielem nieruchomości rolnych o łącznej powierzchni 4 ha oraz użytkownikiem wieczystym gruntów rolnych o łącznej powierzchni 2 ha, dotyczyć będzie przepis art. 3b, jeśli zostanie przyjęte jego ujęcie proponowane w projekcie. Jednakże – zgodnie z brzmieniem ust. 1 in fine wskazanego artykułu – KOWR będzie mógł złożyć oświadczenie o nabyciu jedynie tych nieruchomości, ale już nie – prawa użytkowania wieczystego.

Dokładnie taka sama sytuacja zachodzi w odniesieniu do dodawanego przez ustawę nowelizującą do u.k.u.r. art. 3c. Przepis ten będzie mieć zastosowanie wówczas, gdy walne zgromadzenie spółki akcyjnej, będącej właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości rolnej o powierzchni co najmniej 5 ha albo nieruchomości rolnych o łącznej powierzchni co najmniej 5 ha, podejmie uchwałę w sprawie ubiegania się o dopuszczenie akcji objętych prospektem emisyjnym do obrotu na rynku regulowanym. W takim przypadku KOWR będzie mógł złożyć oświadczenie – ale wyłącznie o nabyciu nieruchomości, a nie użytkowania wieczystego. Należy zaznaczyć, że w uzasadnieniu projektu (s. 10) dodawanej regulacji poświęcono jedno dość enigmatyczne stwierdzenie, w którym w dodatku nie ma mowy o użytkowaniu wieczystym, gdyż wskazuje się tam jedynie na spółkę akcyjną, „która jest właścicielem nieruchomości rolnej o pow. co najmniej 5 ha”. 

 

4.9. Rozszerzenie uprawnień i kompetencji KOWR

Wprowadzony przez projekt do u.k.u.r. art. 4b rozszerza znacząco uprawnienia KOWR, który – zgodnie z ust. 1 – będzie mógł nabywać na własność nieruchomości rolne oraz akcje i udziały w spółkach prawa handlowego będących właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości rolnych, przy czym jedynym ograniczeniem tego uprawnienia jest realizacja zadań określonych w u.k.u.r. Jednakże przepis nie przewiduje ograniczenia, które projekt wprowadza w art. 3a–3c i art. 4 u.k.u.r., a mianowicie, że spółka jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości rolnej o powierzchni albo łącznej powierzchni co najmniej 5 ha. Oznacza to, że KOWR będzie mógł nabywać akcje lub udziały spółek – zarówno spółki komandytowo-akcyjnej, jak i spółek kapitałowych – jeżeli wśród ich składników majątkowych znajduje się jakiekolwiek prawo własności albo użytkowania wieczystego nieruchomości rolnej, i to niezależnie od powierzchni tej nieruchomości oraz tego, jaki ułamek wartości aktywów stanowi wartość tego prawa. Ustęp 3 nakazuje stosować odpowiednio do tego nabycia art. 3a i 3b u.k.u.r., w brzmieniu ustalanym przez projekt, nie przywołując jednak konkretnych ustępów tych artykułów. To rodzić będzie problemy w zakresie stosowania prawa, gdyż art. 3a i 3b dotyczą w gruncie rzeczy innych sytuacji niż „zwykłe” nabycie udziałów lub akcji. Wydaje się bezsprzeczne, że stosowany odpowiednio ust. 2 art. 3a wskazuje akcje i udziały, które nie będą podlegały nabywaniu przez KOWR (wyłącza to m.in. nabywanie akcji spółek dopuszczonych do obrotu zorganizowanego). Jednakże powstaje na przykład problem, czy i w jakim zakresie do nabywania akcji lub udziałów, o których mowa w art. 4b, mają zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego o prawie pierwokupu wskazane w art. 3a ust. 4 i art. 3b ust. 5. Nie jest też jasne, czy podmiot, któremu KOWR złoży oświadczenie o zamiarze nabycia akcji lub udziałów, będzie mógł odmówić zawarcia umowy sprzedaży. Jeżeli zaś chodzi o nabywanie nieruchomości rolnych, to wspomniany już ust. 3 art. 4b nakazuje stosować odpowiednio ust. 12–14 art. 3, które odnoszą się do sytuacji obciążenia nieruchomości rolnych hipoteką. Nie zostały natomiast sprecyzowane szczegółowe unormowania dotyczące trybu, w jakim KOWR będzie mógł dokonywać nabycia nieruchomości. Art. 7 Konstytucji RP wymaga, żeby organy władzy publicznej, do których niewątpliwie należy Dyrektor Generalny KOWR, działały na podstawie i w granicach prawa. Zatem ta zasada konstytucyjna wymaga, by kompetencje KOWR wymienione w art. 4b były doprecyzowane, nawet jeżeli nie dotyczą sfery imperium, lecz dominium, a także, żeby sprecyzować procedurę nabywania przez KOWR zarówno nieruchomości rolnych, jak i akcji i udziałów, o których mowa w art. 4b.

 

4.10. Prowadzenie gospodarstwa rolnego

Projekt wprowadza zmiany w zakresie art. 6 i 7 u.k.u.r., dotyczące kwestii pojęcia rolnika indywidualnego, osobistego prowadzenia gospodarstwa rolnego oraz stażu pracy w rolnictwie. Dodany do art. 6 ust. 1a umożliwia wliczanie do 5-letniego okresu zamieszkania w gminie, potrzebnego do uznania za rolnika indywidualnego, zamieszkiwania również w innej gminie, bezpośrednio przed zmianą miejsca zamieszkania, jeśli w gminie tej jest albo była położona nieruchomość rolna wchodząca w skład gospodarstwa rolnego. Z kolei w odniesieniu do treści art. 7 u.k.u.r. – rezygnuje się z uciążliwego wymogu potwierdzania wskazanych w tym artykule oświadczeń przez wójta (burmistrza albo prezydenta miasta), w zamian wprowadzając odpowiedzialność karną za złożenie nieprawdziwego oświadczenia. Zmiany te należy uznać za celowe i uzasadnione.

 

5. Uwaga do zmian w ustawie – Prawo spółdzielcze

Projekt, zmieniając art. 147 § 2 Prawa spółdzielczego, proponuje rozszerzenie wyłączenia przysługującego spółdzielni produkcji rolnej prawa pierwokupu na przypadki przeniesienia własności wkładu gruntowego na rzecz rolnika indywidualnego oraz osoby bliskiej w rozumieniu u.k.u.r. Zmiana ta nie budzi wątpliwości. Podobnie też zasługuje na aprobatę wprowadzenie do § 4 art. 148 Prawa spółdzielczego odesłania do Ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 908). Ustawa ta bowiem w art. 8 zawiera regulacje dotyczące dopłat w przypadku wymiany gruntów, nie ma zatem potrzeby odmiennego unormowania rozliczenia różnic w wartości gruntów w sytuacji otrzymania przez członka spółdzielni równoważnego gruntu.

 

6. Uwagi do zmian w ustawie o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa

Projekt prowadza szereg zmian do u.g.n.r., jednakże część z nich ma na celu usprawnienie gospodarowania wymienionymi w tytule nieruchomościami (tu trzeba wskazać: art. 3 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 5, pkt 7, pkt 11 projektu), ułatwienie zbycia lub wydzierżawienia określonym podmiotom albo wykorzystania w inny sposób tych nieruchomości (art. 3 pkt 4 lit. a, lit. e oraz lit. f,  pkt 6, pkt 8, pkt 9 lit. a–d, pkt 15 projektu) albo też zabezpieczenie interesów Skarbu Państwa (art. 3 pkt 4 lit. b, pkt 9 lit. e, pkt 12, pkt 14 projektu). Spośród nowych rozwiązań można zwrócić uwagę chociażby na wprowadzenie reguły umieszczania listy nieruchomości ZWRSP przeznaczonych do sprzedaży na stronie internetowej BIP KOWR (art. 28 ust. 1 u.g.n.r. zmieniany przez art. 3 pkt 7 projektu; można zadać pytanie, dlaczego to oczywiste – jak by się zdawało – w dobie administracji elektronicznej rozwiązanie jest wprowadzane tak późno), jak też uzupełnienie art. 29 u.g.n.r. o ust. 6–14 (art. 3 pkt 9 lit. g projektu), wprowadzających tryb składania zastrzeżeń przez osoby, które miały zamiar uczestniczyć w przetargu na sprzedaż nieruchomości rolnej, w sprawie niedopuszczenia do przetargu albo dopuszczenia do niego osób nieuprawnionych, co zdecydowanie przyczynia się do zwiększenia ochrony relewantnych prawnie interesów tych osób. Ponadto na podstawie zmodyfikowanych ust. 3 i 4 art. 46 u.g.n.r. (art. 3 pkt 15 projektu) KOWR otrzyma kompetencje do odgrywania aktywnej roli w zakresie polityki mieszkaniowej. Dalsza część opinii będzie wszakże odnosić się wyłącznie do zmian, które można uznać za problematyczne z określonego punktu widzenia.

Art. 3 pkt 4 projektu wprowadza szereg istotnych zmian art. 24 u.g.n.r. Reguła, iż KOWR w pierwszej kolejności wydzierżawia albo sprzedaje nieruchomości rolne na powiększenie lub utworzenie gospodarstw rolnych, nie będzie dotyczyć nieruchomości rolnych o powierzchni mniejszej niż 1 ha oraz nieruchomości przeznaczonych na inne cele niż rolne. Zgodnie z proponowanym brzmieniem ust. 5 – nieodpłatne przekazanie nieruchomości wchodzącej w skład ZWRSP będzie mogło odbywać się wyłącznie za zgodą ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Zmiana ta wydaje się uzasadniona ochroną interesów Skarbu Państwa. Jednocześnie ujęty w pkt 1 ust. 5 katalog sytuacji, w których będzie możliwe przekazanie nieruchomości jednostce samorządu terytorialnego, zostaje poszerzony o lit. d. Jednocześnie przekazanie to będzie mogło nastąpić m.in. w przypadku, gdy są one przeznaczone na – określone w ust. 5 pkt 1 lit. c – cele związane z realizacją inwestycji infrastrukturalnych na mocy zarówno miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jak też ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Uzupełnienie to należy ocenić jako zasadne, gdyż wiele gmin nie ma aktualnych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Oprócz wymienionych, wprowadza się zarazem zmianę w ust. 5a, zgodnie z którą KOWR będzie zobowiązany wystąpić do nabywcy, który nieodpłatnie otrzymał własność nieruchomości na mocy przepisu ust. 5, z żądaniem zwrotu aktualnej wartości pieniężnej tej nieruchomości nie tylko wtedy, gdy (jak obecnie) nabywca przed upływem 10 lat od nabycia zbył ją lub przeznaczył na inne cele niż wskazane w umowie, ale także wtedy, gdy w tym samym okresie nie wykorzystał jej na cele określone w umowie. Zmiana ta – w odróżnieniu od wymienionych wyżej – nie wydaje się właściwa, gdyż jest niekorzystna dla jednostek samorządu terytorialnego. Najczęstszą bowiem przyczyną niedojścia do skutku określonych inwestycji jednostek samorządu terytorialnego jest niemożność zgromadzenia odpowiednich środków, w tym zwłaszcza na skutek nieotrzymania określonych dotacji. Jeżeli omawiany przepis uzyska brzmienie proponowane w projekcie, jednostka samorządu terytorialnego, której nie uda się realizacja inwestycji w wymienionym 10-letnim terminie – co może mieć miejsce również w przypadku braku zaniedbań po jej stronie – poniesie jeszcze dodatkową konsekwencję w postaci zapłaty niemałej kwoty na rzecz Skarbu Państwa. To zaś negatywnie wpłynie na stan finansów tej jednostki. Natomiast dla ochrony interesów Skarbu Państwa wystarczające będzie wprowadzenie obowiązku zwrotu nieruchomości przez jednostkę samorządu terytorialnego, jeśli w okresie 10 lat od chwili nabycia nieruchomość ta nie zostanie wykorzystana na cele określone w umowie. Taką zmianę w projekcie należy też rekomendować.

W art. 3 pkt 4 projektu wprowadzającym zmiany w brzmieniu przepisów art. 24 u.g.n.r. jest dwukrotnie mowa o nieruchomościach, które w planach zagospodarowania przestrzennego, w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego są przeznaczone na określone cele (art. 24 ust. 1 pkt 1 i art. 24 ust. 5 pkt 1 lit. c u.g.n.r. w brzmieniu przewidzianym w projekcie). W tym kontekście należałoby postulować, aby wśród wymienionych w tych przepisach aktów determinujących przeznaczenie nieruchomości na określone cele została wymieniona również decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja ta jest wydawana w przypadku braku planu miejscowego (zob. art. 50 i nast. Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym[26]), jej wymienienie zaś w powołanych przepisach u.g.n.r. byłoby uzasadnione również dlatego, że decyzja ta może określać przeznaczenie nieruchomości m. in. na te cele, o których jest mowa w art. 24 ust. 5 pkt 1 lit. c u.g.n.r. w brzmieniu przewidzianym w projekcie (zob. legalną definicję inwestycji celu publicznego w art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Projekt w art. 3 pkt 16 dodaje do u.g.n.r. rozdział 9a zawierający przepisy karne, penalizujące niewydanie – mimo wezwania – objętej w posiadanie bez tytułu prawnego nieruchomości rolnej ZWRSP (nowy art. 50a ust. 1) oraz niewydanie KOWR nieruchomości rolnej pomimo prawomocnego orzeczenia sądu (art. 50a ust. 2), przy czym odpowiedzialności tej podlegać mają osoby działające w imieniu osób prawnych bądź jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej (art. 50a ust. 3). Wskazać należy, że jedyną przytaczaną w uzasadnieniu racją wprowadzenia tych typów czynów zabronionych jest coraz większa dotkliwość procederu „z uwagi na «bezkarność» takich sprawców” (s. 19–20). Nie podaje się, dlaczego środki mniej represyjne – chociażby określone zmiany w uregulowaniu postępowania egzekucyjnego – nie mogłyby być skutecznym, a zarazem wystarczającym środkiem przeciwdziałania niewątpliwie negatywnemu z punktu widzenia interesów Skarbu Państwa zjawisku. Jednocześnie projekt w pkt 15 art. 3 zmienia art. 39b u.g.n.r., podwyższając wynagrodzenie z tytułu władania nieruchomością wchodzącą w skład ZWRSP z 5-krotności do 30-krotności czynszu podstawowego. Można zatem zadać pytanie, czy zmiana ta nie ma wystarczającego działania odstraszającego i nie powoduje adekwatnej dolegliwości dla osób władających bez tytułu prawnego wymienionymi nieruchomościami. Uzasadnienie projektu na to pytanie jednak nie odpowiada. Tymczasem prawo karne powinno pozostawać ostatecznym środkiem ochrony dóbr prawnych, utrzymywanym w granicach wyznaczonych zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Ponadto wprowadzane przepisy powodują wzmocnienie ochrony własności Skarbu Państwa w stosunku do ochrony wszelkiej innej własności – wszakże bezumowne korzystanie z nieruchomości prywatnych albo należących do gmin (a to akurat zdarza się w praktyce nierzadko, zwłaszcza w odniesieniu do lokali mieszkaniowych) nie będzie skutkować analogiczną odpowiedzialnością karną. Wprowadzane w projekcie przepisy są przykładem występującej obecnie tendencji do rozszerzania – bez wystarczającego uzasadnienia – zakresu kryminalizacji, wynikającej z traktowania prawa karnego jako panaceum na wszelkie niemal oceniane negatywnie fakty życia społecznego. Z przedstawionych tutaj względów należy postulować rezygnację z wprowadzania odpowiedzialności karnej, na rzecz innych środków, które pozwoliłyby na sprawne wydanie KOWR nieruchomości rolnej.

Na tle redakcji przepisu art. 3 pkt 9 lit. b projektu, zmieniające art. 29 ust. 2 u.g.n.r., należy poczynić uwagę dotyczącą zasad techniki prawodawczej. Mianowicie załącznik do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 283) pozwala w przypadku nowelizacji używać formuł o zastępowaniu jednych wyrazów innymi albo dodawaniu nowych wyrazów tylko wtedy, gdy „sprzyja to wyrażeniu intencji prawodawcy w sposób zrozumiały dla adresatów” (§ 87 ust. 3). W pozostałych przypadkach należy przytaczać przepisy w pełnym nowym brzmieniu. Opiniowany projekt wielokrotnie korzysta ze wskazanych formuł. W wymienionym przepisie dodaje się w ten sposób znaczną partię tekstu, a dla jasności ujęcia należałoby przytoczyć nowe brzmienie całego ustępu.

 

6. Uwaga do zmian w ustawie o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa

Zawarte w art. 5 projektu zmiany w ustawie o KOWR mają na celu usprawnienie wykonywania ustawowych zadań przez KOWR, dlatego postuluje się m.in. zmianę sposobu udzielania zamówień publicznych przez KOWR w taki sposób, iż w ramach przyznanego limitu wydatków dyrektorzy oddziałów terenowych będą mogli udzielać zamówień publicznych w imieniu i na rzecz KOWR. Wprowadzane przepisy nie budzą zasadniczych kontrowersji z punktu widzenia zasad techniki prawodawczej. Trzeba jednak zwrócić uwagę na zmienione brzmienie art. 17 ustawy o KOWR, według którego to przepisu za zgodą ministra właściwego do spraw rozwoju wsi KOWR będzie mógł nie tylko – jak obecnie – posiadać, obejmować lub nabywać akcje lub udziały w spółkach, ale także tworzyć spółki prawa handlowego i przystępować do nich. O ile objęcie nadzorem ministra posiadania, obejmowania lub nabywania akcji lub udziałów należy uznać za zmianę pozytywną, służącą zapewnieniu przejrzystości działania KOWR, o tyle przypadki, w których KOWR będzie mógł tworzyć spółki prawa handlowego albo przystępować do nich, powinny być precyzyjnie przez ustawę wskazane – z określeniem celów, którym służyć mają te spółki. Przejrzystość funkcjonowania sfery publicznej wymaga bowiem, by kompetencje organów władzy publicznej nie tylko w obszarze imperium, ale także w sferze dominium, były szczegółowo określone przepisami prawa.

 

7. Uwaga do przepisów przejściowych

Przepisy przejściowe zasadniczo skonstruowane są prawidłowo. Wątpliwość budzi wszakże art. 8 ust. 1 projektu, w którym wskazuje się, że z dniem wejścia w życie ustawy do umów zawartych przed tym dniem oraz innych czynności dokonanych przed tą datą znajdą zastosowanie art. 3 ust. 9a i 12, art. 3a ust. 3a i 3b, art. 3b ust. 5 oraz art. 4 ust. 4a, 5 i 6 w brzmieniu znowelizowanym. Przepis ten niewątpliwie pogarsza sytuację stron umowy – zwłaszcza w kontekście kontrowersyjnego charakteru dodawanych do KOWR art. 3 ust. 9a, art. 3a ust. 3a i art. 4 ust. 4a, o czym była zresztą mowa w niniejszej opinii.

 

8. Konkluzje

Opiniowany projekt należy rekomendować do dalszych prac legislacyjnych, zawiera on bowiem szereg regulacji ułatwiających obrót nieruchomościami rolnymi przy jednoczesnej realizacji zasady określonej w art. 23 Konstytucji RP. Jednocześnie jednak niektóre zmiany dokonane w ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego trzeba ocenić krytycznie. Najpoważniejsze wątpliwości budzą zatem przepisy dodawane do u.k.u.r.: art. 3 ust. 9a (art. 1 pkt 7 lit. d projektu), art. 3a ust. 3a (art. 1 pkt 8 lit. c projektu) oraz art. 4 ust. 4a (art. 1 pkt 11 lit. f – błędnie oznaczona w projekcie jako lit. e), które w nadmiernym stopniu ingerują w prawo własności. Ponadto trzeba zwrócić uwagę na konieczność doprecyzowania bardzo szerokich kompetencji KOWR, wskazanych w art. 4b dodawanym do u.k.u.r. (art. 1 pkt 12 projektu) oraz w zmienionym art. 17 ustawy o KOWR (art. 5 pkt 5 projektu). Należałoby także postulować uzupełnienie definicji zawartej w art. 2 pkt 1 u.k.u.r. w taki sposób, aby w przypadku nieruchomości obejmujących grunty o różnym przeznaczeniu brać pod uwagę tylko powierzchnię tej części nieruchomości, która w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w ewidencji gruntów i budynków oznaczona jest jako przeznaczona na cele rolne.

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanej przez prof. dr hab. Annę Łabno oraz dra hab. Piotra Szymańca, prof. PWSZ w Wałbrzychu, Rada Legislacyjna przyjęła na posiedzeniu w dniu 11 stycznia 2019 r. 

 


[1] L. Garlicki, M. Zubik, Komentarz do art. 23 Konstytucji RP, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. 1, wyd. 2 uzupełnione, Wyd. Sejmowe, Warszawa 2016, s. 580

[2] L. Garlicki, M. Zubik, Komentarz…, s. 580.

[3] Ibidem, s. 584.

[4] Ibidem, s. 579.

[5] Por. szeroką analizę rozwiązań wprowadzanych w krajach europejskich: A. Lichorowicz, Status prawny gospodarstw rodzinnych w ustawodawstwie krajów Europy Zachodniej, Wyd. Temida 2, Białystok 2000, s. 9–30; S. Prutis, Status prawny rodzinnego gospodarstwa rolnego w polskim prawie rolnym (ocena stanu regulacji), [w:] P. Litwiniuk (red.), Prawne mechanizmy wspierania i ochrony rolnictwa rodzinnego w Polsce i innych państwach Unii Europejskiej, pod red. P. Litwiniuka, Warszawa 2015, s. 11 i n.

[6] Por. W. Borysiak, Komentarz do art. 23, [w:] M. Safjan, M. Bosek (red.), Konstytucja. Komentarz, t. 1, C.H. Beck, Warszawa 2016, s. 637–638.

[7] Por. A. Łabno, Zasada solidarności jako aksjologiczna podstawa ustroju rolnego w Polsce. Aspekty konstytucyjne, [w:] P. Litwiniuk (red.), Integracja europejska jako determinanta polityki wiejskiej. Aspekty prawne, Fundacja Programów Pomocy dla Rolnictwa, Warszawa 2017.

[8] To określenie pojawia się w uzasadnieniu projektu (s. 16) w odniesieniu do proponowanej zmiany w  art. 28a u.g.n.r., polegającej na dodaniu ust. 1. Zmiana ta jest zresztą funkcjonalnie powiązana z modyfikacją treści art. 1a u.k.u.r.

[9] Postanowienie SN z 28 stycznia 1999 r., III CKN 140/98, Lex nr 50652; podobnie: wyrok SN z 2 czerwca 2000 r., II CKN 1067/98 – z glosą A. Lichorowicza, OSP 2001, z. 2, poz. 27.                                             

[10] Zob. J. Bieluk, Ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2016, s. 38–44. Głoszony jest także pogląd mniejszościowy, według którego decydujące są „fizyczno-agronomiczne właściwości” gruntu, „pozwalające na uzyskiwanie płodów rolnych po zastosowaniu odpowiednich zabiegów agrotechnicznych” – Z. Truszkiewicz, Nieruchomość rolna i gospodarstwo rolne w rozumieniu U.K.U.R., „Krakowski Przegląd Notarialny” 2016, nr 2, s. 144; podobnie: wyrok NSA z 20 marca 2008 r., I OSK 435/07, orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/25DD6A848D.

 

[11] P. Więcek, Pierwokup wobec nieruchomości rolnych i gruntów leśnych – praktyka pierwszych miesięcy obowiązywania przepisów, „Internetowy Przegląd Prawniczy TBSP UJ” 2017, nr 6, s. 121–122          

[12] Punkt I.6: „Ustawa ma zastosowane w przypadku, gdy tylko część nieruchomości (w rozumieniu art. 46 Kodeksu cywilnego) będzie miała charakter rolny”. Por. J. Bieluk, Ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego…, s. 44.

[13] P. Więcek, Pierwokup wobec nieruchomości rolnych i gruntów leśnych…, s. 121–122.

[14] Z. Truszkiewicz, Nieruchomość rolna i gospodarstwo rolne w rozumieniu U.K.U.R…., s. 150.

[15] W. Gonet, Prawo pierwokupu nieruchomości, Wolters Kluwer, Warszawa 2017, s. 225–226.

[16] Por. ibidem, s. 238. Na marginesie należy stwierdzić, że w polskim porządku prawnym nie ma definicji prawnej pasierba, choć termin ten jest w przepisach używany (por. art. 4a ust. 1 Ustawy dnia 28 lipca 1983 r. o podatku od spadków i darowizn, t.j. Dz.U. z  2018  r., poz. 644 ze zmianami). Z uwagi na ów brak definicji legalnej w praktyce mogą pojawić się wątpliwości, jak kwalifikować dzieci współmałżonków, gdy małżeństwo już ustało.

[17] Zasadnie wskazuje się, że jeśli traktować literalnie warunek ustanawiany przez art. 2a ust. 4 pkt 1 lit. a w obecnym brzmieniu, można mieć wątpliwości, czy jest on w ogóle do spełnienia, choćby dlatego, że wykazanie jest czymś więcej niż uprawdopodobnienie. Zob. J. Bieluk, Ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego…, s. 87–89; K. Maj, Zmiany w ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego obowiązujące od dnia 30 kwietnia 2016 r., „Krakowski Przegląd Notarialny” 2016, nr 2, s. 83–84.

[18] Na tle obowiązujących przepisów słusznie zauważa się w literaturze: „Rolnik chce darować nieruchomość wnukowi brata – najbliższej mu osobie, ale niewchodzącej w zakres pojęcia osoby bliskiej (…) Wówczas musi wykazać, że nikt z podmiotów uprzywilejowanych wskazanych w art. 2a ust. 1 i 3 (…) nie jest zainteresowany przyjęciem darowizny. Trudno, racjonalnie oceniając, uznać, że taki warunek może być spełniony. Czy rolnik ma oświadczyć, że nikt z podmiotów uprawnionych nie chce od niego otrzymać darowizny, ewentualnie wywiesić ogłoszenie w ODR oferujące nieodpłatne przekazanie nieruchomości rolnej” – J. Bieluk, Ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego…, s. 89. Podany przykład świadczy, że omawiana zmiana zawarta w projekcie jest niezbędna.

[19] Por. W. Gonet, Prawo pierwokupu nieruchomości…, s. 225.

[20] J. Bieluk, Ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego…, s. 105.

[21] Dodanie przepisów regulujących kwestię nieruchomości obciążonej hipoteką jest w pewnej mierze odpowiedzią na problemy zauważone przez doktrynę; zob. ibidem, s. 109.

[22] Podobne stwierdzenia zawierała opinia Rady Legislacyjnej z 26 lutego 2016 r. o projekcie ustawy o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw, https://radalegislacyjna.gov.pl/dokumenty/opinia-z-26-lutego-2016-r-o-pr....

[23] Por. np.: W. Gonet, Prawo pierwokupu nieruchomości…, s.  19–32.

[24] Proponowana regulacja idzie w przeciwnym kierunku niż utarta linia orzecznicza sądów cywilnych i doktryna w kwestii prawa pierwokupu. Na ten temat wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z 8 sierpnia 2003 r., V CK 177/02, OSNC 2004, nr 10, poz. 160: „Zasada swobody umów nie doznaje ograniczenia wskutek istnienia podmiotu uprawnionego do wykonania prawa pierwokupu, nawet jeśli źródłem tego prawa jest ustawa. W piśmiennictwie przyjmuje się, że prawo pierwokupu nie stanowi przeszkody do rozwiązania przez strony warunkowej umowy sprzedaży, zanim oświadczenie o wykonaniu tego prawa zostanie złożone. Pogląd ten jest równoznaczny z zakwestionowaniem odmiennego stanowiska wyrażonego przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 9 października 1991 r., III CZP 94/91 («Palestra» 1992, nr 1–2, s. 83), w której stwierdzono, że do czasu złożenia przez zarząd gminy oświadczenia co do wykonania prawa pierwokupu nieruchomości wyłączone jest rozwiązanie przez strony umowy sprzedaży, zawartej pod warunkiem, że zarząd gminy nie wykona prawa pierwokupu. Również w najnowszym piśmiennictwie zajęto zasługujące na aprobatę stanowisko, że strony umowy warunkowej dysponują możliwością jej zmiany, a także mogą dokonać rozwiązania umowy, co przede wszystkim wynika z zasady swobody umów (…)”.      

[25] Por. J. Bieluk, Ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego…, s. 150.

[26] T.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945.