Opinia z 14 grudnia 2018 r. o projekcie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o architektach oraz ustawę o inżynierach budownictwa

(Minister Inwestycji i Rozwoju)

   Rada Legislacyjna                                                                                               2018-12-14

               przy

Prezesie Rady Ministrów

          RL-033-24/18 

                                                                                                                                                                                                                                             Opinia

o projekcie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o architektach oraz ustawę o inżynierach budownictwa

 

 

I. Uwagi ogólne

 

1. [Przedmiot opiniowanego projektu ustawy] Projekt ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o architektach oraz ustawę o inżynierach budownictwa[1] (dalej: „Projekt”) – przedłożony do zaopiniowania Radzie Legislacyjnej pismem Wiceprezesa Rządowego Centrum Legislacji z dnia 8 października 2018 r. – jest ustawą wprowadzającą w rozumieniu Zasad Techniki Prawodawczej[2]. Projekt zawiera przepisy mające zapewnić efektywne wprowadzenie do polskiego porządku prawnego dwóch ściśle ze sobą związanych tematycznie ustaw, obecnie mających formę projektów ustaw: projektu ustawy o architektach[3] oraz projektu ustawy o inżynierach budownictwa[4].

2. [Ogólna charakterystyka treściowa Projektu] Opiniowany Projekt zawiera 27 artykułów podzielonych w sensie systematyzacyjnym na 5 rozdziałów.

Rozdział 1 Projektu jest zatytułowany „Przepisy ogólne” i zawiera dwa artykuły, z których jeden mówi o terminie wejścia w życie ustawy o architektach (art. 1 Projektu), zaś drugi mówi o terminie wejścia w życie ustawy o inżynierach budownictwa (art. 2 Projektu). Termin wejścia w życie Projektu oraz ustawy o architektach i ustawy o inżynierach budownictwa został ustalony na ten sam dzień, aczkolwiek dzień ten nie został w Projekcie wskazany konkretnie poprzez określenie dnia, miesiąca i roku (zob. 27 Projektu).

Rozdział 2 Projektu nosi tytuł „Zmiany w przepisach obowiązujących” i składa się z 12 artykułów (art. 3-14 Projektu), z których każdy zawiera przepisy nowelizujące jedną ze wskazanych tam ustaw odrębnych. Tymi ustawami odrębnymi nowelizowanymi przez Projekt są: ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane[5] (art. 3 Projektu); ustawa z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu[6] (art. 4 Projektu); ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami[7] (art. 5 Projektu); ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody[8] (art. 6 Projektu); ustawa z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu[9] (art. 7 Projektu); ustawa z dnia z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki[10] (art. 8 Projektu); ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych[11] (art. 9 Projektu); ustawa z dnia 16 września 2011 r. o ochronie praw nabytych lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego[12] (art. 10 Projektu); ustawa z dnia 29 sierpnia 2014 r. o charakterystyce energetycznej budynków[13] (art. 11 Projektu); ustawa z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych[14] (art. 12 Projektu); ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących[15] (art. 13 Projektu); oraz ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce[16] (art. 14 Projektu).

Rozdział 3 Projektu, noszący tytuł „Przepisy uchylające”, zawiera przepis art. 15, który uchyla ustawę z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa[17] (dalej: „Ustawa z 2000 r.”).

Rozdział 4 Projektu jest zatytułowany „Przepisy przejściowe i dostosowujące do ustawy o architektach i ustawy o inżynierach budownictwa”. Przepisy zamieszczone w tym rozdziale Projektu przesądzają o dalszym stosowaniu przepisów dotychczasowych do postępowań w sprawie odpowiedzialności zawodowej i postępowań dyscyplinarnych wszczętych na podstawie tych dotychczasowych przepisów i niezakończonych prawomocnie do dnia wejścia w życie Projektu (art. 16 Projektu), przesądzają o statusie prawnym osób, które przed wejściem w życie Projektu uzyskały określone uprawnienia lub wykształcenie (art. 17 i art. 18 Projektu), przesądzają o dalszym stosowaniu przepisów dotychczasowych do postępowań w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych i do postępowań kwalifikacyjnych w sprawie nadania uprawnień budowlanych wszczętych na podstawie tych dotychczasowych przepisów i niezakończonych przed dniem wejście w życie Projektu (art. 19 i art. 20 Projektu), regulują różne kwestie przejściowe i dostosowujące związane ze statusem i działalnością organów samorządu zawodowego architektów i inżynierów budownictwa (art. 21-24 Projektu), przesądzają o statusie osób wpisanych dotychczas na listy rzeczoznawców budowlanych (art. 25 Projektu) oraz stanowią o czasowym zachowaniu mocy przez dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie uchylanej Ustawy z 2000 r. oraz zmienianej ustawy Prawo budowlane (art. 26 Projektu).

Wreszcie rozdział 5 Projektu, noszący tytuł „Przepisy końcowe”, zawiera przepis mówiący o terminie wejścia w życie Projektu (art. 27 Projektu).

3. [Poprawność struktury i systematyki Projektu] Projekt posiada prawidłową strukturę i systematykę adekwatnie dostosowaną do swojego charakteru prawnego jako ustawy wprowadzającej. Zgodnie z Zasadami Techniki Prawodawczej, w przypadku ustaw szczególnie obszernych lub zasadniczo zmieniających dotychczasowe ustawy, przepisy o wejściu w życie ustawy „głównej” oraz przepisy zmieniające, uchylające, epizodyczne, przejściowe i dostosowujące można zamieścić w oddzielnej ustawie, nazywanej właśnie ustawą wprowadzającą (§ 47 ust. 1 Zasad Techniki Prawodawczej). Twórcy Projektu słusznie uznali, że projektowana ustawa o architektach oraz projektowana ustawa o inżynierach budownictwa są ustawami szczególnie obszernymi (nawet jeżeli nie w sensie swojej bezwzględnej długości, gdyż w tym względzie w prawie polskim bez trudu można wskazać szereg bardziej obszernych ustaw, to na pewno w sensie obszerności regulowanej przez siebie materii), a ponadto są ustawami które mają zasadniczo zmienić wiele różnych obowiązujących dotychczas ustaw. Dlatego też obie wymienione ustawy w pełni zasługują na to, by ich wprowadzenie do polskiego porządku prawnego nastąpiło za pośrednictwem odrębnej ustawy wprowadzającej.

Co do zasady, ustawa wprowadzająca może odnosić się tylko do jednej ustawy „głównej”. Jednakże wyjątkowo, jeżeli ustawy „główne” regulują sprawy ściśle ze sobą związane, można jedną ustawę wprowadzającą odnieść do kilku ustaw „głównych” (§ 47 ust. 2 Zasad Techniki Prawodawczej). Z tą ostatnio wspomnianą sytuacją mamy do czynienia w przypadku Projektu. Projekt odnosi się do dwóch ustaw „głównych”, tj. do ustawy o architektach oraz ustawy o inżynierach budownictwa. Te dwie ostatnio wymienione ustawy regulują sprawy ściśle ze sobą związane tematycznie, systemowo i konstrukcyjnie. Problematyka praw i obowiązków architektów oraz inżynierów budownictwa oraz problematyka samorządu zawodowego obu tych grup zawodowych jest ze sobą ściśle związana, i to nie tylko z uwagi na obecnie normowanie tych kwestii w jednej ustawie, tj. w Ustawie z 2000 r., ale przede wszystkim z uwagi na komplementarny charakter roli odgrywanej przez oba zawody w procesie przygotowania i realizacji przedsięwzięć inwestycyjno-budowlanych. Nawet jeżeli każdy z tych zawodów i każda z korporacji samorządowych zrzeszających osoby wykonujące te zawody z różnych względów zasługują na posiadanie odrębnej i specjalnie im tylko dedykowanej ustawy (na temat argumentów za tym przemawiających zob. uwagi w opinii Rady Legislacyjnej o projekcie ustawy o inżynierach budownictwa), to jednak nie zmienia to obiektywnego faktu, że tematyka unormowana w obu tych ustawach jest ze sobą ściśle związana. Dlatego też jest w pełni zasadne to, że Projekt dotyczy tych dwóch ustaw (tzn. obecnie projektów tych ustaw).

Zgodnie z § 48 Zasad Techniki Prawodawczej, przepisy ustawy wprowadzającej zamieszcza się w następującej kolejności: 1) przepisy o wejściu w życie ustawy „głównej”; 2) przepisy zmieniające; 3) przepisy uchylające; 4) przepisy epizodyczne, przejściowe i dostosowujące; 5) przepisy o wejściu w życie ustawy wprowadzającej. Przepisy Projektu w pełni zachowują tę modelową strukturę ustawy wprowadzającej, z tym tylko zastrzeżeniem, że Projekt dotyczy dwóch ustaw „głównych” (a nie jednej), a ponadto Projekt nie zawiera przepisów epizodycznych[18].

 

II. Uwagi szczegółowe do niektórych przepisów Projektu

 

1. [Zmiany dotyczące osób wykonujących samodzielne funkcje techniczne w budownictwie] Projekt wprowadza daleko idące zmiany w przepisach ustawy Prawo budowlane w zakresie dotyczącym osób wykonujących samodzielne funkcje techniczne w budownictwie (obecne art. 12-16 ustawy Prawo budowlane). Projekt przewiduje uchylenie zdecydowanej większości dotychczasowych przepisów ustawy Prawo budowlane poświęconych problematyce osób wykonujących samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, przy jednoczesnym pozostawieniu w tym zakresie jedynie art. 12 ust. 1, 2, 5a-5f, 6, 7 i 9 i art. 12a Prawa budowlanego oraz przy dodaniu nowego art. 12 ust. 10 Prawa budowlanego (zawierającego upoważnienie dla właściwego ministra do wydania rozporządzenia o ubezpieczeniu obowiązkowym architektów oraz inżynierów budownictwa) oraz nowych przepisów art. 12b-12e Prawa budowlanego dotyczących sporządzania opinii technicznych oraz rzeczoznawstwa budowlanego.

Należy podkreślić, że jakkolwiek z formalnego punktu widzenia Projekt przewiduje utrzymanie w mocy przepisów art. 12 ust. 5a-5f ustawy Prawo budowlane, to jednak jest to ewidentne przeoczenie twórców Projektu. De lege ferenda przepisy art. 12 ust. 5a-5f ustawy Prawo budowlane powinny zostać uchylone. Te ostatnio wymienione przepisy dotyczą postępowania kwalifikacyjnego o nadanie uprawnień budowlanych. Należy zaś zauważyć, że problematyka nadawania uprawnień budowlanych, w tym postępowania kwalifikacyjnego na uprawnienia budowlane, ma być wyczerpująco uregulowana w ustawie o inżynierach budownictwa (zob. art. 20-42 projektu ustawy o inżynierach budownictwa). Tym samym po wejściu w życie Projektu oraz projektu ustawy o inżynierach budownictwa przepisy art. 12 ust. 5a-5f ustawy Prawo budowlane staną się całkowicie zbędne.

W sporządzonej przez Radę Legislacyjną opinii o projekcie ustawy o inżynierach budownictwa zostało podkreślone, że z uwagi na to, iż projekt ustawy o architektach oraz projekt ustawy o inżynierach budownictwa przewiduje bezpośrednie, kompleksowe i całościowe unormowanie statusu prawnego tych zawodów oraz praw i obowiązków osób je wykonujących, to tym samym w ogóle traci swój zasadniczy sens instytucja osób wykonujących samodzielne funkcje techniczne w budownictwie. Instytucja ta de lege ferenda powinna zostać całkowicie zniesiona. Pod rządami Projektu, projektu ustawy o architektach i projektu ustawy o inżynierach budownictwa dodatkowe określanie (czy też kwalifikowanie) inżyniera budownictwa lub architekta lub rzeczoznawcy budowlanego (o którym będzie mowa w przepisach ustawy Prawo budowlane w brzmieniu przewidzianym przez Projekt) mianem osoby wykonującej samodzielną funkcję techniczną w budownictwie nie będzie wnosiło żadnej nowości normatywnej i będzie oznaczało tylko pewną ceremonialną nazwę, przy jednoczesnym zupełnie niepotrzebnym wywoływaniu wątpliwości odnośnie podziału uprawnień zawodowych pomiędzy architekta i inżyniera budownictwa. Zamiast utrzymywać odrębną instytucję w postaci osób wykonujących samodzielne funkcje techniczne w budownictwie twórcy nowych ustaw powinni się raczej skupić na bardzo precyzyjnym i jednoznacznym wskazaniu zakresu tych czynności – zwłaszcza w zakresie projektowania obiektów budowlanych i/lub kierowania robotami budowlanymi – które wolno jest wykonywać architektom i inżynierom budownictwa na podstawie, odpowiednio, projektu ustawy o architektach oraz projektu ustawy o inżynierach budownictwa. De lege ferenda dużym wyzwaniem dla ustawodawcy jest też czytelny i jednoznaczny podział uprawnień zawodowych pomiędzy architektami i inżynierami budownictwa, tak aby dostosować treści tychże uprawnień zawodowych do wykształcenia i przygotowania zawodowego obu grup zawodowych i aby nie powodować w tym zakresie żadnych wątpliwości interpretacyjnych oraz niepotrzebnych zadrażnień i konfliktów pomiędzy tymi środowiskami zawodowymi.

Jeżeli wszakże ustawodawca zdecydowałby się mimo wszystko utrzymać w ustawie Prawo budowlane przepisy mówiące o osobach wykonujących samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, to przepisy te powinny zostać w określony sposób zmodyfikowane w stosunku do tego co proponuje Projekt. W szczególności uwagi krytyczne budzi treść art. 12 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu przewidzianym przez Projekt, zgodnie z którym samodzielne funkcje techniczne w budownictwie będą mogły być wykonywane wyłącznie przez osoby „posiadające odpowiednie wykształcenie techniczne i praktykę zawodową, dostosowane do rodzaju, stopnia skomplikowania działalności i innych wymagań związanych z wykonywaną funkcją oraz posiadające tytuł zawodowy architekta (…) lub uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności uzyskane zgodnie z zasadami wynikającymi z ustawy z dnia… o inżynierach budownictwa”. Dyskusyjne jest użycie w zacytowanym przepisie spójnika „oraz”, sugerującego, że posiadanie tytułu zawodowego architekta lub uprawnień budowlanych nie jest warunkiem wystarczającym do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, lecz oprócz tego wymaga się także posiadania odpowiedniego wykształcenia technicznego i praktyki zawodowej, przy czym nie wiadomo, w jaki sposób i przez kogo miałyby być one weryfikowane. Dlatego należy postulować przyjęcie brzmienia tego ustępu bliższego obecnie obowiązującego, nieprowadzącego jednak do powstania wątpliwości interpretacyjnych. Ustęp ten mógłby zatem być sformułowany następująco: „Samodzielne funkcje techniczne w budownictwie mogą wykonywać wyłącznie osoby posiadające odpowiednie wykształcenie techniczne i praktykę zawodową, dostosowane do rodzaju, stopnia skomplikowania działalności i innych wymagań związanych z wykonywaną funkcją, stwierdzone nadaniem tytułu zawodowego architekta na postawie przepisów ustawy z dnia… o architektach (Dz. U. …) lub uzyskaniem uprawnień budowlanych w odpowiedniej specjalności na podstawie przepisów ustawy z dnia… o inżynierach budownictwa (Dz. U.…)”.

W dalszej kolejności należałoby się odnieść do art. 12b–12e ustawy Prawo budowlane w brzmieniu przewidzianym przez Projekt. Przepisy te nawiązują do treści obecnych art. 8b–8c Ustawy z 2000 r., choć jednocześnie zawierają szereg rozwiązań nowych. O ile na gruncie obowiązujących przepisów funkcjonuje tytuł rzeczoznawcy budowlanego, zaś art. 8b Ustawy z 2000 r. statuuje warunki jego nadania, o tyle proponowane w Projekcie regulacje rezygnują z tego tytułu, choć zarazem wskazują warunki wpisu do rejestru rzeczoznawców budowlanych, którego prowadzenie powierza się – odpowiednio – Krajowej Radzie Architektów oraz Krajowej Radzie Inżynierów Budownictwa. Wprowadzany przez Projekt art. 12b ustawy Prawo budowlane, wskazuje, używając definicji nieklasycznej, czym są opinie techniczne, zaś art. 12c ustawy Prawo budowlane w brzmieniu przewidzianym przez Projekt – określa rzeczoznawstwo budowlane (ust. 1) oraz ekspertyzy techniczne (ust. 2). Przepisy te są prawidłowo skonstruowane. Art. 12d ustawy Prawo budowlane w brzmieniu przewidzianym przez Projekt, określając warunki, jakie musi spełniać rzeczoznawca budowlany, czyni to nieco odmiennie, niż ma to miejsce na gruncie obecnie obowiązujących przepisów, które jako jeden z warunków uzyskania tytułu rzeczoznawcy budowlanego wskazują co najmniej 10-letni okres praktyki w zakresie objętym rzeczoznawstwem – zarówno dla osób będących członkami samorządu zawodowego architektów, jak i członków samorządu zawodowego inżynierów budownictwa. Natomiast według proponowanego przepisu od osoby mającej tytuł zawodowy architekta wymaga się co najmniej 10-letniej praktyki w zakresie objętym rzeczoznawstwem, a od osoby posiadającej uprawnienia budowlane w specjalizacji techniczno-budowlanej – minimum 5-letniego okresu praktyki w zakresie objętym rzeczoznawstwem po uzyskaniu tych uprawnień. To rozróżnienie sytuacji przedstawicieli obu zawodów staje się jasne, gdy weźmie się pod uwagę, że projekt ustawy o inżynierach budownictwa wymaga od osób ubiegających się o nadanie specjalności techniczno-budowlanej co najmniej 5-letniej praktyki w zawodzie w ramach posiadanych uprawnień budowlanych po uzyskaniu tych uprawnień. Przepis art. 12d Prawa budowlanego w brzmieniu proponowanym w Projekcie nasuwa jednak inne wątpliwości. Mianowicie, o ile osoby, które uzyskały na podstawie dotychczasowych przepisów uprawnienia budowlane lub stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie zachowają także po wejściu w życie Projektu uprawnienia do pełnienia wskazanych funkcji w dotychczasowym zakresie (art. 17 Projektu), o tyle nie jest jasne, jaki będzie status osób, które pod rządami obecnych regulacji otrzymały tytuł rzeczoznawcy budowlanego. Projekt całkowicie milczy na ten temat. Poza tym – z powodu ewidentnej luki w Projekcie – przepis art. 12d ustawy Prawo budowlane w brzmieniu proponowanym w Projekcie nie pozwoli uzyskać uprawnień rzeczoznawcy budowlanego osobom, które na podstawie dotychczasowych przepisów uzyskały uprawnienia budowlane w specjalności architektonicznej, są członkami samorządu zawodowego, a nie posiadały wcześniej tytułu rzeczoznawcy budowlanego. Zasada ochrony praw nabytych wymagałaby, by umożliwić tym osobom nabywanie uprawnień rzeczoznawcy budowlanego także w nowym stanie prawnym.

2. [Uwaga do art. 20 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego] Należy zaproponować niewielką modyfikację brzmienia art. 20 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego w brzmieniu przewidzianym w Projekcie, które nie jest zbyt zgrabne (użyto konstrukcji: „zapewnienie […] zapewniając”). De lege ferenda punkt ten mógłby mieć następującą formę: „1a) zapewnienie, w razie potrzeby, udziału w opracowaniu projektu budowlanego osób posiadających tytuł zawodowy architekta lub uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiedniej specjalności oraz koordynacji technicznej wykonanych przez te osoby opracowań projektowych – przy zagwarantowaniu przestrzegania zawartych w przepisach zasad bezpieczeństwa i ochrony zdrowia w procesie budowy, z uwzględnieniem specyfiki projektowanego obiektu budowlanego”.

3. [Problem ochrony praw nabytych] Jest oczywiste, że wprowadzane przez Projekt zmiany legislacyjne należy dokonywać w ten sposób, by chronić prawa nabyte. O ile zatem art. 17 Projektu chroni te prawa w odniesieniu do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, o tyle analogiczne gwarancje dla osób, które nabyły określone prawa pod rządami dotychczasowych regulacji, należy uwzględnić, wprowadzając zmiany do innych ustaw odrębnych, o których mowa w art. 4-13 Projektu. Dlatego też, jeżeli dana ustawa odrębna zastrzega określone uprawnienia dla osób, które posiadają tytuł zawodowy architekta uregulowany w ustawie architektach lub uprawnienia budowlane, o których mowa w projekcie ustawy o inżynierach budownictwa, musi zarazem te same uprawnienia gwarantować osobom, które uzyskały uprawnienia budowlane pod rządami Prawa budowlanego w dotychczasowym brzmieniu, w tym w szczególności uprawnienia budowlane do projektowania w specjalności architektonicznej – tam, gdzie były one dotychczas wymagane i wystarczające. Pod tym względem trzeba uznać za poprawne brzmienie przepisów proponowane w art. 6, art. 7, art. 9, art. 10, art. 12 i art. 13 Projektu. Natomiast zastrzeżenia budzą przepisy w brzmieniu ustalonym przez art. 4, art. 5, art. 8 i art. 11 Projektu, gdyż wskazują jedynie na osoby, które posiadają tytuł zawodowy architekta określony w projekcie ustawy o architektach, oraz osoby posiadające uprawnienia budowlane, o których mowa w projekcie ustawy o inżynierach budownictwa.

4. [Uwaga do art. 18 Projektu] Art. 18 ust. 1 Projektu stanowi, że osoby, „które przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy uzyskały wykształcenie umożliwiające ubieganie się o uzyskanie uprawnień budowlanych w specjalności architektonicznej” określonych w ustawie Prawo budowlane, mogą ubiegać się o uprawnienia w tej specjalności zgodnie z dotychczasowymi przepisami przez okres trzech lat od daty wejścia w życie Projektu. Na gruncie tego przepisu może pojawiać się wątpliwość, co oznacza zwrot „mogą się ubiegać o uprawnienia budowlane (…) przez okres 3 lat”, a w szczególności czy np. jeżeli procedura wszczęta skutecznie przed upływem trzech lat od wejścia w życie Projektu nie zakończy się przed tą datą bez winy wnioskodawcy, to czy uprawnienia te będą mogły zostać efektywnie danej osobie przyznane? Dlatego też aby uniknąć w tym względzie wątpliwości, można zasugerować nadanie temu przepisowi Projektu następującego brzmienia: „Osoby, które przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy uzyskały wykształcenie umożliwiające ubieganie się o uzyskanie uprawnień budowlanych w specjalności architektonicznej na podstawie ustawy zmienianej w art. 3, mogą złożyć wniosek o nadanie uprawnień budowlanych w tej specjalności na zasadach określonych w ustawie zmienianej w art. 3 w brzmieniu dotychczasowym, przez okres 3 lat od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy”.

5. [Uwaga do art. 26 ust. 2 Projektu] Art. 26 ust. 2 Projektu stanowi, że dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 16 ustawy Prawo budowlane zachowują moc do czasu wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie odnośnych przepisów ustawy o architektach oraz ustawy o inżynierach budownictwa, jednak nie dłużej niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie Projektu, z wyjątkiem przepisów dotyczących ograniczenia zakresu uprawnień budowlanych oraz specjalizacji techniczno-budowlanych. Na podstawie powołanego art. 16 ustawy Prawo budowlane zostało wydane rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie[19]. Trybunał Konstytucyjny (TK) w wyroku z dnia 7 lutego 2018 r. w sprawie K 39/15 stwierdził, że art. 16 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, w zakresie, w jakim upoważnia właściwego ministra do określenia „ograniczenia zakresu uprawnień budowlanych”, oraz nie zawiera w tym zakresie wytycznych do treści rozporządzenia, jest niezgodny z art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Dodatkowo TK uznał za niezgodne z przepisami ustawy Prawo budowlane (a tym samym z art. 92 Konstytucji RP) przepisy powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie w zakresie odnoszącym się do następujących specjalności w ramach uprawnień budowlanych: inżynieryjna kolejowa w zakresie kolejowych obiektów budowlanych i inżynieryjna kolejowa w zakresie sterowania ruchem kolejowym. TK uznał, że ustawa Prawo budowlane nie przewiduje takich specjalności w ramach uprawnień budowlanych, a więc organowi wydającemu powołane wyżej rozporządzenie nie wolno było ich wykreować w akcie podustawowym (wykonawczym)[20].

W związku z powyższym projekt ustawy o inżynierach budownictwa ma w swoim założeniu naprawić te zasygnalizowane przez TK usterki legislacyjne (m. in. przenosząc przepisy o uprawnieniach budowlanych w ograniczonym i pełnym zakresie bezpośrednio do ustawy), zaś art. 26 ust. 2 Projektu stanowi, że przepisy powołanego wyżej rozporządzenia wydanego na podstawie art. 16 ustawy Prawo budowlane dotyczące ograniczenia zakresu uprawnień budowlanych oraz specjalizacji techniczno-budowlanych (czyli m. in. przepisy zakwestionowane przez TK) mają przestać obowiązywać z chwilą wejścia w życie Projektu, i to pomimo tego, że pozostałe przepisy tego rozporządzenia mają zachować moc do czasu wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie odnośnych przepisów ustawy o architektach oraz ustawy o inżynierach budownictwa, nie dłużej niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie Projektu.

Otóż w tym względzie należy podkreślić, że rozwiązanie stosowane w art. 26 ust. 2 Projektu jest niezgodne z Zasadami Techniki Prawodawczej. § 33 ust. 2 Zasad Techniki Prawodawczej wyraźnie bowiem stanowi, że „Nie zachowuje się czasowo w mocy tylko niektórych przepisów aktu wykonawczego wydanego na podstawie uchylanego albo zmienianego przepisu upoważniającego”. Tymczasem na podstawie art. 26 ust. 2 Projektu twórcy Projektu chcą, wbrew powołanemu § 33 ust. 2 Zasad Techniki Prawodawczej, zachować czasowo w mocy tylko niektóre przepisy aktu wykonawczego wydanego na podstawie art. 16 ustawy Prawo budowlane, a więc aktu wykonawczego wydanego na podstawie uchylanego przepisu upoważniającego (należy bowiem podkreślić, że art. 16 ustawy Prawo budowlane ma być uchylony – zob. art. 3 pkt 4 Projektu). De lege ferenda byłoby pożądane, aby po wejściu w życie Projektu ustawodawca w ogóle nie utrzymywał w mocy żadnych przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, lecz aby jeszcze przed wejściem w życie Projektu (tzn. po jego uchwaleniu i ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw) lub razem z wejściem w życie Projektu zostały wydane przez właściwego ministra nowe rozporządzenia wydane na podstawie odnośnych przepisów ustawy o architektach oraz ustawy o inżynierach budownictwa.

 

III. Konkluzje

 

Opiniowany Projekt zasługuje generalnie na poparcie i powinien być nadal przedmiotem stosownych prac prawodawczych. Projekt zasadniczo w prawidłowy sposób realizuję ideę odrębnej ustawy wprowadzającej i posiada strukturę oraz konstrukcję adekwatnie dostosowaną do tego rodzaju ustaw. Projekt zawiera wprawdzie pewne szczegółowe usterki legislacyjne, które wszakże bez trudu można wyeliminować w toku dalszych prac legislacyjnych. W związku z powyższym Rada Legislacyjna, popierając Projekt, rekomenduje dokonanie w nim stosownych modyfikacji zasygnalizowanych w niniejszej opinii prawnej.

 

 

 Na podstawie projektu opinii przygotowanej przez prof. dra hab. Marka Szydło oraz dra hab. Piotra Szymańca, prof. PWSZ w Wałbrzychu, Rada Legislacyjna przyjęła na posiedzeniu w dniu 14 grudnia 2018 r. 

 

 


[1] Przygotowany przez Ministra Inwestycji i Rozwoju, w wersji z dnia 1 października 2018 r., dostępny na stronie: https://legislacja.rcl.gov.pl/docs//2/12316604/12538500/12538501/dokument360804.pdf.

[2] Zasady Techniki Prawodawczej stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”, tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 283.

[3] Przygotowanego przez Ministra Inwestycji i Rozwoju, w wersji z dnia 1 października 2018 r., dostępnego na stronie: https://legislacja.rcl.gov.pl/docs//2/12316602/12538388/12538389/dokument360769.pdf.

[4] Przygotowanego przez Ministra Inwestycji i Rozwoju, w wersji z dnia 1 października 2018 r., dostępnego na stronie: https://legislacja.rcl.gov.pl/docs//2/12316603/12538441/12538442/dokument360784.pdf.

[5] Tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm.

[6] Tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1345.

[7] Tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2067.

[8] Tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1614.

[9] Tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2302, ze zm.

[10] Tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 87.

[11] Tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2062, ze zm.

[12] Tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1468.

[13] Tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1984.

[14] Tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 404.

[15] Dz. U. z 2018 r. poz. 1496.

[16] Dz. U. z 2018 r. poz. 1668, ze zm.

[17] Tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1725, ze zm.

[18] W myśl § 29a Zasad Techniki Prawodawczej, w przepisach epizodycznych zamieszcza się regulacje, które wprowadzają odstępstwa od określonych przepisów, a których okres obowiązywania jest wyraźnie określony.

[19] Dz. U. z 2014 r. poz. 1278.

[20] Wyrok TK z dnia 7 lutego 2018 r. w sprawie K 39/15, OTK Z. U. 2018, A, poz. 9.