Opinia z 16 września 2016 r. o projekcie ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw

(Minister Rozwoju)

Rada Legislacyjna                                                                                               2016-09-16

 przy

Prezesie Rady Ministrów         

                                                  

       RL-0303-22/16                   

 

Opinia

o projekcie ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw[1]

 

I. Wprowadzenie

Prezes Rządowego Centrum Legislacji pismem z dnia 13 lipca 2016 r. zwrócił się do Rady Legislacyjnej z wnioskiem o wyrażenie opinii o projekcie ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (wersja projektu z 4 lipca 2016 r.).

Celem zmian przepisów ustaw proponowanych w opiniowanym projekcie jest uproszczenie i przyspieszenie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, doprowadzenia do bardziej partnerskiego podejścia administracji do obywateli przez wykorzystanie metod polubownego rozstrzygania sporów i koncyliacyjnego załatwiania spraw. Służyć temu mają w szczególności: wprowadzenie mediacji do postępowania administracyjnego, zmiana zasad postępowania mediacyjnego w sądach administracyjnych oraz dopuszczenie do załatwiania spraw w drodze umów zawieranych przez organy administracji ze stronami (umów administracyjnych). Kierunek proponowanych zmian Rada Legislacyjna ocenia pozytywnie, aczkolwiek szereg rozwiązań szczegółowych wzbudza wątpliwości – tak natury konstytucyjnoprawnej, jak i systemowej. Rada odniesie się do tych kwestii w dwóch odrębnych częściach: pierwszej – obejmującej zagadnienia natury konstytucyjnej, oraz drugiej – poświęconej zagadnieniom szczegółowym.

 

II. Problematyka konstytucyjnoprawna         

1. Projektodawca proponuje uchylenie obecnego brzmienia art. 127 § 3 k.p.a., który mówi: „Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji”. Intencją projektodawcy jest wyeliminowanie możliwości zaskarżenia w administracyjnym toku instancji decyzji pochodzącej od organu, względem którego nie istnieje organ wyższego stopnia. Projektodawca wskazuje, że na skutek takiego rozwiązania strona będzie mogła od razu wnieść skargę do sądu administracyjnego, bez potrzeby oczekiwania na rozpoznanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (zob. uzasadnienie opiniowanego projektu, s. 16).

Proponowana regulacja wymaga oceny z punktu widzenia art. 78 Konstytucji. Przepis ten mówi: „Każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa”. Ze zdania pierwszego cyt. przepisu wynika, że regułą w postępowaniu administracyjnym powinna być możliwość zaskarżenia decyzji, a więc prawo do żądania ponownego, merytorycznego zbadania sprawy – co do zasady przez organ nadrzędny (organ wyższego stopnia). Prawo do zaskarżenia, o którym mowa w art. 78 zd. 1 Konstytucji, podlegać może ograniczeniom na zasadach ogólnych, określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji (zasada proporcjonalności ingerencji w wolności i prawa konstytucyjne jednostek). Ograniczenia te mogą polegać np. na wyłączeniu dewolutywności czy suspensywności środka zaskarżenia (zob. np. wyrok TK z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt P 27/12).

Przepis art. 78 zd. 2 Konstytucji dopuszcza jednak również ustawowe wprowadzenie „wyjątków” od prawa do zaskarżenia, a więc nie tylko „ograniczeń”, które są – o czym była mowa wyżej – dopuszczalne na zasadach ogólnych. W tym kontekście warto przytoczyć pogląd TK, wyrażony w wyroku z dnia 14 listopada 2006 r., sygn. akt SK 41/04: „Wyjątki te [tj. wyjątki od prawa do zaskarżenia, wyrażonego w art. 78 zd. 1 Konstytucji – przyp. własny] stanowią instytucję odrębną od możliwości ograniczania korzystania z praw i wolności (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji nie jest samoistnym prawem konstytucyjnym, ale jednym ze środków ochrony tych praw (i wolności). Oznacza to, że do art. 78 Konstytucji nie można wprost stosować wymagań ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, a więc wyjątki, o których wspomina się w zdaniu drugim art. 78, mogą być wprowadzane z innych przyczyn niż konieczność ochrony wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, zaś ustawodawca ma tutaj większy stopień swobody (…). Uzasadnieniem dla wykluczenia prawa do zaskarżania orzeczeń organów administracji może być to, że brak jest w strukturze organów administracji instytucji, które mogłyby w sposób rzetelny i nienaruszający zasad organizacji administracji pełnić rolę organów nadzoru”.

Z powyższego wynika, że brak w strukturze organów administracji publicznej organu wyższego stopnia może być uznany – co do zasady – za argument przemawiający za wprowadzeniem wyjątku od prawa określonego w art. 78 zd. 1 Konstytucji. Dopuszczalność tego typu odstępstw nie może być jednak oceniana w izolacji od innych regulacji procesowych. Istotne znaczenie ma bowiem kontekst normatywny, w jakim funkcjonuje dana regulacja prawna. W analizowanym przypadku należy wskazać na dwa unormowania, które w pewnym sensie „równoważą” wprowadzenie wyjątku od prawa do odwołania:

– po pierwsze, decyzja wydana przez ministra (w rozumieniu k.p.a.) lub SKO podlega zaskarżeniu na zasadach ogólnych do sądu administracyjnego (art. 50 § 1 p.p.s.a.);

– po drugie, zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Organ ten może następnie uwzględnić skargę w całości w terminie 30 dni od dnia jej otrzymania (tzw. autokontrola – art. 54 § 3 p.p.s.a.).

W konsekwencji obowiązująca obecnie procedura zaskarżania decyzji do sądu administracyjnego umożliwia organowi administracji dokonanie ponownej analizy własnej decyzji – w trybie autokontroli, określonym w art. 54 § 3 p.p.s.a. – i ewentualne uwzględnienie zarzutów podniesionych przez stronę. W ten zatem – pośredni – sposób strona ma możliwość ponownego przedstawienia temu samemu organowi swoich argumentów i spowodowania, że organ będzie miał możliwość zweryfikowania swojego stanowiska. Z punktu widzenia sytuacji jednostki uwzględnienie skargi przez organ administracji w trybie autokontroli wywołuje więc tożsamy skutek, co uwzględnienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, choć – co trzeba odnotować – zgodnie z art. 54 § 3 p.p.s.a. na etapie autokontroli organ może uwzględnić skargę tylko w całości, a nie w części. Niezależnie od tej okoliczności wydaje się, że procedura autokontroli stanowi czynnik odpowiednio równoważący pozbawienie stron środka zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż – z jednej strony – umożliwia stronie niezwłoczne skierowanie skargi do sądu administracyjnego, a z drugiej strony – nie wyklucza możliwości ponownego odniesienia się organu do wydanej decyzji.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Rada Legislacyjna stwierdza, że uchylenie obecnego brzmienia art. 127 § 3 k.p.a. – choć niewątpliwie ograniczy zakres środków zaskarżenia pozostających w dyspozycji strony postępowania administracyjnego – nie będzie stanowiło naruszenia art. 78 Konstytucji.

Pozytywnie należy ocenić proponowany art. 127a k.p.a., który wprowadza uprawnienie stron postępowania administracyjnego do zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania od decyzji. Decyzja wówczas staje się ostateczna z dniem doręczenia organowi oświadczenia strony lub stron o zrzeczeniu się ww. prawa. Ponadto decyzja nie będzie mogła zostać zaskarżona przez strony do sądu administracyjnego (zob. art. 52 § 1 p.p.s.a.).    

Powyższy przepis jest zgodny z art. 78 Konstytucji (prawo do zaskarżenia decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji do organu wyższego stopnia) i z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 184 Konstytucji (prawo do zaskarżenia ostatecznej decyzji administracyjnej do sądu administracyjnego). Prawa, o których mowa, mają bowiem również aspekt negatywny i oznaczają możliwość odstąpienia od zaskarżenia decyzji, jeśli jej treść odpowiada oczekiwaniom strony (stron) postępowania administracyjnego. Projekt art. 127a k.p.a. pozwala na skorzystanie z takiej możliwości i doprowadzenie do szybszego nabrania przez decyzję cechy ostateczności i prawomocności, co również sprzyja realizacji postulatu sprawności postępowania administracyjnego.  

2. Projektodawca proponuje, aby sprzeciw od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. był rozpatrywany w jednoinstancyjnym postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym (zob. projektowany art. 150a § 3 p.p.s.a.). Rada Legislacyjna dostrzega racje przemawiające za przyjęciem takiego rozwiązania:

– po pierwsze, postępowanie w sprawie sprzeciwu ma charakter wpadkowy względem toczącego się postępowania administracyjnego;

– po drugie, jedyną podstawą skargi do sądu administracyjnego może być naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.;

– po trzecie, po zakończeniu postępowania administracyjnego stronie będzie przysługiwała – na zasadach ogólnych – możliwość złożenia na decyzję ostateczną skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a następnie skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Przedstawione wyżej okoliczności uzasadniają wprowadzenie pewnych modyfikacji prawa do zaskarżenia orzeczenia (art. 78 Konstytucji) i zasady dwuinstancyjności postępowania sądowego (art. 176 ust. 1 Konstytucji) – w pełni odnoszącej się do postępowania przed sądami administracyjnymi. Jednak, zdaniem Rady Legislacyjnej, niedopuszczalne jest całkowite wyłączenie w tym przypadku prawa do zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. 

3. Rada Legislacyjna pragnie podkreślić, że przywołane przez projektodawcę tezy orzecznicze TK, mające uzasadniać dopuszczalność wprowadzania wyjątków od zaskarżalności orzeczeń sądowych, są w analizowanym przypadku nieadekwatne (zob. uzasadnienie projektu, s. 18). Orzeczenia TK przytoczone w uzasadnieniu projektu dotyczyły bowiem kompetencji sądów powszechnych do kontroli aktów kształtujących sytuację prawną jednostki, natomiast opiniowany projekt reguluje postępowanie przed sądami administracyjnymi. Postępowanie przed sądem administracyjnym „od początku do końca” toczy się przed sądem administracyjnym. Traktowanie tego postępowania jako kontynuacji postępowania administracyjnego jest nieporozumieniem, są to bowiem odrębne rodzaje spraw. Ponadto kontrola decyzji administracyjnych – w tym decyzji wydawanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – mieści się w pojęciu „wymierzania sprawiedliwości”, nie można tej kontroli utożsamiać z postępowaniem z zakresu tzw. ochrony prawa, w którym sąd powszechny ocenia rozstrzygnięcie innego organu władzy publicznej.

Dlatego też nie można przyjąć założenia, na którym – jak wolno sądzić – oparł się projektodawca, że do postępowań sądowych wszczętych skargami na decyzje wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. konstytucyjna zasada dwuinstancyjności postępowania w ogóle nie znajduje zastosowania. Rada Legislacyjna dostrzega natomiast istotne względy – była o nich mowa wyżej – które mogą przemawiać za pewnym ograniczeniem dwuinstancyjności postępowania, służącym przyspieszeniu rozstrzygania spraw. Po pierwsze, projektodawca mógłby rozważyć wprowadzenie tzw. instancji poziomej, to znaczy zasady, zgodnie z którą środek zaskarżenia na wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego, wydany na podstawie art. 150a p.p.s.a., byłby rozpoznawany przez ten sam sąd, w innym składzie sędziowskim. Po drugie, Rada Legislacyjna nie dostrzega konstytucyjnych przeszkód, dla których środek zaskarżenia orzeczenia sądowego mógłby przysługiwać wyłącznie stronom postępowania administracyjnego, a nie organowi będącemu autorem decyzji. Co więcej, stronom można by przyznać w takiej sytuacji uprawnienie do zrzeczenia się z prawa do wniesienia środka zaskarżenia (na wzór proponowanego art. 127 § 3 k.p.a.), co mogłyby doprowadzić do niezwłocznego uprawomocnienia się wyroku.   

Przedstawione powyżej propozycje pozwoliłyby na zrealizowanie celu projektodawcy – tj. przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego – przy czym jednocześnie byłyby wolne od wątpliwości co do zgodności z konstytucyjną zasadą dwuinstancyjności postępowania przed sądami administracyjnymi.

 

Uwagi szczegółowe

Zasady ogólne postępowania administracyjnego

1. Zamysł rozszerzenia stosowania k.p.a. poprzez dodanie w art. 1 pkt  1a i 1b (przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych, w których jest dopuszczalne rozstrzygnięcie w drodze umowy administracyjnej oraz przed organami administracji publicznej w sprawach, które mogą być załatwione milcząco) uznać należy za trafne rozwiązanie, o ile oba nowe tryby załatwiania spraw faktycznie zostaną wprowadzone. Zarówno bowiem umowy administracyjne, jak i tzw. milczące załatwienie sprawy mogą dotyczyć innych spraw niż określone w pkt. 1 (tj. rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych). Dzięki temu uniknie się problemów, jakie mogłyby powstać przy podejmowaniu i ocenianiu czynności dokonywanych w takich sprawach, do których przepisy k.p.a. – bez zmiany jego art. 1 – nie miałyby zastosowania.

Zaproponowana redakcja art. 1 pkt 1a i 1b jest niekonsekwentna. W pkt. 1b brakuje słowa „indywidualnych”. Jeżeli zdaniem projektodawcy zamieszczenie w art. 1 k.p.a. treści zaproponowanej w pkt. 1a i 1b, jest konieczne, to kierując się wytycznymi wynikającymi z § 5 Zasad Techniki Prawodawczej optymalnym rozwiązaniem byłaby zmiana dotychczasowego brzmienia całego art. 1 pkt 1 k.p.a. na brzmienie następujące:

„Art. 1. Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie:

przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych:

rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych,

w których jest dopuszczalne rozstrzygnięcie w drodze umowy administracyjnej,

które mogą być załatwiane milcząco”.

2. Pomysł wprowadzenia do k.p.a. (jego zasad ogólnych) klauzuli swoistego in dubio pro libertate wymaga poważnego rozważenia. Projektodawca przypuszczalnie nie uwzględnił faktu, że w sprawach administracyjnych występują często strony, których interesy są przeciwstawne (albo „sporne”, co już obecnie przewiduje art. 13 k.p.a.). W takich sprawach nie da się zastosować tej klauzuli w wersji zaproponowanej w projekcie. W sprawach podatkowych (w których podobną klauzulę wprowadzono) sytuacja jest diametralnie odmienna – dotyczą one nie tylko spraw jednego indywidualnie określonego podmiotu prawa (bądź kilku podmiotów, gdy chodzi o ciężary spoczywające solidarnie na kilku osobach), ale są to sprawy związane przeważnie z obowiązkami i żadna z nich nie dotyczy interesów przeciwstawnych, czy wręcz konkurencyjnych. W ogólnym postępowaniu administracyjnym mamy do czynienia także ze sprawami, w których przepisy przewidują udzielanie uprawnień lub zwalnianie z obowiązków, co może oddziaływać na ochronę praw i interesów prawnych osób trzecich. Przyjęcie interpretacji przepisów prawa „korzystnej dla strony” oznaczać będzie ich zastosowanie ze szkodą dla interesów lub praw innych stron. Dlatego też – podobnie jak w projektowanym art. 14a – należałoby dodać zastrzeżenie, że zasady z art. 7 § 2 nie stosuje się jeżeli w  postępowaniu występują strony o spornych interesach.   

3. Ponadto, proponowane rozwiązanie może prowadzić do nieoczekiwanego i niezamierzonego przez ustawodawcę rozszerzenia roszczeń stron postępowania administracyjnego o przyznanie im uprawnień lub zwolnienia z wynikających z przepisów prawa obowiązków, a nie tylko do ochrony przed nieuzasadnioną prawem ingerencją w jej prawa i wolności. Warto rozważyć, czy nie ograniczyć zakresu stosowania tej zasady tylko do sfery ingerencji administracji w tę materię. 

4. Treść § 2 dodanego do art. 7 k.p.a. może stać się ponadto przyczyną problemów interpretacyjnych. Zgodnie z opiniowanym projektem, w myśl art. 7 § 2: „W przypadku różnych wyników wykładni przepisów prawa organ administracji publicznej prowadzący postępowanie przyjmuje wykładnię korzystną dla strony”. Na tle cytowanego przepisu powstaje kilka pytań: 1) czy różne wyniki wykładni dotyczą wykładni dokonywanej przez organ prowadzący tę konkretną sprawę, czy też chodzi o wykładnie dokonywane w tego typu sprawach przez ten i inne organy oraz wykładnie prawa dokonywane w toku sądowej kontroli decyzji (postanowień) w sprawach podobnych, 2) czy z powyższego przepisu wynika obowiązek organu dokonania wykładni językowej, historycznej, funkcjonalnej, systemowej, celowościowej, a następnie dokonanie oceny, który z wyników poszczególnych procesów myślowych jest najkorzystniejszy dla strony, 3) jak ma się zachować organ w świetle art. 7 § 2, gdy w postępowaniu będą uczestniczyły dwie strony, bądź jeszcze większa liczba stron?

W związku z powyższym warto rozważyć, czy wobec wątpliwości, jakie może wzbudzać proponowana zasada w brzmieniu przewidzianym w art. 7 § 2, przy równoczesnym deklarowaniu w orzecznictwie sądowym i TK, że należy ją uznać za obowiązującą zasadę systemu polskiego prawa, należy próbować jej artykułowania w prawie pozytywnym.

5. Rada pozytywnie odnosi się do zamiaru rozbudowania art. 8 k.p.a., polegającego na zaakcentowaniu w nim obowiązku przestrzegania zasad bezstronności, równości i ochrony uzasadnionych oczekiwań oraz do wyraźnego odesłania w Kodeksie do obowiązku respektowania zasady proporcjonalności (art. 8a). Wprawdzie zasady te da się wywieść i wywodzi się od dawna w doktrynie i orzecznictwie z art. 7 i 8 k.p.a. w ich obecnym brzmieniu (nie wspominając dodatkowo o ich konstytucyjnych korzeniach), to jednak świadomość ich obowiązywania nie jest wśród pracowników administracji publicznej powszechna. Zapisanie tych zasad wprost w k.p.a. może niejako wymusić potrzebę ich zrozumienia oraz poprawić stan ich przestrzegania. Podobne rozwiązania proponowali przedstawiciele nauki prawa administracyjnego już w latach 90-ych XX w. w projekcie ustawy – Przepisy ogólne prawa administracyjnego (POPA)[2].

6. To samo można powiedzieć o proponowanym art. 8b. Wprowadzenie zasady współdziałania organów administracji publicznej do pozytywnego porządku prawnego doktryna proponowała już od dawna w kolejnych projektach POPA. Rada udziela tej koncepcji pełnego poparcia.

7. Propozycja zmian art. 13 k.p.a. łączy się z najbardziej doniosłymi zmianami w tym Kodeksie – umową administracyjną i postępowaniem mediacyjnym. Wprowadzenie tych zmian Rada uważa za potrzebne, o ile oba nowe, ww. tryby załatwiania spraw zostaną wprowadzone w życie.

8. W projektowanym nowym art. 14a k.p.a. zamierza się wprowadzić na grunt postępowania administracyjnego regułę będącą niejako odpowiednikiem stosowanej w procedurze karnej zasady in dubio pro reo. Wprowadzenie takiej zasady do k.p.a. Rada ocenia co do zasady pozytywnie z uwagi na jej zgodność z europejskimi standardami postępowania administracyjnego. Warto jednak zauważyć, że – podobnie jak w przypadku projektowanej zasady in dubio pro libertate – nie przewiduje się jej ograniczenia do sytuacji, o których mowa w uzasadnieniu projektu (nakładania obowiązków i pozbawiania uprawnień). Na jej podstawie będzie można żądać przyznania uprawnienia lub zwolnienia z obowiązku nawet wówczas, gdy w postępowaniu nie wykazano spełnienia przesłanek faktycznych do uzyskania takiej decyzji. Proponowana wersja ww. przepisu doprowadzi zatem do sytuacji, że organ administracji będzie obowiązany wydać decyzję pozytywną (chyba, że z przepisu szczególnego wyraźnie wynika obowiązek wykazania zaistnienia określonych faktów lub stanu) mimo, że przesłanki jej wydania nie zostały spełnione (ich spełnienie „budzi wątpliwości”). Oznaczać to będzie zaprzeczenie obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasad legalności i prawdy obiektywnej. Tak daleko idące zmiany w k.p.a. trudno – w ocenie RL – zaakceptować. Warto i w tym przypadku rozważyć, czy wobec wątpliwości, jakie może wzbudzać proponowana zasada w brzmieniu przewidzianym w art. 14a § 1, przy równoczesnym deklarowaniu w orzecznictwie sądowym i TK, że należy ją uznać za obowiązującą zasadę systemu polskiego prawa, próba jej wyartykułowania w prawie pozytywnym jest wystarczająco uzasadniona. 

9. W odróżnieniu od wcześniej omówionych zmian w zasadach ogólnych k.p.a. propozycja zmiany jego art. 15 wydaje się niepokojąca. Wszak już przy obecnym brzmieniu Kodeksu z przepisów szczególnych (kodeksowych i innych) może wynikać, że w danego typu sprawach lub sytuacjach postępowanie nie będzie dwuinstancyjne, ale stronom zagwarantowane zostaną swoiste surogaty zwykłego środka zaskarżenia (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy lub odwołanie do tego samego organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji, albo do sądu powszechnego bądź SN, skarga do sądu administracyjnego połączona z możliwością uwzględnienia jej przez organ, który wydał zaskarżony akt). Nie stoi to w sprzeczności z zasadą ogólną dwuinstancyjności – jest jedynie od niej wyjątkiem. Natomiast obowiązywanie zasady dwuinstancyjności bez dodatkowych zastrzeżeń ma ogromne znaczenie dla stron postępowania, bo wymusza traktowanie przepisów szczególnych właśnie jako wyjątku od zasady, a nie jej całkowite wyłączenie. Organ administracji rozpatrujący środek zaskarżenia nadal jest tą zasadą związany – nie kontroluje zaskarżonej decyzji, ale rozpatruje sprawę ponownie w takim zakresie, w jakim została rozpoznana i rozstrzygnięta w I instancji. Wprawdzie faktycznie wpływać to może na wydłużenie postępowania, ale mamy wówczas do czynienia z konfliktem kilku zasad ogólnych i skorzystanie ze środka zaskarżenia nie powinno ograniczać uprawnień strony do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w imię przyspieszenia postępowania. Uwaga ta zachowa swą aktualność nawet w przypadku zrealizowania zamysłu wyeliminowania z k.p.a. instytucji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ministra lub sko, bo przepisy szczególne mogą taki środek ustanawiać. Argumentacja zmian zawarta w uzasadnieniu projektu nie jest przekonująca. Nie wskazano żadnych wyników badań empirycznych potwierdzających, że istnieją rodzaje spraw, w których odwołanie do organu wyższego stopnia, czy też wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jedynie przedłużają postępowania (z dostępnych KPRM i ministrowi ds. administracji publicznej danych o działalności orzeczniczej sko można się dowiedzieć, że zapada w nich w tym trybie wiele decyzji reformacyjnych[3]). Również teza, że art. 78 Konstytucji nie wprowadza zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie znajduje jednoznacznego potwierdzenia w doktrynie i orzecznictwie (zob. np. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Warszawa 2011, s. 82-83, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. B. Adamiak i J. Borkowskiego, Warszawa 2011, s. 84, wyrok TK z dnia 15 maja 2000 r, SK 29/99, wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2013 r., II OSK 2369/11). Trybunał wielokrotnie – powołując się na doktrynę – potwierdzał wprawdzie, że dopuszczenie niedewolutywnego środka zaskarżenia od decyzji nie stanowi naruszenia art. 78 Konstytucji, ale zastrzegał, że może to mieć miejsce jedynie w uzasadnionych przypadkach (zob. np. wyrok z dnia 11 marca 2014 r. w sprawie K 6/13).

Wprawdzie orzecznictwo TK potwierdza, że zastąpienie instytucji odwołania wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy nie jest równoznaczne z naruszeniem art. 78 Konstytucji RP, ale to jeszcze nie oznacza, że wprowadzenie takiego rozwiązania na szerszą skalę (co zdają się w uzasadnieniu projektu sugerować jego autorzy) da się pogodzić ze standardami konstytucyjnymi wyprowadzanymi z art. 78 (to, co jest dopuszczalne jako wyjątek nie będzie takim w przypadku, gdy stanie się regułą). Najistotniejsze jest jednak co innego.  Zasada dwuinstancyjności stwarza jednostce gwarancję, że jej sprawa będzie w całości rozpoznana przez organ bezstronny w ocenie postępowania i rozstrzygnięcia zapadłego w pierwszej instancji. Wprawdzie Rada nie zgłasza zastrzeżeń co do zgodności z Konstytucją zamiaru usunięcia z k.p.a. instytucji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, to jednak, gdy zmienimy art. 15 k.p.a. w proponowany sposób, każdy przepis szczególny będzie mógł wskazać dowolny organ rozpatrujący środek odwoławczy, a nawet – zawęzić jego zakres do niektórych tylko kwestii. To będzie początek końca jednolitości prawa o postępowaniu administracyjnym. Z powyższych względów Rada Legislacyjna sugeruje odstąpienie od zamiaru zmiany art. 15 k.p.a. To, co zamierza się przy pomocy tej zmiany osiągnąć (przyspieszenie postępowania administracyjnego w sprawach, w których odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jedynie przedłuża postępowanie i odsuwa w czasie dostęp do sądu), możliwe jest także bez dodawania do tego przepisu zastrzeżenia „o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej”.

 

Terminowość załatwiania spraw

1. Zamysł zmiany art. 35 poprzez dodanie do niego § 3a wydaje się być nieprzemyślany. Zwrot „niezwłoczne załatwienie sprawy” występuje już obecnie w k.p.a. (w art. 35 § 2). Niezwłoczne załatwienie sprawy to załatwienie jej bez jakiejkolwiek zwłoki. Ustanowienie terminu maksymalnego na załatwienie spraw, które nie wymagają żadnego postępowania wyjaśniającego, odebrane zostanie w praktyce jako dopuszczenie przez ustawodawcę niepodejmowania decyzji przez 13 dni, chociaż nic nie stoi na przeszkodzie w jej wydaniu. Aktualna praktyka administracyjna wskazuje, że takiego typu sprawy są załatwiane „od ręki” (tego samego dnia, w którym wpłynęło żądanie strony). Dodanie § 3a może spowodować koniec takiej praktyki i zamiast zamierzonego przyspieszenia załatwiania spraw w postępowaniu uproszczonym zmiana art. 35 k.p.a. doprowadzi do skutku odwrotnego (organy administracji publicznej zaczną posiłkować się przepisem § 3a także w sprawach, o których mowa w art. 35 § 2).  

2. Z uznaniem należy odnieść się do propozycji uzupełnienia przepisu art. 36 § 1 k.p.a. o obowiązek pouczania stron o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotychczasowa praktyka wskazuje, że wyznaczając nowy termin organy administracji nie są nawet świadome, że nie stoi to na przeszkodzie wykorzystaniu przez strony uprawnień z art. 37 k.p.a. W nowym brzmieniu przepis ten usunie jakiekolwiek wątpliwości w tym zakresie i poprawi stan ochrony interesów stron postępowania administracyjnego.

3. W ocenie Rady Legislacyjnej na pozytywną ocenę zasługuje kierunek zmian art. 37 k.p.a. oraz – zasadniczo – proponowane, nowe brzmienie tego artykułu. Wypada jednak zwrócić uwagę, że wprawdzie jednoznacznie rozróżniono bezczynność organu i przewlekłość postępowania, poprawnie opisano sytuacje, w jakich przysługiwać ma ponaglenie (trafnym jest nadanie nowej nazwy środkowi zaskarżenia z art. 37 k.p.a., doprowadzające do ujednolicenia systemu procedur administracyjnych), to jednak nie zostaną w ten sposób rozwiązane problemy ze skutecznością zwalczania bezczynności i przewlekłości postępowania administracyjnego w ramach tego postępowania. Problemu tego nie rozwiąże projektowany mechanizm milczącego załatwienia sprawy w okolicznościach określonych art. 103a § 1 pkt 1 k.p.a., bo wymaga – po pierwsze – dopuszczenia takiego załatwiania spraw przepisem szczególnym, a po drugie – nawet w tych przypadkach, w których przepis szczególny to przewiduje (np. art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej), nie pozwoli to na uznanie każdej sprawy za załatwioną. Niektóre sprawy administracyjne (w tym te dotyczące przedsiębiorców) nie polegają na prostym uwzględnieniu wniosku strony, lecz wymagają określenia przez organ w sposób pozytywny lub negatywny zakresu uprawnień lub obowiązków wnioskodawcy (większość zezwoleń i koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej, pozwolenia wodnoprawne, decyzje środowiskowe, lokalizacyjne etc). W takich sprawach konieczna jest kreatywna rola administracji. Warto rozważyć zatem wprowadzenie mechanizmu pozwalającego stronom na uzyskanie decyzji odpowiadającej obowiązującemu prawu z zastosowaniem rozwiązań znanych i stosowanych w innych państwach (np. w drodze dewolucji kompetencji na organ wyższego stopnia uprawniony do wyznaczenia innego, podporządkowanego mu organu do załatwienia sprawy na koszt organu właściwego w przypadkach, gdy sprawa prowadzona jest w sposób przewlekły dłużej niż przez 6 miesięcy, z zastrzeżeniem art. 35 § 5 k.p.a.).

4. Wprawdzie art. 38 k.p.a. faktycznie wymaga zmiany (uwzględnienia w nim odpowiedzialności za przewlekłe załatwianie sprawy), to jednak proponowana wersja tego przepisu jest – w ocenie RL – nie do zaakceptowania. Mowa jest tu o pracowniku „organu administracji publicznej, który zostanie uznany za winnego bezczynności lub przewlekłości”. Dopiero po uznaniu go winnym miałby podlegać odpowiedzialności. Nasuwają się natychmiast pytania: to w jakimż innym postępowaniu miałoby nastąpić ustalenie jego winy, jaka miałaby to być wina? O niczyjej winie nie da się orzec poza ustawowo uregulowaną procedurą. Z tego względu dotychczasowe sformułowanie początku art. 38 jest właściwsze, bo ustanawia obowiązek wszczęcia odpowiedniego postępowania w okolicznościach urzędowego lub sądowego stwierdzenia, że doszło do bezczynności lub przewlekłości i w tym postępowaniu będzie się ustalało winę oraz jej konsekwencje.

 

Administracyjne postępowanie mediacyjne

1. Jak wynika z uzasadnienia do przedmiotowego projektu ustawy projekt przewiduje wprowadzenie nowej instytucji w ramach postępowania administracyjnego, jaką jest mediacja. Celem takiej mediacji na być „(…) zbliżenie administracji do społeczeństwa, zapewnienie kształtowania stosunków administracyjnoprawnych w sposób zwiększający wpływ stron postępowania na swoje sprawy, a także sprawy istotne dla społeczeństwa, w którym funkcjonują (partycypacja społeczeństwa we władztwie administracyjnym) (…)”. Z powyższego można wywieźć, że instytucja mediacji dotyczyć ma tylko i wyłącznie postępowań w sprawach indywidualnych obywateli. Tymczasem k.p.a. normuje postępowania w sprawach rozstrzygania sporów kompetencyjnych między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, które zostały powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, czy też w sprawach wydawania zaświadczeń (zob. art. 1 pkt 3 i 4 k.p.a.). Z projektowanych przepisów dotyczących mediacji, nie wynika – w sposób jednoznaczny – zakres spraw, w których mediacja może zostać przeprowadzona. Zamiast tego w przedmiotowym projekcie w art. 96a § 1 k.p.a. posłużono się pojęciem nieostrym „(…) jeżeli pozwala na to charakter sprawy (…)”, pozostawiając tym samym organowi możliwość ,,decyzji” uznaniowej w tej sprawie. Należałoby zatem rozważyć uzupełnienie projektowanych przepisów o precyzyjne określenie przesłanek warunkujących skierowanie sprawy do mediacji, tak aby przepisy w tym zakresie były czytelne i jednoznaczne dla obywatela, co zapewni realizację zasady określoności przepisów prawa wywodzonej z art. 2 Konstytucji.    

2. Z powyższym zagadnieniem wiąże się również kwestia stron (uczestników mediacji). Jak wynika z uzasadnienia, mediacja dopuszczalna będzie „(…) między stronami postępowania (…)” oraz między „(…) stronami postępowania a organem administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie (…)”. Powyższe określenie stron postępowania rodzić może pewne komplikacje natury prawnej, tym bardziej, że ustalenia co do sposobu załatwienia sprawy zawarte w protokole z mediacji są wiążące dla organu (zob. projektowany art. 96l § 1 k.p.a.). Należy bowiem zauważyć, że w przypadku mediacji między stronami postępowania, a więc bez udziału organu, organ ten nie ma wpływu na przebieg mediacji i ustalenia protokołu, co będzie skutkowało, iż organ w trakcie postępowania nie będzie stał na straży praworządności do czego zobowiązuje go art. 7 k.p.a. Należałoby zatem przedmiotowy projekt uzupełnić o odpowiednie regulacje. Natomiast w drugim przypadku należałoby rozważyć dodanie do przedmiotowego projektu ustawy przepisów wskazujących, że w sytuacji, gdy mediacja prowadzona jest między organem a stroną postępowania, osobę mediatora powinien wskazywać organ wyższego stopnia nad organem biorącym udział w mediacji w charakterze jej uczestnika.

3. Autorzy w projektowanym art. 96g k.p.a. przewidzieli, że w przypadku wątpliwości, co do bezstronności mediatora powinien on odmówić przeprowadzenia mediacji i powiadomić o tym jej uczestników oraz organ administracji publicznej. Brak jest jednak uregulowania zagadnień związanych z utratą zaufania uczestników mediacji do osoby mediatora w toku prowadzonej mediacji. W tym zakresie projektowane przepisy wymagają uzupełnienia.

4. W projektowanym art. 96b § 3 k.p.a. przewidziano, że postanowienie o skierowaniu do mediacji zawiera pouczenie dotyczące zasad prowadzenia mediacji. Należy jednak zauważyć, że przedmiotowy projekt ustawy nie zawiera prawie żadnych zasad dotyczących prowadzenia mediacji, np. brak trybu postępowania mediacyjnego, precyzyjnego określenia uczestników mediacji i ich obowiązków, czasu trwania mediacji, formy zakończenia mediacji, możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia zapadłego w trakcie mediacji, a także tego co dzieje się dalej z dokumentacją wytworzoną w toku postępowania mediacyjnego. Przedłożony projekt ustawy wymaga w tym zakresie uzupełnienia. Biorąc pod uwagę fakt, że postępowanie mediacyjne będzie elementem postępowania administracyjnego należy zwrócić tu uwagę na przepisy art. 61 Konstytucji oraz ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058, ze zm.), które gwarantują prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, w tym dostęp do dokumentów.

5. Wątpliwości budzi ratio legis rozwiązania przewidzianego w projektowanym art. 96f k.p.a., zgodnie z którym strony mogą nie wyrazić zgody na zapoznanie się mediatora z aktami sprawy. Rozwiązanie takie wydaje się nietrafne z punktu widzenia mediatora, który w celu prawidłowego przeprowadzenia mediacji powinien znać stan faktyczny i prawny sprawy. Należy zatem rozważyć możliwość rezygnacji z takiego rozwiązania.

6. Projektowany przepis art. 96h § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim przewiduje możliwość zwolnienia, przez uczestników mediacji, mediatora i innych osób biorących udział w mediacji z obowiązku zachowania w tajemnicy wszelkich informacji, o których dowiedzieli się w związku z prowadzeniem mediacji, budzi wątpliwości. Po pierwsze nie jest wiadome, o jakie inne osoby biorące udział w mediacji chodzi. Należy bowiem zauważyć, jak wskazano w uzasadnieniu do projektu (str. 10), że mediacja może być prowadzona między stronami postępowania oraz między organem a stronami postępowania. Należy zatem przyjąć, że tylko i wyłącznie te podmioty mają przymiot uczestników mediacji. Po drugie projektowane rozwiązanie koliduje z obowiązującymi przepisami dotyczącymi tajemnic ustawowo chronionych. Przykładowo należy wskazać na ustawę z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 233), która w art. 3 ust. 3 i 5 przewiduje, że radca prawny jest obowiązany zachować w tajemnicy wszystko, o czym dowiedział się w związku z udzieleniem pomocy prawnej i nie może być zwolniony z obowiązku zachowania tajemnicy zawodowej, co do faktów, o których dowiedział się udzielając pomocy prawnej lub prowadząc sprawę. Analogiczna uwaga dotyczy art. 7 pkt 8 projektu ustawy w zakresie art. 116c § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718).

 

Milczące załatwianie spraw

1. Obowiązujące w Polsce prawo nie posługuje się zbyt często mechanizmami pozwalającymi uznać sprawę za załatwioną bez podjęcia w niej aktu administracyjnego przez organ władzy wykonawczej. Takie przepisy, jeżeli istnieją, ograniczają się zwykle do bardzo lakonicznych uregulowań. Przeważnie są to unormowania przewidujące możliwość zgłoszenia sprzeciwu (np. w Prawie budowlanym, w działalności gospodarczej regulowanej, nadzoru KNF nad usługami płatniczymi i obrotem instrumentami finansowymi), przeważne w drodze decyzji administracyjnej. Przypadków, w których sprawę przepis nakazuje uznać za załatwioną, jeżeli w terminie miesiąca od dnia doręczenia żądania strony właściwemu organowi administracji publicznej organ nie wyda decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie trudno się doszukać (tzw. milczące – pozytywne – zakończenie postępowania znajdziemy we wskazywanym wyżej art. 11 ust. 9 u.s.d.g.). Problemy z opieszałością i bezczynnością administracji są zjawiskiem – jak odnotowuje się w publicystyce i podnosi w doktrynie – poważne i niekorzystne dla państwa oraz postrzegania jego administracji przez społeczeństwo. Proponowany, nowy rozdział 6a w dziale II k.p.a. zdaje się wychodzić naprzeciw powyższym problemom. Nie jest to jednak regulacja – w ocenie Rady – doskonała.   

2. Po pierwsze, nie wszystkie sprawy pozwolą na uznanie ich za załatwione poprzez domniemanie, że zostały załatwione w sposób w całości uwzględniający żądanie strony. Zwracano na to uwagę odnosząc się do zmian w art. 37 k.p.a. Przepis art. 103a § 3 powinien zawierać stosowne zastrzeżenie, że nie ma on zastosowania w przypadku, gdy z przepisów szczególnych wynika, że decyzja zawierać ma ustalenia obowiązków strony wynikających z takich przepisów.

3. Po drugie, w art. 103a § 4, określającym dzień, w którym następuje milczące załatwienie sprawy, wskazuje się, że następuje to „w dniu następnym po dniu, w którym upływa termin przewidziany na wydanie decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie albo wniesienia sprzeciwu”. Taka regulacja może rodzić w praktyce szereg wątpliwości, bo zwrot „termin przewidziany na wydanie decyzji” (w tym także na zgłoszenie sprzeciwu) nie jest jednoznaczny. Konkretne terminy oznaczane są jedynie w informacjach, o których mowa w art. 36 § 1 k.p.a. Która sprawa jest szczególnie zawiła, i może być załatwiana w terminie do dwóch miesięcy, nie wynika z żadnego przepisu, lecz zależy od oceny organów właściwych (wyższego stopnia lub sądu). Do terminów załatwiania spraw nie zalicza się opóźnień, o których mowa w art. 35 § 5 k.p.a. Aby nie było w wątpliwości co do momentu uznania sprawy za załatwioną, organy administracji publicznej powinny być zobowiązane do powiadamiania stron, że sprawa będzie załatwiana – jako zawiła – w terminie dwumiesięcznym (o przedłużeniu załatwiania sprawy z uwagi na dopuszczalne opóźnienia organy zobowiązane są do powiadamiania na podstawie art. 36 § 2 k.p.a.).  

4. Po trzecie, nie wydaje się, aby wystarczającym było odesłanie do stosowania w sprawach załatwianych milcząco tylko art. 145-163 k.p.a. Powinien być też stosowany odpowiednio art. 110 k.p.a., aby jednoznacznie wykluczyć załatwienie sprawy przez organ decyzją lub wniesieniem sprzeciwu po upływie terminu określonego w art. 103a § 4.

 

Wymagania wobec toku wydawania i konstrukcji decyzji administracyjnej     

1. W ocenie Rady Legislacyjnej nie ma uzasadnionych powodów, aby powtarzać w projektowanym art. 104a to, co jasno wynika z art. 10 § 1 k.p.a., zwłaszcza z pominięciem art. 10 § 2[4] (projektowane rozwiązanie mogłoby uniemożliwić udzielanie ochrony prawnej szczególnie ważnym dobrom i wartościom, wskazanym w art. 10 § 2 k.p.a., w sytuacjach nagłego i bezpośredniego zagrożenia). Natomiast wzorem regulacji Kodeksu dobrej administracji UE warto byłoby zobowiązać organy administracji do informowania stron o przewidywanym terminie załatwienia sprawy (co mogłoby następować nawet łącznie z zastosowaniem art. 10 § 1 k.p.a.).

2. Niejasne i niezrozumiałe są powody, dla których przewiduje się wprowadzenie do k.p.a. tzw. posiedzenia w trybie współdziałania, do którego miałyby mieć zastosowanie (wprost) przepisy o rozprawie (nowe §§ 7 i 8 w art. 106 k.p.a.). To niepotrzebne mnożenie bytów – to samo można osiągnąć w ramach rozprawy odpowiednio uzupełniając art. 90 § 2 (o wezwanie na rozprawę przedstawicieli organów, o których mowa w art. 106 § 1). Posiedzenie z udziałem stron i innych zainteresowanych osób i jednostek organizacyjnych to nic innego niż rozprawy). 

3. Zamysł rozbudowania pouczeń, jakie mają być zamieszczone w decyzji (art. 107 § 1 k.p.a.), może okazać się w praktyce dość kłopotliwy do zastosowania (zwłaszcza w zakresie pouczenia o wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi), ale może przyczynić się do poprawy świadomości prawnej stron zamierzających wnieść skargę. Nie bardzo zrozumiałe jest natomiast rezygnowanie (jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego) z możliwości opatrzenia jej tzw. podpisem osobistym (czyli z wykorzystaniem profilu zaufanego e-PUAP), bo utrudni to znacznie posługiwanie się formą e-decyzji przez organy administracji i zbytecznie podniesie koszty jej sprawowania.

 

Umowa administracyjna     

1. W ocenie Rady zamysł wprowadzenia do k.p.a. instytucji umowy administracyjnej należy powitać z zadowoleniem. Jest to krok w stronę zgodną z europejskimi standardami postępowania administracyjnego (zob. RENUAL Model Kodeksu Postępowania Administracyjnego Unii Europejskiej, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Kruczkowskiego, Warszawa 2015, s. 145 i nast.). Jednak proponowane rozwiązania mogą budzić uzasadnione wątpliwości. W szczególności już w art. 113a należałoby zastrzec, że umowa może być zawarta, jeżeli nie stoją temu na przeszkodzie przepisy odrębne (lub tak samo jak przewiduje to proponowane nowe brzmienie art. 114 § 1 k.p.a.), aby z góry wykluczyć wątpliwości, czy w drodze umowy może dojść do załatwienia sprawy w sposób sprzeczny z obowiązującym prawem materialnym, zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego i innymi przepisami k.p.a., które mają mieć zastosowanie do tych umów. Nie zastąpi tego ani przepis art. 113e § 3 (o czym  będzie mowa dalej) ani art. 159a, zakładający odpowiednie stosowanie do umów administracyjnych przepisów m.in. art. 156-158 k.p.a. (ponieważ nie każdy przypadek naruszenia prawa materialnego będzie się kwalifikował do zastosowania sankcji nieważności umowy administracyjnej).          

2. Ponadto można mieć wątpliwość, czy zasadnym jest ograniczanie funkcji umowy administracyjnej jako jednego ze sposobów załatwienia sprawy. Wskazane byłoby pełniejsze wykorzystanie tej formy działania administracji i – wzorem np. niemieckiej federalnej procedury administracyjnej – stworzyć możliwość, aby umowa taka była podstawą do przyjęcia ustalonych w niej rozwiązań w rozstrzygnięciu sprawy następującym w formie decyzji. Tym bardziej, że w art. 113a § 2 przewiduje się zapisać, że umowa administracyjna może polegać na wzajemnych ustępstwach co do ustaleń stanu faktycznego lub prawnego, jeśli dokonanie tych ustaleń w postępowaniu wyjaśniającym okazało się niemożliwe lub wiązałoby się z nadmiernymi trudnościami lub kosztami. Takie ustalenia przecież nie załatwiają sprawy, a są jedynie rozstrzygnięciem pewnych kwestii wstępnych. Z tego względu ograniczanie funkcji umowy do formy załatwiania spraw wydaje się być nieprzemyślane. Warto zatem byłoby – wzorem projektu POPA opracowanego pod auspicjami RPO w 2008 r. – dodać do art. 113a przepis w następującym brzmieniu: „Zawarta, zgodnie z zasadami załatwiania spraw danego typu, umowa administracyjna określa treść oraz sposób wykonania uprawnień i obowiązków, jakie powinny zostać ustalone w wyniku podjęcia decyzji administracyjnej i zastępuje taką decyzję, o ile strony umowy tak postanowią”.

3. Proponowane w art. 113a § 2 dokonywanie w umowie „wzajemnych ustępstw co do ustaleń stanu faktycznego lub prawnego” może budzić uzasadnione wątpliwości natury konstytucyjnoprawnej i systemowej. Wprawdzie w większości państw, w których funkcjonuje umowa administracyjna, przewiduje się czynienie jej przedmiotem ustaleń co do stanu faktycznego i prawnego, jednak nie ma tam mowy o „ustępstwach”. Umowa może jedynie usunąć wątpliwości między organem i stronami co do istnienia wymaganego do ustalenia w danej sprawie stanu faktycznego lub co do tego, czy ustalony stan faktyczny należy ocenić jako kwalifikujący się do zastosowania danego przepisu  prawa, ale nigdzie nie jest traktowana jako droga do obchodzenia obowiązującego porządku prawnego, a już na  pewno nie do tego, aby załatwiać sprawy niezgodnie z obowiązującym prawem. W tym zakresie warto wskazać projektodawcom na zdecydowanie bliższe wzorcom rozwiązanie, proponowane w projekcie POPA.  

4. Ponieważ w art. 107 § 1 wyraźnie przewiduje się oznaczanie „strony lub stron”, zrezygnowanie w art. 113b i art. 113e z podobnego sformułowania może być odczytywane jako wyłączenie możliwości zawierania umów w sprawach, w których występuje więcej niż jedna strona. Nie wydaje się to mieć racjonalnego uzasadnienia.

5. Przepis art. 113d jest konsekwencją ograniczenia funkcji umowy administracyjnej do pełnienia roli sposobu załatwienia sprawy. W konsekwencji uwag do art. 113a, Rada wyraża ocenę, że wyjątki od zasady niewydawania decyzji w sprawie, w której została zawarta umowa administracyjna należy rozszerzyć o dodanie, przed wyrazem „zostanie”, zwrotu: „ogranicza się do ustaleń co do stanu faktycznego lub prawnego sprawy bądź sposobu jej załatwienia”. Jeżeli przewiduje się w art. 113d rozwiązanie umowy administracyjnej, należałoby wskazać w Kodeksie również przesłanki i tryb jej rozwiązania (w obecnej wersji projektu przewiduje się rozwiązanie takiej umowy tylko w art. 151, regulującym sposób zakończenia wznowionego postępowania administracyjnego).

6. Przesłanki, od których wystąpienia zamierza się uzależnić stanowisko organu administracji co do tego, czy umowa administracyjna w danej sprawie może być zawarta, powinny być wyartykułowane wyraźnie, w odrębnym artykule Kodeksu, a nie „ukryte” w § 3 art. 113e. To, co się w nim proponuje, nie spełnia wymagań „wyraźności” (określoności). Gdyby w art. 113a określono jednoznacznie i wyczerpująco przesłanki zawarcia umowy,  przepis przewidujący, w jakich przypadkach organ odmawia zawarcia umowy i załatwia sprawę przez wydanie decyzji byłoby proste – robiłby to wówczas, gdy nie zostały spełnione przesłanki do jej zawarcia. W proponowanym kształcie przepis art. 113e § 3 stwarza nieograniczone praktycznie warunki do wykluczenia zastosowania w sprawie umowy administracyjnej. 

 

Ugoda administracyjna   

Wprawdzie większość zmian proponowanych w przepisach dotyczących ugody administracyjnej zasługuje na akceptację, jednak Rada Legislacyjna wyraża wątpliwość, czy decydując się na zmianę brzmienia art. 118 § 3 k.p.a. zasadnie pozostawiono w niezmienionym kształcie tę przesłankę odmowy zatwierdzenia ugody, która uzależnia zatwierdzenie od uwzględnienia stanowiska innego organu wyrażanego w trybie art. 106 k.p.a. W tym trybie zajmowane są stanowiska o różnej doniosłości prawnej – także takie, które nie są wiążące dla organu prowadzącego postępowanie. Nie ma żadnych podstaw do tego, aby takie stanowiska uznawać za wiążące dla stron zawierających ugodę. Warto wykorzystać sposobność zmiany art. 118 § 3 do tego, aby zrezygnować z negatywnej przesłanki zatwierdzenia ugody sformułowanej nadmiernie restrykcyjnie (zastrzegając np., że organ odmówi zatwierdzenia ugody „nieuwzględniającej wiążącego stanowiska organu …”.    

 

Odwołania 

1. Rezygnacja z instytucji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej w pierwszej instancji przez ministra (w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.) lub samorządowe kolegium odwoławcze uzasadniana jest potrzebą przyspieszenia postępowań administracyjnych. Jest to jednak równocześnie pozbawienie stron skutecznego środka odwoławczego na drodze administracyjnej (bez angażowania sądów administracyjnych). Łatwo się przekonać, że z takiego środka korzysta się w praktyce częściej niż ze skargi do sądu administracyjnego. Rezultatem zmiany może okazać się zatem nawet podwojenie liczby skarg wnoszonych do sądu i – w rezultacie – przedłużenie okresu, po jakim decyzja lub postanowienie staną się prawomocne. Przede wszystkim jednak całkowite wyłączenie administracyjnych środków zaskarżenia w tak wielkiej liczbie spraw może być wprawdzie możliwe do obrony przed TK w przypadku zarzutu, że nie jest to wyjątek przewidziany ustawą, lecz znaczące wyłączenie zasady zaskarżalności decyzji pierwszoinstancyjnych, jednak – mając na uwadze również sygnalizowany wcześniej fakt częstego reformowania w trybie art. 127 § 3 decyzji wydanych w I instancji przez sko – Rada sugeruje rozważenie wycofania się z projektowanej zmiany art. 127 § 3 k.p.a. (i zmian z tym związanych). Argument wyrażony w uzasadnieniu projektu, że ministrom i sko pozostanie możliwość uwzględnienia skargi do sądu administracyjnego nie uwzględnia tego, że w tym trybie organ może uwzględnić skargę tylko w całości, nie może natomiast zmodyfikować tych elementów swojego orzeczenia, które uznaje za niezgodne z prawem i mógłby je skorygować w trybie art. 127 § 3 k.p.a.  

2. W ocenie Rady Legislacyjnej proponowana zmiana art. 138 § 2 k.p.a., polegająca na wprowadzeniu dodatkowej przesłanki, od której wystąpienia zależy dopuszczalność uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, nie rozwiąże problemu nadużywania tej kompetencji przez organy odwoławcze. Cóż bowiem oznacza, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy, w zakresie niewyjaśnionych dotąd spraw przez organ I instancji, „byłoby nadmiernie utrudnione”? Takie pojęcie uczyni oceny organów odwoławczych nadmiernie dyskrecjonalnymi i zupełnie nieprzewidywalnymi. Praktyka orzecznicza sądów wskazuje, że są one czasami o wiele bardziej restrykcyjne względem organów administracji nadużywających art. 138 § 2 niż autorzy projektu. Domagają się one wykazania przez organ odwoławczy konkretnych powodów nieskorzystania z możliwości, jakie daje im art. 136 k.p.a. (przewidujący prowadzenie przez nie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego), a w innych przypadkach, gdy postępowanie uzupełniające zostanie przeprowadzone – uchylają decyzje organów odwoławczych twierdząc, że naruszyły zasadę dwuinstancyjności. W takich okolicznościach warto rozważyć skorzystanie z propozycji zgłaszanej przez doktrynę całkowitego zrezygnowania z podejmowania przez organy odwoławcze decyzji kasacyjnych[5], z zastrzeżeniem, że byłoby to możliwe jedynie w przypadkach, w których organ I instancji nie rozstrzygnął sprawy w całości (gdyż wówczas decyzją wydaną w I instancji byłaby decyzja reformatoryjna organu odwoławczego). Korzystając z tego pomysłu należałoby jednak dopuścić przedłużenie terminu załatwienia odwołania na czas przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego oraz zrezygnować w art. 136 z „uzupełniającego” charakteru takiego postępowania. Warto też porównać nasz k.p.a. z procedurami administracyjnymi innych krajów i sprawdzić, czy przewiduje się w nich, oraz na jakich zasadach, wydawanie przez organy odwoławcze decyzji kasacyjnych.            

3. Propozycja wprowadzenia do k.p.a. instytucji wiążących wytycznych w zakresie wykładni przepisów prawa zamieszczanych w decyzjach kasacyjnych wydawanych na  podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i mających mieć charakter wiążący organ I instancji, „jeśli przepisy te znajdą zastosowanie, a stan prawny nie uległ zmianie” (art. 138 § 2a), zdaje się wychodzić naprzeciw realnym problemom praktyki administracyjnej. Często się bowiem w niej zdarza, że organ odwoławczy dostrzega błąd w wykładni prawa popełniony w niższej instancji, stwierdza ten fakt w uzasadnieniu swej decyzji, ale jego ustalenia – w związku z aktualnym brzmieniem art. 138 k.p.a. – nie mają charakteru wiążącego organ I instancji i organ ten niejako upiera się przy swoim, nie wyjaśnia okoliczności w zakresie wskazanym w decyzji kasacyjnej utrzymując, że zastosowana przez niego wykładnia jest prawidłowa i nie ma podstaw do dokonywania zalecanych ustaleń (bardzo często dzieje się tak w sprawach ustalania warunków zabudowy). Wskazania, jakie okoliczności należy wyjaśnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy mają charakter wiążący. Jednak to, co w danej sprawie jest konieczne do wyjaśnienia, jest konsekwencją brzmienia obowiązujących przepisów, których wykładni organ II instancji musi dokonać i właśnie z tej wykładni wynika, co w sprawie podlega jeszcze wyjaśnieniu. Jeżeli art. 138 § 2 miałby pozostać w proponowanej wersji, wystarczyłoby zatem jednoznacznie stwierdzić, że organ pierwszej instancji jest związany zaleceniami organu odwoławczego, o których mowa w tym przepisie. Natomiast  upoważnianie organów odwoławczych do dokonywania wiążącej wykładni prawa zdaje się być kompetencją nadmierną.

                                                                                            

Wznowienie postępowania i stwierdzanie nieważności

1. Wprowadzenie do k.p.a. umowy administracyjnej jako formy załatwienia sprawy czyni w pełni uzasadnionym uzupełnienie art. 151 k.p.a. o przepis wskazujący, jak ma kończyć się postępowanie wznowione w sprawie zakończonej umową. Ponieważ brak jest w projekcie jednoznacznej regulacji dot. rozwiązywania umów administracyjnych, wskazane byłoby – zdaniem Rady – przynajmniej odwrócenie kolejności punktów art. 151a k.p.a. – należy zacząć od „rozwiązania umowy”

2. Wobec krytycznego stanowiska do art. 113e § 3 zawierający podobne przesłanki wyłączające umowne załatwienie sprawy projektowany przepis art. 151a § 1 pkt 2 również nie zasługuje na akceptację.     

3. Zaproponowana zmiana art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. jest wprawdzie logiczną konsekwencją wprowadzenia do Kodeksu umowy administracyjnej, jednak planowane sformułowanie tego przepisu jest nieprawidłowe. Uzależnienie nieważności decyzji administracyjnej od tego, że dotyczy „sprawy, w której zawarto umowę administracyjną” nie uwzględnia, że umowa może być następnie rozwiązana albo uznana za nieważną. Należałoby zastosować inną formułę – „sprawy zakończonej umową administracyjną” (rozwiązanie lub stwierdzenie nieważności umowy administracyjnej nie zmienia faktu, że w sprawie taką umowę „zawarto”, a równocześnie zmusza do przyjęcia, że sprawa nie została zakończona).

 

Postępowanie uproszczone

1. W przedstawionym do zaopiniowania projekcie proponuje się dodanie w dziale II po rozdziale 13 rozdziału 14 zatytułowanego: „Postępowanie uproszczone”. Poprzedzając ocenę treści przewidzianych w tym rozdziale przepisów, należy na wstępie zaznaczyć, że pojęcie postępowania uproszczonego zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym było dotychczas używane na oznaczenie postępowania w sprawie skarg i wniosków, oraz postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń.   

Postępowaniem uproszczonym, w myśl proponowanych przepisów, jest postępowanie administracyjne jurysdykcyjne „jeśli ustawa szczególna tak stanowi” (art. 163a § 1), w którym:

może być załatwiana „tylko jedna sprawa indywidualna” (art. 163a § 2);

stosuje się przepisy o milczącym załatwianiu sprawy, „chyba że ustawa szczególna przewidująca załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym wyłącza jej milczące załatwienie” (art. 163a § 3);

podanie może być wnoszone na urzędowym formularzu (art. 163b);

„postępowanie dowodowe jest ograniczane do dowodów zgłoszonych przez stronę, łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania oraz faktów powszechnie znanych i dowodów znanych organowi z urzędu, przed którym toczy się postępowanie lub możliwych do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ” (art. 163c § 1);

nie obowiązuje zasada przewidziana w art. 81 k.p.a., w myśl której okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 163c § 2);

uzasadnienie wydanej decyzji zostaje ograniczone do wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione oraz do przytoczenia przepisów prawa, stanowiących podstawę prawną decyzji (art. 163d);

możliwość zaskarżania postanowień wydanych następuje wyłącznie w odwołaniu od decyzji, z wyjątkami enumeratywnie określonymi w art. 163e.

Z uwagi na to, że w przepisach przedstawionego projektu nie znajdują się regulacje nowelizujące dotychczasowe ustawy poprzez wprowadzenie możliwości prowadzenia postępowania uproszczonego, trudno ocenić, jak wiele kategorii spraw administracyjnych zostanie objętych trybem uproszczonym. Jednakże niezależnie od skali przewidywanych spraw załatwianych w trybie uproszczonym należałoby, zdaniem Rady Legislacyjnej, wskazać na szereg wątpliwości i zastrzeżeń związanych z proponowaną regulacją postępowania uproszczonego.    

2. Trudno z zaprezentowanej regulacji wywnioskować, czy uproszczony tryb dotyczy tylko postępowania przed organem pierwszej instancji. Jednakże, skoro jednak przepisy tego rozdziału nie wyłączają takiej możliwości, a wyłączają zastosowanie art. 161 k.p.a., to można by sądzić, że tryb uproszczony obejmuje nie tylko postępowanie odwoławcze, ale również i postępowania nadzwyczajne. Jeśli intencja projektodawcy była odmienna, należałoby, jak się wydaje, wprowadzić w tym zakresie odpowiednie zastrzeżenia.

3. Przepis art. 163f wyłącza, jak już wyżej wspomniano, zastosowanie art. 161 k.p.a. Według proponowanego brzmienia tego artykułu: „W sprawie rozpoznawanej w postępowaniu uproszczonym nie stosuje się art. 161”. Na tym tle powstaje pytanie o to, czy w ogóle w sprawie administracyjnej jako takiej można stosować art. 161. Artykuł ten normuje instytucję tak zwanego wywłaszczenia prawa. Wyposaża on właściwego ministra oraz wojewodę w kompetencję do uchylenia lub zmiany każdej decyzji ostatecznej w przypadku wystąpienia opisanego tam kwalifikowanego stanu zagrożenia. Zatem w cytowanym art. 163f, nie chodzi, jak można przypuszczać, o niestosowanie art. 161 k.p.a. do decyzji wydanej w postępowaniu uproszczonym, ale jak można sądzić chociażby po krótkim komentarzu do tej zmiany, zawartym w uzasadnieniu do projektu nowelizacji, o wyłączenie trybu uproszczonego w sprawie, o której mowa w art. 161 k.p.a. Jeśli taka właśnie była intencja projektodawcy, to – zdaniem Rady Legislacyjnej – proponowane brzmienie tego przepisu wymaga stosownego przeredagowania.

4. Według art. 163b § 1, podanie w postępowaniu uproszczonym może być wniesione na urzędowym formularzu. Ze względu na brak propozycji zmian w przepisach szczególnych nie jest jasne, czy zwrot ten jest kierowany do strony, która będzie miała wybór złożenia podania na urzędowym formularzu, bądź bez jego użycia, czy też zwrot „może” kierowany jest do ustawodawcy, który w przepisach szczególnych wprowadzi wymóg składania w danej kategorii spraw podań na urzędowym formularzu, bądź też nie skorzysta z tej sformalizowanej postaci podania. Rozstrzygnięcie powyższej wątpliwości jest istotne z punktu widzenia uprawnień strony, ponieważ zgodnie z art. 163b § 3: „w razie złożenia przez stronę  oświadczenia na urzędowym formularzu, niedopuszczalne jest późniejsze powoływanie się przez nią na okoliczności pominięte w tym oświadczeniu, jak również formułowanie żądań wykraczających poza treść złożonego wniosku, chyba że powoływane przez stronę okoliczności są istotne dla wyniku postępowania, a ich uwzględnienie nie doprowadzi do przedłużenia postępowania”. Jeśli bowiem wybór formy podania/oświadczenia (tradycyjny albo w postaci urzędowego formularza) należałby do strony, to wówczas powstaje kwestia poinformowania (pouczenia) zainteresowanego o prawnych konsekwencjach, wyboru urzędowego formularza, który ograniczy jego uprawnienia procesowe. Jeżeli zaś zwrot „może” jest kierowany do prawodawcy, to z kolei rodzi się wątpliwość, czy urzędowy formularz (i idące za nim ograniczenia sfery uprawnień strony) nie stanie się instrumentem ograniczającym, również organowi prowadzącemu postępowanie, dostęp do informacji o okolicznościach sprawy.

5. Kolejnym, budzącym wątpliwości z uwagi na ograniczenie informacji – w tym przypadku w zakresie materiału dowodowego – jest projekt art. 163c, redukujący postępowanie dowodowe do dowodów zgłoszonych przez stronę, łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania oraz faktów powszechnie znanych i dowodów znanych organowi z urzędu lub możliwych do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Proponowany przepis w znacznym zakresie wyłącza postępowania uproszczone spod reżimu art. 77 § 1 k.p.a., wprowadzającego fundamentalną dla postępowania administracyjnego zasadę zgodnie z którą: „Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał. Zwolnienie organu administracji publicznej od tego obowiązku doprowadzi – w ocenie Rady Legislacyjnej – do negatywnych konsekwencji, a mianowicie do orzekania na podstawie normy prawa materialnego bez pozytywnego zweryfikowania tego, czy okoliczności faktyczne sprawy wypełniają wymogi zawarte w hipotezie tej normy dowodowej”.

6. Dopuszczenie możliwości uznania okoliczności faktycznej za udowodnioną bez umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów poprzez wyłączenie spod stosowania w postępowaniu uproszczonym przepisu art. 81 k.p.a. należy postrzegać jako znaczne ograniczenie podstawowej zasady procesowej audiatur et altera pars.

7. W odniesieniu do uwag przedstawionych w pkt 43-45 wypada jeszcze dodać, że omawianym rozwiązaniom normatywnym nie towarzyszy kodeksowe określenie wymagań, jakie powinny być wypełnione w przypadkach, w których przepisy szczególne będą przewidywały dla danej kategorii spraw tryb uproszczony, wyłączający lub ograniczający obowiązywanie tradycyjnych dla postępowania administracyjnego zasad, takich jak zasada prawdy obiektywnej, czy też zasada zupełności postępowania dowodowego. Przepisy zawarte w ustawach odrębnych, których treść sprowadzałaby się jedynie do dozwolenia (nakazania) prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie uproszczonym nie wydaje się bowiem wystarczająca.   

8. Projektowany przepis art. 163b, przewidujący, że podanie w postępowaniu uproszczonym może być wniesione na urzędowym formularzu, zawierającym pouczenie w zakresie treści § 3 (tj. o niedopuszczalności późniejszego powoływania się przez stronę na okoliczności pominięte w oświadczeniu złożonym na urzędowym formularzu, jak również formułowania żądań wykraczających poza treść złożonego wniosku, chyba że powoływane przez stronę okoliczności są istotne dla wyniku postępowania, a ich uwzględnienie nie doprowadzi do przedłużenia postępowania) oraz o treści art. 103a i 103b, zredagowany został – w ocenie Rady – niewłaściwie. Do tego, aby przepisy szczególne wprowadzały wymóg składania wniosków na urzędowych formularzach, zbyteczne jest upoważnienie w k.p.a. W tym względzie Kodeks powinien jedynie regulować procesowe konsekwencje zastosowania takiego formularza. Powinien zatem zacząć się od zwrotu: „Jeżeli podanie w postępowaniu uproszczonym podlega wniesieniu na formularzu urzędowym, formularz powinien zawierać pouczenie …”.

 

Kary administracyjne

1. Opiniowany projekt nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego przewiduje wprowadzenie nowego działu IVA „Zasady nakładania kary administracyjnej i udzielania ulg w jej wykonaniu”. Pierwsza i jak się wydaje podstawowa uwaga dotyczy prawnego charakteru regulacji przewidzianych w tym dziale. Otóż rekonstruowane z przepisów tego działu normy są normami prawa materialnego. Warto zaznaczyć, że regulacje dotyczące podobnych kwestii w odniesieniu do kar kryminalnych znajdują swoje unormowanie w części ogólnej Kodeksu karnego, a nie w przepisach Kodeksu postępowania karnego. Nie kwestionując zasadności normatywnego uporządkowania konstrukcji kary administracyjnej należy podkreślić, że proponowana materia nie odpowiada treści ustawy procesowej. Można co prawda i obecnie wskazać na niektóre z regulacji zmieszczonych w k.p.a., o charakterze materialnoprawnym, jednakże zdiagnozowane dotychczas przypadki mają charakter śladowy oraz wyjątkowy i nie powinny stanowić argumentu do poszerzania materialnoprawnej regulacji w kodeksie zawierającym normy prawa formalnego.

2. Zasadność wprowadzenia do obowiązującego porządku prawnego regulacji z zakresu materialnego prawa administracyjnego, obejmujących zagadnienia o charakterze wspólnym dla wielu regulacji ustawowych, wykorzystujących te same konstrukcje prawne, czego przykładem są proponowane przepisy normujące zasady nakładania kar administracyjnych, raz jeszcze potwierdza zgłaszaną przez doktrynę prawa, jak również sygnalizowaną w opiniach Rady Legislacyjnej, potrzebę uchwalenia POPA. Zdaniem Rady, ustawodawca w ramach porządkowania prawa powinien z jednej strony zapobiegać zjawisku dekodyfikacji (w tym przypadku postępowania administracyjnego) z drugiej zaś wyłączać z kodeksowych uregulowań materię niedotyczącą postępowania administracyjnego, tak jak uczynił to w połowie lat 90-tych w przypadku przepisów dotyczących sądowej kontroli administracji (art. 196 i n. k.p.a.).

3. Wątpliwości odnoszące się do rozwiązań szczegółowych, przewidzianych w dziale IVA dotyczą następujących kwestii:

W ocenie Rady Legislacyjnej przepis art. 189a § 2 jest zbędny. Mimo, że regulacja kodeksowa ma charakter wiodący, to z punktu widzenia obecnie obowiązującej hierarchii źródeł prawa, jest regulacją ustawową. Zatem niezależnie od treść art. 189a § 2 przepisy ustawy odrębnej mogą wprowadzić szczególne unormowania dotyczące przesłanek wymiaru kary, odstąpienia od jej nałożenia, terminów przedawnienia itd., wyłączające w tym zakresie działanie przepisów kodeksowych.

W projektowanym art. 189a § 2 wspomina się ponadto o uregulowaniu w przepisach odrębnych (przesłanek?) „udzielenia pouczenia”. Z redakcji tego przepisu trudno wywieść zamysł projektodawcy.

Przepis art. 189b wprowadza legalną definicję kary administracyjnej, przyjmując, że pod tym pojęciem rozumie się „określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym albo niepieniężnym nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji administracyjnej, w przypadku naruszenia prawa w wyniku niedopełnienia ustawowego obowiązku ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej”. Cytowana definicja, tak jak każda inna, jest wypowiedzią mającą na celu wyjaśnienie znaczenia jakiegoś wyrażenia, zjawiska itp. Określenie kary administracyjnej w brzmieniu zaproponowanym w art. 189b jednak nie do końca wyjaśnia znaczenie tego pojęcia co najmniej z dwóch powodów. Po pierwsze, projektodawca w celu wyjaśnienia pojęcia kary administracyjnej posługuje się zwrotem „sankcja”, który sam jeszcze jak dotąd nie doczekał się w doktrynie prawa względnie jednolitej definicji. Po drugie, według art. 189b karą administracyjną jest sankcja pieniężna i niepieniężna. Na tle różnych koncepcji i klasyfikacji sankcji administracyjnych może powstać problem ze wskazaniem, które z uznawanych w doktrynie sankcji niepieniężnych nakładanych przez organ administracji publicznej w drodze decyzji będzie uznawane za kary, a które nie. Przykładowo, czy za karę administracyjną należy uznać decyzję o cofnięciu koncesji albo zezwolenia na prowadzenie niektórych rodzajów działalności gospodarczej? Czy decyzja w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia o którym mowa w art. 18 ust. 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi również podpada pod karę administracyjną w rozumieniu art. 189b? Czy sankcją w rozumieniu proponowanego przepisu będzie nakaz rozbiórki, będący konsekwencją samowoli budowlanej? Czy wreszcie za karę administracyjną należy uznać skreślenie z listy studentów w przypadku niewniesienia opłat związanych z odbywaniem studiów (art. 190 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym)?

Odnosząc się do ustawowego pojęcia kary administracyjnej należałoby – według Rady Legislacyjnej – zwrócić uwagę na legalne określenie kary w art. 32 k.k., która ze swojej istoty stanowi jedną z podstawowych instytucji gałęzi materialnego prawa karnego. W myśl powołanego przepisu: „Karami są: 1) grzywna, 2) ograniczenie wolności, 3) pozbawienie wolności, 4) 25 lat pozbawienia wolności, 5) dożywotnie pozbawienie wolności”. Wydaje się, że przyjęcie podobnej do wyżej powołanej redakcji w odniesieniu do określenia kar administracyjnych mogłoby zapobiec powstaniu przedstawionych wątpliwości, które niesie ze sobą art. 189b w proponowanym przez projektodawcę brzmieniu.

W art. 189j § 3 zostały określone warunki, jakie powinny spełniać ulgi w wykonaniu kary administracyjnej udzielane stronie prowadzącej działalność gospodarczą. W myśl przywołanego przepisu, organ może udzielić stronie ulg określonych w art. 189j § 1, które: „1) nie stanowią pomocy publicznej; 2) (…); 3 stanowią pomoc publiczną: a) udzielaną w celu naprawienia szkód wyrządzonych przez klęski żywiołowe…”. Ze względu na brzmienie pkt. 1 i 3, Rada Legislacyjna proponuje zmianę redakcyjną tego przepisu poprzez połączenie pkt. 1 i 3: „1) nie stanowią pomocy publicznej z wyjątkiem pomocy….” bądź„1) nie stanowią pomocy publicznej, chyba że pomoc ta …”.

Przepis art. 189j § 6 zawiera upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia innych niż wymienione w § 3 pkt 3 lit. a-l tego artykułu celów przeznaczenia pomocy udzielanej w formie ulg w zapłacie kary pieniężnej. Powyższy zabieg powoduje, że katalog tychże celów będzie miał po części charakter ustawowy, po części podustawowy. Proponowane rozwiązanie może budzić wątpliwości z punktu widzenia postulatu jasności, a także z perspektywy przepisów § 2 Zasad Techniki Prawodawczej.

4. Niezależnie od przedstawionych powyżej uwag polemicznych, Rada Legislacyjna wyraża poparcie dla prac nad regulacjami o charakterze generalnym, których przedmiotem są zasady i tryb nakładania kar administracyjnych, zwłaszcza w zakresie wprowadzenia materialnych i procesowych gwarancji względem adresata decyzji o ukaraniu, czy też wyposażania organów administracji publicznej w kompetencje do orzekania o nałożeniu kary, umożliwiające kształtowanie rozstrzygnięć z uwzględnieniem stopnia przyczynienia się do naruszenia prawa przez karanego, jego sytuacji majątkowej oraz oceny innych okoliczności wpływających na złagodzenie kary, bądź wyłączenia karalności.

 

Współpraca

Cenne i niekontrowersyjne rozwiązania zawiera projektowany, nowy Dział VIIIa. Stanowi prawidłową odpowiedź na wyzwania, jakie stawia przed Polską członkostwo w UE.

 

Zmiany ustaw samorządowych i ustawy o sko    

1. Projekt zakłada  zmiany w trzech ustrojowych ustawach samorządowych. Polegać one mają na rezygnacji z wymogu, aby skargi na uchwały i zarządzenia organów j.s.t., składane były do sądu administracyjnego „po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia” oraz rezygnację z powiązanych z powyższym „wzywaniem” przepisów dwóch pierwszych ustaw przewidujących, że w sprawie „wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym” (chodzi o art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 90 ustawy o samorządzie województwa). Uzasadniając opiniowany projekt w tym zakresie podniesiono, że obowiązek skierowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa przed złożeniem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego dotyczy tzw. innych aktów i czynności (np. indywidualnych interpretacji podatkowych) oraz aktów prawa miejscowego, a jego wypełnienie warunkuje obecnie możliwość wniesienia skargi, natomiast wymagania dotyczące w szczególności terminu na złożenie skargi w przypadku skarg, do których nie stosuje się art. 52 p.p.s.a., są rozbieżnie interpretowane w orzecznictwie. W ich przekonaniu sytuacja ta powoduje niepewność prawa, która może rodzić dla strony daleko idące negatywne konsekwencje i w praktyce wręcz zagrażać realizacji prawa do sądu. Zwrócono też uwagę, że w orzecznictwie przyjmuje się, że wezwanie powinno umożliwić organowi odniesienie się do wszystkich zarzutów, co prowadzi do odrzucania skarg w zakresie zarzutów, które nie zostały ujęte w wezwaniu, jak też na to, że sytuacje, w których organy pozytywnie odpowiadają na wezwanie do usunięcia naruszeń są bardzo rzadkie i najczęściej wynikają ze zmiany stanu prawnego. Argumenty te Rada uznaje za w pełni przekonujące.

2. Mając na uwadze podstawowy cel projektowanej ustawy, tj. uproszczenie postępowania i skrócenie terminów załatwiania spraw należy żałować, że przewidując zmiany w ustawie o sko nie zaproponowano zgłaszanego przez środowisko kolegiów postulatu, aby dokonać w tej ustawie zmiany art. 18 polegającej na dopuszczeniu już w tej ustawie rozpatrywania niektórych kategorii spraw w składzie jednoosobowym (chociażby wzorując się na istniejących i projektowanych zmianach w p.p.s.a. W szczególności takie sprawy, jak rozstrzyganie o skutkach wyłączenia organu właściwego, o bezczynności i przewlekłości postępowania, przywróceniu uchybionego terminu, zawieszeniu postępowania, odmowie wznowienia postępowania, zasadności podwyższenia opłat za użytkowanie wieczyste, mogłyby być, bez zagrożenia dla istotnych interesów stron i interesu publicznego, a z korzyścią dla sprawności postępowania, załatwiane jednoosobowo.

 

Postępowanie sądowoadministracyjne 

1. Zaproponowana nowelizacja art. 16 p.p.s.a. przewiduje rozwiązanie, zgodnie, z którym sąd administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego w przypadku, gdy w postępowaniu administracyjnym, którego skarga dotyczy, nie występowały strony o spornych interesach. Rozwiązanie takie, jak wynika z uzasadnienia „(…) ma na celu przyspieszenie rozpatrywania spraw, w których brak jest stron o spornych interesach (…)” (str. 27 uzasadnienia). Należy jednak zauważyć, że w projektowanej regulacji posłużono się pojęciem nieostrym „(…) nie występowały strony o spornych interesach (…)”. Rozwiązanie takie budzi wątpliwości, bowiem przesłanka braku spornych interesów ma charakter ocenny. W konsekwencji pozostawienie w projektowanym przepisie tej przesłanki może skutkować określonymi konsekwencjami procesowymi, np. nieważność postępowania ze względu na wydanie orzeczenia przez skład orzekający sądu sprzeczny z ustawą (art. 183 § 4 p.p.s.a.). Należy ponadto zaznaczyć, że projektowany przepis stoi również w sprzeczności z art. 2 Konstytucji i wywodzoną z tego przepisu zasadą określoności przepisów prawa. Należałoby zatem projektowany przepis przeredagować wskazując precyzyjnie ,,ostre” przesłanki prowadzenia sprawy przez skład jednoosobowy. Projektowane rozwiązanie, jak wskazano w uzasadnieniu ma „(…) przyśpieszyć rozpoznawanie spraw administracyjnych (…)”, a w konsekwencji, ze względu na powyższe zastrzeżenia, może doprowadzić do wydłużenia postępowań sądowoadministracyjnych. Należy również zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 16 § 2 p.p.s.a. w składzie jednoosobowym rozpatrywane są sprawy na posiedzeniu niejawnym.

2. Projektowane w art. 64b § 3 p.p.s.a. rozwiązanie przewiduje, że w postępowaniach wszczętych sprzeciwem od decyzji nie będzie miał zastosowania przepis art. 33 § 1 p.p.s.a. Oznacza to, że w takich przypadkach osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, nie będzie mogła być uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Rozwiązanie takie budzi wątpliwości w kontekście zapewnienia tym osobom konstytucyjnego prawa do sądu wyrażonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji. Wątpliwości budzi również zasadność dokonanego wyłączenia podmiotów wskazanych w art. 33 § 1 p.p.s.a. przy jednoczesnym dopuszczeniu do udziału w postępowaniu innych podmiotów wskazanych w art. 33 p.p.s.a.

3. Wątpliwości budzi również projektowany przepis art. 64d § 1 p.p.s.a. przewidujący, że sąd administracyjny będzie obowiązany rozpatrzeć sprzeciw od decyzji w terminie 30 dni od dnia wpływu sprzeciwu. Rozwiązanie takie spowoduje, że w pierwszej kolejności będą musiały być rozpatrywane sprawy dotyczące sprzeciwów od decyzji, kosztem wydłużenia czasu trwania postępowania skargowego. W konsekwencji strony tych postępowań będą musiały znacznie dłużej oczekiwać na wydanie przez sąd administracyjny orzeczenia, co z punktu widzenia ekonomiki procesowej jest zjawiskiem niepożądanym. Ponadto wydłużenie czasu oczekiwania na rozpatrzenie sprawy może prowadzić na naruszenia konstytucyjnego standardu rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji). 

4. Projekt petryfikuje utrudnienie dostępu do sądu administracyjnego w sprawach bezczynności administracji. Przesądza bowiem jednoznacznie, że skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania administracyjnego będzie można wnieść dopiero po skorzystaniu z prawa do wniesienia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie lub ponaglenia. Obecnie wymóg poprzedzenia skargi do sądu na bezczynność wniesieniem ponaglenia lub zażalenia na niezałatwienie sprawy wynika jedynie z (utrwalonej) linii orzecznictwa sądowego. Podobnie jest z wnoszeniem skarg na bezczynność w innych sprawach niż rozstrzygane aktami zaskarżalnymi do sądu (w art. 52 § 3 i 4 mowa jest wyraźnie o zaskarżaniu aktów, a nie o bezczynności, zaś art. 52 § 2 wspomina jako o środku zaskarżenia jedynie o „zażaleniu”, co pozwalałoby przyjąć, że nie dotyczy skarg na bezczynność lub przewlekłość postępowania). Z punktu widzenia celów ustawy jest to działanie uzasadnione, ale może być odebrane przez obywateli jako ograniczające im dostęp do sądu. Dobrym kierunkiem jest natomiast wyraźne uwolnienie stron od składania ponagleń na opieszałość ministrów i sko.

5. Zgodnie z projektowanym art. 116 § 3 p.p.s.a. mediatorem w postępowaniu przed sądem administracyjnym może być każda osoba mająca pełną zdolność do czynności prawnych i korzystająca z pełni praw publicznych. Rada Legislacyjna jest zdania, że mediatorami w postępowaniu przed sądami administracyjnymi powinny być wyłącznie osoby mające wyższe wykształcenie prawnicze. Należy bowiem mieć na względzie okoliczność, że spór przed sądem administracyjnym ma charakter sporu o prawo (najczęściej o treść normy prawnej, będącej podstawą decyzji administracyjnej), a nie sporu o fakty – co istotnie odróżnia postępowanie sądowoadministracyjne od postępowania cywilnego czy karnego. Sąd administracyjny nie ma bowiem kompetencji do ustalania stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Wynika to z podstawowej funkcji sądownictwa administracyjnego, jaką jest kontrola działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji).      

W konsekwencji, skoro spór przed sądem administracyjnym przybiera z reguły postać sporu o treść normy, czy prawidłowość sposobu jej zastosowania, to nieracjonalne byłoby prowadzenie w tego typu sporze mediacji przez osobę nieposiadającą wykształcenia prawniczego. Rada Legislacyjna sugeruje więc projektodawcy modyfikację ww. przepisu, polegającą na wprowadzeniu wymogu, aby mediatorem w postępowaniu przed sądem administracyjnym mogła być tylko osoba posiadająca wyższe wykształcenie prawnicze.

 

Przepisy wprowadzające

Wnioskodawcy, w przedłożonym projekcie ustawy, regulując zagadnienia intertemporalne w zakresie mediacji przewidzieli w art. 10 projektu ustawy, że projektowane regulacje zawarte w przepisach art. 96a – art. 96l k.p.a. (art. 1 pkt 16 projektu) będą miały zastosowanie również do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie projektowanej ustawy. Należy jednak zauważyć, że poza zakresem regulacji znalazły się istotne zagadnienia dotyczące zakazów dowodowych (zob. art. 83 § 4 k.p.a. – art. 1 pkt 15 projektu ustawy) i kosztów postępowania mediacyjnego (art. 263a k.p.a. – art. 1 pkt 42 projektu ustawy). Należałoby zatem uzupełnić w powyższym zakresie projektowany art. 10 projektu ustawy.

 

      III. Konkluzje

Pomimo generalnie pozytywnej oceny wielu proponowanych rozwiązań Rada Legislacyjna wyraża pogląd, że opiniowany projekt oraz jego uzasadnienie wskazują szereg niedociągnięć, które powinny być wyeliminowane. Najprawdopodobniej są to braki, których nie da się usunąć na kolejnych etapach procesu legislacyjnego. Dlatego Rada sugeruje, aby tak poważne zmiany w systemie polskiego prawa były wprowadzane po bardziej wnikliwych badaniach i rozważaniach – zwłaszcza w środowisku teoretyków i praktyków – w tempie nie tak pospiesznym i z pozostawieniem zdecydowanie dłuższego vacatio legis. Fakt, że projekt zmian w k.p.a. i p.p.s.a. opiera się w znacznej części na rozwiązaniach proponowanych przez zespół teoretyków i sędziów NSA działający pod auspicjami Prezesa tego Sądu nie świadczy jeszcze, że wypracowane rozwiązania są powszechnie, pozytywnie oceniane przez te środowiska, a to właśnie one będą miały znaczący wpływ na funkcjonowanie zmienianych ustaw w praktyce. Zbyt pochopnie wprowadzone zmiany mogą nie spełnić pokładanych w nich oczekiwań, a nawet doprowadzić do rezultatów odwrotnych od zamierzonych.

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanej przez prof. dra hab. Dariusza R. Kijowskiego,

dra hab. Tomasza Bąkowskiego, prof. UG, dra hab. Bogumiła Szmulika, prof. UKSW,

dra hab. Marcina Wiącka Rada Legislacyjna przyjęła na posiedzeniu w dniu 16 września 2016 r. 

 

 

[1] Projektowana ustawa zmieniać ma – poza k.p.a.– ustawy: ustawę z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ustawę z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ustawę z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, ustawę z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, ustawę z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, ustawę z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, ustawę z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a) oraz ustawę z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

[2] Ostatnia wersja dostępna jest w Biuletynie RPO z 2008 r., w Nr. 60.

[3] Z tego samego źródła można się dowiedzieć, że rocznie kolegia podejmują w I instancji ok. 20 tys. orzeczeń, przeważnie podlegających zaskarżeniu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a liczba skarg kierowanych na ich rozstrzygnięcia do sądu administracyjnego oscyluje wokół 12-13 tys.

[4] Przepis ten przewiduje, że od obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania i umożliwienia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji organy administracji publicznej mogą odstąpić (tylko) w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną.

[5] Por. E. Szewczyk, M. Szewczyk, O potrzebie ograniczenia wariantów organu odwoławczego w trybie uproszczonym, „PiP” 2016, z. 3.