Opinia z 17 marca 2008 r. w sprawie skutków prawnych Karty Praw Podstawowych

 

RL-0303-8/08


2008-03-17
Opinia w sprawie skutków prawnych Karty Praw Podstawowych



I. Wprowadzenie - Karta praw podstawowych w obecnym stanie prawnym.
1. Przyjęcie Karty Praw Podstawowych
Karta Praw Podstawowych (KPP) została proklamowana na konferencji w Nicei w dniu 7 grudnia 2000 r. Stanowi ona odpowiedź na pojawiające się już od lat 70-tych żądanie, by przypisać prawom podstawowym na poziomie ponadpaństwowym centralną rolę, jaką odgrywają w konstytucjach państw członkowskich. Mandatu na opracowanie KPP udzieliła Rada Europejska na szczycie w Kolonii w dniach 3-4 czerwca 1999 r. Wypracowany pierwszy projekt Karty został zaprezentowany i wstępnie przyjęty na posiedzeniu Rady Europejskiej w dniach 19 i 20 czerwca 2000 r. w trakcie szczytu w Santa Maria da Feira. Ostateczne uchwalenie tekstu projektu nastąpiło 2 października 2000 roku.
Karta została przyjęta na szczycie Rady Europejskiej w Nicei 7-9 grudnia 2000 r. Jednak szczyt uznał Kartę jedynie za "deklarację moralności europejskiej". Trzy organy UE: Rada, Komisja i Parlament Europejski uchwaliły ją jako uroczystą polityczną deklarację. Tym samym w UE został sporządzony na piśmie "polityczny katalog praw podstawowych".
2. Rola Karty Praw Podstawowych jako deklaracji trzech instytucji (stan prawny do momentu wejścia w życie traktatu reformującego).
Od momentu przyjęcia Karty istniały oczekiwania, że mimo braku mocy wiążącej znajdzie ona swe zastosowanie w orzecznictwie europejskim. I stało się tak rzeczywiście. Uzasadniając wyrok z 30 stycznia 2002 r., po raz pierwszy Sąd I Instancji powołał się wyraźnie na Kartę Praw Podstawowych. Ponownie dokonał tego w wyroku z 3 maja 2002 r. Zrealizował tym samym swą zapowiedź, że będzie uwzględniał postanowienia KPP w swoim orzecznictwie.
Ten wyrok potwierdził tylko wcześniejsze stosowanie KPP we wnioskach końcowych Rzeczników Generalnych, którzy wskazywali tam uzupełniająco na KPP jako podstawę do oceny stanu faktycznego. Wywodzili oni, że wprawdzie nie można zignorować wyraźnej woli autorów Karty (państw członkowskich), by pozostała ona bez wiążącego charakteru, jednak z drugiej strony charakter praw wymienionych w KPP nie pozwala na traktowanie ich jako zwykłego katalogu norm moralnych, ale prawnie bezskutecznych. Te wartości są przecież podzielane przez wszystkie państwa członkowskie. Dlatego KPP zawiera wskazówki, które pomagają odkryć pozytywno-prawną naturę norm wspólnotowych. I chociaż nie ma własnej mocy prawnej, przedstawia jednak główne wartości moralno-prawne państw członkowskich, z których wynikają ogólne zasady prawa wspólnotowego. Należy więc ją traktować jako substancję wspólnego europejskiego acquis w obszarze praw podstawowych. Nie tworzy ona nowego prawa, lecz "kodyfikuje" już istniejące "wspólnotowe zasady niepisane" znane w powszechnym prawie międzynarodowym jako zasady ogólne prawa. Wartość jej polega natomiast na uczynieniu ich widocznymi. Zamiast wchodzić w szczegółową kwestię poszukując istnienia takiej zasady, można teraz uzasadnić prawo podstawowe przez wskazanie na konkretną normę w KPP. 

II. Karta Praw Podstawowych w porządku prawa europejskiego po wejściu w życie Traktatu Reformującego.
1. Zakres formalnego związania Polski Kartą Praw Podstawowych.
W procesie reformy UE pojawiły się koncepcje polityczne wzmocnienia rangi Karty Praw Podstawowych. W projekcie Traktatu Konstytucyjnego dla Europy została ona umieszczona jako jego cz. II. Po załamaniu procesu przyjmowania Konstytucji Europejskiej, w wyniku uzgodnień międzypaństwowych, KPP została wyłączona z treści Traktatu Reformującego. Została przyjęta uroczyście 12 grudnia 2007 r. jako akt trzech instytucji: Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji.
Jednocześnie sam Traktat Lizboński nadał jej wprost rolę prawa pierwotnego UE. W znowelizowanym art. 6 Traktatu o UE czytamy, że Unia uznaje prawa, wolności i zasady określone w Karcie Praw Podstawowych z dnia 7 grudnia 2000 roku, w brzmieniu dostosowanym 12 grudnia 2007 roku w Strasburgu, która ma taką samą wartość prawną jak Traktaty. Karta jest więc aktem, który choć sam nie podlega ratyfikacji, to po zakończeniu procesu ratyfikacji Traktatu Lizbońskiego będzie mieć charakter prawnie wiążący w płaszczyźnie prawa europejskiego. Od tego czasu Karta będzie podlegać odpowiednim procedurom traktatowym jak wszystkie normy prawa UE. Na straży jej przestrzegania formalnie stanie Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
Karta jako sformalizowany zbiór praw podstawowych ma charakter zamknięty. Zgodnie z art. 6 ust. 1 akapit 2 Traktatu o UE (po zmianach przeprowadzonych Traktatem Reformującym) oraz art. 51 samej Karty, nie rozszerza ona kompetencji (i zadań) UE. Oznacza to, że normy Karty nie mają charakteru kompetencyjnego, czyli nie mogą stanowić podstawy do wydawania przez UE jakichkolwiek aktów prawnych. Charakter Karty potwierdza deklaracja nr 1 w sprawie Karty Praw Podstawowych.
Jednocześnie KPP nie utraci swojej dotychczasowej roli zbioru zasad ogólnych prawa wspólnotowego, czy też formuły wizualizacyjnej katalogu praw podstawowych (standardów) obowiązujących w państwach członkowskich (skatalogowany wzorzec kontrolny także w zakresie kompetencji wyłącznych państw). Różnica między rolą sformalizowaną Karty a nieformalnym katalogiem polega na tym, że jako nieformalny zbiór zasad ogólnych nie wyklucza ona istnienia i powstawania jeszcze innych zasad ogólnych, które mogą kształtować się dzięki Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz w tradycji konstytucyjnej państw członkowskich UE.
2. Protokół w sprawie stosowania Karty Praw Podstawowych w odniesieniu do Polski i Zjednoczonego Królestwa a formalne związanie Polski Kartą Praw Podstawowych
Na formalne związanie Polski nie ma wpływu przyjęcie przez Polskę protokołu polsko-brytyjskiego. Wręcz przeciwnie. Sformułowania znajdujące się w protokole wręcz podkreślają związanie Polski. Mówi on w preambule, że Karta ma być stosowana i interpretowana przez sądy Polski i Zjednoczonego Królestwa "w ścisłej zgodności z wyjaśnieniami prezydium". W art. 6 Traktatu o UE zawarty jest tylko obowiązek stosowania "z należytym uwzględnieniem wyjaśnień, o których mowa w Karcie, które określają źródła tych postanowień". Sformułowanie protokołu jest więc wręcz ściślejsze niż wynikające z Traktatu o UE. W preambule protokołu znajduje się również sformułowanie, że jego celem nie jest wyeliminowanie skutków Karty, ale sprecyzowanie niektórych jej aspektów. To pragnienie sprecyzowania wiąże się z tym, by ustalić jak na drodze sądowej w Polsce i w Zjednoczonym Królestwie miałyby być rozpatrywane sprawy w stosunku do ustawodawstwa przepisów wykonawczych i administracyjnych, tych dwóch państw. 
3. Deklaracja nr 61 Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej a formalne związanie Polski Kartą Praw Podstawowych.
Na formalne związanie Polski nie ma wpływu przyjęcie przez Polskę deklaracji nr 61. Z punktu widzenia prawnego ma ona charakter interpretacyjny odnoszący się do treści materialnej Karty. Stanowi sygnał polityczny. Potwierdza społeczną wrażliwość narodu polskiego w zakresie systemu wartości i odmienne poglądy na niektóre kwestie moralne i społeczne. Ma ograniczać ewentualne tendencje po stronie instytucji UE przy podejmowaniu działań leżących w zakresie ich kompetencji, a mogących wywierać skutki światopoglądowe na wewnętrzną sytuację w Polsce.
To jest deklaracja jednostronna i jak każda taka deklaracja ma ograniczone znaczenie; po pierwsze - podlega kontroli także Trybunału Sprawiedliwości w zakresie interpretacyjnym, który będzie ją interpretował wąsko; po drugie - jest ona sformułowana na tyle ogólnie, że stwarza możliwość do zawężającej wykładni pojęć. W efekcie, w konkretnych sytuacjach, nie musi spowodować, że Polska osiągnie zakładane cele polityczne. 
Podobną deklarację Polska złożyła przy przystępowaniu do Unii Europejskiej (deklaracja nr 39 dotycząca moralności publicznej), a jej zakres dotyczy całego wspólnotowego dorobku prawnego. Obecna deklaracja natomiast dotyczy tylko KPP. Przeciwko niej nie została złożona kontrdeklaracja innych stron. Przy traktacie akcesyjnym państwa członkowskie UE złożyły ogólną deklarację nr 21, gdzie podkreśliły, że żadne deklaracje nie mogą być interpretowane lub stosowane w sposób sprzeczny z obowiązkami wynikającymi z traktatów. 
III. Konsekwencje prawne przyjęcia Protokołu w sprawie stosowania Karty Praw Podstawowych w odniesieniu do Polski i Zjednoczonego Królestwa i ich wpływ na zakres materialnego związania normami Karty.
1. Skutki prawne protokołu
Protokół zgodnie z art. 49b Traktatu o UE stanowi integralną część traktatów. Jego przyjęcie będzie miało konsekwencje prawne w aspekcie materialnego związania Polski Kartą Praw Podstawowych. Ze względu na szereg ograniczeń wynikających z treści protokołu, Karta nie będzie działała w pełni efektywnie w stosunku do Polski. Jej ogólny charakter normatywny nie zostanie wyłączony, ale zostanie ograniczony w niektórych aspektach. 
Protokół:
- uniemożliwia wnoszenie przez Komisję lub inne państwo członkowskie skarg przeciwko Polsce o naruszenie Karty do Trybunału Sprawiedliwości,
- uniemożliwia powoływanie się na postawienia Karty przez jednostki przed sądami polskimi, w celu orzekania o niezgodności prawa krajowego z Kartą, 
- podważa kompetencje sądów krajowych do wnoszenia pytań prejudycjalnych w zakresie w jakim mogłyby prowadzić do stwierdzenia niezgodności prawa krajowego z Kartą,
- zakazuje sądom krajowym przyznawanie skutków bezpośrednich przepisom Karty i blokuje zasadę pierwszeństwa, 
- zakazuje Trybunałowi UE stwierdzania istnienia sprzeczności między systemem polskiego prawa krajowego i Kartą. Ogranicza w ten sposób dochodzenie, zdolność interpretacyjną i proces tworzenia oraz kształtowania prawa polskiego poprzez jego orzecznictwo. Pozwala państwu-stronie protokołu na swobodne tworzenie prawa w zakresie chronionym Kartą, a w ten sposób przerzuca na ustawodawcę krajowego rolę ewentualnego kształtowania prawa w zgodzie z zakresem ochrony przez Kartę, 
- w przypadku, gdy Karta odsyła do prawa lub praktyk krajowych, Karta będzie stosowana tylko w zakresie, w jakim prawa i zasady są już znane w prawie i praktyce krajowej. 
Jednak zgodnie z protokołem, bez uszczerbku dla stosowania Karty, będzie ona stosowana do innych państw członkowskich, co oznacza, że mimo wyżej wspomnianych derogacji na rzecz Polski i Zjednoczonego Królestwa, protokół nie uchyla prawa Polski i Zjednoczonego Królestwa do występowania przeciwko innym państwom w kontekście Karty Praw Podstawowych. Protokół nie wyłącza w szczególności prawa Polski, czy Zjednoczonego Królestwa, do występowania w trybie art. 227 Traktatu ustanawiającego WE (traktatu o funkcjonowaniu UE) ze skargą na naruszenie Karty. 
2. Deklaracja nr 62 dotycząca Protokołu w sprawie stosowania Karty Praw Podstawowych w odniesieniu do Polski i Zjednoczonego Królestwa.
Deklaracja nie neguje żadnej części skutków protokołu polsko-brytyjskiego. Dotyczy praw socjalnych i pracowniczych. Nie oznacza jednak, że polskie sądy będą mogły w tym zakresie stosować przepisy Karty. Jest aktem politycznym ukierunkowanym na wewnętrzną scenę polityczną Polski. Jej znaczenie sprowadza się do próby politycznego osłabienia wymowy art. 1 ust. 2 Protokołu. 
Stanowi jedynie potwierdzenie, że Polska respektuje prawa podstawowe, tak jak one są ustanowione w prawie Unii Europejskiej, w rozumieniu nie Karty tylko praw ustanowionych do tej pory i w takim zakresie, w jakim one są oczywiście potwierdzone w Karcie Praw Podstawowych. Potwierdzenie nie oznacza, że nabierają one mocy sprawczej. Raczej jest to jedynie uznanie.

IV. Pośredni wpływ Karty Praw Podstawowych na polskie prawo krajowe.
1. Płaszczyzny ochrony praw podstawowych w UE.
Ochrona praw podstawowych w Unii Europejskiej ma charakter wielopłaszczyznowy. Pokazuje to art. 6 Traktatu o UE, po zmianach przeprowadzonych w Traktacie Reformującym. Prawa podstawowe są chronione nie tylko przez Kartę Praw Podstawowych, ale w związku z założeniem przystąpienia Unii do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności będą chronione i poprzez tę konwencję. Poza tym są chronione jako zasady ogólne prawa. Art. 6 ust. 3 mówi, że niezależnie od Karty, państwa członkowskie i instytucje mają obowiązek gwarantowania praw podstawowych tak jak one są zagwarantowane w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i wynikają z tradycji konstytucyjnych państw członkowskich jako część prawa unijnego w charakterze zasad ogólnych prawa. 
Część praw podstawowych (w szczególności norm Karty) znajduje też swoje formalne umocowanie w innych normach międzynarodowych wiążących państwa członkowskie, w tym w niektórych normach prawa pierwotnego UE.
2. Wpływ pośredni Karty Praw Podstawowych na prawo polskie.
Karta będzie wpływać na polskie prawo w sposób pośredni. Wynika to z wielopłaszczyznowej formuły ochrony praw podstawowych w UE i skomplikowanego charakteru Karty (roli pozaformalnoprawnej). 
Spisane w KPP prawa podstawowe będą w pełni działały jako zasady ogólne prawa. W ten sposób Karta będzie mogła być stosowana w Polsce jako element interpretacyjny i porównawczy dla prawa krajowego. Będzie to jednak stosowanie ograniczone. W tej procedurze nie jest bowiem możliwe odrzucenie przepisów prawa krajowego niezgodnych z Kartą, czy narzucenie przez instytucje UE ich modyfikacji w taki sposób, by były zgodne z KPP. 
Jeśli w procesie interpretacji organ krajowy zauważy zróżnicowanie, doprowadzenie do zgodności z KPP będzie mogło nastąpić jedynie poprzez zmianę linii interpretacyjnej norm krajowych w procesie stosowania prawa lub - gdy treść normy wykluczy możliwość przychylnej interpretacji - przez stosowną aktywność ustawodawcy krajowego opartą na woli politycznej Sejmu (formalnie).

V. Konkluzja.
Karta Praw Podstawowych nie została włączona do treści Traktatu Reformującego, jak planowano w przypadku traktatu ustanawiającego konstytucję dla Europy, ale mimo pozostawania poza nim, z mocy tego traktatu otrzymała skuteczność prawną (art. 6). Oznacza to, że wraz z ratyfikacją Traktatu Lizbońskiego, stosowanie jej nabierze prawnego charakteru, a Karta zostanie zakwalifikowana jako prawo pierwotne UE. 
Karta została przyjęta jak akt Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji i w tym aspekcie nie podlega odrębnej procedurze związania się nią przez państwa członkowskie.
Karta jako zbiór norm materialnych prawa UE będzie podlegała traktatowej ochronie sądowej na płaszczyźnie UE zgodnie z ogólnymi procedurami (art. 9f Traktatu o UE) i w zakresie nią określonym (51 ust. 1 Karty). Skuteczność ochrony wobec Polski zostanie jednak osłabiona poprzez treść protokołu polsko-brytyjskiego, który zgodnie z art. 49b stanowi integralną część traktatów. 
W związku z trwającą już procedurą wiązania się przez państwa członkowskie UE Traktatem Lizbońskim (a więc i jego protokołami i załącznikami) nie jest możliwe jednostronne wycofanie się Polski z Protokołu w sprawie stosowania Karty Praw Podstawowych w odniesieniu do Polski i Zjednoczonego Królestwa.

Projekt opinii przygotował prof. dr. hab. Mariusz Muszyński.