Opinia z 18 maja 2016 r. o projekcie ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu ułatwienia sprzedaży żywności przez rolników

(Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi)

Rada Legislacyjna                                                                                               2016-05-18

 przy

Prezesie Rady Ministrów

 

     RL-0303-16/16            

   

Opinia

o projekcie ustawy o zmianie niektórych ustaw

w celu ułatwienia sprzedaży żywności przez rolników   

 

 

            I. Uwagi wstępne

1. W skierowanym do Przewodniczącego Rady Legislacyjnej piśmie z dnia 21 kwietnia 2016 r. (RCL.DPSI.550.10/2016 dot.: ŻWbhż/mb-8500-1(9)/16(1389)), zawierającym w załączeniu projekt ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu ułatwienia sprzedaży żywności przez rolników, Wiceprezes Rządowego Centrum Legislacji zwrócił się z prośbą o wyrażenie przez Radę Legislacyjną opinii o przedmiotowym projekcie.

2. Opiniowany projekt ustawy ma na celu przeprowadzenie zmian w następujących sferach regulacji prawnej: 1) w ustawach regulujących działalność w ramach rolniczego handlu detalicznego; 2) w ustawach regulujących działalność administracji publicznej w zakresie nadzoru nad jakością żywności; 3) w prawie podatkowym. Projektowane przepisy miałyby wejść w życie w dniu 1 stycznia 2017 r.

 

            II. Zmiany w ustawach regulujących działalność w ramach rolniczego handlu detalicznego

            1. Projektowane przepisy mają ustalić prawne warunki podjęcia i prowadzenia rolniczego handlu detalicznego (art. 3 projektu), tj. działalności, którą zdefiniować ma art. 3 ust. 3 pkt. 29b ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (dalej: u.b.ż.ż.) (na mocy art. 7 projektu). W rozumieniu powołanego i projektowanego przepisu art. 3 ust. 3 pkt. 29b rolniczy handel detaliczny – to „handel detaliczny w rozumieniu art. 3 ust. 7 rozporządzenia nr 178/2002, polegający na zbywaniu konsumentowi finalnemu, o którym mowa w art. 3 ust. 18 rozporządzenia nr 178/2002, bez udziału pośrednika, żywności pochodzącej w całości lub w części z własnej uprawy, hodowli lub chowu tego podmiotu”.

            Rada Legislacyjna zwraca w związku z powyższym uwagę, że nie jest jasne o „jaki podmiot” chodzi (o którego własnych uprawach, hodowli lub chowie mowa w art. 3 ust. 3 pkt. 29b). Brak precyzyjnego określenia adresata projektowanych regulacji prawnych, tj. brak wyraźnego wskazania zakresu podmiotowego beneficjentów przepisów o rolniczym handlu detalicznym (w uzasadnieniu projektodawca stwierdza tylko ogólnie, że celem projektowanej ustawy jest stworzenie „polskim rolnikom” lepszych możliwości rozwoju produkcji i sprzedaży żywności końcowym konsumentom) jest w ocenie Rady Legislacyjnej najpoważniejszym mankamentem opiniowanego projektu ustawy.

            Ponadto Rada Legislacyjna zwraca uwagę, że wyrażenie „zbywanie” żywności jest dość pojemne i obejmuje wszelkie czynności cywilnoprawne, które skutkują przeniesieniem własności danego przedmiotu; biorąc zaś pod uwagę przedmiot i cel regulacji analizowanych projektowanych przepisów, być może powinny one posługiwać się precyzyjnym określeniem „sprzedaż żywności”.

            2. Projektowane zmiany w ustawie z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych polegają na wprowadzeniu, w każdym przypadku podjęcia działalności w ramach rolniczego handlu detalicznego w zakresie środków spożywczych niezwierzęcego pochodzenia, obowiązku zgłoszenia tego faktu właściwemu wojewódzkiemu inspektorowi jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych. Wojewódzki inspektor jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych prowadzi rejestr podmiotów prowadzących przedmiotową działalność. Projektowane przepisy przewidują także, że upoważnieni pracownicy Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych będą przeprowadzać „kontrolę jakości handlowej produktów rolno-spożywczych”.

            W ocenie Rady Legislacyjnej omówione wyżej zmiany nie budzą zastrzeżeń; w związku z wprowadzeniem szeregu ułatwień w sprzedaży żywności przez jej producentów na rzecz konsumenta finalnego, są prawnym korelatem liberalizacji handlu produktami rolno-spożywczymi koniecznym z uwagi na potrzebę zapewnienia bezpieczeństwa i ochrony zdrowia konsumentów.

            3. Projektowane przepisy rozdziału 10a u.b.ż.ż. wprowadzają, co nie budzi zastrzeżeń Rady Legislacyjnej, pojęcie maksymalnej normy ilościowej dla rolniczego handlu detalicznego; jak stanowić ma art. 44a ust. 1 tej ustawy „zbywanie żywności w ramach rolniczego handlu detalicznego nie może przekroczyć maksymalnej ilości określonej w przepisach wydanych na podstawie ust. 4”.   

            Rada Legislacyjna zwraca jednak uwagę, że w powołanym art. 44a ust. 4 u.b.ż.ż. zawarta jest delegacja do określenia, w drodze rozporządzenia, „szczegółowego sposobu oznakowania miejsca zbywania żywności konsumentom finalnym” –  nie ma natomiast mowy w powołanym przepisie o upoważnieniu do określenia w rozporządzeniu wykonawczym maksymalnej ilości zbywanej żywności, której nie można przekroczyć w ramach rolniczego handlu detalicznego. Upoważnienie do ustalenia, w drodze rozporządzenia, maksymalnej normy ilościowej dla rolniczego handlu detalicznego zawarte jest natomiast w art. 44a ust. 3 u.b.ż.ż.  

            Notabene w art. 44a ust. 4 u.b.ż.ż. zawarte jest upoważnienie do wydania rozporządzenia skierowane do „ministra właściwego do spraw rolnictwa lub ministra właściwego do spraw rynków rolnych”. Zdaniem Rady Legislacyjnej tego rodzaju upoważnienie, operujące tzw. alternatywą łączną, może budzić zastrzeżenia; jednoznaczne określenie organu upoważnionego ustawowo do wydania rozporządzenia pozytywnie wpływa na pewność obrotu prawnego i pozwala na uniknięcie ewentualnych sporów kompetencyjnych (na wypadek, gdyby w strukturze administracji rządowej jeden minister odpowiadał za rolnictwo i rozwój wsi, inny zaś minister za rynki rolne).

 

            III. Zmiany w ustawach regulujących działalność administracji publicznej w zakresie nadzoru nad jakością żywności

            1. Wśród aktów prawnych objętych, na mocy opiniowanego projektu ustawy, planowaną nowelizacją znalazły się regulacje o charakterze ustrojowym, w tym przepisy ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2015 r., poz. 812 ze zm.). Proponowane zmiany są konsekwencją zmian prawa materialnego, zwłaszcza przepisów u.b.ż.ż., ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2014 r., poz. 1577 ze zm.) (dalej: u.p.p.z.), czy też ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 678 ze zm.).     

            W ocenie Rady Legislacyjnej poszerzenie zakresu spraw w działach –  rolnictwo, rynki rolne i zdrowie –  koresponduje w sposób prawidłowy ze zmianami (wskazanymi wyżej) w obszarze administracyjnego prawa materialnego.   

            2. Proponowane w opiniowanym dokumencie (zob. art. 4 projektu) zmiany ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (dalej: u.I.W.) przewidują przede wszystkim rozszerzenie dotychczasowego zakresu działania, a co za tym idzie również i kompetencji organów Inspekcji i innych podmiotów wykonujących zadania Inspekcji (art. 1, 3, 13,14, 19 i 20 u.I.W.). Przedmiotowe kwestie, w zakresie tzw. prawa żywnościowego, objęte są regulacją wskazanego w uzasadnieniu projektu prawa europejskiego. W ocenie Rady Legislacyjnej, skoro krajową regulacją prawną objęto tzw. rolniczy handel detaliczny, to proponowane zmiany w u.I.W. wydają się nie tylko zasadne, ale wręcz konieczne.    

           3. Opiniowany projekt przewiduje szereg zmian w u.p.p.z. Zgodnie z intencją projektodawcy, wyrażoną w tytule ustawy nowelizującej, zmiany te wiążą się z prawnym uregulowaniem rolniczego handlu detalicznego żywnością. Proponowane zmiany prowadzą do objęcia zakresem przedmiotowym ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego spraw dotyczących rolniczego handlu detalicznego żywnością, zawierającą jednocześnie środki spożywcze pochodzenia niezwierzęcego i produkty pochodzenia zwierzęcego. W wyniku tego zostaje poszerzona właściwość organów administracji publicznej w zakresie kontroli i nadzoru, w tym zwłaszcza organów Inspekcji Weterynaryjnej. Zmiany dotyczą również kompetencji decyzyjnych powiatowego lekarza weterynarii oraz działającego z jego upoważnienia urzędowego lekarza weterynarii (art. 7 u.p.p.z.), zasad produkcji i wprowadzania na rynek produktów pochodzenia zwierzęcego (art. 9 i art. 10 u.p.p.z.), sposobów zapewnienia bezpieczeństwa produktów pochodzenia zwierzęcego (art. 16 u.p.p.z.), rejestru i postępowania w sprawie wpisu do rejestru zakładów, prowadzonego przez powiatowego lekarza weterynarii oraz przepisów karnych, a także przepisów określających zasady i tryb wymierzania administracyjnych kar pieniężnych (art. 25-27 i art. 30a u.p.p.z.). Projekt przewiduje też zmiany w upoważnieniach do wydawania aktów wykonawczych do u.p.p.z. 

W ocenie Rady Legislacyjnej, wskazane wyżej zmiany nie budzą zastrzeżeń. Niemniej jednak na tle postulowanej nowelizacji na szczególną uwagę zasługują, jak się wydaje, dwie kwestie. Pierwsza z nich dotyczy konstrukcji art. 7 ust. 1 u.p.p.z. i jest uwagą o charakterze generalnym. Otóż zarówno w dotychczasowym, jak i w proponowanym, brzmieniu przepis tego artykułu powierza powiatowemu lekarzowi weterynarii oraz upoważnionemu przez niego urzędowemu lekarzowi weterynarii kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych. Określenie przedmiotu sprawy, w której właściwymi do wydawania władczych rozstrzygnięć są wspomniane organy, zostało dokonane poprzez ogólne odesłanie do (trzech w obecnym brzmieniu tego przepisu i czterech w proponowanej nowelizacji) rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady oraz „przepisów Unii Europejskiej wydanych w trybie tych rozporządzeń”.

Rada Legislacyjna ma świadomość, że użyta w art. 7 ust. 1 u.p.p.z. technika redakcyjna nie stanowi precedensu w obowiązującym porządku prawnym. Jednak niejako przy okazji wypada zwrócić uwagę na tego typu budzącą wątpliwości praktykę. Źródłem wspomnianych wątpliwości jest niedookreślenie w sposób względnie klarowny zakresu przedmiotowego, a co za tym idzie, granic kompetencji do władczego kształtowania sytuacji prawnej adresata decyzji administracyjnej. W teorii prawa administracyjnego przyjmuje się, że kompetencja organu administracji publicznej do stosowania normy prawa administracyjnego „ma charakter kompetencji szczegółowej, tzn. ustanawianej w odniesieniu do określonego rodzaju spraw” (W. Dawidowicz, Prawo administracyjne, Warszawa 1987, s. 13). Biorąc pod uwagę obecną i proponowaną treść art. 7 ust. 1 u.p.p.z., jak również i to, że wymienione w tym przepisie rozporządzenia zawierają kolejne liczne odesłania do innych przepisów unijnych, w tym zwłaszcza dyrektyw, wątpliwości co do sposobu formułowania takiego przepisu, a co za tym idzie złożonego procesu rekonstrukcji normy upoważniającej do wydania decyzji administracyjnej, zdaniem Rady Legislacyjnej, są zdecydowanie uzasadnione.    

             4. Kolejną kwestią, na którą Rada Legislacyjna pragnie zwrócić uwagę, jest propozycja zmiany przepisów art. 27 u.p.p.z. (str. 23 projektu). Zgodnie z zamierzeniem projektodawcy, przepis ustępu 2 tego artykułu, według którego decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej podlega natychmiastowemu wykonaniu, ma zostać uchylony. W konsekwencji ust. 3 tego artykułu, który obecnie stanowi, że „Termin zapłaty kary pieniężnej wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 1”, ma otrzymać brzmienie: „Termin zapłaty kary pieniężnej wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja o nałożeniu kary stała się ostateczna”. 

Zdaniem Rady Legislacyjnej, zważywszy na charakter odpowiedzialności administracyjnej oraz na wysokość kar za delikty, o których mowa w art. 26 u.p.p.z., które obecnie mogą wynosić 66 000 złotych, proponowana zmiana zasługuje na pozytywną ocenę.

           5. W art. 8-11 opiniowanego projektu ustawy zamieszczono przepisy utrzymujące w mocy akty wykonawcze, wydane na podstawie upoważnień zawartych w przepisach podlegających nowelizacji, do czasu wejścia w życie nowych przepisów wykonawczych. W niektórych przypadkach moc obowiązująca aktów wydanych na podstawie dotychczasowych przepisów została dodatkowo ograniczona przez wskazanie maksymalnych terminów obowiązywania. Zdaniem Rady Legislacyjnej, utrzymanie w mocy wymienionych art. 8-11 aktów wykonawczych na warunkach tam określonych, nie budzi zastrzeżeń. 

 

            IV. Zmiany w prawie podatkowym

            1. Projekt ustawy w art. 2 i w art. 5 zakłada wprowadzenie zmian w ustawie z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2012 r., poz. 361 ze zm.) (dalej: u.p.d.o.f.), w ustawie z dnia 20 listopada 1998 r. o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne (Dz. U. nr 144, poz. 930 ze zm.) (dalej: u.z.p.d.n.p.o.f.) oraz w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2011 r., nr 177, poz. 1054 ze zm.) (dalej: u.p.t.u.).

            2. Po pierwsze należy zauważyć, że projektowana ustawa ustala w sposób nieco odmienny od dotychczasowych zasady opodatkowania sprzedaży przez rolników produktów przerobionych z własnej uprawy, hodowli lub chowu.

            Po drugie, w ocenie Rady Legislacyjnej, bardziej precyzyjnie określa przesłanki zwolnienia z podatku dochodowego, choć również zawiera pewne określenia, które mogą budzić wątpliwości interpretacyjne (np. określenie „miejsce przeznaczone do prowadzenia handlu” użyte w projektowanym art. 2 pkt 1 – związane ze zmianą art. 20 ust. 1c u.p.d.o.f).  

            Rada Legislacyjna zwraca także uwagę, że należałoby ujednolicić – objętą w tym przypadku zakresem regulacji wymienionych w art. 2 i art. 5 projektu ustaw podatkowych – terminologię opisującą formy sprzedaży żywności. W projekcie używa się bowiem różnych określeń, jak np. mowa jest o przychodach ze sprzedaży przerobionych produktów roślinnych i zwierzęcych „pochodzących z własnej uprawy, hodowli i chowu” oraz o przychodach uzyskanych z „rolniczego handlu detalicznego”.      

            3. Projektowana ustawa przewiduje, że producent rolny po uzyskaniu ze sprzedaży przychodów w wysokości 40 000 złotych może wybrać opodatkowanie przychodów powyżej tej kwoty podatkiem zryczałtowanym. Rada pragnie jednak zwrócić uwagę na możliwość nadużywania zwolnień z podatku dochodowego od osób fizycznych przysługujących producentom rolnym w sytuacji, gdy nie przewiduje się skutecznej weryfikacji wielkości przychodów przy pomocy kas fiskalnych.

            W ocenie Rady Legislacyjnej projektowane przepisy nie są dostatecznie zharmonizowane z regulacjami zawartymi w u.z.p.d.n.p.o.f. Brak koordynacji przejawia się w niespójności regulacji zawartych w art. 7 i 8 ustawy u.z.p.d.n.p.o.f.  regulujących datę od której stosuje się opodatkowanie ryczałtowe oraz warunki stosowania tego opodatkowania (np. kwestie złożenia stosownego oświadczenia w wyborze tej formy opodatkowania). Przepisy zawierają także usterki w sferze techniki legislacyjnej; np. użyta w projektowanym przepisie art. 21 ust. 15b nazwa podatku zryczałtowanego jest niepełna.

            4. Jeśli chodzi o zaproponowane zmiany w u.p.t.u., związane z wprowadzeniem zwolnienia z obowiązku korzystania z kas fiskalnych przez producentów prowadzących sprzedaż przerobionych produktów, to z prawnego punktu widzenia, w ocenie Rady Legislacyjnej, nie budzą one wątpliwości.

 

            V. Konkluzja

            1. Projektowana ustawa powinna precyzyjnie określać kto, w rozumieniu jej przepisów, jest rolnikiem, tzn. kto jest podmiotem, którego działalność może być uznana za rolniczy handel detaliczny.

            2. Rady Legislacyjnej uważa, że po rozpatrzeniu podanych wyżej uwag i zastrzeżeń, opiniowany projekt ustawy, jako uwzględniający w krajowym porządku prawnym niektóre, określone w uzasadnieniu regulacje unijne oraz liberalizujący rolniczy detaliczny handel żywnością, przy koniecznym uwzględnieniu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia konsumentów, może być przedmiotem dalszych prac legislacyjnych.

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanej przez: dra hab. Adama Doliwę, prof. UwB, prof. dr hab. Elżbietę Kornberger-Sokołowską oraz dra hab. Tomasza Bąkowskiego, prof. UG, Rada Legislacyjna przyjęła w trybie obiegowym w dniu 18  maja 2016 r.