Opinia z 19 lutego 2016 r. o projekcie ustawy o zmianie ustawy – Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw

(Minister Edukacji Narodowej)

Rada Legislacyjna                                                                                               2016-02-19

 przy

Prezesie Rady Ministrów

 

         RL-0303-4/16  

  

 

 

Opinia

o projekcie ustawy o zmianie ustawy – Karta Nauczyciela

oraz o zmianie niektórych innych ustaw

 

                                                            

Pismem z dnia 11 stycznia 2016 r. Wiceprezes Rządowego Centrum Legislacji zwrócił się do Rady Legislacyjnej z prośbą o zaopiniowanie projektu ustawy o zmianie ustawy – Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw (w wersji z dnia 8 stycznia 2016 r.). W przeważającej części proponowane zmiany dotyczą postępowania dyscyplinarnego nauczycieli, a ponadto kwestii gratyfikacji pieniężnej dla osób uzyskujących tytuł honorowy profesora oświaty oraz likwidacji tzw. „godzin karcianych”.  

  1. Uwagi dotyczące zmian postępowania dyscyplinarnego nauczycieli

1. Przedstawiony Radzie Legislacyjnej do zaopiniowania projekt ustawy o zmianie ustawy – Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw w najszerszym zakresie koncentruje się na nowelizacji rozdziału 10 ustawy „Odpowiedzialność dyscyplinarna”. Zgodnie z uzasadnieniem, proponowane zmiany mają realizować trzy cele: uregulowanie na poziomie ustawy zasadniczych kwestii dotyczących postępowania dyscyplinarnego nauczycieli, usprawnienie tego postępowania oraz wprowadzenie centralnego rejestru orzeczeń dyscyplinarnych. 

Pierwszy z celów opiera się na dotychczasowym założeniu podziału materii postępowania dyscyplinarnego nauczycieli między ustawę i rozporządzenie wykonawcze, z tym że projekt kładzie nacisk na zwiększenie zakresu regulacji ustawowej. Zastosowano zabieg przeniesienia części postanowień obowiązującego  rozporządzenia  Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 stycznia 1998 r. w sprawie komisji dyscyplinarnych dla nauczycieli i trybu postępowania dyscyplinarnego (Dz. U. Nr 15, poz. 64)  do ustawy – Karta Nauczyciela oraz dodano nowe rozwiązania. Kompleksowa ocena sposobu realizacji tej trafnej – co do zasady –koncepcji regulacyjnej wymagałaby załączenia projektu nowego rozporządzenia wykonawczego. Sama zapowiedź jego przygotowania nie wystarczy. W tej sytuacji zmiany, obejmujące wyłącznie ustawę – Karta Nauczyciela nie mogą być wyczerpująco zanalizowane, zwłaszcza pod kątem ich zupełności i spójności z treścią przyszłego rozporządzenia. Poza tym znaczenie ma sposób rozgraniczenia materii regulacyjnej między ustawę i rozporządzenie wykonawcze. Na tym tle, z konieczności na podstawie jednostronnej analizy, nasuwa się spostrzeżenie o dużej (niekiedy chyba nadmiernej) szczegółowości regulacji proceduralnej w rozdziale 10 ustawy – Karta Nauczyciela.  Podniesiony zarzut obejmuje np. art. 79a ust. 2-13 oraz art. 80b.         

2. Dla oceny projektowanych rozwiązań rudymentarne jednak znaczenie ma proponowany model odpowiedzialności dyscyplinarnej nauczycieli. Choć przedmiotowa nowelizacja nie prowadzi do jego istotnej zmiany w porównaniu ze stanem obecnym, to z pewnością – za sprawą wprowadzenia klauzuli, przewidującej odpowiednie stosowanie Kodeksu postępowania karnego w zakresie wezwań, przesłuchań oraz przeprowadzania innych dowodów (art. 80 ust. 1i projektu) – procedurę dyscyplinarną wobec nauczycieli czyni bardziej profesjonalną. Wymaga zauważenia, że w niektórych ustawach korporacyjnych przyjęto formułę generalnego odesłania do odpowiedniego stosowania K.p.k. w postępowaniu dyscyplinarnym, w kwestiach nieunormowanych w ustawie lub w rozporządzeniu wykonawczym. W przypadku odpowiedzialności dyscyplinarnej nauczycieli wybrano drogę pośrednią, której skutkiem jest konieczność wypracowania wyczerpującej regulacji w ustawie oraz w anonsowanym rozporządzeniu w zakresie kwestii, niemieszczących się w treści art. 80 ust. 1i w brzmieniu projektu. Ta okoliczność dodatkowo uwypukla negatywny skutek niedołączenia do przedmiotowej nowelizacji ustawy projektu nowego rozporządzenia wykonawczego.       

Inną konsekwencją przyjętej przez projektodawcę techniki legislacyjnej są regulacje, podkreślające ich przynależność do materii represyjnej, lecz jednocześnie bez możliwości wyrażenia niuansów między postępowaniem dyscyplinarnym a karnym. Generalna klauzula o odpowiednim stosowaniu Kodeksu postępowania karnego pozwala je właściwiej eksponować i lepiej rozumieć. Tam, gdzie ją przyjęto punkt ciężkości przesunął się w stronę wykładni przepisów dyscyplinarnych, minimalizując w ten sposób występowanie luk prawnych. Z kolei w sytuacji jej niezastosowania, posłużenie się w przepisach dyscyplinarnych dosłowną treścią zasad o najwyższej randze w postępowaniu karnym (jak domniemanie niewinności oraz in dubio pro reo  –  art. 80 ust. 1b-1c według projektu) nie wydaje się w ogóle konieczne, gdyż ich obowiązywanie wynika z samej przynależności regulacji dyscyplinarnej do sfery prawa represyjnego, na co wielokrotnie wskazywał Trybunał Konstytucyjny (m. in. wyrok z 16.05.2000 r., sygn. P 1/99 [w:] OTK ZU Nr 4/2000, s. 111; wyrok z 27.02.2001 r., sygn. K 22/00 [w:] Dz. U. Nr 16, poz. 185). Należy uzupełnić, że podobny, jak w opiniowanym projekcie, sposób odzwierciedlenia powyższych dyrektyw znajduje się też w innych ustawach korporacyjnych, co jednak nie stanowi istotnego argumentu. Jeśli zaś ocena miałaby się skupiać na argumencie poprawności legislacyjnej, to proponowane przeniesienie regulacji obu zasad z rozporządzenia wykonawczego do ustawy jest posunięciem jednoznacznie właściwym.

Podobnie należy ocenić przesunięcie do ustawy unormowań, regulujących właściwość komisji dyscyplinarnych (art. 78a i 78b). Pod rozwagę można jedynie poddać zapisany w art. 78a ust. 1 w brzmieniu projektu jednolity, trzyosobowy skład orzekający w I instancji, bez względu na charakter sprawy. Jest przyjęte w postępowaniach dyscyplinarnych innych korporacji zawodowych liczbowe zróżnicowanie składów, gdzie kryterium jest wnioskowana przez rzecznika kara dyscyplinarna. Na podobnej zasadzie, w razie żądania dla nauczyciela kary najsurowszej powinna orzekać komisja złożona z pięciu członków. Dla tego przypadku regułę powiększonego składu przyjęto tylko w postępowaniu II-instancyjnym (art. 78a ust. 2 pkt 2), co – zdaniem Rady Legislacyjnej – nie jest wystarczające.

Trafna jest także propozycja unormowania przypadku ograniczenia samodzielności „jurysdykcyjnej” komisji dyscyplinarnej, z tym że zastrzeżenia budzi redakcja art. 78a zdanie 2. Wskazane byłoby posłużenie się bardziej ogólną formułą „o związaniu prawomocnym wyrokiem skazującym sądu”, bez konieczności określania zakresu tego związania.

3. Zdaniem Rady Legislacyjnej, w systemie odpowiedzialności dyscyplinarnej nauczycieli niedostatecznie jest umocowany rzecznik dyscyplinarny, tak ze względu na brak personalnych wymagań stawianych temu podmiotowi, jak i słabą pozycję procesową. Choć konwencjonalnie w tego typu postępowaniach  pozostaje on w relacji zależności od organu, który go powołał (wyznaczył), to nie powinno to przekreślać wszelkiej jego niezależności. Po pierwsze podmiot ten powinien posiadać kwalifikacje zbliżone do członków komisji dyscyplinarnej, co wymaga odpowiedniej regulacji w ustawie. Po drugie, projektowany system zgody uprzedniej w stosunku do podejmowanych przez rzecznika czynności procesowych neguje samodzielność decyzyjną tego podmiotu, którą choćby w ograniczonym zakresie zapewnia system tzw. zgody następczej, polegający na mechanizmie zatwierdzania decyzji rzecznika przez organ, który go powołał. Sugerowane rozwiązanie powinno znaleźć odzwierciedlenie przede wszystkim w przepisie art. 79a ust. 10 w wersji projektu. Nie jest jasne, dlaczego projektodawca zamierza odstąpić od obecnego unormowania, przewidującego tryb zatwierdzania przez organ, który wyznaczył rzecznika postanowienia o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego lub o umorzeniu postępowania wyjaśniającego (§ 15 ust. 1 rozporządzenia). Taki system zapewnia wprawdzie względną, lecz przynajmniej wyjściową niezależność rzecznika dyscyplinarnego, dlatego powinien zostać utrzymany.  

W części „Odpowiedzialność dyscyplinarna” przedmiotowy projekt wzbudza zastrzeżenia, zarówno co do strony merytorycznej niektórych rozwiązań, jak i propozycji o charakterze konstrukcyjnym. Zastrzeżenia obejmują nowe unormowania, jak i przeniesione z rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 stycznia 1998 r.   

4. Do nowych rozwiązań należy regulacja, przewidująca szczególną ochronę świadków, którzy nie ukończyli 18 roku życia. Wprowadzone zasady: przesłuchiwania takiej osoby tylko, gdy jej zeznania mogą mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz tylko jednorazowego w takim przypadku przesłuchania, z zastrzeżeniem, że wyjdą na jaw istotne okoliczności, których wyjaśnienie wymaga ponownego przesłuchania, bazują na znanej kodeksowi postępowania karnego  koncepcji szczególnej ochrony małoletnich świadków (art. 185a i art. 185b K.p.k.).  Projektowane rozwiązanie – co do zasady – należy ocenić aprobująco. Zastrzeżenia budzi natomiast art. 79a ust. 8 w brzmieniu projektu w zakresie, w jakim nie przewiduje on udziału obrońcy nauczyciela, którego dotyczy postępowanie wyjaśniające podczas czynności przesłuchania świadka, który w chwili przesłuchania nie ukończył 18 roku życia. Uznając rację wykluczenia z tej czynności nauczyciela, trudno znaleźć uzasadnienie dla pozbawienia go możliwości jakiejkolwiek obrony. Wśród osób mogących uczestniczyć w tym przesłuchaniu nie przewidziano bowiem obrońcy nauczyciela. Ten brak jest nie do pogodzenia ze współczesnym standardem prawa do obrony, stąd w dalszych pracach tę okoliczność projektodawca powinien wziąć pod uwagę.          

5. Na gruncie przepisu art. 80b (ust. 1) należy zadać pytanie, dlaczego przesłanki dopuszczalności postępowania nie obejmują etapu postępowania wyjaśniającego, a jedynie postępowanie dyscyplinarne? Trudno podejrzewać, że w odniesieniu do początkowego etapu będzie je normować przyszłe rozporządzenie. Tego typu unormowanie ma bowiem znaczenie w przebiegu całego postępowania (nawet po uprawomocnieniu się orzeczenia) i nie ma powodu go powielać w regulacji każdego z etapów postępowania, a już zwłaszcza wprowadzać do przepisów obejmujących fazę postępowania przed komisją dyscyplinarną.   

6. Prace legislacyjne nad zmianami w ustawie – Karta Nauczyciela mogą zostać wykorzystane do poprawienia wadliwej treści niektórych obecnych rozwiązań, które powiela projekt. Do takich należy zaliczyć m. in. przepis art. 80 ust. 4. Zastanowienia wymaga użycie w zdaniu pierwszym tego przepisu funktora „lub”, stawiającego prawo do wniesienia odwołania przez obwinionego i jego obrońcę w relacji alternatywnej. Poza tym zdanie drugie tego samego przepisu może być uznane za zbędne („Wniesienie odwołania wstrzymuje wykonanie orzeczenia”). Standardem w tego typu procedurach jest suspensywny oraz dewolutywny efekt wniesionego odwołania od orzeczenia pierwszoinstancyjnego.  

W art. 78 zd. 1 projektu powinno być: „w zakresie orzekania”, w miejsce: „w zakresie orzecznictwa” i sugestia tej poprawki ma znaczenie wykraczające poza sens językowy.

Projekt wywołuje także zastrzeżenia konstrukcyjne. Dodane przepisy tworzą rozbudowaną, często wieloustępową strukturę, z nie zawsze czytelnym układem merytorycznej zawartości (np. art. 80 zawiera: definicję obwinionego [ust. 1]; regulację zasady domniemania niewinności i in dubio pro reo [ust. 1b-1c]; wskazanie skutków nieusprawiedliwionego niestawiennictwa obwinionego lub jego obrońcy [ust. 1d]; regulację zasady jawności [ust. 1e-1h] oraz odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania karnego [ust. 1i]). Dalsze uzupełnienie przepisów o jawności postępowania dyscyplinarnego zawiera ust. 3 tego samego przepisu, zaś ustępy 4-6 są poświęcone odwołaniu. Ta egzemplifikacja pokazuje niespotykaną różnorodność tematyczną w obrębie tej samej jednostki redakcyjnej przepisu.         

7. Drugi z zasadniczych celów projektu zakłada usprawnienie postępowania dyscyplinarnego nauczycieli, a jego realizacja jest związana z propozycją nowego brzmienia art. 81 ustawy – Karta Nauczyciela. Z treści ust. 1 tego przepisu wynika, że dla pierwszego terminu przedawnienia kryterium odniesienia jest chwila wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. To oznacza, że 3- miesięczny termin, rozpoczynający bieg w dacie uzyskania przez organ, który powołał komisję dyscyplinarną, wiadomości o popełnieniu czynu, uzasadniającego nałożenie kary, musi wystarczyć dla przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i złożenia wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego. Zgodnie z art. 81 ust. 2 projektu wstrzymanie lub zawieszenie biegu tego terminu może nastąpić z przyczyn leżących po stronie nauczyciela, którego dotyczy postępowanie wyjaśniające. Jest to spojrzenie jednostronne. Żadna zaś okoliczność, leżąca po stronie rzecznika dyscyplinarnego nie będzie powodować podobnej korekty, co w konsekwencji – w sprawach skomplikowanych, wymagających przeprowadzenia wielu czynności dowodowych albo czynności czasochłonnych (np. zasięgnięcia opinii biegłego) lub w sytuacji zwłoki z przekazaniem sprawy rzecznikowi przez organ, który powziął wiadomość o przewinieniu – będzie stwarzać ryzyko upływu 3-miesięcznego terminu przedawnienia. Bezpieczniejsze pod tym względem rozwiązanie zastosowano w ustawie o szkolnictwie wyższym, mając na uwadze, że szybkość postępowania dyscyplinarnego nie w każdym przypadku jest nadrzędnym celem.

8. Z innych kwestii związanych z nowelizacją rozdziału 10 Karty Nauczyciela Rada Legislacyjna zwraca uwagę na art. 81a ust. 1 i 2, których dodanie proponuje projektodawca. W przepisach tych przewidziano zasady wynagradzania członków komisji dyscyplinarnych, rzeczników dyscyplinarnych i ich zastępców. Zdaniem Rady Legislacyjnej redakcja tych przepisów nie jest do końca jasna, gdy chodzi o wynagradzanie rzeczników dyscyplinarnych i ich zastępców. Te bowiem podmioty uczestniczą zarówno w postępowaniu wyjaśniającym, jak i w postępowaniu dyscyplinarnym. Przepis art. 81a ust. 1 pkt 3 stanowi w tym względzie, że rzecznik dyscyplinarny i jego zastępca otrzymują „wynagrodzenie za przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego oraz wynagrodzenie za udział w postępowaniu dyscyplinarnym”. Zgodnie zaś z proponowanym brzmieniem przepisu art. 81a ust. 2 Karty Nauczyciela: „Minister właściwy do spraw oświaty i wychowania określi, w drodze rozporządzenia, wysokość wynagrodzenia członków komisji oraz rzeczników dyscyplinarnych i ich zastępców, z tym że nie może ono przekroczyć 450 zł”. Z pierwszego z przywołanych przepisów należałoby wnosić, że rzecznikowi dyscyplinarnemu i jego zastępcy przysługuje osobne wynagrodzenie za przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i osobne za udział w postępowaniu dyscyplinarnym. Jednak na tle art. 81a ust. 2 powstaje wątpliwość związana z tym, czy graniczna kwota 450 zł odnosi się w sumie do wynagrodzenia za przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i wynagrodzenia za udział w postępowaniu dyscyplinarnym, czy też do poszczególnych wynagrodzeń. W ocenie Rady Legislacyjnej dokonanie niewielkiej korekty redakcyjnej w powołanych przepisach ułatwiłoby odczytanie intencji projektodawcy i rozwiałoby przedstawione wątpliwości.   

W znowelizowanym art. 85 Karty Nauczyciela proponuje się zamieszczenie ustawowego upoważnienia w brzmieniu: „Minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowy sposób i tryb prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dyscyplinarnego, w tym warunki i tryb wyznaczania składów orzekających, kierując się potrzebą rzetelnego i sprawnego prowadzenia tych postępowań”. Nie przesądzając o zgodności albo niezgodności proponowanego rozwiązania, polegającego na praktykowanym zabiegu legislacyjnym uszczegóławiania przepisów proceduralnych w akcie podustawowym, z zasadą wyłączności ustawy, Rada Legislacyjna zwraca uwagę na konieczność dokonania szczegółowej weryfikacji treści projektowanego rozporządzenia pod względem zgodności z tą zasadą. Brak załączonego, do projektu opiniowanej ustawy, projektu powyższego rozporządzenia nie pozwala bowiem samej Radzie na zajęcie merytorycznego stanowiska w tej kwestii.     

9. Opiniowany projekt nowelizacji Karty Nauczyciela w dodanych art. 85a–85c, przewiduje wprowadzenie centralnego rejestru orzeczeń dyscyplinarnych wobec nauczycieli. W rejestrze tym, zgodnie z art. 85a, mają być gromadzone dane o nauczycielach prawomocnie ukaranych karami dyscyplinarnymi oraz dane o zawieszeniu nauczyciela w pełnieniu obowiązków. Określenie w art. 85a ust. 2 danych, jakie ma zawierać ten rejestr oraz wynikająca z kolejnych przepisów jego stricte informacyjna funkcja budzi wątpliwości natury terminologicznej.   

Termin „rejestr” jest bowiem jednym z dwóch nazw najczęściej wykorzystywanych dla oznaczenia tworzonych przez prawo wykazów rzeczy, osób, działalności, służących realizacji zadań publicznych. Z perspektywy języka powszechnego oba te pojęcia: rejestru i ewidencji są jeśli nie tożsame, to na pewno bliskoznaczne (Słownik języka polskiego, red. M. Szymczak, Warszawa 1988, t. 1, s. 562 oraz t. 3, s. 37). Bliskość znaczeniowa obu terminów w ich powszechnym rozumieniu nie powinna jednak prowadzić do wniosku, że również w języku prawnym i prawniczym można ich używać zamiennie. Zasady poprawnej legislacji wymagają, aby w systemie obowiązujących aktów prawnych danemu desygnatowi odpowiadała jedna nazwa na tym samym poziomie szczegółowości. Przyjmuje się bowiem, że użycie przez prawodawcę różnych pojęć jest zamierzeniem celowym, ma swoje uzasadnienie i służy rozróżnieniu desygnatów. Takie stanowisko prezentuje Trybunał Konstytucyjny, między innymi w wyroku z dnia 21 kwietnia 2009 r. (K 50/07), w którym wskazuje na to, że: „Według zasady racjonalności językowej ustawodawcy, do oznaczenia jednakowych pojęć powinno się używać jednakowych określeń, a różnych pojęć nie powinno się oznaczać tymi samymi określeniami” (OTK-A 2009 nr 4, poz. 51). Niestety cytowany powyżej pogląd nie zawsze znajduje uznanie u współczesnego pracodawcy, czego wyrazem jest dość dowolne posługiwanie się określeniem „rejestr” i „ewidencja”.    

W piśmiennictwie prawniczym można znaleźć szereg koncepcji i kryteriów służących rozróżnieniu rejestrów i ewidencji (T. Stawecki, Rejestry publiczne. Funkcje instytucji, Warszawa 2005, s. 22 i n. oraz powołaną tam literaturę). Klasyczny i uznany przez doktrynę wyróżnik, dzielący wspomniane wykazy na ewidencje i rejestry został przedstawiony przez J. Ignatowicza, który wyodrębnił wykazy „czysto ewidencyjne, do których wpisy mają charakter wyłącznie informacyjny i nie pociągają za sobą żadnych szczególnych skutków, oraz rejestry, do których wpisy takie skutki w sferze prawa materialnego pociągają…” (J. Ignatowicz, Prawo rzeczowe, Warszawa 1986, s. 300-301). Rozróżnienie to można wesprzeć jeszcze jednym argumentem. Otóż wpis do rejestru w przedstawionym znaczeniu w odróżnieniu od wpisu do ewidencji, jest poprzedzany aktem władczym organu rejestrowego (zazwyczaj postanowieniem sądu albo decyzją administracyjną organu administracji publicznej). Ponadto, w wielu przypadkach wpis do tak rozumianego rejestru niesie za sobą skutki o charakterze kształtującym, zaś zamieszczenie określonych danych w ewidencji ma wyłącznie charakter deklaratoryjny, aczkolwiek może też rodzić prawem przewidziane domniemania, a także zwalniać z obowiązku udowadniania faktu w niej ujawnionego.

Uwzględniając proponowaną zawartość centralnego rejestru orzeczeń dyscyplinarnych wobec nauczycieli, przy równoczesnym dostrzeganiu różnic dzielących rejestry i ewidencje w doktrynalnym rozumieniu tego terminu, uzasadnione wydaje się  zastrzeżenie co do określenia wykazu, o którym mowa w art. 85a-85c opiniowanego projektu nowelizacji Karty Nauczyciela. Z tego też względu Rada Legislacyjna proponuje rozważenie zmiany nazwy wspomnianego wykazu z centralnego rejestru orzeczeń dyscyplinarnych wobec nauczycieli na Centralną Ewidencję Orzeczeń Dyscyplinarnych wobec Nauczycieli.    

  1. Pozostałe uwagi

W pozostałym zakresie projektowana ustawa wprowadza zmiany dotyczące: 1) rygorów selekcyjnych dla nauczycieli ubiegających się o mianowanie, 2) gratyfikacji pieniężnej dla nauczycieli uzyskujących tytuł honorowy profesora oświaty oraz 3) likwidacji tzw. godzin karcianych.    

Ad 1) Zmiany polegają z jednej strony na osłabieniu rygorów przy ubieganiu się o mianowanie (złagodzenie przesłanki braku postępowania karnego przeciwko danej osobie do przypadków postępowania karnego ściganego z oskarżenia publicznego), z drugiej zaś wprowadza się dodatkowy rygor niekaralności z tytułu określonych przewinień dyscyplinarnych. Zmiana art. 10 ust. 5 pkt 3 polega na uszczegółowieniu jego treści. Proponowane brzmienie zakłada, że „Stosunek pracy z nauczycielem mianowanym i z nauczycielem dyplomowanym nawiązuje się na podstawie mianowania, jeżeli (…) nie toczy się przeciwko niemu postępowanie karne w sprawie o przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego, postępowanie dyscyplinarne lub postępowanie o ubezwłasnowolnienie”. Projektowane uzupełnienie, iż chodzi o przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego zasługuje na aprobatę, lecz w – ocenie Rady Legislacyjnej – nie jest ono wystarczające. Standardem regulacyjnym w tego typu przepisach jest dodatkowe wyszczególnienie kategorii przestępstw popełnionych umyślnie. Nie ma uzasadnienia, aby wymagania stawiane nauczycielom były bardziej wygórowane, niż w odniesieniu do przedstawicieli innych korporacji, w tym mundurowych. Zgodnie z tym, Rada Legislacyjna zgłasza sugestię dalszej korekty przepisu art. 10 ust. 5 pkt 3 ustawy – Karta Nauczyciela.

Ad 2) Zmiana polega na modyfikacji dwóch elementów – po pierwsze zmienia się organ zobowiązany do wypłacania gratyfikacji nauczycielom dyplomowanym uzyskującym tytuł honorowy profesora oświaty. W obecnym stanie prawnym jest nim organ prowadzący, a po wejściu w życie opiniowanego projektu ustawy – minister właściwy do spraw oświaty i wychowania. Jednocześnie w budżecie państwa wyodrębnia się sztywną kwotę 450 tys. zł na potrzeby wypłacania tej gratyfikacji, co oznacza, że w każdym roku limituje się liczbę osób, które mogą otrzymać tytuł honorowy profesora oświaty (do 25 osób).

Po drugie zmianie mają ulec zasady ustalania wysokości gratyfikacji – obecnie wynosi ona równowartość 6-miesięcznego ostatnio pobieranego wynagrodzenia zasadniczego, natomiast po zmianie – ustalana będzie sztywno (18 tys. zł. brutto). Zmiana sama w sobie ma charakter techniczny, choć może ona prowadzić do zwiększenia albo – co wydaje się bardziej prawdopodobne – zmniejszenia w niektórych przypadkach wysokości gratyfikacji.

Z punktu widzenia techniczno-legislacyjnego nie budzą wątpliwości.

Ad 4) Celem zmian w treści art. 42 ustawy – Karta Nauczyciela jest przywrócenie stanu prawnego obowiązującego do 1 września 2009 r., kiedy to wprowadzono obowiązek przepracowania ponad pensum godzin pozostających w dyspozycji dyrektora szkoły (w szkołach podstawowych i gimnazjalnych – 2 godzin w tygodniu, w szkołach ponadgimnazjalnych – 1 godziny tygodniowo). Godziny te nazywano w języku potocznym „karcianymi”. Obowiązek przepracowania tzw. godzin karcianych został wprowadzony jako rozwiązania kompromisowe wobec niepowodzenia próby zwiększenia pensum dydaktycznego nauczycieli. Obecnie proponuje się rezygnację z godzin karcianych na rzecz ogólnego wymiaru pozostawania nauczycieli w dyspozycji pracodawcy, wynoszącego 40 godzin na tydzień. Oznacza to w istocie większą elastyczność w organizacji pracy nauczycieli. Z jednej strony zniknie obowiązek wypracowywania godzin karcianych, ale z drugiej strony pewne zajęcia będą mogły być powierzane nauczycielom w ramach ogólnego wymiaru czasu pracy, co w braku zwiększenia nakładów na oświatę wydaje się wysoce prawdopodobne. A zatem jeśli nowelizacja art. 42 Karty Nauczyciela nie prowadziłaby do odtworzenia praktyki sprzed 1 września 2009 r. to likwidacja godzin karcianych może nawet prowadzić do zwiększenia obciążeń nauczycieli. Dlatego zdaniem Rady Legislacyjnej postulować należy podjęcie przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania akcji informacyjnej, celem której byłoby wyjaśnienie powyższych wątpliwości i rozwianie obaw środowiska nauczycielskiego.   

  1. Konkluzja  

W konkluzji Rada Legislacyjna stwierdza, że opiniowany projekt ustawy o zmianie ustawy – Karta Nauczyciela, opierając się na słusznym założeniu objęcia w większym zakresie odpowiedzialności dyscyplinarnej nauczycieli regulacją ustawową, cel ten realizuje w sposób nasuwający szereg zastrzeżeń. Najważniejsze dotyczy niedołączenia projektu nowego rozporządzenia wykonawczego, regulującego szczegółowy tryb postępowania wyjaśniającego i dyscyplinarnego, co uniemożliwia pełną ocenę realizacji głównego celu obecnej nowelizacji ustawy – Karta Nauczyciela. Analiza nowych, proponowanych rozwiązań nasuwa wniosek o przekroczeniu koniecznego zakresu regulacji ustawowej w odniesieniu do odpowiedzialności dyscyplinarnej nauczycieli, na co wskazuje zamieszczenie w projekcie wielu partykularnych przepisów procesowych, dla których właściwym miejscem regulacji jest rozporządzenie. Pozytywnie należy natomiast ocenić projekt uregulowania w ustawie właściwości komisji dyscyplinarnych oraz postanowienia zapewniające ochronę małoletnim świadkom. Dobór materii regulacyjnej w niektórych dodanych przepisach pokazuje przypadkowość i brak powiązania treściowego. Z podanych względów przedmiotowy projekt w części dotyczącej odpowiedzialności dyscyplinarnej należy traktować jako materiał wstępny w dalszych pracach legislacyjnych. Natomiast co do pozostałej części opiniowanego projektu Rada Legislacyjna wyraża pozytywną opinię, z pewnymi zastrzeżeniami, o których była mowa wyżej.

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanej przez: dr hab. Jakuba Stelinę, prof. UG, dr hab. Marię Rogacką-Rzewnicką, prof. UW i dr hab. Tomasza Bąkowskiego, prof. UG, Rada Legislacyjna przyjęła na posiedzeniu w dniu 19 lutego 2016 r.