Opinia z 21 lutego 2020 r. o projekcie ustawy o stwierdzaniu, dokumentowaniu i rejestracji zgonów (UD 369) z dnia 21.11.2019 r.

(Minister Zdrowia)

Rada Legislacyjna                                                                                                    2020-02-21

przy

Prezesie Rady Ministrów

          RL-033-4/20

 

 

 

Opinia o projekcie ustawy o stwierdzaniu, dokumentowaniu i rejestracji zgonów (UD 369) z dnia 21.11.2019 r.

 

 

I.Uwagi ogólne

 

1.Przedmiot opinii

Przedmiotem niniejszej opinii jest projekt ustawy o stwierdzaniu, dokumentowaniu i rejestracji zgonów (UD 369), dalej: „Projekt”, w wersji z dnia 21.11. 2019 r[1]., przygotowany przez Ministra Zdrowia i przedstawiony Radzie Legislacyjnej przy Prezesie Rady Ministrów do zaopiniowania przez Wiceprezesa Rządowego Centrum Legislacji, w załączeniu do pisma z dnia 30 grudnia 2019 r., znak: RCL.DPG.550.57/2019 (projekt ustawy wraz z uzasadnieniem i OSR).

 

2.Charakterystyka ogólna celów i treści Projektu

Projekt liczy 35 artykułów, przy czym od art. 27 do art. 35 znajdują „Zmiany w przepisach, przepisy przejściowe i przepis końcowy” (rozdział 7).

Projekt ma wejść w życie 1 stycznia 2021 r. (art. 35 in principio Projektu), z wyjątkiem: art. 13 i 14, które mają wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia (art. 35 pkt 1 Projektu) i rozdziału 5 oraz art. 28 w zakresie art. 27d i 27e ust. 3, które wchodzą w życie z dniem 1 stycznia 2023 r. (art. 35 pkt 2 Projektu).

Projekt składa się z 7 rozdziałów: „Przepisy ogólne” (rozdział 1); „Stwierdzenie i potwierdzenie zgonu oraz sporządzenie karty zgonu” (rozdział 2); „Nabywanie i utrata prawa do wykonywania czynności koronera” (rozdział 3); „Karta zgonu” (rozdział 4); „Rejestracja zgonów” (rozdział 5); „Finansowanie czynności związanych ze stwierdzeniem i dokumentowaniem zgonów” (rozdział 6) oraz „Zmiany w przepisach, przepisy przejściowe i przepis końcowy” (rozdział 7).

Zgodnie z „Zasadami techniki prawodawczej” (załącznik do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”[2])  ustawa zawiera (§ 14 ust. 1): tytuł (pkt 1); przepisy merytoryczne (pkt 2); przepisy o wejściu ustawy   w życie (pkt 3). Projekt spełnia ten wymóg. Zgodnie § 14 ust. 2 „Zasad techniki prawodawczej” ustawa zawiera także przepisy przejściowe lub dostosowujące oraz przepisy uchylające, jeżeli reguluje dziedzinę spraw uprzednio unormowaną przez inną ustawę. Ustawa może zawierać przepisy wprowadzające zmiany w innych ustawach (przepisy zmieniające), przepisy epizodyczne oraz przepisy o utracie mocy obowiązującej ustawy (§ 14 ust. 3). Projekt zawiera przepisy zmieniające (art. 27 – 29); przepisy przejściowe (art. 30 – 34).

Projekt zachowuje kolejność umieszczenia poszczególnych elementów ustawy, o której mowa w § 15 „Zasad techniki prawodawczej”. Zgodnie z tym przepisem, poszczególne elementy ustawy zamieszcza się w następującej kolejności: tytuł; przepisy merytoryczne ogólne i szczegółowe; przepisy zmieniające; przepisy epizodyczne; przepisy przejściowe i dostosowujące; przepisy uchylające, przepisy o utracie mocy obowiązującej ustawy oraz przepisy o wejściu w życie ustawy (przepisy końcowe). Prawidłowo przepisy zmieniające umieszczone zostały przed przepisami przejściowymi (§ 15 pkt 3 i 4 „Zasad techniki prawodawczej”). Nie jest natomiast prawidłowa nazwa rozdziału 7 – „Zmiany w przepisach, przepisy przejściowe i przepis końcowy”. „Zasady techniki prawodawczej” posługują się bowiem pojęciem „przepisy zmieniające” (m.in. 15 pkt 3), a nie „zmiany w przepisach”. Projekt powinien posługiwać się zatem tym pierwszym pojęciem.

Tytuł Projektu spełnia wymogi, o których mowa w rozdziale 3 „Zasad techniki prawodawczej”.

Układ przepisów merytorycznych jest prawidłowy. Zasadnie wyodrębniono „Przepisy ogólne” (rozdział 1), w ramach których określono zakres spraw regulowanych ustawą (art. 1), jak również precyzyjnie wskazano, w jakich przypadkach przepisy Projektu nie znajdują zastosowania (art. 2). Przyjęte w Projekcie rozwiązania spełniają wymogi, o których mowa w § 21 ust. 1 „Zasad techniki prawodawczej”. Zakres przedmiotowy Projektu (tj. regulowana materia) ujęty (ujęta) co do zasady został (została) w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, przy czym poszczególne zagadnienia uregulowane zostały w kolejnych rozdziałach. Taki sposób regulacji jest jak najbardziej prawidłowy i zgodny z „Zasadami techniki prawodawczej”. Z Projektu wynika, że ustawa reguluje zasady rejestracji zgonu (art. 1 pkt 5). Po analizie Projektu należy dojść do wniosku, że pojęcie to obejmuje rejestrację zgonu, o której mowa w rozdziale 5 Projektu. Może jednak pojawić się wątpliwość, czy Projekt nie wkracza także w problematykę rejestracji zgonu w rejestrze stanu cywilnego. Tak nie jest, albowiem nie dotyczy on rejestracji zgonu w rejestrze stanu cywilnego, nie mniej jednak posłużenie się przez Projektodawcę sformułowaniem „zarejestrowanie zgonu w rejestrze stanu cywilnego” (art. 19 ust. 2) może być – w kontekście procedury rejestracji zgonu, o której mowa w ustawie – mylące. Dlatego Rada Legislacyjna zaleca wyraźne zastrzeżenie, że rejestracja zgonu, o której mowa w Projekcie (a konkretnie w rozdziale 5 Projektu) nie jest czynnością z zakresu rejestracji stanu cywilnego, o czym szczegółowo w dalszej części, w uwagach dotyczących rozdziału 5 Projektu.

Z Projektu jednoznacznie wynika, kiedy wchodzi on w życie (art. 35 in principio), przy czym posłużono się tutaj terminem oznaczonym kalendarzowo (1 stycznia 2021 r.). Jest to zgodne z „Zasadami techniki prawodawczej” (§ 45 ust. 1 pkt 4). Projektodawca przyjął przy tym, że niektóre przepisy wejdą w życie w innym terminie, tj. wcześniej niż cały Projekt (art. 13 i 14) oraz później niż Projekt (rozdział 5 oraz art. 28 w zakresie art. 27d i 27e ust. 3). Co do zasady ustawa powinna wchodzić w życie w całości w jednym terminie (§ 44 ust. 1 „Zasad techniki prawodawczej”, ale możliwe jest odstępstwo od tej zasady, co może nastąpić wyjątkowo w przypadku, gdy zróżnicowanie terminów wejścia w życie poszczególnych przepisów ustawy jest niezbędne do zrealizowania celu ustawy oraz nie narusza jej spójności (§ 44 ust. 2 „Zasad techniki prawodawczej”). Projekt spełnia te wymogi, z tym że sama redakcja art. 35 pkt 2 nie jest prawidłowa, nie sprecyzowano bowiem, że art. 27d i 27e ust. 3, o których mowa w tym przepisie, wprowadzone zostają do ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. Przy obecnej redakcji tego przepisu, nie wiadomo o przepisy której ustawy chodzi i dopiero sięgnięcie do art. 28 Projektu pozwala na ustalenie w jakim akcie prawnym znajdują się te przepisy. Powinno to wyraźnie wynikać z przepisu określającego termin wejścia w życie tych przepisów (projektowanych), a w obecnym brzmieniu nie jest to jasne. Podkreślić należy, że prawidłowe jest przyjęcie, że przepis regulujący wymagania wobec koronera (art. 13) oraz prowadzenie wykazu koronerów przez wojewodę (art. 14) wchodzą w życie szybciej niż cały Projekt. Jest to bowiem niezbędne do tego, aby w dacie wejścia w życie Projektu istniał wykaz koronerów. Najpierw bowiem należy stworzyć korpus koronerów, co przecież wymaga czasu, a dopiero później możliwe jest wykonywanie przez nich czynności, o których mowa w ustawie. Gdyby ten termin był zbieżny z wejściem w życie Projektu, przepisy dotyczące stwierdzania i potwierdzania zgonu na zasadach określonych w Projekcie byłyby niewykonalne, w zakresie, w jakim określona czynność miałaby być wykonywana przez koronera, albowiem nie byłoby osób, z którymi wojewoda zawarłby umowę o wykonywanie czynności koronera.

Projektodawca trafnie wskazał w Uzasadnieniu do Projektu (s. 1), że problem związany z kwestią stwierdzania zgonu oraz wynagradzania lekarzy, w tym osób powoływanych przez starostę do stwierdzenia zgonu i wypełnienia kart zgonu na podstawie przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych[3], jest przedmiotem uwag od wielu lat, a jej archaiczność, nieadekwatne regulacje oraz terminologia nie odpowiadają wymaganiom dzisiejszych realiów, w tym stanowi prawnemu. Podzielić należy również pogląd, że dotychczasowe brzmienie przepisów ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 3 sierpnia 1961 r. w sprawie stwierdzenia zgonu i jego przyczyny[4] budzi liczne wątpliwości interpretacyjne przy ich stosowaniu, przy czym w Uzasadnieniu do Projektu błędnie użyto słowa „budziło”, co oznaczałoby, że tak było w przeszłości i nie odnosi się to do teraźniejszości, a przecież wskazane wątpliwości występują nadal i dopiero wejście w życie przepisów Projektu ma zmienić ten niepożądany stan.

Trafne jest także spostrzeżenie, że zasadniczy akt prawny odnoszący się do kwestii stwierdzania zgonu – rozporządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 3 sierpnia 1961 r. w sprawie stwierdzenia zgonu i jego przyczyny pochodzi z lat sześćdziesiątych, co oznacza, że powstał on w diametralnie innej rzeczywistości społecznej, prawnej, organizacyjnej i gospodarczej (s. 1 Uzasadnienia do Projektu). Niewątpliwie system ochrony zdrowia miał wówczas zupełnie inną strukturę niż obecnie, co z całą pewnością przemawiało za potrzebą podjęcia prac nad wprowadzeniem zmian odpowiadających potrzebom i dostosowanych do aktualnej organizacji systemu udzielania świadczeń opieki zdrowotnej.

Uwzględniając powyższe argumenty, opracowanie projektu nowej ustawy, która ureguluje kompleksowo kwestie stwierdzania zgonu, ustalania przyczyny zgonu oraz prowadzenia badań pośmiertnych, nabywania i utraty prawa do wykonywania czynności koronera, sporządzania karty zgonu, rejestracji zgonu, a także zasady finansowania zadań związanych ze stwierdzaniem, potwierdzaniem i dokumentowaniem zgonu, jest w pełni zasadne i zasługuje na uznanie. Dodatkowo podkreślić w tym miejscu należy, że przepisy dotyczące ustalenia zgonu i jego przyczyn, stanowią inną materię niż kwestie związane z zakładaniem, organizacją i funkcjonowaniem cmentarzy, jak również chowaniem zmarłych. W ustawie z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych uregulowano zarówno wskazaną powyżej problematykę, jak i zawarto przepisy dotyczące ustalenia zgonu i jego przyczyn (art. 11), co oznacza, że w obecnym stanie prawnym w ustawie dotyczącej cmentarzy i chowania zmarłych dodatkowo znajdują się przepisy, które nie powinny znajdować w jego zakresie przedmiotowym, dotyczą bowiem zupełnie innej materii. Stwierdzenie zgonu wykazuje wprawdzie związek z chowaniem zmarłych, ale z punktu widzenia normatywnego nie mieści się w zakresie przedmiotowym chowania zmarłych. Czym innym jest bowiem fakt zgonu (i jego stwierdzenie), a czym innym kwestie związane z pochowaniem zwłok. Pochowanie zmarłego ma miejsce w następstwie jego zgonu i problematyka ta, tj. chowania zmarłego – zgodnie z tytułem –  regulowana jest w ustawie z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Tytuł tej ustawy wskazuje, że może być w niej uregulowana problematyka odnosząca się do cmentarzy i chowania zmarłych, a nie ta, która dotyczy faktu zgonu i jego przyczyn. Ponadto, między wskazaną ustawą a wydanym na jej podstawie rozporządzeniem Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 3 sierpnia 1961 r. w sprawie stwierdzenia zgonu i jego przyczyny zachodzą sprzeczności. Tytułem przykładu należy wskazać na sprzeczność między art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, który to przepis określa, jaki podmiot (poza lekarzem leczącym chorego w ostatniej chorobie – art. 11 ust. 1 ustawy) jest uprawniony do stwierdzenia zgonu i jego przyczyny, posługując się przy tym określeniem ogólnym („inna osoba” powołana do czynności oględzin przez właściwego starostę), a § 3 przywołanego rozporządzenia, które odmiennie niż ustawa enumeratywnie określa takie podmioty, mimo że zgodnie z delegacją ustawową rozporządzenie może określić jedynie ich „kwalifikacje”, a nie stworzyć zamknięty krąg podmiotowy (art. 11 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 3 sierpnia 1961 r. w sprawie stwierdzenia zgonu i jego przyczyny). Nie bez znaczenia jest również fakt, że przywołane rozporządzenie posługuje się takimi pojęciami, jak np. „wiejski, felczerski punkt zdrowia” (§ 3 pkt 2), czy też nakłada obowiązek zawiadomienia „najbliższego organu Milicji Obywatelskiej” (§ 7), jest więc zatem z całą pewnością aktem prawnym przestarzałym, posługującym się nieadekwatną terminologią.

Podsumowując: projektodawca prawidłowo zdiagnozował obszar wymagający regulacji, jak również dostrzegł mankamenty obecnego stanu prawnego, wynikające z obowiązywania przepisów pochodzących jeszcze z końca lat pięćdziesiątych i początku lat sześćdziesiątych XX w. Prawidłowo również uznano, że materia ta wymaga regulacji ustawowej, za czym przemawia zarówno jej waga i znaczenie, jak również fakt, że odnosi się ona do śmierci człowieka. Z tego względu problematyka ta powinna być uregulowana w ustawie.

 

II.Szczegółowe uwagi do propozycji zawartych w Projekcie

W Projekcie prawidłowo przyjęto, że zgon osoby stwierdza się w miejscu ujawnienia ciała osoby bez oznak życia (art. 3 ust. 1 in principio). Miejsce to ma bowiem znaczenie dla ustalenia okoliczności zdarzenia, w wyniku którego doszło do zgonu, a zebranie informacji w tym zakresie jest niezbędne do stwierdzenia zgonu (art. 3 ust. 1 pkt 1 Projektu). Prawidłowo zatem uzależniono stwierdzenie zgonu od dokonania wskazanych ustaleń, co niewątpliwie wymaga podjęcia czynności w miejscu ujawnienia ciała zmarłego. Zapoznanie się z miejscem ujawnienia ciała może umożliwiać odpowiedź na pytanie, jakie były okoliczności zdarzenia, które doprowadziło do śmierci człowieka. Właściwie określono w Projekcie czynności poprzedzające stwierdzenie zgonu (art. 3 ust. 1), tj. czynności określone w art. 3 ust. 1  Projektu są istotne z punktu widzenia stwierdzenia zgonu. Budzi natomiast wątpliwości zakres tych czynności, zwłaszcza gdy art. 3 ust. 1 Projektu zestawi się z jego art. 5. Każdy uprawniony do stwierdzenia zgonu powinien być zobowiązany do przeprowadzenia wywiadu na temat okoliczności zgonu z osobami obecnymi na miejscu ujawnienia zwłok (tak zresztą dzieje się w praktyce, bez tego trudno jest bowiem w wielu przypadkach ustalić okoliczności istotne z punktu widzenia ustalenia przyczyny zgonu), jak również – w przypadku wątpliwości, co do okoliczności i przyczyny zgonu – przeprowadzić konsultację z lekarzem specjalistą w dziedzinie medycyny sądowej, co dotyczy przypadku, gdy dany lekarz nie jest specjalistą w tym zakresie. Są to – czego dowodzi praktyka – czynności istotne z punku widzenia ustalenia przyczyny i okoliczności zgonu. Również sporządzenie charakterystyki miejsca ujawnienia zwłok powinno być obowiązkowe przed każdym stwierdzeniem zgonu. Ta charakterystyka ma bowiem znaczenie dla dokonania ustaleń odnośnie do okoliczności i przyczyn zgonu. Również w każdym przypadku przed stwierdzeniem zgonu – w przypadku badania zwłok o nieustalonej tożsamości – należy od każdego uprawnionego do stwierdzenia zgonu wymagać sporządzenia rysopisu i opisu cech identyfikacyjnych osoby zmarłej. Czynność ta nie wymaga bowiem szczegółowej wiedzy specjalistycznej i umiejętności, których nie posiadałyby podmioty, o których mowa w art. 3 ust. 2 Projektu, inne niż koroner. Rada Legislacyjna sugeruje zatem bardziej szczegółowe ujęcie czynności podejmowanych przed stwierdzeniem zgonu, a zatem rozbudowanie art. 3 ust. 1 Projektu, co powinno nastąpić poprzez przeniesienie rozwiązań zawartych w art. 5 pkt 2, pkt 3, pkt 5 i pkt 6 Projektu do art. 3, o czym jeszcze poniżej. Za takim rozwiązaniem przemawia fakt, że ustalenia dokonywane bezpośrednio po ujawnieniu ciała osoby bez oznak życia dostarczyć mogą istotnych informacji o okolicznościach i przyczynie zgonu, zaś upływ czasu może doprowadzić np. do zatarcia śladów i dowodów przestępstwa, uniemożliwiając lub znacznie utrudniając poczynienie ustaleń odnośnie do okoliczności i przyczyny zgonu. To zatem bezpośrednio po ujawnieniu ciała osoby bez oznak życia, jeszcze przed stwierdzeniem zgonu, należy ustalić to co najistotniejsze z punktu widzenia zaistniałego zdarzenia. Podjęcie wskazanych czynności później, na etapie potwierdzania zgonu, może być już zachowaniem spóźnionym, w kontekście pewnego ustalenia okoliczności i przyczyn zgonu.

Projekt określa, jakie podmioty są uprawnione (a zarazem obowiązane – co wynika z posłużenia się w art. 2 in principio Projektu sformułowaniem „stwierdzają oraz czynności…wykonują”) do stwierdzenia zgonu oraz wykonania czynności, o których mowa w art. 3 ust. 1 Projektu. Jest to katalog zamknięty. Jako zasadę przyjęto, że zgon stwierdza oraz wykonuje czynności poprzedzające takie stwierdzenie lekarz. Jedyny wyjątek dotyczy kierownika zespołu ratownictwa medycznego, o którym mowa w art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym[5]. W każdym przypadku jest to zatem profesjonalista, który dysponuje odpowiednimi kwalifikacjami. Przyjęte w Projekcie rozwiązanie należy zatem ocenić pozytywnie.    

Projekt wprowadza ustawą do polskiego porządku prawnego instytucję koronera (art. 3 ust. 2 pkt 6), wyraźnie określając wymagania, jakie spełnić musi lekarz, aby wojewoda zawarł z nim umowę o wykonywanie czynności koronera (art. 13 ust. 1 i 8 Projektu). Takie rozwiązanie służyć ma jeszcze większej profesjonalizacji w zakresie stwierdzania zgonu, co wynika chociażby z wymagań, jakie stawiane są przez Projekt kandydatom na koronera. Projekt przewiduje również obligatoryjną czynność potwierdzenia zgonu, czego dokonać może wyłącznie koroner. Instytucja ta znajduje zastosowanie w przypadku, gdy zgon został stwierdzony przez podmiot, o który mowa w art. 3 ust. 2 pkt 3 – 5. Zawężenie to nie budzi wątpliwości, związane jest bowiem z charakterem podmiotu, który stwierdza zgon i warunkami, w jakich to stwierdzenie następuje.

Zdaniem Rady Legislacyjnej z art. 3 ust. 1 i 2 Projektu wynika, że uprawniony podmiot zobowiązany jest do podjęcia czynności, o których mowa w art. 3 ust. 1 i finalnie do stwierdzenia zgonu, na co zwrócono już uwagę. Za powyższym stwierdzeniem przemawia wynik wykładni literalnej. Jednocześnie projekt nie przewiduje żadnej podstawy prawnej, umożliwiającej uprawnionemu podmiotowi odmowę dokonania wskazanych czynności i finalnie odmowę stwierdzenia zgonu, z czego wynika, że takim uprawnieniem w żadnych okolicznościach nie dysponuje. Projektodawca założył zatem stan pożądany i optymalny, tj. właściwe – zgodne z jego założeniami – zachowanie uprawnionego podmiotu. Założenie to może być negatywnie zweryfikowane przez praktykę, można bowiem wyobrazić sobie sytuację, w której dany podmiot odmówi przeprowadzenia czynności, o których mowa w art. 3 ust. 1 i stwierdzenia zgonu, wskazując np. na brak możliwości czasowych lub logistycznych do realizacji tych obowiązków i obiektywnie będzie to uzasadnione, co dotyczy zwłaszcza lekarza podstawowej opieki zdrowotnej, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 Projektu. Prawidłowa wykładnia przepisów Projektu, tj. art. 3 ust. 2 pkt 6 i art. 4 przekonuje, że w takiej sytuacji czynności zobowiązany będzie podjąć koroner – przez „przypadek inny niż określone w pkt 1 – 5” art. 3 ust. 2 Projektu należy bowiem rozumieć każdy przypadek, w którym uprawniony podmiot nie podjął wymaganych czynności, nie mniej jednak w praktyce mogą pojawić się wątpliwości, kto jest w takiej sytuacji uprawniony do stwierdzenia zgonu. Może bowiem pojawić się wykładnia, że koroner stwierdza zgon jedynie w takich przypadkach, w których Projekt nie określa właściwości innego podmiotu. W innych przypadkach – uregulowanych w art. 3 ust. 2 pkt 1 – 5 Projektu dany podmiot, o którym mowa w tym przepisie, jest wyłącznie właściwy do stwierdzenia zgonu, co w sytuacji, gdy obiektywnie nie będzie mógł on tego uczynić, pojawi się wątpliwość odnośnie do tego, kto ma stwierdzić zgon. Jest to wykładnia restryktywna, ale nie można wykluczyć, że to właśnie ona wyznaczy stosowanie art. 3 ust. 2 Projektu – w przypadku jego wejścia w życie, wywołując określone problemy praktyczne. Zaznaczyć należy, że jest to wykładnia błędna nie tylko, gdy uwzględni się treść art. 3 ust. 2 pkt 6 Projektu, ale również ze względu na art. 4 Projektu, który przesądza, że w każdym przypadku wezwania przez podmiot określony w tym przepisie koroner obowiązany jest niezwłocznie podjąć postępowanie w miejscu ujawnienia zwłok, a wezwanie takie może pochodzić np. od Policji, prokuratora, Państwowej Straży Pożarnej, ale nie należy tworzyć przepisów prawa w taki sposób, aby adresat prawa nie miał jednoznacznie określonego wzoru (wzorca) zachowania w danym przypadku. Tego wymaga wzgląd na pewność prawa. Dlatego też Rada Legislacyjna zaleca, aby Projektodawca, po pierwsze uregulował przypadek braku możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 Projektu przez uprawniony podmiot, co przecież może mieć miejsce – przesłanki w tym zakresie powinny być określone w sposób jasny i jednoznaczny, a po drugie, Projektodawca wyraźnie powinien uregulować, że w takim przypadku odpowiednie czynności obowiązany jest podjąć – w każdym przypadku – koroner. Wymaga to zatem także rozszerzenia kręgu podmiotów uprawnionych do wezwania koronera do podjęcia postępowania w miejscu ujawnienia zwłok (zmiana art. 4 Projektu), przy czym w sytuacji, gdy nie jest możliwe wykonanie obowiązku stwierdzenia zgonu przez podmiot, o którym mowa w art. 3 ust. 2 pkt 1 – 5 Projektu, to ten podmiot powinien być obowiązany do wezwania koronera. Wprowadzenie takich rozwiązań wyeliminuje wątpliwości interpretacyjne we wskazanym zakresie, jak również służyć będzie wyeliminowaniu niepewności odnośnie do tego, kto i w jakich okolicznościach może odmówić stwierdzenia zgonu i kto w takim przypadku jest do tego obowiązany.

 Projekt reguluje szczegółowe wymagania odnoszące się do potwierdzenia zgonu przez koronera, nakładając na niego obowiązek (co wynika ze sformułowania „obejmuje wykonanie następujących czynności” – art. 5) wykonania określonych czynności poprzedzających stwierdzenie zgonu. Rozwiązanie przyjęte w art. 5 Projektu stanowi uszczegółowienie czynności, które mają być podjęte przed stwierdzeniem zgonu, o których mowa w art. 3 ust. 1 Projektu. Od koronera Projektodawca wymaga dokonania bardziej szczegółowych czynności, niż w przypadku osób uprawnionych do stwierdzenia zgonu, co odróżnia od strony przedmiotowej stwierdzenie zgonu z potwierdzeniem zgonu. Co do zasady należy uznać za właściwe rozwiązanie, zgodnie z którym koroner dokonuje czynności bardziej szczegółowych – w ramach potwierdzenia zgonu – niż inny podmiot uprawniony do stwierdzenia zgonu, ale w Projekcie w nieuzasadniony sposób ograniczono obowiązki innych podmiotów niż koroner w odniesieniu do czynności poprzedzających stwierdzenie zgonu. Innymi słowy, zakres czynności poprzedzających stwierdzenie zgonu jest ujęty stosunkowo wąsko, a dopiero przy potwierdzeniu zgonu, co następuje przecież już po ujawnieniu ciała osoby bez oznak życia i bez zapoznania się z miejscem ich ujawnienia bezpośrednio po tym fakcie, należy przeprowadzić czynności w szerszym zakresie. Tylko od koronera – w ramach potwierdzenia zgonu – Projektodawca wymaga, aby przeprowadził wywiad na temat okoliczności zgonu z osobami obecnymi na miejscu ujawnienia zwłok (art. 5 pkt 2 Projektu). Skoro przepis ten dotyczy wyłącznie koronera, to uznać należy, że podmiot stwierdzający zgon nie ma takiego obowiązku, albowiem taki wywiad nie mieści się w zebraniu informacji o okolicznościach zdarzenia, w wyniku którego doszło do zgonu lub poprzedzającego zgon (art. 3 ust. 1 pkt 1). Projekt odróżnia bowiem wywiad (art. 5 pkt 2) od zebrania informacji (art. 3 ust. 1 pkt 1), w związku z czym nie może budzić wątpliwości, że są to różne zakresowo czynności, podejmowane przez różne podmioty i w różnych okolicznościach, w przeciwnym bowiem wypadku rozwiązanie przyjęte w art. 5 pkt 2 Projektu nie miałoby sensu (nie byłoby potrzeby wyodrębnienia wywiadu jako osobnej czynności poprzedzającej stwierdzenie zgonu). Zadać jednak należy pytanie, dlaczego koroner zobowiązany jest przeprowadzić wywiad, a podmiot stwierdzający zgon nie ma takiego obowiązku? Akurat przeprowadzenie wywiadu nie wymaga takich kwalifikacji, jak te, które posiadać musi koroner, dlatego też może go przeprowadzić także podmiot uprawniony do stwierdzenia zgonu. Przeprowadzenie wywiadu, o którym mowa w art. 5 pkt 2 Projektu powinno być obowiązkową czynnością poprzedzającą stwierdzenie zgonu przez każdy uprawniony podmiot, wyszczególniony w art. 3 ust. 2 Projektu. Również sporządzenie charakterystyki miejsca ujawnienia zwłok (art. 5 pkt 3) nie wymaga szczególnych umiejętności, dlatego też nie musi być zastrzeżone dla koronera. Brak jest również uzasadnienia dla przyjęcia, że tylko koroner powinien być obowiązany do przeprowadzenia konsultacji z lekarzem specjalistą w dziedzinie medycyny sądowej (art. 5 pkt 5 Projektu). Właśnie w przypadku wątpliwości, co do okoliczności i przyczyny zgonu każdy podmiot uprawniony do stwierdzenia zgonu powinien być zobowiązany do przeprowadzenia takiej konsultacji, zanim zgon zostanie stwierdzony. W przypadku badania zwłok o nieustalonej tożsamości w każdym przypadku powinno być obowiązkowe – przed stwierdzeniem zgonu – sporządzenie rysopisu i opisu cech identyfikacyjnych osoby zmarłej. Tego wymaga wzgląd na prawidłowość poczynienia ustaleń odnośnie do okoliczności i przyczyn zgonu, co powinno nastąpić przed stwierdzeniem zgonu. Tym samym należy dokonać „przeniesienia” rozwiązań zawartych w art. 5 pkt 2, pkt 3, pkt 5 i pkt 6 Projektu do art. 3 ust. 1. Obowiązki, o których mowa w art. 5 pkt 1 i pkt 4 Projektu powinny obciążać wyłącznie koronera, z racji jego profesji. Są to bowiem czynności wymagające wiadomości specjalnych, którymi nie musi dysponować inny uprawniony podmiot, o którym mowa w art. 3 ust. 2 Projektu, dlatego też ich zastrzeżenie dla obowiązków koronera jest w pełni zasadne.

Projekt odróżnia stwierdzenie zgonu (art. 3) od potwierdzenia zgonu (art. 5), przy czym w przypadku, gdy zgon stwierdza koroner – nie znajduje zastosowania instytucja potwierdzenia zgonu (arg. ex art. 3 ust. 3 Projektu). Potwierdzenie zgonu wymagane jest w przypadku, gdy zgon stwierdził podmiot, o którym mowa w art. 3 ust. 2 pkt 3 – 5. Co do zasady prawidłowe jest wprowadzenie wymogu potwierdzenia zgonu przez koronera, ale zawężenie czynności podejmowanych przed stwierdzeniem zgonu, przez podmiot o którym mowa w art. 3 ust. 2 inny niż koroner, nie jest racjonalne, powodując że istotne okoliczności, które należy ustalić przed stwierdzeniem zgonu, ustalane będą dopiero na dalszym etapie, a więc już po stwierdzeniu zgonu. Zaproponowane powyżej rozwiązanie zakłada, że przed stwierdzeniem zgonu w każdym przypadku należy dokonać ustalenia istotnych okoliczności z punktu widzenia zgonu, natomiast na etapie potwierdzenia zgonu powinny być one weryfikowane i uzupełniane, w zależności od okoliczności konkretnego przypadku, co jest bardziej racjonalne.

Instytucja protokołu zgonu (art. 6) nie budzi wątpliwości. Zakres informacji, które należy ustalić i umieścić w takim protokole jest określony prawidłowo, są to bowiem informacje istotne z punku ustalenia okoliczności zdarzenia, skutkującego śmiercią człowieka oraz o charakterze dokumentacyjnym i informacyjnym.

Obowiązki informacyjne, uregulowane w art. 7 Projektu nie budzą wątpliwości. Prawidłowo przyjęto, że także w przypadku podejrzenia zaistnienia „nieszczęśliwego wypadku albo samobójstwa” należy niezwłocznie powiadomić o tym właściwego dla miejsca ujawnienia zwłok prokuratora lub najbliższą jednostkę Policji (art. 7 pkt 1 Projektu). Osoba stwierdzająca lub potwierdzająca zgon nie jest bowiem właściwa do dokonania oceny prawno-karnej danego zdarzenia i nawet w przypadku, gdy z okoliczności zdarzenia wynika, że śmierć mogła mieć charakter „nieszczęśliwego wypadku” (ale przecież tak być nie musiało, a pierwsze wrażenie, bez szczegółowej oceny, może być po prostu mylne) zobowiązana jest powiadomić właściwy organ. Taką ocenę przeprowadzić może bowiem wyłącznie taki organ, tj. prokurator lub działająca pod jego nadzorem Policja. Również w przypadku stwierdzenia okoliczności wskazujących na śmierć samobójczą obowiązkowe powinno być (i zasadnie Projekt taki obowiązek wprowadza) powiadomienie właściwego organu, albowiem osoba stwierdzająca lub potwierdzająca zgon nie jest uprawniona do wykluczenia zaistnienia czynu zabronionego określonego w art. 151 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny [6], dalej: k.k. (namowa i pomoc do samobójstwa), czy też czynu zabronionego z art. 207 § 3 k.k. (targnięcie się na własne życie ofiary znęcania się) oraz czynu zabronionego z art. 190a § 3 k.k. (targnięcie się na własne życie ofiary uporczywego nękania), ani też nie może w tym zakresie czynić żadnych ustaleń. Jej rola ogranicza się do zebrania informacji o okolicznościach zdarzenia, zaś ich weryfikacja i ocena prawna zastrzeżona jest dla właściwego organu, określonego w kodeksie postępowania karnego. Również obowiązek powiadomienia właściwego dla miejsca ujawnienia zwłok powiatowego inspektora sanitarnego albo państwowego granicznego inspektora sanitarnego uregulowany został prawidłowo (art. 7 pkt 2). Projekt określa, w jakich okolicznościach należy dokonać takiego powiadomienia, przy czym wystarczające jest jedynie „podejrzenie”, że zgon nastąpił z powodu choroby zakaźnej, aby zmaterializował się ów obowiązek.  

Obowiązki informacyjne uregulowane w art. 8 Projektu nie budzą wątpliwości.

Tryb sporządzenia karty zgonu (art. 9 Projektu) uregulowany został w sposób właściwy. Prawidłowo określono podstawę do wnioskowania o przeprowadzenie badań pośmiertnych (art. 9 ust. 2). W przypadku, gdy zachodzą uzasadnione wątpliwości w kwestii przyczyny zgonu lub rozbieżności w ocenie czasu i okoliczności zgonu, wydanie karty zgonu nie powinno mieć miejsca, wskazane wątpliwości muszą być bowiem zweryfikowane. Trafnie wskazano podmiot, który przeprowadzał będzie „badania pośmiertne” – art. 9 ust. 2 zd. drugie, uwzględniając okoliczność, że nie w każdym województwie musi funkcjonować „zakład medycyny sądowej uczelni medycznej”. Nie może budzić wątpliwości zastrzeżenie, że przepisów art. 9 ust. 1 – 7 Projektu nie stosuje się w przypadku zaistnienia okoliczności, o których mowa w art. 209 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego. Ustawa ta określa bowiem, kiedy należy przeprowadzić oględziny zewnętrzne i wewnętrzne zwłok (otwarcie zwłok), jest to przy tym procedura szczególna odnośnie do ustalenia przyczyny zgonu wobec tej, o której mowa w Projekcie, nie mogą być więc w takim przypadku stosowane przepisy ogólne, które nie uwzględniają specyfiki ustalania okoliczności śmierci człowieka w przypadku, gdy zachodzi podejrzenie przestępnego spowodowania śmierci. W tym zakresie formalna uwaga jest taka, że w Projekcie wskazano – jako miejsce publikacji Kodeksu postępowania karnego – Dziennik Ustaw z roku 2018, a już po przedłożeniu Projektu wydano kolejny tekst jednolity tego aktu prawnego, który zawarty jest w Dzienniku Ustaw z 2020, poz. 30. Z punktu widzenia merytorycznego zasadne jest rozważenie, czy ustawa nie powinna zawierać upoważnienia dla ministra właściwego do spraw zdrowia, aby w drodze rozporządzenia określił zakres „badań pośmiertnych”, o których mowa w art. 9 ust. 2 zdanie pierwsze Projektu. Ma to znaczenie zarówno dla prawidłowego określenia tego, jakie dokładnie czynności mają być w ich ramach podjęte (zakres ten nie powinien budzić wątpliwości), jak również z punktu widzenia finansowania tej czynności – szerszy zakres „badań pośmiertnych” determinował będzie – co oczywiste – większe koszty ich przeprowadzenia. Uwaga odnośnie do finansowania przeprowadzenia „badań pośmiertnych” ma znaczenie z punktu widzenia art. 9 ust. 7 Projektu, który reguluje instytucję umowy dotyczącej finansowania „badań pośmiertnych”. Musi być wiadome, jaki jest zakres czynności, które przeprowadzić ma podmiot, o którym mowa w art. 9 ust. 2 zd. drugie Projektu, to bowiem decyduje o kosztach ich przeprowadzenia, a te winny być określone we wskazanej umowie. Żeby było to możliwe, niezbędne jest, aby zakres tych badań był wyraźnie określony, co może nastąpić w rozporządzeniu ministra właściwego do spraw zdrowia. Rozwiązanie przyjęte w art. 9 ust. 5 Projektu nie podważa powyższych uwag, albowiem nie wynika z niego, jakie dokładnie czynności mają być podjęte w ramach „badań pośmiertnych”.

Art. 9 ust. 3 Projektu stanowi, że zapewnienie oraz zorganizowanie przewozu zwłok, w przypadku, o którym mowa w art. 9 ust. 2, należy do zadań powiatu. Nie określono jednak źródeł finansowania w tym zakresie, ani też nie wskazano, w jaki sposób powiat ma zrealizować ów obowiązek. Wskazany przepis nie pozwala zatem na ustalenie zasad realizacji tego obowiązku. Jest to istotny mankament, uniemożliwiający w zasadzie realizację wskazanego obowiązku przez powiat.

Art. 11 Projektu nie precyzuje, kiedy (tj. w jakich okolicznościach) mogą być przeprowadzone „badania pośmiertne” na zlecenie opiekuna faktycznego lub osoby bliskiej, o której mowa w tym przepisie. Z jego literalnego brzmienia można wywnioskować, że uprawniony podmiot może w każdym przypadku zlecić przeprowadzenie takich badań, przy czym uprawnieniu temu nie towarzyszy obowiązek przeprowadzenia takich badań przez jakikolwiek podmiot. Wynika z tego zatem, że uprawniony podmiot może zlecić przeprowadzenie takich badań każdemu podmiotowi, który podejmie się ich przeprowadzenia. Projekt powinien wyraźnie określać, jaki podmiot może w analizowanym przypadku przeprowadzić „badania pośmiertne”, jak również winien on regulować sytuację, w której obiektywnie brak jest podstaw do przeprowadzenia takich badań, ale uprawniony domaga się ich przeprowadzenia (a więc przewidzieć możliwość odmowy przeprowadzenia takich badań). Sama wola uprawnionego nie może być decydująca. Niezbędne jest wystąpienie uzasadnienia do przeprowadzenia takich badań, w przeciwnym bowiem przypadku może dojść do sytuacji, w której przy braku jakichkolwiek podstaw uprawniony zleci przeprowadzenie takich badań i zlecenie to zostanie przyjęte, co wpłynie np. na wydłużenie terminu pochowania zmarłego.

Obowiązek informacyjny uregulowany w art. 12 Projektu ocenić należy pozytywnie. Zapewnia on opiekunowi faktycznemu oraz osobie bliskiej w rozumieniu tego przepisu prawo do żądania informacji o zakresie czynności wykonywanych przez osobę stwierdzającą zgon oraz koronera, jak również o podejmowanych przez te podmioty decyzjach. Wskazane osoby mają prawo do uzyskania takiej informacji.

Wymogi, które spełnić musi koroner (art. 13 ust. 1 – 4  Projektu) nie budzą wątpliwości. Sprzeciw budzi natomiast brzmienie art. 13 ust. 5 pkt 1 Projektu. Zgodnie z treścią tego przepisu, koronerem nie może być lekarz, wobec którego prowadzone jest postępowanie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub przestępstwo skarbowe. Taki lekarz korzysta bowiem z domniemania niewinności, o którym mowa w Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r.[7] (art. 42 ust. 3) i z samego faktu prowadzenia przeciwko niemu postępowania karnego nie można wyciągać jakichkolwiek ujemnych skutków.

Art. 13 ust. 5 Projektu budzi jeszcze dalszą wątpliwość. Mianowicie mowa w nim o tym, że przeszkodą do powierzenia czynności koronera jest prowadzone postępowanie „związane z niedostatecznym przygotowaniem zawodowym” (pkt 2) lub postępowanie „w przedmiocie niezdolności do wykonywania zawodu ze względu na stan zdrowia” (pkt 3). Po pierwsze samo prowadzenie wobec określonej osoby danego postępowania, dopóki nie zapadło ostateczne rozstrzygnięcie, nie powinno wywoływać dla niej żadnych negatywnych konsekwencji prawnych, w tym zwłaszcza w sferze działalności zawodowej. Po drugie sformułowanie użyte w art. 13 ust. 5 pkt 2 Projektu nie przesądza jednoznacznie, czy chodzi o postępowanie wszczynane w przypadku uzasadnionego podejrzenia niedostatecznego przygotowania zawodowego lekarza, unormowane w art. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty[8], czy na przykład postępowanie w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej, uregulowane w rozdziale 5 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich[9]. Żaden bowiem akt prawny nie posługuje się sformułowaniem „postępowanie związane z niedostatecznym przygotowaniem zawodowym”. Dlatego też należy postulować zmianę wskazanego przepisu, polegającą na wskazaniu, że koronerem nie może być lekarz zobowiązany przez okręgową radę lekarską do odbycia uzupełniającego przeszkolenia, o którym mowa w art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty. Takie zobowiązanie jest wszakże konsekwencją stwierdzenia braków w przygotowaniu zawodowym lekarza. Ponadto zasadne wydaje się rozważenie wprowadzenia dla lekarza ubiegającego się o powierzenie czynności koronera warunku braku prawomocnego ukarania przez sąd lekarski w postępowaniu w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej

Powierzenie wojewodzie zawierania umów o wykonywanie czynności koronera (art. 13 ust. 8) i prowadzenia wykazu koronerów (art. 14 ust. 1) nie budzi wątpliwości. Należy wskazać, że zgodnie z ustawą z dnia 6 listopada 2008 r. o konsultantach w ochronie zdrowia[10] wojewoda w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia może powołać konsultanta wojewódzkiego spośród specjalistów poszczególnych dziedzin, o których mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy (art. 6 ust. 1). Wojewoda zawiera również z powołanymi przez siebie konsultantami umowę cywilnoprawną na dany rok o realizację zadań określonych w ustawie (art. 16 ust. 1). Rozwiązanie przyjęte w Projekcie nawiązuje do roli i zadań wojewody w polskim systemie prawa.

Prawidłowo koroner podczas i w związku z pełnieniem obowiązków koronera korzystać ma – według art. 16 Projektu – z ochrony przewidzianej w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny dla funkcjonariuszy publicznych. Za takim rozwiązaniem przemawia jego rola w zakresie stwierdzenia i potwierdzenia zgonu oraz powierzone mu zadania szczegółowe w tych obszarach.

Rozdział 4 projektu („Karta zgonu”) nie budzi większych (zasadniczych) wątpliwości.  Karta zgonu według Projektu zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy (dane, informacje), uwzględniając także np. obowiązujące wymagania z zakresu chowania zmarłych. Dane zawarte w karcie zgonu spełniają wymóg adekwatności i proporcjonalności.

Pewne wątpliwości budzą natomiast przepisy Projektu o przekazywaniu karty zgonu podmiotowi posiadającemu prawo do pochowania. Art. 19 ust. 1 Projektu stanowi, że „Kartę zgonu przekazuje się w jednym egzemplarzu podmiotowi posiadającemu prawo do pochowania.”. Literalna treść tego przepisu sugeruje, że karta zgonu może być przekazana (przez lekarza lub koronera – zob. art. 9 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 Projektu) tylko jednej osobie, podczas gdy w myśl przepisów ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych prawo do pochowania przysługuje znacznie szerszemu kręgowi podmiotów, w tym również „osobom, które do tego dobrowolnie się zobowiążą” (art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych). Teoretycznie zatem prawo do pochowania zmarłego może mieć każda osoba, nawet osoba całkowicie postronna wobec zmarłego, o ile zobowiąże się do jego pochówku, i osoba taka ma prawo do otrzymania karty zgonu. Na podstawie art. 19 ust. 1 Projektu w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych właściwy lekarz lub koroner może mieć w praktyce niemałe trudności w ustaleniu tego, komu powinien on przekazać kartę zgonu i czy kartę tę powinien on przekazać jednej tylko osobie (w szczególności tej, która zgłosi się do niego po kartę zgonu jako pierwsza), czy też wielu osobom, które w tym celu zgłoszą się do niego. Ponadto jeżeli utrzymać proponowane brzmienie art. 19 ust. 1, może dochodzić do swoistych „wyścigów” osób należących do katalogu z art. 10 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych o to, kto pierwszy odbierze kartę zgonu, a tym samym będzie mógł rozpocząć czynności zmierzające do pochowania zmarłego (wiadomo zaś, że pomiędzy osobami uprawnionych dochodzi nieraz do sporów dotyczących pochowania zmarłego, niekiedy rozstrzyganych przez sądy powszechne[11]). Obecna redakcja art. 19 ust. 1 może spowodować, że lekarz lub koroner – będąc zmuszony zadecydować, komu przekaże kartę zgonu – zostanie „włączony” czy też „wmieszany” w ewentualny konflikt między osobami uprawnionymi do pochowania osoby zmarłej. Podkreślić należy, że kwestia wydawania karty zgonu, oraz związana z tym kwestia tego, komu się ją wydaje (zwłaszcza w kontekście wiarygodności tej osoby), nie jest bynajmniej bagatelna, gdyż osoba, która otrzymała kartę zgonu jest zobowiązana następnie przedłożyć ją kierownikowi urzędu stanu cywilnego (zob. art. 19 ust. 2 Projektu oraz art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. Prawo o aktach stanu cywilnego[12]) i administracji cmentarza (art. 19 ust. 4 Projektu), a więc osoba ta nie może postąpić z kartą zgonu w sposób dowolny, nie mówiąc już o tym, że karta ta zawiera cały szereg wrażliwych danych osobowych, które hipotetycznie (w skrajnych przypadkach), gdyby dostały się w ręce osoby nieuczciwej, mogłyby być wykorzystane w celach przestępczych, w tym np. do wyłudzenia kredytu na osobę zmarłą. De lege ferenda należałoby zatem postulować, aby w przepisie art. 19 ust. 1 Projektu zostało wyraźnie rozstrzygnięte, czy karta zgonu może być wydana tylko jednej osobie czy też wszystkim osobom posiadającym prawo do pochowania, a niezależnie od tego zakres upoważnienia do wydania aktu wykonawczego na podstawie art. 21 Projektu powinien de lege ferenda zawierać upoważnienie do określenia przez właściwego ministra procedury wydawania karty zgonu osobie uprawnionej, w tym – być może uproszczoną, ale jednak – określoną procedurę weryfikacji przez lekarza lub koronera osoby zgłaszającej się po kartę zgonu (tzn. weryfikacji w kontekście przysługiwania tej osobie prawa do pochowania danego zmarłego). Niezależnie od tego art. 19 ust. 1 Projektu należałoby wyraźnie przesądzić, że kartę zgonu wydaje się nie tylko osobie lub osobom mającym prawo do pochowania, ale również podmiotowi mającemu obowiązek pochowania zmarłego, jeżeli nie został on pochowany przez osoby mające do tego prawo. Krąg podmiotów mających prawny obowiązek pochowania zmarłego jest wskazany w art. 10 ust. 3 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, a Projekt w obecnym kształcie w ogóle nie przewiduje wydawania karty zgonu podmiotowi mającemu obowiązek pochówku, nawet gdy żadna z osób mających prawo do pochowania nie zgłosiła się po kartę zgonu i nie wyraziła zainteresowania pochowaniem danego zmarłego. Również i ten mankament Projektu wymaga naprawienia. Powyższych uwag nie podważa odwołanie się do treści art. 9 ust. 1 Projektu. Przepis ten określa właściwość odnośnie do sporządzenia karty zgonu (podmiot, o którym mowa w art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 lub koroner), jednocześnie przyjmując, że właściwy podmiot sporządza kartę zgonu, jeżeli wydaje zwłoki podmiotowi uprawnionemu lub zobowiązanemu do pochowania zmarłego. Z przepisu tego nie wynika tryb przekazania karty zgonu – tego dotyczy art. 19 ust. 1 Projektu, a jedynie znajduje się w nim podstawa prawna do sporządzenia karty zgonu. Z art. 9 ust.1 Projektu nie wynika, że kartę zgonu należy przekazać podmiotowi obowiązanemu do pochowania zmarłego, mimo że w takim przypadku należy kartę zgonu sporządzić. Kierując się wykładnią logiczną można uznać, że zestawienie art. 9 ust. 1 i 19 ust. 1 Projektu pozwala na przyjęcie, że skoro należy sporządzić kartę zgonu w związku z wydaniem zwłok podmiotowi uprawnionemu lub obowiązanemu do pochowania zmarłego, to również należy tym podmiotom wydać kartę zgonu, ale taki tryb postępowania wyraźnie nie wynika z Projektu. Prawo powinno w maksymalny sposób eliminować możliwe wątpliwości interpretacyjne. Tym samym należy wprowadzić do Projektu wskazane powyżej rozwiązania, celem wyeliminowania wystąpienia takiej sytuacji. Taka zmiana art. 19 ust. 1 Projektu nie będzie pozostawać w sprzeczności z art. 9 ust. 1 Projektu, albowiem przepisy te – mając ze sobą związek – dotyczą jednak różnych materii. 

Wątpliwości nie budzi procedura rejestracji zgonów (rozdział 5), tj. tryb postępowania w przedmiocie rejestracji zgonu. Projektodawca powinien natomiast wyraźnie w art. 1 zastrzec, że rejestracja zgonu, o której mowa w art. 1 pkt 5 Projektu i w konsekwencji w rozdziale 5 Projektu nie jest rejestracją w rozumieniu ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. Prawo o aktach stanu cywilnego. Lektura Projektu nie pozostawia wątpliwości, że rejestracja, o której mowa w jego rozdziale 5 nie jest czynnością z zakresu rejestracji stanu cywilnego, nie mnie jednak zarówno Projekt, jak i wskazana ustawa posługują się takim samym pojęciem („rejestracja”), co może być mylące dla adresatów prawa. Dlatego też Rada Legislacyjna proponuje oznaczenie dotychczasowej treści art. 1 Projektu jako ustęp 1 (z zachowaniem podziału na punkty) i dodanie ustępu 2 w brzmieniu: „Rejestracja, o której mowa w ust. 1 pkt 5 nie jest czynnością z zakresu rejestracji stanu cywilnego w rozumieniu ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2224, z późn. zm.[13])”. Wprowadzenie takiego rozwiązania do opiniowanego Projektu wyeliminuje jakiekolwiek wątpliwości we wskazanym zakresie, zwłaszcza że urząd stanu cywilnego dysponuje – w świetle Projektu – uprawnieniem do aktualizacji danych zamieszczonych w systemie rejestracji zgonów (art. 22 ust. 4), co – bez przyjęcia zaproponowanego rozwiązania – mogłoby rodzić wątpliwości odnośnie do charakteru prawnego dokonania owej „aktualizacji”, a w szczególności tego, w ramach jakich czynności jest ona realizowana.

Zaproponowany w Projekcie system finansowania czynności związanych ze stwierdzaniem i dokumentowaniem zgonów (rozdział 6) jest jasny i przejrzysty. Finansowanie w tym zakresie jest zróżnicowane, ze względu na to, jaki podmiot dokonał określonej czynności (art. 24 i 25 Projektu), przy czym w każdym przypadku wyraźnie określono, jaki podmiot zobowiązany jest do sfinansowania czynności związanych ze stwierdzaniem i dokumentowaniem zgonów. Rada Legislacyjna zwraca uwagę, że tylko koronerowi – w przypadku konieczności dojazdu do miejsca wezwania przysługuje zwrot kosztów dojazdu  (art. 25 ust. 2 Projektu). Nie ma żadnego uzasadnienia, aby taki zwrot kosztów nie przysługiwał lekarzowi, o którym mowa w art. 3 ust. 2 pkt 1 i pkt 3 oraz pkt 4 Projektu. We wszystkich tych przypadkach może pojawić się konieczność dojazdu lekarza do miejsca ujawnienia ciała osoby bez oznak życia w rozumieniu art. 3 ust. 1 Projektu. W obecnym brzmieniu Projektu wskazani lekarze pozbawieni zostali prawa do zwrotu kosztów dojazdu, mimo że w analogicznej sytuacji koronerowi takie prawo przysługuje. Rozróżnienie uprawnień wskazanych podmiotów pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r.) i jako takie nie może pozostać w Projekcie.

W Projekcie zawarto przepis, na podstawie którego wojewoda może wstrzymać wypłatę wynagrodzenia koronerowi, określając w jakim przypadku może mieć to miejsce (art. 26). Regulacja ta nie budzi wątpliwości, spełnia także kryterium proporcjonalności i adekwatności. Należałoby natomiast sprecyzować, w jakim trybie wojewoda uzyskiwał będzie informacje, pozwalające na zastosowanie tego przepisu, co jest niezbędne do jego zastosowania w konkretnym przypadku.

Rozdział 7, poza tytułem, na co zwrócono już uwagę, nie budzi zasadniczych uwag. Przepisy zmieniające zredagowane zostały w sposób prawidłowy. Przepisy przejściowe są racjonalne.

III.Strona formalna Projektu

 

W Projekcie dostrzeżono błędy gramatyczne. Tytułem przykładu należy wskazać, że w art. 6 ust. 2 pkt 1 jest „z część”, zamiast „z części”, co tym bardziej razi, że już w następnym punkcie tego samego przepisu posłużono się poprawnym sformułowaniem („z części”).

Rada Legislacyjna zaleca również modyfikację art. 2 ust. 1 Projektu, w ten sposób, że w miejsce dotychczasowego sformułowania „w podmiocie leczniczym” proponuje wprowadzić sformułowanie „na obszarze podmiotu leczniczego”. Zmiana w tym zakresie wynika zarówno z uwarunkowań językowych, jak również i merytorycznych, albowiem Projekt posługuje się pojęciem „na obszarze gminy…” (art. 3 ust. 2 pkt 1) lub „obszaru działania” (art. 3 ust. 2 pkt 3), a zatem Projektodawca posłużył się pojęciem „obszaru” w odniesieniu do miejsca. Wzgląd na zachowanie konsekwencji terminologicznej wymaga, aby także w art. 2 ust. 1 Projektu posłużono się tym pojęciem.

 

IV. Konkluzje

 

Opiniowany Projekt reguluje istotną materię. Projektodawca prawidłowo uznał, że niezbędne jest opracowanie ustawy o stwierdzaniu, dokumentowaniu i rejestracji zgonów, trafnie wskazując w Uzasadnieniu do Projektu, jakie okoliczności przemawiają za takim rozwiązaniem. Podniesione uwagi krytyczne nie dyskwalifikują Projektu, który z całą pewnością może być przedmiotem dalszych prac legislacyjnych, ale ich istota i charakter powodują, że Projekt w obecnej postaci nie może być przyjęty i stać się obowiązującym prawem. Dostrzeżone mankamenty mogą być usunięte na tym etapie prac legislacyjnych. Docenić należy trud włożony w opracowanie całościowej regulacji, odnoszącej się do wskazanej materii, niemniej jednak Projekt wymaga ponownej, całościowej analizy, w tym przeprowadzenia dokładnej oceny wpływu Projektu na sektor finansów publicznych (pkt 6 OSR). Ponowna analiza w tym zakresie jest także niezbędna w kontekście uwag zgłoszonych przez Radę Legislacyjną, odnośnie do wprowadzenia zmian w art. 3 ust. 1 Projektu w zakresie rozszerzenia zakresu obowiązków podmiotu uprawnionego do stwierdzenia zgonu. Proponowane przez Radę Legislacyjną zmiany z całą pewnością prowadzić muszą do zmiany odnośnie do wysokości wynagrodzenia przysługującego podmiotom, o których mowa w art. 3 ust. 2 pkt 1 – 4 Projektu, im większy bowiem zakres obowiązków, tym większe powinno być wynagrodzenie z tytułu ich wykonania. Wynagrodzenie to zostało bowiem ukształtowane w odniesieniu do zakresu czynności stwierdzenia zgonu (art. 24 ust. 1 i 2 Projektu), przysługując za „wykonanie” takich czynności, a zatem ilość i charakter czynności poprzedzających stwierdzenie zgonu – w rozumieniu art. 3 ust. 1 Projektu – determinuje wysokość wynagrodzenia podmiotu, o którym mowa w art. 3 ust. 2 pkt 1 – 4 (odpowiedniego lekarza). Zwiększenie zakresu tych czynności – stosownie do uwag Rady Legislacyjnej – musi zatem prowadzić do zmiany w zakresie wysokości wynagrodzenia należnemu danemu lekarzowi (art. 3 ust. 2 pkt 1 – 4), tj. prowadzić do jego zwiększenia. Finalnie niezbędna jest też zmiana – w przypadku zawężenia zakresu obowiązków koronera, o których mowa w art. 5 Projektu – w odniesieniu do wysokości przysługującego mu wynagrodzenia (art. 25 ust. 1 Projektu). Wynagrodzenie to zostało bowiem ukształtowane adekwatnie do jego zadań i podejmowanych czynności, a skoro redukcji ulegnie zakres czynności podejmowanych w związku z potwierdzeniem zgonu, to również i odpowiedniemu zmniejszeniu powinno ulec wynagrodzenie z tego tytułu. Uwzględnienie zmiany zaproponowanej przez Radę Legislacyjną wymusi również wprowadzenie do Projektu zmiany polegającej na odmiennym ukształtowaniu wynagrodzenia koronera w przypadku stwierdzenia zgonu i potwierdzenia zgonu. O ile bowiem na obecnym etapie prac legislacyjnych – ze względu na zakres czynności, o których mowa w art. 3 ust. 1 i 5 Projektu – rozwiązanie przyjęte w art. 25 ust. 2 Projektu nie budzi wątpliwości, o tyle po zmianie i rozszerzeniu zakresu czynności, o których mowa w art. 3 ust. 1 Projektu – zasadne będzie odmienne ukształtowanie wynagrodzenia koronera, w zależności do tego, jakie czynności przeprowadził, uwzględniając ich charakter, zakres i ilość. W art. 25 ust. 2 Projektu należy wprowadzić rozwiązanie, że zwrot kosztów dojazdu przysługuje także lekarzowi, o którym mowa w art. 3 ust. 2 pkt 1, pkt 3 i pkt 4 Projektu.

Projekt musi wyraźnie określić tryb postępowania na wypadek, gdyby podmiot, o którym mowa w art. 3 ust. 2 pkt 1 – 5 nie mógł – obiektywnie – stwierdzić zgonu, np. w przypadku kolizji obowiązków i braku warunków do przeprowadzenia czynności, o których mowa w art. 3 ust. 1 Projektu. W takim przypadku z Projektu powinno jednoznacznie wynikać, że odpowiednie czynności obowiązany jest podjąć koroner. Projekt powinien regulować tryb wezwania – we wskazanym przypadku – koronera do podjęcia właściwych czynności.

Biorąc pod uwagę argumenty podniesione w uzasadnieniu do Projektu zdaniem Rady Legislacyjnej celowe jest rozpoczęcie prac nad nową ustawą o cmentarzach i chowaniu zmarłych, gdyż obecnie obowiązująca, jak trafnie wskazano w uzasadnieniu do Projektu, powstała bowiem w zupełnie innych uwarunkowaniach społecznych, prawnych, organizacyjnych i gospodarczych, a jej rozwiązania ewidentnie nie przystają do wymogów współczesności. Materia ta nie mieści się jednak w zakresie kompetencji ministra właściwego do spraw zdrowia.

Uwzględnienie uwag wskazanych przez Radę Legislacyjną stworzy warunki do realizacji celu Projektu i jego założeń.

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanej przez dra hab. Czesława Kłaka, prof. KPSW, Rada Legislacyjna przyjęła na posiedzeniu w dniu 21 lutego 2020 r.

 

 

 

 

 


[2]Tekst jedn. Dz. U. 2016, poz. 283.

[3]Tekst jedn. Dz. U. 2019, poz. 1473.

[4]Dz. U. 1961, nr 39, poz. 202.

[5]Tekst jedn. Dz. U. 2019, poz. 993 z późn. zm.

[6]Tekst jedn. Dz. U. 2019, poz. 1950 z późn. zm.

[7]Dz. U. 1997, nr 78, poz. 483 z późn. zm.

[8]Tekst jedn. Dz. U.  2019, poz. 537 z późn. zm.

[9]Tekst jedn. Dz. U. 2019, poz. 965.

[10]Tekst jedn. Dz. U. 2019, poz. 886.

[11]Zob. J. Mazurkiewicz, Non omnis moriar. Ochrona dóbr osobistych zmarłego w prawie polskim, Wrocław 2010, s. 604–610.

[12] Tekst jedn. Dz. U. 2018 r. poz. 2224 z późn. zm.

[13]Zmiany tekstu jednolitego wymienionej ustawy zostały ogłoszone w Dz. U. z 2019 r. poz. 730, 2294.