Opinia z 22 grudnia 2016 r. o projekcie ustawy o organizowaniu zadań na rzecz obronności państwa realizowanych przez przedsiębiorców i programie mobilizacji gospodarki

(Minister Obrony Narodowej)

Rada Legislacyjna                                                                                               2016-12-22

 przy

Prezesie Rady Ministrów

 

          RL-0303-35/16     

 

Opinia

o projekcie ustawy o organizowaniu zadań na rzecz obronności państwa realizowanych przez przedsiębiorców i programie mobilizacji gospodarki

 

 

I. Uwagi wstępne

1. W skierowanym do Przewodniczącego Rady Legislacyjnej piśmie z dnia 20 października 2016 r. (RCL.DPA.550.47/2016 dot.: 100/5/16/JM), zawierającym w załączeniu, sporządzony przez Ministra Obrony Narodowej, projekt ustawy o organizowaniu zadań na rzecz obronności państwa realizowanych przez przedsiębiorców i programie mobilizacji gospodarki (wraz z uzasadnieniem i oceną skutków regulacji), Prezes Rządowego Centrum Legislacji zwróciła się z prośbą o wyrażenie przez Radę Legislacyjną opinii o przedmiotowym projekcie.   

            2. Opiniowany projekt ustawy stanowi kontynuację i rozwinięcie prac legislacyjnych, które na wcześniejszym etapie miały postać opracowanego przez Ministra Obrony Narodowej projektu założeń projektu ustawy o zmianie ustawy o organizowaniu zadań na rzecz obronności państwa realizowanych przez przedsiębiorców oraz niektórych innych ustaw (projekt z dnia 10 lipca 2015 r., RCL.DPA.54.2/2015 dot.: Nr 100/1/15/JM). O wspomnianym projekcie założeń Rada Legislacyjna wydała opinię dnia 23 października 2015 r. (RL-0303-12/15). Rada Legislacyjna, odwołując się do przykładu przygotowywania prawa o organizowaniu zadań na rzecz obronności państwa realizowanych przez przedsiębiorców, pragnie stwierdzić, że praktyka opracowywania projektów założeń projektów ustaw pozytywnie wpływa na jakość rządowego procesu legislacyjnego.

            3. W obowiązującym systemie prawa zagadnienia, którym poświęcony został opiniowany projekt ustawy, regulują: ustawa z dnia 23 sierpnia 2001 r. o organizowaniu zadań na rzecz obronności państwa realizowanych przez przedsiębiorców (Dz.U., nr 122, poz. 1320 ze zm.), wraz z aktami wykonawczymi. Ponadto omawianym kwestiom poświęcone są przepisy zawarte w ustawie z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym i w innych ustawach.

            4. Opiniowany projekt ma dokonać zmian w ustawach: w ustawie z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej; w ustawie z dnia 14 grudnia 1995 r. o urzędzie Ministra Obrony Narodowej i w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych; oraz uchylić ustawę z dnia 23 sierpnia 2001 r. o organizowaniu zadań na rzecz obronności państwa realizowanych przez przedsiębiorców.   

            5. Struktura opiniowanego projektu jest następująca: przepisy art. 1 – art. 3 określają zakres przedmiotowy i podmiotowy regulacji; art. 4 – art. 7 normują kompetencje organów administracji rządowej w zakresie organizowania i nadzoru nad realizacją zadań na rzecz obronności, w zakresie ustalania i uruchamiania programu mobilizacji gospodarki (dalej: PMG); art. 8 – art. 10 regulują instytucję wykazu przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym; art. 11 zawiera upoważnienie do wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia wykonawczego; art. 12 – art. 15 regulują tryb nakładania na przedsiębiorców zadań na rzecz obronności oraz związane z tym ich prawa i obowiązki; art. 16 ma charakter karny; art. 17 – art. 21 to przepisy zmieniające, przejściowe i uchylające; wreszcie ostatni przepis art. 22 określa datę wejścia ustawy w życie. 

 

II. Status przedsiębiorcy o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym

            1. Zakres przedmiotowy i podmiotowy projektowanej ustawy określają art. 1 – art. 3. Przedmiotem regulacji są: zadania na rzecz obronności państwa realizowane przez przedsiębiorców, łącznie z organizowaniem i sprawowaniem nadzoru nad realizacją tych zadań; zasady ich finansowania; oraz zasady opracowania, uruchamiania i finansowania programu mobilizacji gospodarki. Adresatami projektowanej regulacji są przedsiębiorcy wykonujący działalność gospodarczą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w tym przedsiębiorcy o szczególnym znaczeniu gospodarczo – obronnym oraz określone organy administracji rządowej. W rozumieniu ustawy do zadań na rzecz obronności państwa należą: mobilizacja gospodarki, militaryzacja, planowanie operacyjne, szkolenie obronne. 

   2. Pojęcie przedsiębiorcy o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym na użytek ustawy definiuje art. 3 projektu. Przedsiębiorca uzyskać może taki status, jeśli jest przedsiębiorcą wykonującym działalność gospodarczą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, spełnia kryterium zdolności (albo zadeklaruje zdolność) do wykorzystania posiadanego potencjału produkcyjnego oraz usługowego na potrzeby obronne w warunkach zewnętrznego zagrożenia bezpieczeństwa państwa i w czasie wojny, przedmiotem wykonywanej przez niego działalności gospodarczej jest jeden z obszarów wymienionych w art. 3, wreszcie zostanie umieszczony w wykazie przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym (art. 8 – art. 10).                     

   Rada Legislacyjna zwraca uwagę, że opiniowany projekt nie daje wystarczającej odpowiedzi na pytanie, według jakich kryteriów będzie się oceniać, czy dany przedsiębiorca jest zdolny do wykorzystania posiadanego potencjału produkcyjnego oraz usługowego na potrzeby obronne w warunkach zewnętrznego zagrożenia bezpieczeństwa państwa i w czasie wojny. Z projektowanego przepisu art. 8 wynika jedynie, że Rada Ministrów, wydając rozporządzenie w sprawie wykazu przedsiębiorców „określi w nim organy organizujące i nadzorujące wykonywanie zadań, o których mowa w art. 2 projektu ustawy, przez poszczególnych przedsiębiorców oraz procedurę ich umieszczania i wykreślania z wykazu, a także zobowiązanie dla tych organów do określania kryteriów niezbędnych do ujęcia przedsiębiorców znajdujących się w ich właściwościach w tym wykazie”.           

Tak więc to organ właściwy będzie rozstrzygał o omawianej zdolności po stronie danego przedsiębiorcy. W świetle art. 7 projektu organem właściwym do organizowania oraz sprawowania nadzoru nad realizacją zadań na rzecz obronności państwa wykonywanych przez przedsiębiorcę jest: 1) wobec spółek handlowych, w których Skarb Państwa posiada co najmniej 50% akcji lub udziałów – minister wykonujący prawa z tytułu posiadania akcji lub udziałów należących do Skarbu Państwa; 2)         wobec pozostałych spółek – właściwy wojewoda. W ocenie Rady Legislacyjnej kwestię kryteriów służących do oceny, czy przedsiębiorca jest zdolny do realizacji zadań na rzecz obronności państwa, powinno się, choćby w sposób ogólny, uregulować w ustawie.

            3. Szczegółowe obowiązki przedsiębiorcy umieszczonego w wykazie przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym określa się w art. 10 projektu. Na tle regulacji przywołanego przepisu Rada Legislacyjna pragnie sformułować dwie uwagi krytyczne. Po pierwsze przedsiębiorca umieszczony w wykazie przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym jest zobowiązany do przedstawiania ministrowi właściwemu półrocznych informacji o przedsiębiorstwie w szczególności „w zakresie reprezentacji organów przedsiębiorcy i jego struktury właścicielskiej” (art. 10 ust. 1 pkt 2 lit. c). Z jednej strony jako niepoprawne ocenić należy sformułowanie „reprezentacja organów” – gdyż, w świetle właściwych przepisów Kodeksu cywilnego i Kodeksu spółek handlowych, chodzić może wyłącznie o „reprezentację przedsiębiorcy, względnie o organy reprezentujące przedsiębiorcę”. Ponadto informacje na temat sposobu reprezentacji danego przedsiębiorcy, w tym takiego, który został umieszczony w przedmiotowym wykazie, są publicznie dostępne w Krajowym Rejestrze Sądowym i nie jest jasne, dlaczego co pół roku na ten temat ma sam przedsiębiorca informować właściwego ministra.

            Po drugie art. 10 ust. 1 pkt 1 projektu przewiduje, że przedsiębiorca umieszczony w wykazie przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym jest zobowiązany do: 1) uzgodnienia z ministrem właściwym do organizowania i sprawowania nadzoru nad realizacją zadań na rzecz obronności państwa sposobu realizacji zadań obronnych, przed dokonaniem czynności prawnej mającej na celu: a) rozwiązanie lub likwidację spółki, b) przeniesienie siedziby spółki za granicę, c) zmianę przedmiotu działalności spółki, d) zbycie, wydzierżawienie albo dokonanie darowizny składników majątkowych wykorzystywanych w procesach technologicznych związanych z realizacją zadań na rzecz obronności państwa, a także przedsiębiorstwa lub jego zorganizowanej części albo rozporządzenie przez spółkę akcjami (udziałami) w innych spółkach oraz ustanowienie na nich ograniczonego prawa rzeczowego, e) zmianę przeznaczenia lub zaniechanie eksploatacji składnika mienia spółki wykorzystywanego do realizacji zadań obronnych.

            Rada Legislacyjna zwraca uwagę, że projekt ustawy powinien określić tryb przeprowadzania wymienionych uzgodnień oraz ich zakres, a zwłaszcza powinien regulować konsekwencje dokonania przez przedsiębiorcę wymienionej czynności cywilnoprawnej bez przedmiotowego uzgodnienia (nieważność bezwzględna, bezskuteczność zawieszona?).

 

III. Uwagi na temat kompetencji organów administracji rządowej w zakresie zadań na rzecz obronności realizowanych przez przedsiębiorców

1. Jeśli chodzi o kompetencje organów administracji rządowej w zakresie zadań na rzecz obronności, to Rada Legislacyjna pragnie zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 4 projektu opiniowanej ustawy do zakresu działania organów administracji rządowej należy sprawowanie nadzoru nad realizacją przez przedsiębiorców zadań na rzecz obronności państwa. W projekcie nie wskazano wprost, jakie będą kryteria tego nadzoru. Nie do końca jasno określono też, na czym ten nadzór miałby polegać. Z treści całego projektu można wywnioskować, że analizowany nadzór sprowadzałby się wyłącznie do uzgodnień, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1 projektu oraz do analizy informacji, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 2 projektu. Rada Legislacyjna zwraca uwagę, że jeżeli w zamiarze projektodawcy było wyposażenie organów administracji rządowej w szersze instrumentarium sprawowania tego nadzoru, to powinien je precyzyjnie określić w przepisach ustawowych.

W związku z powyższą uwagą Rada Legislacyjna pragnie przypomnieć, że w przypadku zastosowania instytucji nadzoru, zwłaszcza w obszarze prawa materialnego (powszechnego), nie można domniemywać ani kryteriów, ani środków tego szczególnego układu zależności. Niestety w opiniowanym projekcie Rada Legislacyjna stwierdza brak określenia kryteriów nadzoru organów administracji rządowej nad realizacją przez przedsiębiorców zadań na rzecz obronności państwa.

            2. Rada Legislacyjna pragnie także zgłosić zastrzeżenia co do treści art. 9 ust. 1 projektu, z którego wynika, że: „Przedsiębiorca umieszczony w wykazie (…) nie może odmówić przyjęcia realizacji zadania obronnego nałożonego decyzją administracyjną…”, a także nie może „uzależnić wykonywanie (chyba powinno być „wykonywania” bądź „wykonania” – podkr. RL) zadań obronnych od wcześniejszego ustanowienia zdolności przemysłowej i transferu technologii…”. Zdaniem Rady Legislacyjnej oczywiste jest, że obowiązki nakładane w drodze decyzji administracyjnej, wynikają z normy indywidualnej i konkretnej o charakterze ius cogens. Zwolnienie z takiego obowiązku, bądź zmiana jego treści może nastąpić jedynie w przypadkach ustawowo określonych, w drodze decyzji administracyjnej. Zatem, jak się wydaje, poczynione w art. 9 ust. 1 zastrzeżenie jest zbędne.

            3. Zgodnie z art. 12 ust. 1 projektu ustawy: „Zadania na rzecz obronności państwa, o których mowa w art. 2, są nakładane na przedsiębiorcę w drodze decyzji administracyjnej…”. Wykonywanie tych zadań, w myśl art. 12 ust. 3, szczegółowo określa umowa (porozumienie wykonawcze), zawarta z przedsiębiorcą przez organ, który wydał decyzję. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na to, że projektodawca nie objął zakresem ocenianego przepisu sytuacji, w której organ wydający decyzję i adresat tej decyzji nie dochodzą do porozumienia, którego rezultatem ma być wspomniana w art. 12 ust. 3 umowa (porozumienie wykonawcze). Zdaniem Rady Legislacyjnej uregulowanie takiej sytuacji powinno zostać wprowadzone do projektowanej ustawy.

4. Rada Legislacyjna podziela wnioski projektodawcy, dotyczące konieczności dokonania zmian w ustawie o urzędzie Ministra Obrony Narodowej. Pragnie jednak zauważyć, że zakres zmian planowanych w art. 18 projektu, jest szerszy, i wykracza poza zakres celów określonych w art. 1 projektu ustawy. Ponadto zadania Ministra Obrony Narodowej uregulowane w art. 5 ust 3 projektu ustawy są, w zakresie mobilizowania gospodarki, różne od wskazanych w art. 4 pkt 4a i 4b ustawy o urzędzie Ministra Obrony Narodowej.

 

IV. Finansowy aspekt organizowania zadań na rzecz obronności państwa realizowanych przez przedsiębiorców 

            1. Projektowana ustawa o organizowaniu zadań na rzecz obronności państwa realizowanych przez przedsiębiorców i programie mobilizacji gospodarki przewiduje, że ciężar finansowania realizacji programu mobilizacji gospodarki na rzecz obronności ponosić będzie budżet państwa ze środków budżetowych tej części budżetu, której dysponentem jest organ, który wydał decyzję nakładającą na przedsiębiorcę obowiązki związane z realizacją PMG. Z dość lakonicznych przepisów projektowanej i uzasadnienia do ustawy wynika, że finansowanie to odbywałoby się w formie dotacji przekazywanych w oparciu o zawartą umowę (porozumienie wykonawcze) między tym organem a przedsiębiorcą. Jednocześnie projektowane przepisy przewidują, że zakres zadań, jak również obowiązek ich realizacji przez przedsiębiorcę będzie wynikać z decyzji administracyjnej. W ocenie Rady Legislacyjnej nie wiadomo zatem, jakie uprawnienie przysługiwałoby przedsiębiorcy w związku z ukształtowaniem treści umowy.

            2. Przyjęcie zadania obronnego jest obowiązkiem przedsiębiorcy który pozyskał środki finansowe publiczne i uchylenie się od tego obowiązku skutkuje karą pieniężną w wysokości 10% wartości zadania obronnego. Rada Legislacyjna zwraca uwagę, że w opiniowanym projekcie ustawy nie zostało określone, kto miałby dokonywać wyceny tego zadania i według jakich metod i kryteriów. Środki z kary miałyby być przeznaczone na pokrycie kosztów ustalenia zdolności produkcyjnych lub usługowych innego przedsiębiorcy. Nie wiadomo jednak, czy byłaby to rekompensata wystarczająca i w jakim trybie oraz w jakiej formie ten drugi przedsiębiorca otrzymywałby wspomniane środki. Ponadto nie został określony żaden mechanizm (w rodzaju gospodarki funduszowej), który gwarantowałby możliwość przekazania tych środków w takiej właśnie wysokości. Środki z kary byłyby bowiem dochodem budżetu państwa przeznaczonym ogólnie na jego wydatki, a nie na konkretny cel.

            3. Jak wynika z projektowanych przepisów środki na realizację zadań o charakterze przygotowawczym, mające charakter planistyczny, byłyby finansowane ze środków własnych przedsiębiorcy (art. 12 ust. 3 projektu). Rada Legislacyjne zwraca uwagę, że powyższe w konsekwencji oznacza nałożenie na tych przedsiębiorców ciężaru o charakterze daniny publicznej. Tym samym można zadać pytanie o to, czy w sposób wystarczający i zgodny z wymogami Konstytucji określono zakres tego świadczenia w ustawie. Jego każdorazowy zakres wynikać będzie bowiem z aktu administracyjnego, o którym mowa w projektowanym art. 12 ust. 1 i 2 ustawy.

            4. W projekcie przewiduje się możliwość udzielenia przedsiębiorcom realizującym zadania na rzecz bezpieczeństwa i obronności państwa ulgi od naliczonego podatku dochodowego od osób prawnych w zryczałtowanej wysokości 10%. Sformułowanie zawarte w przepisie art. 13, w ocenie Rady Legislacyjnej sugeruje, że nie jest to ulga o charakterze ustawowym, lecz udzielana indywidualnie, przy czym nie zostało określone, kto miałby podejmować decyzję o udzieleniu przedmiotowej ulgi, i w jakim trybie miałby to uczynić. Z uzasadnienia wynika, że przepisy są tylko podstawą do udzielenia ulgi, zaś jej udzielenie byłoby narzędziem oddziaływania przez organy organizujące i nadzorujące realizację zadań obronnych. Rada Legislacyjna zwraca uwagę, że wymienione organy stałyby się przez to swoistego rodzaju organami podatkowymi, podejmującymi decyzje o udzieleniu (bądź nie) ulgi podatkowej. W takiej sytuacji nie można wykluczyć, że mogłoby to zostać uznane za pomoc publiczną mającą charakter selektywny – i jako takie mogłoby zostać uznane tym samym za niedozwoloną pomoc publiczną. Nie wiadomo przy tym, czy byłaby to pomoc de minimis i czy mogliby ją zatem otrzymywać tylko ci przedsiębiorcy, którzy spełniają prawnie określone warunki dotyczące takiej pomocy. W ocenie Rady Legislacyjnej kwestie te powinny zostać wyjaśnione i rozstrzygnięte.        

 

V. Regulacja o charakterze karnym

1. Na szczególną uwagę zasługuje regulacja przewidziana w art. 16 projektu ustawy. W przepisie tym proponuje się, aby ten „kto, pełniąc u przedsiębiorcy funkcje zarządcze, nie wykonuje decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 12 ust. 1, lub nienależycie wykonuje swoje obowiązki wynikające z umowy (porozumienia wykonawczego), o której mowa w art. 12 ust. 3, w szczególności nie sporządza wymaganej dokumentacji, nie poddaje się lub utrudnia przeprowadzenie kontroli wykonywania nałożonych zadań na rzecz obronności państwa podlegał odpowiedzialności karnej przewidzianej w art. 227 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1534)”.

2. Po pierwsze Rada Legislacyjna zwraca uwagę, że analizowany przepis zawiera odesłanie do innej ustawy, co nie jest praktykowane przy konstruowaniu norm prawa karnego. Po drugie, jego treść nie spełnia wymogów określonych przez Trybunał Konstytucyjny w zasadach przyzwoitej legislacji wywiedzionych z art. 2 Konstytucji. Zasada określoności przepisów prawa nakłada na organ wyposażony w kompetencje prawotwórczą obowiązek konstruowania przepisów w sposób poprawny, precyzyjny i jasny. Dotyczy to zwłaszcza regulacji w prawie karnym. Zgodnie z zasadą nullum crimen (delictum) sine lege certa – zakaz albo nakaz obwarowany sankcją karną powinien być sformułowany szczególnie precyzyjnie i ściśle. Tymczasem, w ocenie Rady Legislacyjnej regulacja zawarta w art. 16 projektu, nie pozwala na precyzyjne określenie znamion czynu zabronionego.

3. Jak wielokrotnie w swoich orzeczeniach wskazywał Trybunał Konstytucyjny (postanowienie TK z 25 września 1991 r., sygn. S. 6/91, OTK w 1991 r., poz. 34, s. 294; wyrok TK z dnia 26 listopada 2003 r., sygn. SK.22/02, OTK w 2003 r., poz. 64, s. 23), wymóg ustawowej określoności czynów zabronionych i ich typów szczegółowo określił ustrojodawca w art. 42 Konstytucji. W świetle orzecznictwa Trybunału, reguła określoności zawarta w art. 42 ustawy zasadniczej nakazuje ustawodawcy takie określenie czynu zabronionego (jego znamion), aby zarówno dla adresata normy prawnej, jak i organów stosujących prawo (dokonujących wykładni normy prawa karnego), wątpliwości nie budziło to, czy określone zachowanie in concreto wypełnia te znamiona, czy też ich nie wypełnia.

Ponadto w wyroku z dnia 26 listopada 2003 r. Trybunał Konstytucyjny ustalił, że ustawodawca wprowadzając sankcję w przypadku zachowań zabronionych, nie może pozostawiać jednostki w nieświadomości, czy nawet w niepewności co do tego, czy dane zachowanie jest czynem zabronionym pod groźbą danej sankcji, czy też czyn jest prawnie dozwolony. W wyroku tym Trybunał wykluczył także możliwość określenia w sposób niedoprecyzowany jakiegokolwiek elementu normy karnej, która pozwalałaby na dowolność w jej stosowaniu przez organy władzy publicznej. (Wyrok TK z dnia 26 listopada 2003 r., (sygn. SK 22/02, OTK w 2003 r., poz. 64, s. 28).

4. W uzasadnieniu projektodawca wskazuje, że „niezależnie od odpowiedzialności karnej przedsiębiorca poniesie również ustalaną każdorazowo w podpisanej umowie karę umowną”. Rada Legislacyjna zwraca uwagę, że planowana regulacja będzie niezgodna z jedną z fundamentalnych zasad prawa karnego – zasadą ne bis in idem – z zakazem „podwójnego karania”. Zasada ta była wielokrotnie przywoływana w orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego jako część składowa zasady demokratycznego państwa prawa (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 listopada 2004 r., sygn. K 18/03, OTK z 2004 r, poz. 103, oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2002 r., sygn. K 36/00, OTK z 2002 r., poz. 63).

 

VI. Uwagi dotyczące techniki legislacyjnej

1. Analiza rozwiązań projektu ustawy nasuwa również szereg uwag, które Rada Legislacyjna pragnie sformułować biorąc za punkt odniesienia zasady prawidłowej legislacji.

2. Po pierwsze należy zauważyć, że w przepisach projektu użyto wielu pojęć niedookreślonych lub podobnych, ale stosowanych w różnym znaczeniu. W projekcie ustawy, przykładowo, w sposób niekonsekwentny, zamiennie używane są dwa terminy: „przedsiębiorca o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym” lub „przedsiębiorca” (np. art. 6 ust. 3 art. 6 ust. 7 pkt 3). Ponadto pod rozwagę wnioskodawcy Rada Legislacyjna zgłasza sugestię o celowości zdefiniowania w art. 2 terminów „nadzór”, „organizowanie zadań”, „niepoprawne rozliczenia” czy też „nienależyte wykonywanie”.

3. Zaproponowany w art. 11 zakres upoważnienia dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia w ocenie Rady Legislacyjnej wydaje się być zbyt szeroki, gdyż zawiera także upoważnienie do określenia kompetencji organów państwa. W szczególności dotyczy to określania „zadań Ministra Obrony Narodowej jako organu koordynującego, nadzorującego i kontrolującego wszelkie działania związane z opracowaniem i realizacją (funkcjonowaniem) programu”, oraz „zadań administracji rządowej w procesach planistycznych” (art. 11 pkt 1–2 projektu). Zdaniem Rady Legislacyjnej określanie kompetencji organów państwa powinno stanowić materię regulacji ustawowej. Rada pragnie również zauważyć, że analizowane upoważnienie nie zawiera koniecznych z punktu widzenia art. 92 Konstytucji „wytycznych”.

4. W art. 14 projektu ustawy proponuje się, aby Minister Obrony Narodowej, w drodze zarządzenia, określał warunki i sposób naliczania kosztów utrzymywania przez przedsiębiorców mocy produkcyjnych, niezbędnych do realizacji zadań wynikających z programu oraz tryb przyznawania, sposób rozliczania oraz kontroli wydatkowania środków na ich utrzymanie. W ocenie Rady Legislacyjnej upoważnienie to powinno przyznawać Ministrowi kompetencję określania wskazanej materii w drodze rozporządzenia, gdyż przedsiębiorcy, o których mowa w omawianej regulacji, nie są podmiotami bezpośrednio podległymi Ministrowi Obrony Narodowej.

5. Zdaniem Rady Legislacyjnej w art. 19 pkt 1 projektu, nowelizującego art. 158 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, projektodawca nie wskazał ani podmiotu ani trybu, w którym możliwe będzie stwierdzenie „zagrożenia bezpośredniego zewnętrznego zagrożenia bezpieczeństwa państwa” (ust. 1). W ust. 2 tego przepisu nie określono również formy prawnej koniecznej dla „przeniesienia planowanych wydatków budżetowych między częściami i działami budżetu państwa”, które „mają zastosowanie również w przypadku uruchomienia programu mobilizacji gospodarki, o którym mowa w przepisach o organizowaniu zadań na rzecz obronności państwa realizowanych przez przedsiębiorców”.

Przypuszczać należy, że podobnie jak w przypadku określonym w art. 180 ust. 1, Rada Ministrów będzie miała prawo dokonania wspomnianego przeniesienia w drodze rozporządzenia. Tymczasem w projektowanych rozwiązaniach proponuje się, bez konieczności nowelizacji ustawy budżetowej, wprowadzenie możliwości dokonywania przeniesienia planowanych wydatków budżetowych również w sytuacji, gdy nie wprowadzono któregokolwiek z określonych w Konstytucji stanów nadzwyczajnych. Zdaniem Rady Legislacyjnej konieczne jest jednak stworzenie odrębnego trybu do dokonywania przeniesienia wydatków budżetowych niż dotychczas przewidziany w sytuacji wprowadzenia stanów nadzwyczajnych. Przypomnieć należy, że art. 228 ust. 5 Konstytucji stanowi, iż „działania podjęte w wyniku wprowadzenia stanu nadzwyczajnego muszą odpowiadać stopniowi zagrożenia i powinny zmierzać do jak najszybszego przywrócenia normalnego funkcjonowania państwa”.

6. Proponowana regulacja modyfikuje konstytucyjne kompetencje Sejmu i Senatu w zakresie nowelizacji ustawy o zmianie ustawy budżetowej (art. 219 i art. 221 Konstytucji). Zmienia również rolę ustawy budżetowej, jako wzorca kontroli w postępowaniu najwyższych funkcjonariuszy państwowych, a w szczególności członków Rady Ministrów ponoszących odpowiedzialność konstytucyjną przed Trybunałem Stanu (art. 198 ust. 1 i art. 156 ust. 1. Konstytucji). W ocenie Rady Legislacyjnej zasadne wydaje się rozważenie przez projektodawcę, czy wobec obowiązków obciążających Radę Ministrów, polegających na przedkładaniu sprawozdania z wykonania budżetu (art. 226 Konstytucji), nie należałoby włączyć Sejmu do planowanej procedury przeniesienia planowanych wydatków budżetowych między częściami i działami budżetu (np. poprzez uprzednie informowanie Sejmu lub jego organów wewnętrznych o planowanej decyzji w tej sprawie).  

7. Rada Legislacyjna pragnie również zwrócić uwagę projektodawcy na to, że „materia mobilizacji gospodarki” nadal będzie uregulowana nie tylko w planowanej ustawie, ale również w ustawie z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (art. 5 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r.).

8. Rada Legislacyjna zauważa ponadto, że projekt nie zawiera przepisów przejściowych dotyczących stosunków prawnych powstałych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie projektowanej ustawy.

 

VII. Konkluzja

            Zdaniem Rady Legislacyjnej podane przez projektodawcę w uzasadnieniu powody dostatecznie uzasadniają potrzebę przygotowania nowej ustawy o organizowaniu zadań na rzecz obronności państwa realizowanych przez przedsiębiorców i programie mobilizacji gospodarki. Za niezbędne uznać bowiem należy umocowanie opracowywania i funkcjonowania PMG w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Przedłożone w opiniowanym projekcie przepisy prawne zasługują generalnie na pozytywną ocenę, a sam projekt, po wprowadzeniu zmian i uzupełnień wskazanych w tej opinii, może być podstawą dalszych prac w ramach rządowego procesu legislacyjnego.

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanej przez: dra hab. Adama Doliwę,

prof. UwB, dra hab. Tomasza Bąkowskiego,

prof. UG, prof. dr hab. Elżbietę Kornberger-Sokołowską,

dra hab. Wojciecha Orłowskiego, prof. UMCS,

Rada Legislacyjna przyjęła w trybie obiegowym w dniu 22 grudnia 2016 r.