Opinia z 22 lutego 2019 r. o projekcie ustawy o zasadach pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywateli Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej oraz członków ich rodzin oraz świadczeniach z ubezpieczenia społecznego ...

(Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji)

Rada Legislacyjna                                                                                                  2019-02-22

przy

Prezesie Rady Ministrów

      RL-033-11/19

 

 

Opinia

o projekcie ustawy o zasadach pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej

obywateli Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej

oraz członków ich rodzin oraz świadczeniach z ubezpieczenia społecznego

w związku z wystąpieniem tego państwa z Unii Europejskiej

i Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej

 

 

1. Przedmiot projektu

Projekt ustawy z dnia 21 stycznia 2019 r. (zwany dalej: projektem) – przekazany Radzie Legislacyjnej do zaopiniowania pismem Prezesa Rządowego Centrum Legislacji z dnia 29 stycznia 2019 r. – reguluje zasady dalszego pobytu na tym terytorium obywateli Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej[1] i członków ich rodzin, posiadających w dniu poprzedzającym przewidywany dzień wejścia w życie ustawy (tj. 29 marca 2019 r.) prawo pobytu albo prawo stałego pobytu na terytorium RP. W zakresie przedmiotowym projektu znajduje się określenie trybu prowadzenia postępowań administracyjnych oraz organów właściwych w sprawach dotyczących pobytu wskazanych osób. Projekt reguluje też świadczenia z systemu zabezpieczenia społecznego, tak aby zapewnić ochronę osób korzystających z prawa do swobody przepływu osób[2], tzn. zarówno osób – w tym również, rzecz jasna, obywateli RP – podlegających polskim przepisom o ubezpieczeniach społecznych, ubezpieczeniu społecznym rolników lub zaopatrzeniu dla służb mundurowych, sędziów i prokuratorów oraz jednocześnie podlegających ubezpieczeniom społecznym w Zjednoczonym Królestwie przed 30 marca 2019 r. lub tych, które zamieszkiwały w tym państwie w dniu 29 marca 2019 r. albo zamieszkują tam nadal, jak również obywateli Zjednoczonego Królestwa oraz członków ich rodzin, którym przysługiwało w RP prawo do określonych świadczeń z systemu zabezpieczenia społecznego. Założeniem jest, by zakres podmiotowy przepisów projektu dotyczących ubezpieczeń społecznych realizował zasadę równego traktowania, tzn. obejmował osoby uprawnione do określonych świadczeń według przepisów obowiązujących w RP, bez względu na obywatelstwo tych osób[3]. Przyjęcie tego założenia jest całkowicie zasadne.

 Obecnie obywatele Zjednoczonego Królestwa – jak wszyscy obywatele państw Unii Europejskiej, Europejskiego Obszaru Gospodarczego oraz Konfederacji Szwajcarskiej – podlegają zasadom określonym w Ustawie z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 900 ze zm.). Ponieważ 29 marca 2019 r. Zjednoczone Królestwo przestanie być członkiem zarówno Unii Europejskiej, jak i (automatycznie) Europejskiego Obszaru Gospodarczego[4], regulacja wskazanej wyżej materii jest konieczna. Podobnie niezbędne jest unormowanie kwestii świadczeń z systemu zabezpieczenia społecznego po wyjściu Zjednoczonego Królestwa z UE.

 

2. Geneza i cel projektu

W uzasadnieniu projektu stwierdzono, że celem projektu jest uregulowanie wskazanej materii na wypadek braku zawarcia przez UE i Zjednoczone Królestwo umowy o wystąpieniu tego państwa z UE i EURATOM, jak też niepowiadomienia przed 30 marca depozytariusza wymienionej umowy o zakończeniu przez strony właściwych procedur wewnętrznych odnośnie do wejścia jej w życie[5]. Projekt ma z założenia charakter niejako warunkowy, tzn. jego przepisy mają obowiązywać jedynie w przypadku braku odmiennego uregulowania kwestii pobytu obywateli Zjednoczonego Królestwa na terytorium Unii Europejskiej w akcie prawa międzynarodowego.

W cytowanym w uzasadnieniu projektu komunikacie Komisji Europejskiej z 13 listopada 2018 r.[6] wskazano, że obywatele Zjednoczonego Królestwa, aby w dalszym ciągu mieszkać i przebywać na terytorium UE, muszą otrzymać dokumenty pobytowe wydane przez krajowe organy emigracyjne. Natomiast po uzyskaniu statusu rezydenta długoterminowego w państwie członkowskim UE, określonego w dyrektywie 2003/109/WE z dnia 25 listopada 2003 r. dotyczącej statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi (Dz. Urz. Urz. UE z 23.01.2004 r., L 16/44), obywatele ci będą mieć takie same prawa w  zakresie  dostępu  do  zatrudnienia, edukacji oraz podstawowych  świadczeń  społecznych, jak obywatele UE, a także możliwość skorzystania z prawa łączenia rodzin[7]. Jednocześnie według Komisji Europejskiej regulacje przyjmowane przez państwa członkowskie nie powinny dawać takich samych korzyści, jak te wynikające z członkostwa w UE. Ponadto zastosowane przez państwa członkowskie „środki awaryjne” mają posiadać charakter tymczasowy i zasadniczo „nie  powinny wykraczać poza koniec 2019 r.”[8]. Określone w opiniowanym projekcie rozwiązania mają charakter krajowych środków awaryjnych w rozumieniu cytowanego komunikatu, a zatem powinny realizować wskazane w komunikacie wytyczne, jak też muszą być zgodne z prawem UE oraz międzynarodowymi zobowiązaniami Unii[9].

W uzasadnieniu przedłożonego projektu wskazuje się, że proponowane regulacje z jednej strony mają przeciwdziałać sytuacji, w której 30 marca 2019 r. – wobec braku umowy między UE a Zjednoczonym Królestwem – obywatele Zjednoczonego Królestwa oraz członkowie ich rodzin znajdą się w sytuacji cudzoziemców nielegalnie przebywających na terytorium RP. Poza tym umożliwiają one „tym osobom kontynuację dotychczasowego pobytu na tym terytorium w tożsamym celu (np. wykonywania pracy, prowadzenia działalności gospodarczej itd.) i uzyskanie stosownych zezwoleń pobytowych”[10].

 

3. Uwagi ogólne

Pobyt krótkoterminowy obywateli Zjednoczonego Królestwa na terytorium UE od 30 marca 2019 r. – jak podkreśla się także w uzasadnieniu do opiniowanego projektu – ma zostać uregulowany na poziomie unijnym przez zmianę załącznika II rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/1806 z dnia 14 listopada 2018 r. wymieniającego państwa trzecie, których obywatele muszą posiadać wizy podczas przekraczania granic zewnętrznych, oraz te, których obywatele są zwolnieni z tego wymogu (Dz. Urz. Urz. UE z 28.11.2018 r., L 303/39). Przypuszczalnie obywatele Zjednoczonego Królestwa będą zwolnieni z obowiązku posiadania wizy, jeżeli ich całkowity pobyt nie przekroczy 90 dni w każdym 180-dniowym okresie. Trzeba jednak podkreślić, że póki co taka zmiana wymienionego rozporządzenia nie została jednak dokonana. Jednakże ustawodawca krajowy uregulować musi kwestię pobytu czasowego oraz pobytu stałego obywateli Zjednoczonego Królestwa i członków ich rodzin. Projekt przyjmuje w art. 5 trwający od 30 marca 2019 r. do 31 marca 2020 r. okres przejściowy, w którym pobyt na terytorium RP tych osób, jeżeli 29 marca 2019 r. posiadały prawo pobytu lub prawo stałego pobytu, będzie nadal uznawany za legalny na dotychczasowych zasadach, a więc przez ten czas osoby te będą mogły dalej prowadzić działalność gospodarczą lub wykonywać pracę. W tym okresie będą one mogły złożyć wnioski o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy albo na pobyt stały, a jeżeli postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia stosownego zezwolenia nie zakończy się do 31 marca 2020 r., zachowają te uprawnienia do czasu zakończenia postępowania. Należy zauważyć, że projekt zawiera rozwiązania korzystniejsze dla obywateli Zjednoczonego Królestwa niż te wskazane w cytowanym komunikacie Komisji Europejskiej, zawierające propozycje stosowania krajowych środków awaryjnych jedynie do końca 2019 r.[11]

Zgodnie z oceną skutków regulacji sporządzoną 17 stycznia 2019 r. regulacja będzie bezpośrednio oddziaływać na około 5707 osób, taka jest bowiem liczba – według danych na 1 grudnia 2018 r. – obywateli brytyjskich mających prawo pobytu lub prawo stałego pobytu na terytorium RP. Przyjąć można, że liczba członków rodzin tych osób, którzy nie są obywatelami UE lub obywatelami Zjednoczonego Królestwa, nie przekroczy setki (1 grudnia 2018 r. liczba ta wynosiła 69 osób). Są to wielkości bardzo małe – zwłaszcza w porównaniu z liczbą obywateli RP przebywających w Zjednoczonym Królestwie. Właściwe podejście do grupy obywateli brytyjskich długoterminowo przebywających w RP – podkreślone zresztą w uzasadnieniu projektu – zakładać powinno umożliwienie tym osobom kontynuowania legalnego pobytu i dotychczasowej aktywności na terytorium RP, z uwzględnieniem zasady wzajemności i wymogów niezbędnych dla ochrony bezpieczeństwa publicznego, które jest wartością chronioną przez prawo pierwotne UE (wskazane jest chociażby w art. 52 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej). Przy czym w trakcie postępowań o udzielenie właściwych zezwoleń na osoby te nie powinny zostać nałożone obowiązki bądź ciężary – w tym obowiązki dowodowe – o charakterze nadmiernym, nieproporcjonalne w stosunku do potrzeby ochrony bezpieczeństwa publicznego, porządku publicznego lub zdrowia publicznego.

 

 

4. Uwagi o zasadach techniki prawodawczej

Przedłożony do zaopiniowania projekt jest wyraźnie niespójny wewnętrznie pod względem redakcyjnym, a wskutek tego budzi poważne zastrzeżenia pod względem zachowania standardów określonych w załączniku do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 283). Projekt został przygotowany tak, jakby stanowił tekst jednolity inkorporujący nowelizację ustawy już obowiązującej. Stąd też w art. 3 występują punkty 2a–2e oraz 4a i 4b, a po art. 15 następują art. 15a–15u, natomiast po art. 22 umieszczone są art. 22a–22g. Z kolei w ogóle nie występuje w projekcie art. 16 [sic!], wobec czego po artykule 15u znajduje się od razu art. 17. Taka konstrukcja projektu jest w sposób oczywisty nieprawidłowa, gdyż Zasady techniki prawodawczej w § 57 ust. 1 wskazują, że należy zachować ciągłość numeracji artykułów w obrębie całej ustawy. Zdecydowanie zatem należy dokonać przenumerowania artykułów w ramach całego projektu. Ponadto zastrzeżenia z punktu widzenia Zasad techniki prawodawczej budzi umiejscowienie obecnego art. 22g projektu, przy czym uwagi na ten temat znajdują się w części poniżej.

Trzeba też zauważyć, że uzasadnienie projektu także jest złożone – by nie powiedzieć: „sklejone” – z odrębnie przygotowanych części. Tekst dotyczący art. 15a–15u oraz 22a–22g na s. 24–41 zaczyna się od uwag ogólnych dotyczących wystąpienia Zjednoczonego Królestwa z UE, dublujących treść uwag na początku uzasadnienia, a ponadto oddzielony jest od końcowej partii uzasadnienia poziomą linią (s. 41). Z niewiadomych też przyczyn najpierw zostały omówione przepisy art. 22a–22e, a następnie art. 15a–15u. Co najistotniejsze jednak, na s. 17 znalazła się uwaga o treści art. 16, który ostatecznie nie znalazł się w projekcie, a na s. 29 jest wzmianka o przyczynach wykreślenia z projektu art. 16, który miał wprowadzać zmianę do art. 87 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zatem uzasadnienie projektu zdecydowanie wymaga uporządkowania[12].  

 

5. Uwagi szczegółowe do projektu ustawy

1) Definicje

Art. 3 projektu zawiera definicje członka rodziny (pkt 1), obywatela Zjednoczonego Królestwa (pkt 2), okresu ubezpieczenia, okresu zatrudnienia lub okresu pracy na własny rachunek, państw członkowskich, polskiego organu rentowego (pkt. 2a–2e – zob. powyżej uwagę o zasadach techniki prawodawczej), prawa pobytu (pkt 3), prawa stałego pobytu (pkt 4), przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (pkt 4a), ustawodawstwa  (pkt 4b) oraz zaproszenia (pkt 5). Definicje te w swej konstrukcji odwołują się do właściwych aktów prawa polskiego (zwłaszcza Ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin[13], implementującą Dyrektywę  2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa  obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na  terytorium  Państw Członkowskich[14]) oraz unijnego (zwłaszcza Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego[15]). Definicje te nie budzą zastrzeżeń merytorycznych.

 

2) Domniemania prawne

Art. 5 statuuje domniemanie legalności pobytu obywateli Zjednoczonego Królestwa i członków ich rodzin w okresie do 31 marca 2020 r. Art. 6 zawiera domniemania prawne dotyczące legalności pobytu w RP obywateli Zjednoczonego Królestwa oraz członków ich rodzin. Domniemywa się zatem, że obywatelowi Zjednoczonego Królestwa przysługiwało prawo pobytu na terytorium RP, jeżeli posiadał 29 marca 2019 r. ważne zaświadczenie o zarejestrowaniu pobytu obywatela UE (ust. 1), a prawo stałego pobytu – jeżeli posiadał tego samego dnia ważny dokument potwierdzający prawo stałego pobytu (ust. 2). Natomiast w przypadku członka rodziny obywatela Zjednoczonego Królestwa domniemywa się, że przysługiwało mu prawo pobytu, gdy posiadał 29 marca 2019 r. kartę pobytu członka rodziny obywatela UE (ust. 3), prawo stałego pobytu zaś – jeżeli posiadał w tym samym dniu kartę stałego pobytu członka rodziny obywatela UE (ust. 4). Konstrukcja użyta w art. 6 projektu jest dziwna, zwłaszcza że zgodnie z art. 76 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego[16] – na potrzeby tego postępowania: „Dokumenty  urzędowe  sporządzone  w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone”. Trudno więc ustanawiać domniemanie posiadania określonego prawa (uprawnienia), jeżeli odpowiedni dokument urzędowy to prawo potwierdza. Wobec tego brzmienie przepisu art. 6 w kształcie zaproponowanym w projekcie nie zasługuje na poparcie. Natomiast zamiast tego należy zaproponować umieszczenie wśród przepisów przejściowych (najbardziej odpowiednim miejscem do tego jest obecny art. 21 projektu) przepisu dotyczącego zachowania ważności – w okresie od dnia wejścia w życie do 31 marca 2020 r. – dokumentów potwierdzających prawo pobytu lub prawo stałego pobytu wydanych obywatelom Zjednoczonego Królestwa jeszcze jako obywatelom UE oraz członkom ich rodzin. Przepis art. 6 w obecnym brzmienia tego skutku nie zapewnia (zob. uwagi do art. 21 projektu).

 

3) Udzielanie zezwoleń na pobyt czasowy oraz na pobyt stały

Art. 7 reguluje warunki udzielania obywatelom Zjednoczonego Królestwa oraz członkom ich rodzin, mającym prawo pobytu na terytorium RP w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy, zezwoleń na pobyt czasowy. Artykuł ten jest wyraźnie wzorowany na art. 100 Ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2094 ze zm.; dalej też: ustawa o cudzoziemcach), przewidującym m.in. podobną procedurę w przypadku cudzoziemca, którego dane zostały wpisane do Systemu Informacyjnego Schengen do celów odmowy wjazdu. Przyjętą konstrukcję prawną można uznać za w zasadzie poprawną. Zasadne jest przyjęte założenie, że w okresie między 30 marca 2019 r. a 31 marca 2020 r. reżim uzyskiwania zezwoleń przez obywatela Zjednoczonego Królestwa oraz członka jego rodziny ma być korzystniejszy niż przewidziany w ustawie o cudzoziemcach (co wyraża się w tym, że nie deklaruje się celu pobytu), ale nie powiela rozwiązań przewidzianych dla obywateli UE. Trzeba jednak zgłosić dwa zastrzeżenia. Pierwsze dotyczy niepotrzebnego powtórzenia w ust. 3 pkt 1, że odmowa udzielenia zezwolenia nastąpi, gdy wnioskodawca nie posiadał w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy prawa pobytu na terytorium RP. Ponieważ posiadanie w tej dacie tego prawa jest warunkiem sine qua non udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, wskazanym w ust. 1 i ust. 2, więc ust. 3 pkt 1 można by sformułować następująco: „obywatel Zjednoczonego Królestwa lub członek jego rodziny nie spełnia warunku, o którym mowa w ust. 1 lub ust. 2”.

Drugie zastrzeżenie – zdecydowanie istotniejsze – odnosi się do badania w toku postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, czy „związek małżeński z obywatelem Zjednoczonego Królestwa został zawarty lub istnieje w celu obejścia przepisów określających zasady i warunki wjazdu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, ich przejazdu przez to terytorium, pobytu na nim i wyjazdu z niego” (ust. 3 pkt 6). Szczegóły ustaleń w tym zakresie określają z kolei ust. 6–9 analizowanego artykułu. Bez wątpienia przepisy te mają swój pierwowzór w art. 169 ustawy o cudzoziemcach. Wprowadzenie tej regulacji nie bierze pod uwagę jednej ważnej okoliczności – mianowicie, że członkowie rodziny obywateli brytyjskich, ubiegający się o zezwolenie na pobyt czasowy, otrzymali już prawo pobytu na mocy przepisów ustawy z 2006 r. o wjeździe na terytorium RP. W przypadku zaś cudzoziemców będących małżonkami obywateli Zjednoczonego Królestwa, mających zarazem wówczas status obywateli UE, okoliczność, czy małżeństwo nie zostało zawarte dla pozoru, była już sprawdzana na podstawie art. 31 ust. 2 ustawy z 2006 r. o wjeździe na terytorium RP. Zatem badanie tej samej okoliczności powtórnie – i to na podstawie szczegółowych kryteriów wskazanych w art. 7 ust. 7 projektu – jest niecelowe i jedynie niepotrzebnie wydłuży postępowanie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Mając z kolei na uwadze występujące obecnie duże obciążenie komórek urzędów wojewódzkich zajmujących się sprawami cudzoziemców, można mieć wątpliwości, czy – gdyby przepisy art. 7 ust. 6–9 zostały wprowadzone w proponowanym kształcie – możliwe byłoby szybkie uzyskanie właściwych zezwoleń pobytowych przez członków rodzin obywateli brytyjskich niebędących obywatelami UE. Ponadto przewidywana regulacja ogranicza prawa procesowe tych osób, gdyż w ślad za art. 169 ust. 5 ustawy o cudzoziemcach wyłącza – na mocy art. 7 ust. 9 projektu – stosowanie art. 79 Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że nie będą one mogły uczestniczyć w przeprowadzaniu dowodu ani składać wyjaśnień co do tego. Podkreślić też trzeba, że jak jasno wynika z oceny skutków regulacji – liczba osób mogących ubiegać się o zezwolenie na pobyt czasowy na podstawie art. 7 ust. 2 projektu nie przekracza kilkudziesięciu, a wobec tego tym bardziej niezasadne wydaje się stosowanie wobec nich nadmiernie formalistycznych rozwiązań.

Jednocześnie zauważyć trzeba, że gdyby już doszło do ustalenia, że osoba, której udzielono zezwolenia na pobyt czasowy na podstawie art. 7 ust. 2, zawarła małżeństwo dla pozoru, powinna istnieć możliwość cofnięcia wydanego jej zezwolenia[17]. Jest to bowiem niezbędne do realizacji właściwej polityki imigracyjnej państwa, a także ochrony porządku publicznego, obejmującej m.in. możliwość usunięcia z terytorium RP osób niepożądanych. Jednakże projekt nie zawiera podstawy prawnej do tego, gdyż w art. 8 nie wskazano małżeństwa dla pozoru jako przesłanki cofnięcia zezwolenia w przypadku małżeństwa dla pozoru. W związku z powyższym należy postulować usunięcie z projektu ust. 3 pkt 6 oraz ust. 6–9 art. 7, a dodanie ust. 2 do art. 8, proponując zarazem jego następującą treść: „Zezwolenie na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 7 ust. 2, cofa się, gdy związek małżeński z obywatelem Zjednoczonego Królestwa został zawarty lub istnieje w celu obejścia przepisów określających zasady i warunki wjazdu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, ich przejazdu przez to terytorium, pobytu na nim i wyjazdu z niego”. Wydaje się, że taka regulacja w wystarczający sposób zabezpiecza interes państwa. Ponadto możliwość unieważnienia karty pobytu członka rodziny obywatela Zjednoczonego Królestwa w przypadku ujawnienia, że „związek małżeński członka rodziny obywatela UE został zawarty dla pozoru”, przewidują dotychczasowe przepisy (art. 36 ust. 1 pkt 3 ustawy z 2006 r. o wjeździe na terytorium RP).

Art. 9 projektu reguluje elementy wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Jest on trawestacją art. 105 ustawy o cudzoziemcach, wskazującego elementy wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy normowanego tą ustawą. Podkreślić przy tym należy, że przeniesienie regulacji nie jest odpowiednie wobec osób, które – mieszkając w Polsce – dotychczas korzystały ze swobody przemieszczania się w obrębie państw–stron układu z Schengen bez kontroli granicznych i jakichkolwiek szczególnych formalności. Art. 9 ust. 1 pkt 5 wymaga, by obywatel Zjednoczonego Królestwa lub członek jego rodziny podawał „informację o poprzednich pobytach wnioskodawcy do dnia 29 marca 2019 r. na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej”. Przepis ten nie wskazuje, o jakie pobyty chodzi, a zatem – lege non distinguente – należałoby przyjąć, że chodzi o wszelkie, nawet te trwające kilka godzin i odbyte sporo lat temu. Jeszcze przed otrzymaniem prawa pobytu obywatel ten lub członek jego rodziny mógł wielokrotnie przyjeżdżać na terytorium RP, korzystając z przysługującej mu swobody przemieszczania się po terytorium UE. Wymaganie, aby wnioskodawca podawał informacje o wszystkich, nawet krótkich pobytach na terytorium RP jest nie tylko nieproporcjonalne, ale także niewykonalne w praktyce, gdyż nie można oczekiwać, by osoba pamiętała o wszystkich wjazdach na terytorium RP na przykład podczas wycieczek weekendowych czy spędzania urlopu, zwłaszcza że żadne kontrole graniczne nie były przeprowadzane. Przy czym wnioskodawca informacje te przedstawia pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (art. 9 ust. 1 pkt 9), a zatem teoretycznie – by użyć takiego przykładu – zapomnienie podczas wypełniania wniosku o dwudniowej wycieczce z Londynu do Krakowa odbytej w 2006 r. może sprowadzić na wnioskodawcę odpowiedzialność karną. Z kolei art. 9 ust. 1 pkt 7 nakłada obowiązek przedstawienia informacji „o podróżach i pobytach wnioskodawcy poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie ostatnich 5 lat”. Znowu – przepis nie wyszczególnia, o jakie podróże i pobyty chodzi, zatem przyjąć trzeba, że o wszelkie, w tym np. o weekendową wycieczkę na narty do Republiki Czeskiej. Przedstawienie wyczerpującej i prawdziwej informacji o wyjazdach i podróżach odbywanych na terytorium UE może być zatem warunkiem równie niełatwym do spełnienia, jak przedłożenie informacji o wszystkich pobytach na terytorium RP. Wobec tego z wymogów przedłożenia informacji wyszczególnionych w punktach 5 i 7 w ich obecnym kształcie należy zrezygnować. Jednakże względy ochrony bezpieczeństwa państwa, o której mowa m.in. w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, mogą przemawiać i – jak można dowodzić – przemawiają za tym, aby osoba ubiegająca się o zezwolenie na pobyt czasowy przedłożyła informację o swoich podróżach i pobytach poza terytorium UE. Zatem należy postulować zastąpienie analizowanych tutaj punktów punktem o następującym brzmieniu: „informację o podróżach i pobytach wnioskodawcy w okresie 5 lat przed datą złożonego wniosku poza terytorium Unii Europejskiej określonym na dzień poprzedzający dzień wejścia w życie ustawy”.

Art. 10 projektu reguluje udzielanie zezwoleń na pobyt stały. Ponieważ artykuł ten jest skonstruowany bardzo podobnie, jak art. 7 projektu, uwagi przedstawione wyżej należy odpowiednio doń odnieść. Po pierwsze z powodów analogicznych do tych, o których była mowa, zasadne wydaje się nadanie pkt. 1 ust. 3 tego artykułu następującego brzmienia: obywatel Zjednoczonego Królestwa lub członek jego rodziny nie spełnia warunku, o którym mowa w ust. 1 lub ust. 2”. Po drugie – ust. 6–7 artykułu przewidują procedurę ustalania, czy związek małżeński z obywatelem Zjednoczonego Królestwa „został zawarty lub istnieje w celu obejścia przepisów określających zasady i warunki wjazdu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, ich przejazdu przez to terytorium, pobytu na nim i wyjazdu z niego”. Jak była o tym mowa w odniesieniu do art. 7 projektu, wnioskodawcami są osoby, w odniesieniu do których okoliczność, czy związek małżeński został zawarty dla pozoru, była już badana w trakcie postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z 2006 r. o wjeździe na terytorium RP – w tym przypadku art. 56 ust. 2 tej ustawy, wskazującego zawarcie małżeństwa dla pozoru jako przesłankę odmowy wydania karty stałego pobytu członka rodziny obywatela UE. Sprawdzanie powtórnie tych samych okoliczności faktycznych w odniesieniu do osób, które już mają prawo stałego pobytu na terytorium RP, powodować może zbędne wydłużenie postępowania i jest niecelowe – tym bardziej, że o zezwolenie na pobyt stały na podstawie art. 10 ust. 2 ubiegać się może najwyżej kilkadziesiąt osób w skali całego kraju. Dlatego też należy postulować rezygnację z wprowadzania do art. 10 pkt. 6 w ust. 3 oraz ust. 6–7.

Projekt nie reguluje autonomicznie kwestii cofnięcia zezwolenia na pobyt stały, a jedynie art. 12 ust. 8 przewiduje odpowiednie stosowanie w tej materii art. 199 ust. 1 pkt 1 i pkt 3–5 ustawy o cudzoziemcach. Jednakże należy rozważyć dodanie przepisu, przewidującego cofnięcie zezwolenia na pobyt stały, o którym mowa w art. 10 ust. 2 projektu, gdy związek małżeński z obywatelem Zjednoczonego Królestwa został zawarty lub istnieje w celu obejścia przepisów określających zasady i warunki wjazdu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, ich przejazdu przez to terytorium, pobytu na nim i wyjazdu z niego. Przyjęcie takiego rozwiązania pozwoli na właściwą reakcję w przypadku, gdyby ujawnione jednak zostało, że małżeństwo takie zostało zawarte dla pozoru, natomiast pozwoli na uniknięcie przedłużającego postępowanie badania tej okoliczności w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na pobyt stały. Dodać należy, że  unieważnienie karty  stałego  pobytu  członka  rodziny  obywatela  UE w przypadku ujawnienia pozorności małżeństwa przewiduje art. 60 ust. 2 pkt 3 ustawy z 2006 r. o wjeździe na terytorium RP, stosowany obecnie do mających prawo stałego pobytu na terytorium RP członków rodzin obywateli brytyjskich.

Art. 11 projektu normuje elementy wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały. Z powodów, o których była już mowa, należy zaproponować usunięcie lit. a i b pkt 4 ust. 1 tego artykułu, wprowadzających wymogi przedstawienia informacji – odpowiednio – o podróżach o pobytach wnioskodawcy poza terytorium RP w okresie 5 lat przed datą złożenia wniosku oraz o poprzednich pobytach wnioskodawcy na terytorium RP. W miejsce tych wymogów zaproponować trzeba – jako zasadne i służące ochronie bezpieczeństwa państwa – wprowadzenie przedstawienia informacji o „podróżach i pobytach wnioskodawcy w okresie 5 lat przed datą złożonego wniosku poza terytorium Unii Europejskiej określonym na dzień poprzedzający dzień wejścia w życie ustawy”.

Art. 12 projektu statuuje m.in. wymóg, by wniosek o udzielenie odpowiedniego zezwolenia złożony został osobiście. Natomiast jeżeli chodzi o składanie wniosków przez osoby małoletnie albo ubezwłasnowolnione – ust. 6 tego artykułu odsyła do art. 105 ust. 2–4 ustawy o cudzoziemcach, co jest rozwiązaniem właściwym. Przywołane ustępy 6 i 8 art. 12 przewidują odpowiednie stosowanie szeregu przepisów ustawy o cudzoziemcach. W tym zakresie należy wskazać, że ponieważ art. 4 projektu autonomicznie reguluje kwestię organu wyższego stopnia, nie ma potrzeby odwoływać się do art. 4 ustawy o cudzoziemcach. W ust. 8 należy dodać odesłania do 202 ust. 2–4 ustawy o cudzoziemcach, dotyczącego składania wniosku przez osoby małoletnie albo ubezwłasnowolnione. Ponadto do postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy uregulowanego w projekcie może znaleźć odpowiednie zastosowanie art. 99 ust. 1 pkt 7 ustawy o cudzoziemcach, a nie cały ust. 1 tego artykułu, a do postępowania o udzielenie zezwolenia na pobyt stały – tylko art., 196 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach, nie zaś cały ust. 1 wskazanego artykułu.

Art. 13 projektu zawiera upoważnienie do wydania przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych rozporządzenia regulującego określone kwestie techniczne postępowań o wydanie zezwoleń, które zostają unormowane projektem, w tym wzory formularzy wniosków. Artykuł ten jest skonstruowany poprawnie. Podobnie też nie budzi wątpliwości art. 14, dotyczący kart pobytu i umieszczanych w nich adnotacji. Zastanawia jednak użycie w adnotacji terminu „brexit”, który jest wzięty z dyskursu publicystycznego, a nie po prostu: „UK”.

 

4) Wykonywanie pracy i prowadzenie działalności gospodarczej na terytorium RP

Art. 15 projektu dotyczy wykonywania pracy oraz podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez obywatela Zjednoczonego Królestwa lub członka jego rodziny. W związku z periodycznym charakterem przepisów projektu należałoby rozważyć dodanie w tym artykule sformułowania o przysługiwaniu wskazanych uprawnień do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt stały albo na pobyt czasowy stanie się ostateczna, albo do końca okresu przejściowego, czyli 31 marca 2020 r. Sformułowanie to mogłoby otrzymać następujące brzmienie: „do dnia, o którym mowa w art. 12 ust. 3 pkt 2, a jeżeli nie złożono wniosku o wydanie zezwolenia, o którym mowa w art. 7 ust. 1 lub ust. 2 albo art. 10 ust. 1 lub ust. 2, w terminie wskazanym w art. 12 ust. 1 niniejszej ustawy – nie dłużej niż do dnia 31 marca 2020 r.”.

Art. 15a projektu przyznaje uprawnienie do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej cudzoziemcowi posiadającemu zezwolenie na pobyt czasowy regulowane niniejszym projektem albo – w okresie do 31 marca 2020 r. – cudzoziemcowi czasowo delegowanemu przez pracodawcę mającego siedzibę na terytorium Zjednoczonego Królestwa w celu świadczenia usług na terytorium RP. Artykuł ten jest skonstruowany poprawnie.

 

5) Przepisy dotyczące bezrobotnych

Art. 15b projektu daje możliwość utrzymania przez obywateli Zjednoczonego Królestwa oraz członków ich rodzin statusu bezrobotnego, określonego w Ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz.U.  z  2018  r., poz. 1265 ze zm.; dalej: „ustawa o promocji zatrudnienia”), do dnia 31 marca 2020 r. Zauważyć jednak trzeba, że postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy albo na pobyt stały może – bez winy wnioskodawcy – nie zostać zakończone przed 31 marca 2020 r. Wówczas automatycznie osoba taka zostanie pozbawiona statusu bezrobotnego, co w konsekwencji prowadzić będzie do przerwy w posiadaniu statusu bezrobotnego i m.in. do braku pomocy ze strony powiatowego urzędu pracy.  Należy też tak zredagować analizowany artykuł, aby nie posiadał redundantnych stwierdzeń. Dlatego proponuje się następujące brzmienie obecnego art. 15b ust. 1 projektu: „Obywatele Zjednoczonego Królestwa oraz członkowie ich rodzin, posiadający status bezrobotnego w dniu 29 marca 2019 r., zachowują ten status na dotychczasowych zasadach, określonych w ustawie z dnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (…)  do dnia, o którym mowa w art. 12 ust. 3 pkt 2, a jeżeli nie złożono wniosku o wydanie zezwolenia, o którym mowa w art. 7 ust. 1 lub ust. 2 albo art. 10 ust. 1 lub ust. 2, w terminie wskazanym w art. 12 ust. 1 niniejszej ustawy – nie dłużej niż do dnia 31 marca 2020 r.”.

Natomiast niewłaściwe z paru powodów jest sformułowanie ust. 2 art. 15b, wskazującego: „W celu zachowania statusu bezrobotnego po dniu 31 marca 2020 r., obywatele Zjednoczonego Królestwa oraz członkowie ich rodzin muszą do tego dnia uzyskać zezwolenie na pobyt stały lub czasowy, zgodnie z ustawą”. Po pierwsze w tekście ustawy należy formułować przepisy w czasie teraźniejszym, unikając czasowników modalnych, a do takich niewątpliwie należy „musieć”. Po drugie przepis ten pozwoli na kontynuowanie statusu bezrobotnego tylko tym osobom, które miały ten status w dniu 31 marca 2020 r. i do tego dnia uzyskały zezwolenie na pobyt stały lub czasowy. Osoby posiadające zezwolenie na pobyt stały na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wymienione są pod lit e art. 1 ust. 3 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia – w katalogu osób, do których mają zastosowanie przepisy tej ustawy. Zatem osoby mające to zezwolenie, niezależnie od tego, czy postawą jego udzielenia będzie ustawa o cudzoziemcach, czy też ustawa, której projektu dotyczy niniejsza opinia, będą mogły posiadać status bezrobotnego i korzystać ze wszystkich uprawnień, które daje ustawa o promocji zatrudnienia. Wobec tego nie ma potrzeby już wymieniać tych osób w przepisach dotyczących bezrobotnych w niniejszym projekcie. Inna jednak będzie sytuacja osób, którym udzielone zostanie zezwolenie na pobyt czasowy na podstawie art. 7 ust. 1 lub ust. 2 niniejszego projektu. Proponowany przepis art. 15b ust. 2 daje tym osobom możliwość kontynuowania statusu bezrobotnego, ale już nie – nabycia go później, w dalszym okresie, na który ważne jest zezwolenie na pobyt czasowy. Zdarzyć się przecież może, że osoba taka np. straci pracę. Wspomniany katalog osób, do których stosuje się przepisy ustawy o promocji zatrudnienia, wymienia w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. g–ha  kategorie osób mających zezwolenie na pobyt czasowy wydane na podstawie wskazanych tam przepisów ustawy o cudzoziemcach; osoby te – rzecz jasna – mogą uzyskiwać status bezrobotnego, a także korzystać ze świadczeń, usług i instrumentów rynku pracy uregulowanych w tej ustawie. Brak w tym katalogu obywateli Zjednoczonego Królestwa oraz członków ich rodzin posiadających zezwolenie na pobyt czasowy spowoduje, że znajdą się oni w gorszej sytuacji niż inne osoby posiadające określone kategorie zezwoleń na pobyt czasowy. Dlatego też należy postulować rezygnację w projekcie z ust. 2 art. 15b, a zamiast tego – dokonanie zmiany ustawy o promocji zatrudnienia przez dodanie w art. 1 ust. 3 pkt 2 po lit. hb – lit. hc w brzmieniu: „posiadających zezwolenie na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 7 ust. 1 lub ust. 2 ustawy z dnia … o zasadach pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywateli Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej oraz członków ich rodzin oraz świadczeniach z ubezpieczenia społecznego w związku z wystąpieniem tego państwa z Unii Europejskiej i Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej”.

Art. 15c projektu, uzależniający kontynuowanie pobierania prawa do zasiłku dla bezrobotnych przez obywateli Zjednoczonego Królestwa lub członków ich rodzin od posiadania przez nich statusu bezrobotnego, skonstruowany jest prawidłowo.

Art. 15d i 15e projektu dotyczą z kolei obywateli RP, którzy byli zatrudnieni na terytorium Zjednoczonego Królestwa. W odniesieniu do nich nasuwa się wątpliwość, czy – z uwagi na przedmiot opiniowanego projektu – kwestie te nie powinny zostać uregulowane bezpośrednio w ustawie o promocji zatrudnienia. Tę samą wątpliwość budzi art. 22b projektu. Jeżeli chodzi o zagadnienia merytoryczne, treść art. 15d, pozwalającego zaliczyć do 365-dniowego okresu zatrudnienia wymaganego do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych okres zatrudnienia obywatela RP na terytorium Zjednoczonego Królestwa, nie budzi zastrzeżeń. Natomiast art. 15e dotyczy uznawania dokumentu wydanego przez brytyjską instytucję na podstawie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w UE. Przepis ten jednak odnosi się tylko do dokumentów wydanych do dnia 29 marca 2019 r., nie ma w nim zaś – potrzebnej, jak się wydaje, w świetle regulacji art. 15d projektu – regulacji odnoszącej się do dokumentów wydanych po tej dacie, lecz dotyczących okresów wcześniejszych. Ponadto art. 15d wymienia także okresy zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu ustawy o promocji zatrudnienia, w okresie od 30 marca 2019 r. do 31 marca 2020 r. Pojawia się zatem pytanie – na które w projekcie nie można znaleźć odpowiedzi – w jaki sposób będzie można udokumentować te okresy. Wobec tego to zagadnienie powinno także zostać unormowane, chociaż raczej w ustawie o promocji zatrudnienia aniżeli w niniejszym projekcie.

6) Przepisy o zabezpieczeniu społecznym

Art. 15f projektu właściwie reguluje zakres podmiotowy stosowania przepisów o zabezpieczeniu społecznym zawartych w art. 15g–15u projektu. Większość z tych przepisów – art. 15h–15p projektu – dotyczy świadczeń z tytułu starości, niezdolności do pracy oraz rent rodzinnych. Są one skonstruowane poprawnie i precyzyjnie, nie wywołując problemów interpretacyjnych. Natomiast przepisy art. 15r–15u regulują materię świadczeń pieniężnych z tytułu choroby, macierzyństwa, w tym świadczeń równoważnych dla ojca, oraz zasiłków z tytułu śmierci, a ich konstrukcję należy uznać za prawidłową. Art. 15p projektu zasadnie wprowadza podstawę prawną wymiany danych i dokumentów polskich organów rentowych z właściwymi instytucjami Zjednoczonego Królestwa, a także uznawania dokumentów wydanych przez te instytucje. Trzeba jednak zauważyć, że dane, o których mowa w tym artykule, są niewątpliwie danymi osobowymi w rozumieniu art. 4 pkt 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (Dz.Urz. UE L 119, z 4.05.2016, s. 1–88). Przetwarzanie tych danych mieści się w warunkach określonych w art. 6 ust. 1 lit. e i f tego rozporządzenia. Jednakże przepis ust. 15p ust. 2 projektu posługuje się ogólną formułą, pozwalającą na wymianę dokumentów i danych  niezbędnych dla celów realizacji niniejszej ustawy. Z uwagi na ochronę danych osobowych należałoby jednak bardziej szczegółowo określić kategorie danych podlegających wymianie, zwłaszcza że następować w tym przypadku będzie wymiana danych z podmiotem spoza UE. Ponadto przepisy art. 15p mają ogólny charakter i odnoszą się do wszystkich świadczeń wskazanych w art. 15g–15u, wobec czego należy rozważyć jego umieszczenie zaraz po przepisach zawartych obecnie w art. 15f projektu.

 

7) Uwagi do zmian w ustawie o cudzoziemcach

Art. 17 opiniowanego projektu nowelizuje wybrane artykuły ustawy o cudzoziemcach. Zmiana art. 159 tej ustawy, polegającego na dodaniu lit. hc do ust. 1, da możliwość wydania zezwolenia  na  pobyt  czasowy  w celu  połączenia  się  z rodziną cudzoziemcowi będącemu członkiem rodziny obywatela Zjednoczonego Królestwa lub członka jego rodziny, posiadających zezwolenia na pobyt czasowy wskazane w art. 7 ust. 1 lub ust. 2 projektu. Przepis ten nie budzi zastrzeżeń merytorycznych, a jedynie należy zauważyć, iż w nim właśnie, a nie w artykule następnym, powinno znaleźć się sformułowanie: „zwanego dalej «Zjednoczonym Królestwem»”.

Dodawane do art. 160 punkty 1a oraz 4 nie budzą zasadniczych zastrzeżeń merytorycznych. Błędne są wszakże występujące w dodawanym pkt 1a odesłania do art. 7 ust. 2 oraz art. 10 ust. 2 projektu, gdyż przepisy te dotyczą członka rodziny obywatela Zjednoczonego Królestwa. Ponadto punkt ten można sformułować w sposób bardziej zgodny z zasadami gramatyki języka polskiego, na przykład następująco: „1a) cudzoziemcowi będącemu innym niż ten, o którym mowa w art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin, członkiem rodziny obywatela Zjednoczonego Królestwa, zamieszkującego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia, o którym mowa w art. 7 ust. 1 albo art. 10 ust. 1 ustawy z dnia … o zasadach pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywateli Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej oraz członków ich rodzin oraz świadczeniach z ubezpieczenia społecznego w związku z wystąpieniem tego państwa z Unii Europejskiej i Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej, albo art. 195 ust. 1 pkt 10, jeżeli cudzoziemiec spełnia wymogi, o których mowa w art. 159 ust. 1 pkt 2, oraz przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wspólnie z tym obywatelem ze względu na:

  1. zależność finansową od niego lub pozostawanie z nim w gospodarstwie domowym w kraju, z którego cudzoziemiec przybył, lub

  2. poważne względy zdrowotne powodujące konieczność osobistej opieki ze strony tego obywatela”.

Punkt 3 przywołanego artykułu nowelizuje art. 195 ustawy o cudzoziemcach, dodając pkt 10 w ust. 1 oraz ust. 2a. Dodawane przepisy dadzą możliwość obywatelowi Zjednoczonego Królestwa lub członkowi rodziny obywatela Zjednoczonego Królestwa, którzy na dzień przed wejściem w życie opiniowanej ustawy mieli prawo pobytu na terytorium RP, ubiegania się o zezwolenie na pobyt stały na czas nieokreślony. Regulacja ta jest zasadna, gdyż przepis art. 7 projektu pozwala osobie, która miała prawo pobytu, ubiegać się tylko o zezwolenie na pobyt czasowy, a zgodnie z przepisem art. 10 projektu tylko osoba, która miała wcześniej prawo stałego pobytu, może wystąpić o zezwolenie na pobyt stały. Jednakże sformułowanie początku punktu 10 w kształcie zaproponowanym w projekcie może budzić wątpliwości interpretacyjne. Dlatego też można zaproponować bardziej precyzyjne jego brzmienie: „10) jest obywatelem Zjednoczonego Królestwa albo przebywającym wspólnie z obywatelem Zjednoczonego Królestwa członkiem jego rodziny w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej oraz członków ich rodzin, który miał prawo pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w dniu poprzedzającym dzień wejścia ustawy z dnia … o zasadach pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywateli Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej oraz członków ich rodzin oraz świadczeniach z ubezpieczenia społecznego w związku z wystąpieniem tego państwa z Unii Europejskiej i Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej i spełniał łącznie następujące warunki (…)”.  Zmiany dokonywane w art. 197, art. 199 oraz art. 244 ustawy o cudzoziemcach mają charakter dostosowujący i nie wymagają szerszego komentarza. Można jedynie wyrazić wątpliwość, dlaczego adnotacja w karcie pobytu, o której mowa w dodawanym pkt. 19 do art. 244 ust. 1 tej ustawy, musi brzmieć „brexit”, zamiast „UK”.

 

8) Uwaga do zmiany ustawy o zasadach uczestnictwa przedsiębiorców zagranicznych

i innych osób zagranicznych w obrocie gospodarczym na terytorium RP

Artykuł 18 projektu zmienia art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c Ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o zasadach uczestnictwa przedsiębiorców zagranicznych i innych osób zagranicznych w obrocie gospodarczym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2018 r., poz. 649 ze zm.), rozszerzając katalog cudzoziemców, mogących  podejmować  i wykonywać  działalność  gospodarczą  na  terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na takich samych zasadach, jak obywatele polscy, o obywateli Zjednoczonego Królestwa oraz członków ich rodzin posiadających zezwolenie na pobyt czasowy określone w niniejszym projekcie. Zmiana ta jest konieczna, aby osoby te nadal mogły korzystać z możliwości podejmowania i wykonywania tej działalności na dotychczasowych zasadach.

 

9) Uwaga do art. 21 projektu

  Artykuł 21 projektu reguluje kwestię utraty ważności dotychczasowych dokumentów, potwierdzających prawo pobytu lub prawo stałego pobytu obywatela UE albo członka rodziny obywatela UE, w momencie udzielenia nowych zezwoleń na pobyt czasowy albo na pobyt stały. Jednakże zagadnieniem, które w pierwszej kolejności powinno być tu uregulowane, a zostało przeoczone przez projektodawcę, jest „automatyczne” utrzymanie ważności dotychczasowych dokumentów potwierdzających prawo pobytu albo prawo stałego pobytu, wydanych obywatelom Zjednoczonego Królestwa albo członkom ich rodzin, w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do momentu uzyskania nowych zezwoleń na pobyt czasowy albo na pobyt stały, regulowanych w art. 7–12 niniejszego projektu. Jednakże może się tak zdarzyć, że obywatel brytyjski nie będzie chciał już składać wniosku o nowe zezwolenie, lecz jedynie uzna za właściwe wykorzystanie okresu przejściowego na „pozamykanie” swoich spraw na terytorium RP i przygotowanie się do jego opuszczenia. Prawo polskie zaś musi taki przypadek wziąć pod uwagę i go właściwie uregulować. Wymaga to zatem wprowadzenia do przepisów przejściowych postanowienia o utrzymaniu ważności dotychczasowych dokumentów do dnia 31 marca 2020 r.

Mając na uwadze przedstawione powyżej argumenty, proponuje się de lege ferenda następujące brzmienie pierwszych trzech ustępów art. 21:

„1. Zaświadczenie o zarejestrowaniu pobytu lub karta pobytu członka rodziny obywatela UE tracą ważność z dniem w udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 7 ust. 1 albo ust. 2 niniejszej ustawy, albo z dniem udzielenia zezwolenia na pobyt stały, o którym mowa w art. 195 ust. 1 pkt 10 ustawy zmienianej w art. 17, a jeżeli nie złożono wniosku o wydanie takiego zezwolenia w terminie, o którym mowa w art. 12 ust. 1 niniejszej ustawy – z dniem 1 kwietnia 2020 r.

2. Dokument potwierdzający prawo stałego pobytu lub karta stałego pobytu członka rodziny obywatela UE tracą ważność z dniem udzielenia zezwolenia na pobyt stały, o którym mowa w art. 10 ust. 1 albo ust. 2 niniejszej ustawy, a jeżeli nie złożono wniosku o wydanie takiego zezwolenia w terminie, o którym mowa w art. 12 ust. 1 niniejszej ustawy – z dniem 1 kwietnia 2020 r.

3. Obywatele Zjednoczonego Królestwa oraz członkowie ich rodzin zwracają niezwłocznie dokumenty, o których mowa w ust. 1 i 2, organowi, który je wydał”.

Jednocześnie w ciągu roku – między 30 marca 2019 r. a 31 marca 2020 r. – mogą wystąpić sytuacje, w których w odniesieniu do obywatela brytyjskiego posiadającego prawo pobytu ujawnione zostaną przesłanki wskazane w art. 35 ustawy z 2006 r. o wjeździe na terytorium RP, tj. „zarejestrowanie pobytu nastąpiło  na  podstawie  podrobionych  lub  przerobionych  dokumentów lub fałszywych informacji” lub „pobyt obywatela UE na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego”, w odniesieniu zaś do członka rodziny obywatela Zjednoczonego Królestwa  mogą zaś wystąpić przesłanki z art. 36 tej samej ustawy, tzn. oprócz już wymienionych – zawarcie małżeństwa dla pozoru bądź niespełnianie przez członka rodziny warunków pobytu określonych w rozdziale 3 ustawy z 2006 r. o wjeździe na terytorium RP. Ponadto w tym samym okresie mogą zostać ujawnione analogiczne okoliczności – wskazane w art. 60 tej ustawy – odnośnie do osób mających prawo stałego pobytu. Względy ochrony bezpieczeństwa państwa oraz porządku publicznego wymagają, aby w skrajnych sytuacjach istniała możliwość pozbawienia takich osób prawa pobytu albo prawa stałego, wydanego na podstawie dotychczasowych przepisów, także po wejściu w życie przepisów opiniowanego projektu, przy czym trzeba mieć również na względzie to, że wszczynanie postępowania w takich sprawach w ciągu ostatnich miesięcy, w których dotychczasowe dokumenty zachowają ważność, nie wydaje się racjonalne. Dlatego zaproponować należy wprowadzenie przepisu przewidującego stosowanie w odniesieniu do obywateli Zjednoczonego Królestwa albo członków ich rodzin art. 35, 35 oraz 60 ust. 1 i ust. 4 ustawy z 2006 r. o wjeździe na terytorium RP. Możliwość stosowania tych przepisów powinna być jednak temporalnie ograniczona – datą graniczną może tu być koniec 2019 r.

 

10) Uwagi do pozostałych przepisów przejściowych

Artykuły 19–20 oraz 22 i 22b projektu nie nasuwają problemów interpretacyjnych, a także w odpowiedni sposób zabezpieczają interesy obywateli Zjednoczonego Królestwa oraz członków ich rodzin, więc tym samym zasługują na aprobatę. Z kolei art. 22c–22e dają podstawy do przyznawania obywatelom Zjednoczonego Królestwa oraz członkom ich rodzin określonych świadczeń z zabezpieczenia społecznego do 31marca 2020 r., można zatem uznać, że służą one ochronie tych osób w okresie przejściowym.

Natomiast przepis art. 22a, podobnie jak przepisy zawarte w art. 15d i 15e, reguluje sytuację obywateli polskich, powinien się wraz z nimi znaleźć w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, dzięki czemu zagadnienia promocji  zatrudnienia, łagodzenia skutków bezrobocia oraz aktywizacji zawodowej pozostałyby uregulowane  w sposób kompletny w jednej ustawie. Przepis ten przewiduje stosowanie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego do wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją spraw, w których okres ubezpieczenia, zatrudnienia bądź pracy na własny rachunek na terytorium Zjednoczonego Królestwa wpływa na nabycie, wysokość lub okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych. Ponadto artykuł ten przewiduje wyłączenie stosowania przepisu art. 15d w odniesieniu do tych spraw, co tym bardziej podkreśla funkcjonalne powiązanie tych dwóch przepisów. W kwestiach merytorycznych przepis ten nie wywołuje kontrowersji.

 

11) Uwagi o przepisach art. 22f–22g

Art. 22f projektu otrzymał brzmienie: „Przepisy art. 15a–15u oraz 22a–22e stosuje się w przypadku wystąpienia Zjednoczonego Królestwa z Unii Europejskiej bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 50 ust. 2 zd. 2 Traktatu o Unii Europejskiej (…) oraz braku innego sposobu uregulowania stosunków w zakresie zabezpieczenia społecznego między Rzecząpospolitą Polską a Zjednoczonym Królestwem”. Po pierwsze sformułowanie „brak innego sposobu uregulowania” nie jest precyzyjne, w związku z czym należy postulować zastąpienie go przez określenie: „w braku uregulowania korzystania przez obywateli Zjednoczonego Królestwa oraz członków ich rodzin ze świadczeń z zabezpieczenia społecznego na podstawie umowy międzynarodowej, o której mowa w art. 2 ust. 1 art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych (Dz. U. z  2000  r.  Nr  39, poz. 443, z późn. zm.) albo o której mowa w art. 216 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C  326 z 26.10.2012, str. 47)”. Po drugie z uzasadnienia projektu wynika jasno, że jego przepisy po wejściu w życie mają być stosowane tylko w przypadku tzw. bezumownego brexitu.

Dlatego też należałoby rozważyć – zamiast obecnego szczegółowego przepisu art. 22f – umieszczenie w ramach przepisów ogólnych przepisu o następującej treści: „Przepisy niniejszej ustawy stosuje się w przypadku wystąpienia Zjednoczonego Królestwa z Unii Europejskiej bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 50 ust. 2 zd. 2 Traktatu o Unii Europejskiej”. Powyższy przepis jest potrzebny również dlatego, że obecnie projekt w ogóle nie przewiduje sytuacji, w której z dniem 30 marca 2019 r. Wielka Brytania nie wystąpi z Unii Europejskiej i nadal pozostanie jej członkiem wskutek skorzystania z możliwości prawnej przewidzianej w art. 50 ust. 3 in fine Traktatu o Unii Europejskiej. Art. 50 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej stanowi, że w odniesieniu do państwa członkowskiego, które podjęło decyzję o wystąpieniu z UE Traktaty przestają mieć zastosowanie od dnia wejścia w życie umowy o wystąpieniu lub, w przypadku jej braku, dwa lata po notyfikacji przez to państwo swojego zamiaru o wystąpieniu „chyba że Rada Europejska w porozumieniu z danym Państwem Członkowskim podejmie jednomyślnie decyzję o przedłużeniu tego okresu”. Z przepisu art. 50 ust. 3 in fine Traktatu o Unii Europejskiej wynika zatem możliwość pozostania przez Wielką Brytanię w UE również po dniu 30 marca 2019 r., jeżeli to tego dnia nie wejdzie w życie umowa o wystąpieniu oraz jeżeli jednocześnie Rada Europejska w porozumieniu z Wielką Brytanią podejmie jednomyślnie decyzję o przedłużeniu dwuletniego okresu przewidzianego w art. 50 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej, czyli okresu, w którym Traktaty wciąż jeszcze będą miały zastosowanie do Wielkiej Brytanii.

Obecnie sytuacja jest taka, że umowa o wystąpieniu określająca warunki wystąpienia Wielkiej Brytanii z UE wciąż jeszcze nie weszła w życie (bo Wielka Brytania nie ratyfikowała jej), zaś jednocześnie coraz bardziej realny staje się scenariusz nie tylko tzw. bezumownego Brexitu, ale również scenariusz przedłużenia okresu przewidzianego w art. 50 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej, czyli okresu, w którym Traktaty wciąż jeszcze będą miały zastosowanie do Wielkiej Brytanii, poza dzień 30 marca 2019 r. Tymczasem opiniowany projekt w ogóle nie przewiduje takiej opcji. Przeciwnie, projekt przewiduje, że ma on wejść w życie z dniem 30 marca 2019 r. (art. 25 projektu) i od tego momentu wobec obywateli Wielkiej Brytanii ma być w Polsce stosowany – w związku z ich pobytem, pracą, działalnością gospodarczą i innymi elementami ich statusu prawnego – przejściowy reżim prawny odbiegający od uprawnień, jakie normalnie przysługują w Polsce obywatelom UE. Wejście projektu w życie w obecnym kształcie treściowym wywołuje ryzyko, że w razie zrealizowania się scenariusza przedłużenia okresu przewidzianego w art. 50 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej (lub też w razie zrezygnowania przez Wielką Brytanię z wyjścia z UE do dnia 29 marca 2019 r. lub później, ku czemu podstawę daje wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE w sprawie C‑621/18, Andy Wightman i inni, EU:C:2018:999, pkt 75) przyszła ustawa (która obecnie jest projektem) będzie niezgodna z prawem UE i będzie wymagała jej pilnej nowelizacji, w terminie do dnia 29 marca 2019 r. lub możliwie szybko po tej dacie. Zaproponowany wyżej przepis pozwoli uniknąć takiej sytuacji, gdyż jasno przesądza on, że ustawa będzie stosowana tylko w razie wystąpienia Zjednoczonego Królestwa z Unii Europejskiej bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 50 ust. 2 zd. 2 Traktatu o Unii Europejskiej.

Art. 22g projektu zawiera przepis o utracie mocy prawnej art. 15a–15u oraz art. 22a–22e w przypadku wejścia w życie przepisów prawa Unii Europejskiej lub stosownej umowy międzynarodowej, „regulujących stosunki w zakresie zabezpieczenia społecznego między Rzecząpospolitą Polską a Zjednoczonym Królestwem”. Artykuł ten obejmuje przepis o utracie mocy obowiązującej, określony w § 52 Zasad techniki prawodawczej, a jako taki powinien być umieszczony wśród przepisów końcowych, czyli ewentualnie przed obecnym art. 25 projektu. Jeżeli chodzi o treść, artykuł ten wskazuje na „przepisy prawa Unii Europejskiej”, nie precyzując jednak, o jakie przepisy chodzi. Przepisy dyrektyw jako źródeł prawa wtórnego UE wymagają implementacji do krajowego porządku prawnego, zatem wejście w życie określonej dyrektywy nie powinno być przesłanką automatycznej utraty mocy prawnej przepisów prawa krajowego. Natomiast przepisy rozporządzenia UE w każdym przypadku miałyby pierwszeństwo – w razie kolizji – przed przepisami ustawy, co jest konsekwencją art. 91 ust. 3 Konstytucji RP. Podobne pierwszeństwo przysługiwałoby ewentualnej umowie międzynarodowej zawartej przez UE jako całość (zgodnie z art. 216 TFUE) ze Zjednoczonym Królestwem, stającej się częścią prawa traktatowego UE, jak również – zawartej za zgodą wyrażoną w ustawie – umowie bilateralnej. Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że umieszczanie przepisu – nota bene niezbyt precyzyjnie sformułowanego – o utracie mocy przez część przepisów ustawy można w danych okolicznościach uznawać za zbędne. Na marginesie należy wskazać, że błędnie skonstruowano występujące w tym przepisie odwołanie, które powinno brzmieć: „art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych (Dz. U. z  2000  r.  Nr  39, poz. 443, z późn. zm.)”.

 

 

5. Konkluzje

Przedłożony projekt jest nie tylko celowy, ale wręcz konieczny w związku z coraz bardziej prawdopodobną możliwością „bezumownego brexitu”. W tej sytuacji wymagane jest uregulowanie sytuacji prawnej obywateli Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej oraz członków ich rodzin przebywających na terytorium RP po 30 marca 2019 r. uwzględniające zasadę równego traktowania oraz zapewnienia bezpieczeństwa prawnego. Przedłożony projekt zasadniczo realizuje te warunki, a wobec tego może i powinien być przedmiotem dalszych prac legislacyjnych. Jednocześnie projekt ów powinien zostać przeredagowany tak, aby spełniał standardy tekstu prawnego określone w Zasadach techniki prawodawczej. Ponadto – jak wskazywano w niniejszej opinii – niektóre zawarte w nim instytucje wymagają jeszcze rozważenia, a niekiedy odmiennego uregulowania.   

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanego przez dra hab. Piotra Szymańca, prof. PWSZ w Wałbrzychu, Rada Legislacyjna przyjęła na posiedzeniu w dniu 22 lutego 2019 r. 

 

 

 

 

 

 

 

[1] Dalej: Zjednoczone Królestwo.

[2] Por. s. 24 uzasadnienia projektu.

[3] Por. s. 31 uzasadnienia projektu.

[4] Wyjście Zjednoczonego Królestwa z UE nastąpi 29 marca br. o godz. 23 czasu brytyjskiego. Zob. European Union (Withdrawal) Act 2018 (June 26, 2018, c. 16), art. 20 ust. 2. Oznacza to, że o północy z 29 na 30 marca czasu polskiego Zjednoczone Królestwo już nie będzie członkiem UE.

[5] Uzasadnienie, s. 1.

[6] Komunikat Komisji Europejskiej z 13.11.2018 r., Przygotowania do wystąpienia Zjednoczonego Królestwa z Unii Europejskiej w dniu 30 marca 2019 r.: Plan działania awaryjnego, COM(2018) 880 final, https://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2018/PL/COM-2018-880-F1-P....

[7] Ibidem, s. 7.

[8] Ibidem, s. 6.

[9] Zob. ibidem, s. 7.

[10] Uzasadnienie, s. 3.

[11] Warto dodać, że Zjednoczone Królestwo przewiduje – w razie bezumownego wyjścia z UE – okres przejściowy dla obywateli UE trwający do 31 grudnia 2020 r.; zob. EU Settlement Scheme: Statement of Intent, 21 June 2018, https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploa.... Jest to rozwiązanie korzystniejsze niż to proponowane przez Komisję Europejską. W tym kontekście także należy tym bardziej uznać za właściwe polskie podejście, biorące pod uwagę zarówno zalecenia KE, jak też potrzeby obywateli Zjednoczonego Królestwa.

[12] O uchybieniach w zakresie staranności uzasadnienia świadczy też następujący fragment: „Mając na względzie konieczność doprecyzowania sytuacji, w których nie zachodzi potrzeba zastosowania zasady sumowania, zaproponowano przepis ustępu 2 art. 10 projektu” – uzasadnienie, s. 36. Tymczasem art. 10 ust. 2 dotyczy udzielania zezwoleń na pobyt stały członkom rodzin obywateli Zjednoczonego Królestwa, a nie regulacji ubezpieczeń społecznych. Pojawia się w cytowanym fragmencie numeracja poprzedniej wersji projektu.

[13] T.j. Dz.U.  z  2017  r.,  poz. 900 ze zmianami. Dalej także: ustawa z 2006 r. o wjeździe na terytorium RP.

[14] Dz.Urz. UE L 158 z 30.04.2004, s. 77.

[15] Dz.Urz. UE L 166, z 30.04.2004, s.1.

[16] Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z  2018  r., poz. 2096).

[17] Należy wskazać, że Zjednoczone Królestwo zastrzega sobie także utrzymanie środków przeciwdziałania „małżeństwom z wygody” (marriage of convenience), traktując zresztą w ten sam sposób „związki partnerskie” i „trwałe partnerstwa” zawarte z wygody. Zob. EU Settlement Scheme: Statement of Intent, 21 June 2018, s. 25 (tam też odpowiednia definicja).