Opinia z 22 marca 2019 r. o projekcie ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Ordynacja podatkowa i ustawę o Rzeczniku Praw Podatnika

(Minister Finansów)

  Rada Legislacyjna                                                                                                2019-03-22

            przy

  Prezesie Rady Ministrów

          RL-033-15/19

 

 

Opinia o projekcie ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Ordynacja podatkowa

i ustawę o Rzeczniku Praw Podatnika

 

I. Uwagi szczegółowe

 

Projekt z dnia 15 lutego 2019 r. ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Ordynacja podatkowa i ustawę o Rzeczniku Praw Podatnika[1] uwzględnia przepisy uchylające, przejściowe, dostosowujące i końcowe do projektu ustawy – Ordynacja podatkowa z dnia 8 lutego 2019 r. W myśl przepisu § 47 ust. 1 z.t.p. w przypadku ustaw szczególnie obszernych lub zasadniczo zmieniających dotychczasowe ustawy, przepisy wprowadzające umieszcza się w odrębnym akcie prawnym. W ten sposób nie zostaje zakłócona czytelność i przejrzystość ustawy głównej. Dzięki temu zabiegowi legislacyjnemu zachowana zostanie spójność projektu ustawy – Ordynacja podatkowa. Oddzielenie przepisów o charakterze dostosowawczym i przejściowym nie zawsze zapewnia jednak właściwą konstrukcję przepisów projektu ustawy – Przepisy wprowadzające.

            Podstawową kwestią uregulowaną przepisami projektu ustawy – Przepisy wprowadzające jest termin wejścia w życie ustawy – Ordynacja podatkowa oraz ustawy o Rzeczniku Praw Podatnika. Ze względu na zakres regulacji, vacatio legis ustaw podatkowych, a zwłaszcza ustawy aspirującej do rangi aktu prawnego o charakterze kodeksowym, powinien być odpowiedni, tj. zapewniający zainteresowanym podmiotom przygotowanie się do zmian[2]. Uwzględnić należy przy tym zasadę pewności prawa i zasadę zaufania obywateli do państwa, które ma w tym przypadku charakter szczególny[3]. Odpowiednie vacatio legis ma w tym przypadku istotne znaczenie społeczne oraz stanowi dla adresatów norm wysłowionych w przepisach projektu ustawy – Ordynacja podatkowa, gwarancję stabilności prawa. Przedłożony do opiniowania projekt ustawy – Przepisy wprowadzające zakłada sztywny termin wejścia w życie ustawy – Ordynacja podatkowa oraz ustawy o Rzeczniku Praw Podatnika przypadający z dniem 1 stycznia 2020 r. Jednak uwzględniwszy dotychczasowy przebieg prac legislacyjnych, nie można uznać tej daty za odpowiednią. Organy podatkowe powinny być bowiem wyposażone w wystarczający czas na przygotowanie się do właściwego stosowania przepisów. Natomiast podatnicy powinni mieć możliwość zapoznania się z normami kształtującymi ich sytuację prawną. Uwzględniwszy charakter zmian norm projektu ustawy – Ordynacja podatkowa, które nie mają na celu poprawy sytuacji podatników, nawet przewidywany trzymiesięczny okres vacatio legis wydaje się niewystarczający. Tak krótki termin nie realizuje zasady ochrony praw nabytych i powinien być wydłużony. Należy przy tym uwzględnić budowę projektu ustawy – Ordynacja podatkowa, która licząc podstawowe jednostki redakcyjne jest prawie trzy razy obszerniejsza niż obowiązująca dotąd. Przepisy projektu ustawy – Przepisy wprowadzające nie są również przystępne w swojej konstrukcji. Natomiast, zgodnie z § 36 z.t.p. rozwiązania przewidziane w przepisach przejściowych i dostosowujących powinny być ukształtowane w sposób nieuciążliwy dla podmiotów zainteresowanych i pozostawiać im możliwość przystosowania się do przepisów nowej albo znowelizowanej ustawy.

 Projekt ustawy – Przepisy wprowadzające zawiera przepisy zmieniające 165 ustaw. Większość z nich ma charakter dostosowujący, a ich budowa z punktu widzenia zasad techniki prawodawczej, nie wzbudza zastrzeżeń. Wątpliwości nasuwa jednak konstrukcja przepisów intertemporalnych dotycząca przepisów prawa procesowego. Rozdział 3 projektu ustawy – Przepisy wprowadzające zawiera przepisy regulujące kwestię obowiązywania przepisów dotychczasowych oraz nowej ustawy w czasie. Przepisy intertemporalne nakazują stosowanie wyłącznie przepisów ustawy nowej, przepisów ustawy uchylanej dla stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie ustawy nowej, bądź jednocześnie ustawy nowej oraz uchylanej.

Do postępowań wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie nowej ustawy, co do zasady stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis art. 162 ust. 1 projektu ustawy – Przepisy wprowadzające zawiera jednak katalog przepisów ustawy nowej, które również należy stosować do tych postępowań. Przyjęta reguła zakłada zatem jednoczesne stosowanie norm wynikających z przepisów dwóch aktów prawnych. W myśl § 156 ust 2 z.t.p. w przepisie odsyłającym jednoznacznie wskazuje się przepis lub przepisy prawne, do których się odsyła. Tymczasem przepisy wymienione w art. 162 projektu ustawy – Przepisy wprowadzające, odsyłają do przepisów spoza wskazanego katalogu, tworząc konstrukcję kaskadowych odesłań. Stanowi to skomplikowaną i nieprzystępną dla podatników strukturę prawną. Przywołany przepis stosuje się odpowiednio do postępowania celnego. Natomiast analogiczny, dość skomplikowany schemat odesłań, zastosowano w przypadku postępowań dotyczących porozumień cen transakcyjnych wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie nowej ustawy[4].

W zakresie instytucji prawa materialnego przyjętą zasadą dla stanów faktycznych i prawnych powstałych przed wejściem ustawy nowej, jest stosowanie przepisów dotychczas obowiązujących. Wyjątkiem od tej zasady jest bezpośrednie stosowanie przepisów ustawy nowej dla skutków prawnych związanych z zastosowaniem się do interpretacji indywidualnej na podstawie przepisów ustawy uchylanej. Natomiast w myśl przepisu art. 187 i 188 projektu ustawy – Przepisy wprowadzające, dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie ustawy uchylanej pozostaną w mocy do czasu wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie ustawy nowej, nie później niż w terminie 12 miesięcy od wejścia w życie ustawy nowej. Termin ten z kolei zdaje się być długi i niewspółmierny z okresem przewidywanego vacatio legis.

 

II. Konkluzja

 

Rada Legislacyjna przy Prezesie Rady Ministrów stwierdza, że przedstawiony do zaopiniowania projekt ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Ordynacja podatkowa i ustawę o Rzeczniku Praw Podatnika może zostać skierowany do dalszych etapów postępowania legislacyjnego.

 

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanej przez prof. zw. dra hab. Antoniego Hanusza Rada Legislacyjna przyjęła na posiedzeniu w dniu 22 marca 2019 r.

 

 


[1] Dalej jako: ,,projekt ustawy – Przepisy wprowadzające”.

[2] Por. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 1994 r., sygn. K 2/94.

[3] Por. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 marca 1993 r., sygn. K 9/92.

[4] Por. art. 155 ust. 2 projektu ustawy – Przepisy wprowadzające.