Opinia z 23 października 2015 r. o projekcie założeń projektu ustawy o zmianie ustawy o organizowaniu zadań na rzecz obronności państwa realizowanych przez przedsiębiorców oraz niektórych innych ustaw

(Minister Obrony Narodowej)

               Rada Legislacyjna                                                                                               2015-10-23

 przy

             Prezesie Rady Ministrów

 

                  RL-0303-12/15

 

Opinia

o projekcie założeń projektu ustawy o zmianie ustawy o organizowaniu

zadań na rzecz obronności państwa realizowanych przez przedsiębiorców oraz niektórych innych ustaw

 

 

I. Uwagi wstępne

1. W skierowanym do Przewodniczącego Rady Legislacyjnej piśmie z dnia 13 sierpnia 2015 r. (RCL.DPA.54.2/2015 dot.: Nr 100/1/15/JM), zawierającym w załączeniu, opracowany przez Ministra Obrony Narodowej, projekt założeń projektu ustawy o zmianie ustawy o organizowaniu zadań na rzecz obronności państwa realizowanych przez przedsiębiorców oraz niektórych innych ustaw (wraz z Testem regulacyjnym), Wiceprezes Rządowego Centrum Legislacji zwrócił się z prośbą o wyrażenie przez Radę Legislacyjną opinii o przedmiotowym projekcie.

            2. W obowiązującym systemie prawa zagadnienia, którym poświęcony został opiniowany projekt założeń projektu ustawy, regulują: ustawa z dnia 23 sierpnia 2001 r. o organizowaniu zadań na rzecz obronności państwa realizowanych przez przedsiębiorców (Dz.U., nr 122, poz. 1320 ze zm.), wraz z aktami wykonawczymi, tj. rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 października 2010 r. w sprawie wykazu przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 951) i zarządzeniem nr 29 Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 24 września 2013 r. w sprawie wprowadzenia do stosowania „Instrukcji o organizacji pracy Tymczasowych Rejonów Przeładunkowych (TRP)” (Dz. Urz. MTBiGM z 2013 r., poz. 59) oraz zarządzeniem nr 51 Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 28 listopada 2014 r. w sprawie planowania osłony technicznej sieci kolejowej o znaczeniu obronnym oraz technicznego zabezpieczenia masowych przewozów wojskowych transportem kolejowym (Dz. Urz. MIiR z 2014 r., poz. 78). Ponadto omawianym kwestiom poświęcone są przepisy zawarte w ustawie z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym, ustawie z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne oraz w ustawie z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym.    

 

II. Potrzeba i cel przygotowania zmiany ustawy o organizowaniu zadań na rzecz obronności państwa realizowanych przez przedsiębiorców oraz niektórych innych ustaw

            1. Jak wskazuje projektodawca obowiązująca ustawa z dnia 23 sierpnia 2001 r. o organizowaniu zadań na rzecz obronności państwa realizowanych przez przedsiębiorców jest podstawą prawną do opracowywania programu mobilizacji gospodarki (PMG). Jednocześnie projektodawca zauważa, że w obowiązującym prawie istnieje luka prawna polegająca na tym, że nie istnieją „odrębne przepisy”, o których mowa we właściwym rozporządzeniu, powołanym w piśmie zawierającym projekt założeń projektu ustawy[1], które to rozporządzenie – w zakresie zasad i trybu opracowywania PMG – do tychże przepisów odsyła. Jak stwierdza projektodawca, obowiązująca ustawa z dnia 23 sierpnia 2001 r. nakłada na Ministra Obrony Narodowej obowiązek koordynowania przygotowania PMG w państwie, a jednocześnie nie precyzuje przedsięwzięć związanych z tą funkcją i nie daje żadnych narzędzi do jej realizacji.

            Z uwagi na powyższe, tj. w celu wyeliminowania wspomnianej luki, przez ustanowienie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, przygotowano opiniowany projekt (obecnie lukę prawną starają się wypełniać dokumenty resortowe przygotowane przez Ministra Obrony Narodowej i inne podmioty uczestniczące w procesie przygotowywania PMG).

            W ocenie Rady Legislacyjnej podane wyżej powody w pełni uzasadniają potrzebę przygotowania zmiany powołanej ustawy, która to zmiana stanowić będzie umocowanie PMG w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Dotychczas stosowane zasady przygotowywania PMG podniesione mają być do rangi ustawowej, a według deklaracji projektodawcy, ze względu na duże znaczenie dokumentu w systemie obronnym państwa, będzie to regulacja kompleksowa.

            2. Projektodawca wskazał, że zasadniczym celem proponowanej nowelizacji jest zawarcie w ustawie upoważnienia do wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia, które określi zasady i tryb opracowywania PMG, a także sprecyzuje zadania i uprawnienia Ministra Obrony Narodowej w tym zakresie. Ponadto nowe przepisy mają być krokiem w kierunku doskonalenia procesu funkcjonowania PMG. Wykorzystanie dotychczasowych doświadczeń nabytych w ramach przygotowywania kolejnych edycji PMG (od 2005 r.) ma ułatwić jego dostosowywanie do zmieniających się potrzeb systemu obronnego państwa. Celem projektu jest także ujednolicenie zasad organizowania, finansowania i kontroli realizacji zadań na rzecz obronności państwa – świadczonych przez przedsiębiorców w ramach PMG. Jednolitość funkcjonowania systemu PMG, zdaniem projektodawcy, ma zostać zapewniona przez powierzenie zadań i kompetencji w tym zakresie wyłącznie Ministrowi Obrony Narodowej; obecnie właściwy w tej dziedzinie obok Ministra Obrony Narodowej jest także Minister Gospodarki.

            Rada Legislacyjna podziela ocenę, że ostatnie wydarzenia zachodzące w bezpośrednim sąsiedztwie Polski powinny prowadzić do zwiększenia zainteresowania praktyczną stroną funkcjonowania PMG. Tym samym za konieczne uznać należy wyczerpujące uregulowanie tej problematyki przepisami ustawowymi. Z tym, że w ocenie Rady Legislacyjnej to w ustawie, a nie w rozporządzeniu powinny zostać określone „zasady opracowywania PMG”; w akcie wykonawczym można wspomniane zasady jedynie uszczegóławiać.

            3. Projektodawca przewiduje, że przedstawiona w opiniowanym projekcie założeń planowana regulacja, pociągnie za sobą konieczność zmiany przepisów wyliczonych trzech ustaw oraz potrzebę zawarcia w znowelizowanej ustawie z dnia 23 sierpnia 2001 r. o organizowaniu zadań na rzecz obronności państwa realizowanych przez przedsiębiorców upoważnień do wydania opisanych w projekcie założeń dwóch rozporządzeń wykonawczych.

 

III. Zakres przewidywanych zmian w ustawie z dnia 23 sierpnia 2001 r. o organizowaniu zadań na rzecz obronności państwa realizowanych przez przedsiębiorców

            1. Zdaniem projektodawcy, w zakresie przedmiotowym regulacji ustawy, „niezbędna jest modyfikacja katalogu przedsięwzięć zaliczanych ustawowo do zadań na rzecz obronności państwa”. Planowana jest także zmiana podmiotowa, która ma polegać na wykreśleniu wojsk sojuszniczych z grona beneficjentów, na rzecz których realizowane miałyby być zadania obronne związane z mobilizacją gospodarki (por. art. 2 pkt 1 oraz art. 4a ust. 2 pkt 2 lit.a ustawy z dnia 23 sierpnia 2001 r.).

            Aktualna regulacja ustawowa w powyższym podmiotowym zakresie jest zdaniem projektodawcy przepisem martwym, gdyż „obecna formuła programu nie przewiduje procedur zbierania od tych wojsk potrzeb w zakresie określonym ustawowo dla PMG”. Ponadto możliwości produkcyjne podmiotów krajowego przemysłu obronnego nie obejmują dostaw i remontów sprzętu pochodzenia zagranicznego, stanowiącego wyposażenie wojsk sojuszniczych. Wsparcie dla wojsk sojuszniczych planuje się natomiast w ramach realizacji zadań wynikających z obowiązków państwa-gospodarza (HNS), zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 23 sierpnia 2001 r. Założenie to, w ocenie Rady Legislacyjnej, budzi pewne wątpliwości. Postawić należy pytanie, czy zasadnym jest wykreślenie z ustawy wojsk sojuszniczych z grona beneficjentów działań przewidzianych ustawą. Wszak można łatwo uzupełnić brak „procedur zbierania od tych wojsk potrzeb w zakresie określonym ustawowo dla PMG” – poprzez stosowny przepis przewidujący zbieranie informacji w tym zakresie, ale przede wszystkim nie należy chyba przyjmować postawy zachowawczej wobec możliwości polskiej gospodarki, która dziś może i nie jest w stanie tych potrzeb zaspokajać, ale przecież powinna się rozwijać, i lepiej aby miała perspektywę uzyskiwania zamówień na produkcję i usługi.  

  Planuje się również rozszerzenie katalogu przedsięwzięć zaliczanych do zadań na rzecz obronności państwa – o kwestie dotyczące utrzymywania mocy produkcyjnych niezbędnych do realizacji zadań ujętych w PMG. W nowej treści art. 2 ustawy proponuje się, aby do zadań na rzecz obronności państwa, realizowanych przez przedsiębiorców w ramach przygotowań obronnych, należały w szczególności przedsięwzięcia w zakresie mobilizacji gospodarki, obejmujące „utrzymywanie mocy produkcyjnych niezbędnych do wykonywania zadań produkcyjnych i remontowych ujętych w programie mobilizacji gospodarki”, a nie jak dotychczas „obejmujące zadania wybranych działów gospodarki w zakresie zabezpieczenia potrzeb obronnych państwa oraz na rzecz Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej i wojsk sojuszniczych w warunkach zagrożenia bezpieczeństwa państwa i w czasie wojny”. Ponadto planuje się, aby zadania wybranych działów gospodarki w zakresie zabezpieczenia potrzeb obronnych państwa były realizowane – w warunkach zagrożenia bezpieczeństwa państwa i w czasie wojny – nie tylko na rzecz Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, ale również na rzecz „jednostek organizacyjnych podległych lub nadzorowanych przez Ministra Spraw Wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości oraz przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego”.

Zdaniem Rady Legislacyjnej, projektowane rozwiązanie, według którego PMG dotyczyć ma nie tylko „realizacji zadań”, ale również „utrzymania potencjału”, oraz koncepcja szerokiego określenia pojęcia „obronności państwa”, przez zaliczenie do struktur odpowiedzialnych za obronność również sił podległych innym niż obrona działom administracji, zasługują na pozytywną opinię. Realizację zadań na rzecz obronności można bowiem pojmować jako obejmującą również utrzymanie potencjału produkcyjnego i usługowego. W razie zaistnienia stanu wymagającego podjęcia działań realnych na rzecz zaopatrzenia armii nie będzie już czasu na stwarzanie potencjału. Ponadto w warunkach mobilizacji jednostki organizacyjne podległe lub nadzorowane przez Ministra Spraw Wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości oraz przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego mogą mieć do wykonania istotne zadania w zakresie organizacji i zapewnienia obrony państwa.

     Projektodawca uważa za konieczne przyjęcie rozwiązania, że Minister Obrony Narodowej uzgadniać będzie projekt PMG z organami administracji rządowej uczestniczącymi w jego opracowywaniu (aktualnie są to ministrowie właściwi do spraw: wewnętrznych, gospodarki, rolnictwa i rynków rolnych, transportu, gospodarki morskiej, środowiska oraz zdrowia, oraz Minister Sprawiedliwości i Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego) oraz z Ministrem Finansów – a następnie miałby przedkładać go Prezesowi Rady Ministrów – do zatwierdzenia.

  Z uwagi na specyfikę tego programu, projektodawca „nie widzi potrzeby rozpatrywania go przez pełny skład Rady Ministrów”, dowodzi również, że PMG jest dokumentem tajnym, w stosunku do którego powinna obowiązywać zasada wiedzy niezbędnej, co ograniczy krąg odbiorców, a jednocześnie usprawni proces przyjmowania programu. Stanowisko projektodawcy w tym zakresie, zdaniem Rady Legislacyjnej, nie wydaje się być słuszne, gdyż zgodnie z art. 146 ust. 4 pkt 7-8 Konstytucji, Rada Ministrów „zapewnia bezpieczeństwo wewnętrzne państwa oraz porządek publiczny”, a także „zapewnia bezpieczeństwo zewnętrzne państwa”. Konstytucja określa również w art. 134 ust. 2 i 5 kompetencje Ministra Obrony Narodowej. Rada Legislacyjna sugeruje projektodawcy pozostawienie Radzie Ministrów kompetencji do podejmowania decyzji w sprawie PMG. W szczególności z tego względu, że kwestie ochrony informacji niejawnych można zabezpieczyć zapewniając członkom rządu dostęp do tych informacji (osoba, która takiego prawa nie może uzyskać, nie powinna wchodzić w skład Rady Ministrów).   

            Rada Legislacyjna zwraca także uwagę na to, że w założeniach do projektu ustawy zaproponowano, aby Minister Obrony Narodowej (po uzgodnieniu projektu PMG z organami administracji rządowej uczestniczącymi w jego opracowaniu oraz z Ministrem Finansów) przedkładał plan Prezesowi Rady Ministrów „do zatwierdzenia”. Projektodawca nie określił jednak, w jakiej formie Premier miałby zatwierdzać PMG. Rada Legislacyjna pragnie zauważyć, że art. 93 Konstytucji RP stanowi, iż uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjnie podległe organowi wydającemu te akty. Zarządzenia są ponadto wydawane tylko na podstawie ustawy i nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów. Wydaje się zatem, że aktem zatwierdzającym PMG nie może być zarządzenie Prezesa Rady Ministrów. Rozporządzeniem być także nie może, bo to wymaga ogłoszenia w Dzienniku Ustaw. Zdaniem Rady Legislacyjnej najbardziej właściwe byłoby przyjęcie, że akt zatwierdzenia PMG nie jest w ogóle aktem stanowienia prawa, lecz generalnym aktem jego stosowania. Obowiązki podmiotów, do których taki akt byłby adresowany, byłyby określone w ustawie, a PMG by je jedynie konkretyzował w stosunku do przedsiębiorców i innych jednostek realizujących PMG, jako swego rodzaju akt planowania.

  Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Odrębna ustawa może jedynie wyłączyć obowiązek ogłoszenia aktu normatywnego niezawierającego przepisów powszechnie obowiązujących. Tym samym rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów powinno podlegać ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw, co nie jest, jak się wydaje, intencją projektodawcy.

  W opiniowanym projekcie wskazano, że zasady i procedury realizowania w czasie pokoju przedsięwzięć związanych z PMG powinny zostać określone w rozporządzeniu Rady Ministrów. W szczególności, projektodawca proponuje, aby w rozporządzeniu określić:

  1. zadania Ministra Obrony Narodowej jako organu koordynującego, nadzorującego i kontrolującego wszelkie działania związane z opracowaniem i realizacją (funkcjonowaniem) PMG w państwie, w tym jego uprawnienia do wydawania wytycznych wspomagających wykonywanie tych prac;
  2. zadania organów administracji rządowej w procesach planistycznych i realizacyjnych związanych z PMG;
  3. zasady i tryb opracowywania i aktualizacji PMG;
  4. uszczegółowienie zakresu przedmiotowego programu (wskazanie rodzajów wyrobów i usług dopuszczonych do zgłaszania w ramach potrzeb do PMG) i ustalenie sposobu określania potrzeb;
  5. wzory niezbędnych formularzy i dokumentów wykorzystywanych w trakcie opracowywania PMG.

            Zakres przedmiotowy planowanego upoważnienia do wydania rozporządzenia Rady Ministrów, w ocenie Rady Legislacyjnej, wykracza poza ramy upoważnienia określonego w art. 92 Konstytucji. Zgodnie z ust. 1 wspomnianego przepisu, rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. W szczególności nie wydaje się możliwe, aby rozporządzenie określało „zasady i tryb opracowywania i aktualizacji PMG” a także, „zadania Ministra Obrony Narodowej”, „zadania organów administracji rządowej w zakresie opracowywania i aktualizacji PMG”. Rada Legislacyjna sugeruje rozwiązanie, w myśl którego przedmiotowe rozporządzenie określałoby szczegółowe zadania, przy założeniu, że miejscem określenia zadań ogólnych byłaby ustawa.  

            Projektodawca nie określił również w jakiej formie Minister Obrony Narodowej wydawać ma „wytyczne” wspomagających wykonywanie prac związanych z opracowaniem i realizacją (funkcjonowaniem) PMG w państwie, i kto ma być ich adresatem.

            2. Opiniowany projekt założeń przewiduje zmiany w zakresie dostosowania pojęcia przedsiębiorcy o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym do rzeczywistych uwarunkowań funkcjonowania systemu obronnego państwa. Proponowane korekty, jak wskazuje projektodawca, dotyczą trzech aspektów definicji zawartej obecnie w art. 3 ustawy z dnia 23 sierpnia 2001 r.

            Po pierwsze, przedsiębiorcy o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym powinni mieć zdolność do wykonywania zadań obronnych (o których mowa w art. 2 ustawy).

            Po drugie, wyznacznikiem typowania przedsiębiorców powinien być profil i przedmiot ich działalności gospodarczej, bez względu na zasięg terytorialny prowadzonej działalności; obecnie obowiązujący art. 3 ustawy z dnia 23 sierpnia 2001 r. przewiduje, że za przedsiębiorcę o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym może być uznany ten, którego terenem działania jest obszar większy niż jedno województwo.

            Po trzecie, zmiana ma dotyczyć zakresu działalności gospodarczej wskazanej w art. 3 pkt 1 (eksploatacja lotnisk i portów morskich) i pkt 5 (produkcja, remont lub modernizacja uzbrojenia i sprzętu wojskowego) nowelizowanej ustawy, jako kryterium uznawania za przedsiębiorcę o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym. Zdaniem projektodawcy, ze względu na to, że w gronie beneficjentów PMG występują także formacje inne niż Siły Zbrojne RP, nie jest zasadne ograniczanie działalności prowadzonej przez przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym tylko do eksploatacji lotnisk i portów morskich i produkcji, remontu lub modernizacji sprzętu wojskowego. Dla celów wdrażania PMG niezbędny jest także sprzęt techniczny różny od wykorzystywanego do celów wojskowych.

            W związku z powyższym, trzecim aspektem projektowanej zmiany definicji pojęcia przedsiębiorcy o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym, zawartej w art. 3 ustawy z  dnia 23 sierpnia 2001 r., planuje się wspomnianą regulację zredagować w sposób następujący: znowelizowany art. 3 przede wszystkim określi, że w rozumieniu ustawy przedsiębiorcą o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym jest przedsiębiorca, którego przedmiotem wykonywanej działalności jest jeden z wymienionych w art. 3 obszarów, a posiadany potencjał produkcyjny lub usługowy może być wykorzystany na potrzeby obronne w sytuacji zagrożenia bezpieczeństwa państwa i w czasie wojny.

            Przywołany wyżej art. 3 pkt 1, w myśl projektu założeń, obejmie, oprócz działalności polegającej na eksploatacji lotnisk i portów morskich, również inne obiekty budowlane o strategicznym znaczeniu dla obronności państwa, w tym obiekty wojskowe, a także ich budowę, przebudowę, odbudowę, jak również gromadzenie, przechowywanie i konserwację przedmiotów niezbędnych do wykonywania tych zadań.

            Z kolei znowelizowany art. 3 pkt 5 wskaże, że za przedsiębiorcę o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym może być uznany ten, którego przedmiotem działalności jest –  produkcja, remont i modernizacja środków bojowych i zasadniczego sprzętu wojskowego, który jest przeznaczony lub może być wykorzystany do realizacji zadań związanych z obronnością państwa.

            W ocenie Rady Legislacyjnej nowa redakcja przepisu, który ma być podstawą uznawania przedsiębiorców za mających szczególne znaczenie gospodarczo-obronne, ze względu na poszerzenie grona beneficjentów PMG o formacje inne niż Siły Zbrojne RP oraz z uwagi na rozszerzenie katalogu przedsięwzięć zaliczanych do zadań na rzecz obronności państwa, jest uzasadniona i konieczna.

            3. Projekt założeń przewiduje wprowadzenie rozszerzenia zakresu spraw w upoważnieniu ustawowym do wydania rozporządzenia przez Radę Ministrów (art. 6 ustawy z dnia 23 sierpnia 2001 r.).

W ocenie Rady Legislacyjnej propozycja zmierzająca w kierunku rozbudowania treści upoważnienia ustawowego, będącego podstawą do wydania rozporządzenia określającego wykaz przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym, o kryteria niezbędne do umieszczenia przedsiębiorcy w takim wykazie, albo do wykreślenia z wykazu, zasługuje generalnie na aprobatę. Nie do końca jasny wydaje się natomiast cel modyfikacji tego wykazu dokonywanej na wniosek przedsiębiorcy. Koncentrując się jednak na stricte prawnych aspektach sugerowanej zmiany, Rada Legislacyjna zwraca uwagę, że należałoby uszczegółowić formę i tryb takiego rozstrzygnięcia. Ze względu na to, że wpis do powyższego wykazu zmienia sytuację prawną przedsiębiorcy, rozstrzygnięcie wniosku o wprowadzenie do „Wykazu przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym” powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej.

Wypadałoby przy tym również rozważyć właściwość rzeczową organu w tego rodzaju sprawach. Organem właściwym do wydania rozporządzenia, zgodnie z art. 6 nowelizowanej ustawy, jest Rada Ministrów. Rada Legislacyjna uważa, że ze względu na pozycję prawno-ustrojową tego organu oraz funkcje w systemie administracji publicznej i władzy państwowej, należałoby wszechstronnie rozważyć i uzasadnić adekwatność właściwości rządu do realizacji tego typu kompetencji.

            Ponadto Rada Legislacyjna zwraca uwagę, że wprowadzając możliwość wpisu na wniosek należałoby zastanowić się, po pierwsze, nad uznaniem powyższego wykazu za rodzaj rejestru przedsiębiorców, oraz, po drugie, nad potrzebą publikacji listy przedsiębiorców wpisanych do tego rejestru w drodze obwieszczenia, a nie rozporządzenia.

            4. Wnioskodawca proponuje zmianę zakresu podmiotowego PMG polegającą na wyłączeniu wojsk sojuszniczych z grona beneficjentów PMG (art. 4a ust. 2 pkt 2 lit. a). Wydaje się jednak, że projektodawca źle odczytuje obecną normę prawną, gdyż beneficjentami tego programu nie są obecnie wojska sojusznicze, lecz Siły Zbrojne RP i wojska sojusznicze realizujące wspólne zadania obronne na terytorium RP.  

            Zmiana przedmiotowa omawianej regulacji polegać ma na wskazaniu w ustawie „ogólnego zakresu zadań, jakie mogą być nałożone na przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym w ramach PMG” (art. 4a ust. 2 pkt 2 – zdanie wstępne). Proponuje się, by w miejsce dotychczasowych „dostaw lub remontów uzbrojenia i sprzętu wojskowego (…)” wstawić określenie: „dostaw wyrobów i świadczenia usług przewidzianych do realizacji w okresie zagrożenia bezpieczeństwa państwa i w czasie wojny na potrzeby (…)”. Szczegółowe zaś regulacje w tym obszarze mają zostać przeniesione do aktu niższego rzędu.  

        Aprobując projektowane zmiany, Rada Legislacyjna pragnie zauważyć, że wyrażenie „dostawy (…) przewidziane do realizacji w okresie zagrożenia państwa” ma charakter nieostry i należy poszukiwać określenia bardziej precyzyjnego, polegającego na tym, że w innych przepisach ustawy zostanie uszczegółowione, kto i w jaki sposób określa owe „dostawy (…) przewidziane do realizacji w okresie zagrożenia państwa”.

            5. Opiniowany projekt założeń przewiduje zmiany ustawy w zakresie dotyczącym właściwości organów administracji rządowej. Zdaniem Rady Legislacyjnej w propozycjach zawartych w tym punkcie założeń (str. 8 projektu) słusznie została zdiagnozowana złożoność powiązań prawno-gospodarczych, wynikających z konstrukcji spółek zależnych od przedsiębiorcy o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym, które nie są ujęte w wykazie wprowadzonym rozporządzeniem Rady Ministrów. Niemniej jednak propozycja nowelizacji dotychczasowego przepisu art. 5 ustawy z dnia 23 sierpnia 2001 r. budzi pewne wątpliwości. Po pierwsze, w punkcie drugim brak jest kryterium określającego, kiedy organem właściwym byłby minister właściwy ze względu na przedmiot działania spółki, a kiedy właściwy terytorialnie wojewoda. Można sądzić, że kryterium stanowiłby przestrzenny zasięg działania spółki, ale nie wynika to z przedstawionych założeń. Po drugie, w punkcie trzecim projektodawca odwołuje się do „pkt 2.2.1 niniejszych założeń”, który w wersji przesłanej Radzie Legislacyjnej nie występuje.

            Rada Legislacyjna pozytywnie natomiast ocenia propozycję wskazania Ministra Obrony Narodowej jako głównego organu administracji rządowej właściwego do organizacji, koordynacji i nadzoru nad zadaniami z obszaru mobilizacji gospodarki, w tym PMG (pkt 4.2 projektu założeń).

            6. Opiniowany projekt założeń projektu ustawy przewiduje (str. 8-9) regulacje dotyczące kwestii finansowania zadań z zakresu obronności państwa. Planowane nowe przepisy ustawy we wskazanym zakresie mają doprowadzić do: 1) zawarcia w ustawie z dnia 23 sierpnia 2001 r. o organizowaniu zadań na rzecz obronności państwa realizowanych przez przedsiębiorców upoważnień do wydania przepisów wykonawczych regulujących m.in. kwestie finansowania zadań obronnych wykonywanych przez przedsiębiorców; 2) wskazania Ministra Obrony Narodowej jako głównego organu – dysponenta środków budżetowych przeznaczonych na finansowanie zadań obronnych w przypadku realizacji ich przez przedsiębiorców; 3) ustalenia ogólnych zasad refundacji kosztów realizacji zadań obronnych realizowanych przez przedsiębiorców i zawarcia upoważnień dla Ministra Obrony Narodowej do ustalenia szczegółowych zasad rozliczania tych kosztów; 4) zmiany ustawy o finansach publicznych w taki sposób, aby różnego rodzaju wyłączenia przewidziane w przypadku wprowadzenia stanów nadzwyczajnych były także możliwe w przypadku uruchomienia PMG.

      W przedłożonym do zaopiniowania projekcie założeń ustawy przewiduje się zawarcie upoważnień do wydawania aktów wykonawczych regulujących m.in. kwestie finansowania, organizowania i kontroli zadań obronnych wykonywanych przez przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym. Rozporządzenia takie miałyby być wydane przez Ministra Obrony Narodowej lub Radę Ministrów, w zależności od tego, któremu z tych organów powierzona zostanie rola wiodąca. W ocenie Rady Legislacyjnej niezbędne jest skonkretyzowanie organu, który taką funkcję będzie realizować.

      Rada Legislacyjna stwierdza, że projektowane regulacje w przedstawionych założeniach nie są spójne, gdyż z jednej strony zakładają, że środki finansowe na realizację zadań w trybie PMG pochodzić będą z działu budżetu państwa, którego dysponentem jest Minister Obrony Narodowej, ale równocześnie zadania te miałyby być finansowane ze środków, którymi dysponują organy, które zobowiązały przedsiębiorców do wykonywania określonego zadania. Jest to sprzeczne z podkreśleniem w założeniach do projektu ustawy, iż Minister Obrony Narodowej będzie jedynym organem, z którego zasobów budżetowych będą finansowane przygotowania obronne w państwie (por. pkt 3.3 założeń), a także z krytyczną oceną występowania dwóch dysponentów środków budżetowych przedstawioną w pkt. I (str. 2) projektu. Jeśli środki finansowe przewidziane byłyby w różnych częściach budżetu państwa, zgodnie z obecnymi regulacjami ustawy o finansach publicznych, organy będące dysponentami tych środków pełniłyby równorzędną rolę w zakresie ich rozdysponowywania, gdyż ustawa o finansach publicznych nie przewiduje innej nadrzędności nad dysponentami poszczególnych części, niż realizowana przez Radę Ministrów i ewentualnie Ministra Finansów. Wyklucza to jakąkolwiek nadrzędną lub koordynującą rolę jednego z dysponentów części nad innymi dysponentami (w tym przypadku Ministra Obrony Narodowej nad innymi dysponentami części budżetowych). Zdaniem Rady Legislacyjnej projektowane konstrukcje, podkreślające organizacyjną, koordynacyjną i nadzorczą rolę Ministra Obrony Narodowej nad realizacją zadań z obszaru mobilizacji gospodarki, w tym PMG, nie są w tym sensie spójne z regulacjami dotyczącymi funkcjonowania budżetu państwa zawartymi w ustawie o finansach publicznych.

      7. Zdaniem projektodawcy, niezbędne jest rozszerzenie przepisów dotyczących procedury nakładania na przedsiębiorcę zadań na rzecz obronności państwa o przypadki odstąpienia od realizacji tych zadań. Podobnie jak nakładanie zadań, odstąpienie od ich realizacji odbywać się ma w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez organ, o którym mowa w art. 5 ustawy. Ponadto należy wskazać, że zawarcie pisemnej umowy na wykonywanie zadań na rzecz obronności państwa, pomiędzy przedsiębiorcą a właściwym organem wydającym decyzję nakładającą obowiązek ich realizacji, jest obligatoryjne. Umowa określać ma w szczególności: zadanie, które przedsiębiorca przyjmuje do realizacji, obowiązki stron umowy (w tym konieczność sporządzenia przez przedsiębiorcę stosownej dokumentacji), termin realizacji, warunki i terminy kontroli, sposób finansowania i rozliczania ponoszonych kosztów. Obowiązek zawarcia umowy występować ma także przy przedsięwzięciach planistycznych finansowanych ze środków własnych przedsiębiorcy.

  Regulacje te dotyczyć mają również kwestii nakładania zadań obronnych z obszaru mobilizacji gospodarki, w warunkach zagrożenia bezpieczeństwa państwa i w czasie wojny, polegających na utrzymywaniu mocy produkcyjnych niezbędnych do realizacji dostaw i usług ujętych w PMG. Zadania te nakładane mają być na przedsiębiorcę tylko w przypadku, kiedy organ nakładający zadanie obronne jest w stanie zrefundować koszty (lub ich część) ponoszone przez przedsiębiorcę. Tego rodzaju zadanie ma być także powierzane do wykonania w przypadku, gdy z przeprowadzonych wyliczeń wynika, że wykorzystywany na bieżąco potencjał produkcyjny przedsiębiorcy jest większy niż wynikający z potrzeb ujętych w PMG. W takiej sytuacji, zdaniem projektodawcy, nałożone zadanie obronne dotyczyć ma obowiązku utrzymywania mocy produkcyjnych niezbędnych do realizacji zadań wynikających z PMG, a podpisywana umowa obejmować ma realizację tego zadania nie generując „kosztów dla budżetu państwa” (tzw. umowa bezkosztowa). 

  Rada Legislacyjna ma poważne wątpliwości, czy możliwe jest nałożenie na przedsiębiorcę zadań obronnych przy jednoczesnej refundacji jedynie części kosztów ponoszonych przez niego oraz czy zawarcie umowy nakładającej zadanie obronne polegające na obowiązku utrzymywania mocy produkcyjnych niezbędnych do realizacji zadań wynikających z PMG – nie będzie generować kosztów dla budżetu państwa. Ponieważ projektodawca zakłada, że może dochodzić do rezygnacji z realizowania ustalonych zadań, to przedsiębiorcy, którzy ponieśli nakłady na stworzenie warunków do ich wykonania, a ewentualnie wyprodukowali już pewne urządzenia na rzecz obronności (itp.) będą mieli uzasadnione podstawy dochodzenia zwrotu poniesionych nakładów.

            8. Proponowane zmiany w zakresie kontroli realizacji zadań z obszaru mobilizacji gospodarki (str. 10 projektu założeń) wynikają między innymi z konieczności uporządkowania prawnych regulacji w tym zakresie. Jak słusznie wskazuje projektodawca, w obecnym stanie prawnym problematyka kontroli realizacji zadań z obszaru mobilizacji gospodarki jest unormowana w rozporządzeniach Rady Ministrów: z dnia 13 stycznia 2004 r. w sprawie kontroli wykonywania zadań obronnych (Dz.U., nr 16, poz. 151, ze zm.), oraz z dnia 20 lipca 1993 r. w sprawie określenia organów właściwych do nakładania niektórych obowiązków i zadań niezbędnych na potrzeby obrony państwa oraz zasad odpłatności za wykonywanie tych zadań i przeprowadzania kontroli ich realizacji (Dz.U., nr 69, poz. 331, ze zm.). Oba te rozporządzenia zostały wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej. Stąd też, w ocenie Rady Legislacyjnej, z perspektywy uregulowań ustawy o organizowaniu zadań na rzecz obronności państwa realizowanych przez przedsiębiorców, trafne wydaje się uchylenie przepisów rozporządzenia z 1993 r., przy równoczesnym „przeniesieniu” niektórych jego przepisów do rozporządzenia, o którym mowa w pkt II.3.4. opiniowanych założeń.

            Należy jednak podkreślić, że zdiagnozowana przez projektodawcę konieczność porządkowania prawa, również z systemowego i formalnego punktu widzenia, wynika z szerszego zjawiska, na które Rada Legislacyjna wielokrotnie wskazywała w swoich opiniach. Dostrzeżony przez projektodawcę przypadek, będący konsekwencją „rozdrobnienia” materii ustawowej, skłania raz jeszcze do refleksji wykraczającej poza przedmiot opiniowanego projektu założeń. Mając bowiem na względzie przedmiot regulacji ustaw: o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej oraz o organizowaniu zadań na rzecz obronności państwa realizowanych przez przedsiębiorców, a także w tym przypadku również na formalną objętość tej ostatniej, mieszczącą się w 10 artykułach, należy raz jeszcze skierować do projektodawcy pytanie o zasadność dekoncentracji ustawowych regulacji, dotyczących względnie jednorodnej dziedziny, którą w tym przypadku jest obronność państwa.

9. W punkcie ósmym opiniowanego projektu założeń sformułowany został postulat ustawowego uregulowania procedury uruchamiania zadań produkcyjnych i usługowych, wynikających z programu mobilizacji gospodarki (PMG). Powyższa propozycja zasługuje na aprobatę, aczkolwiek, biorąc pod uwagę treść obowiązującego obecnie art. 4a nowelizowanej ustawy, należałoby zastanowić się na tym, czy ustawową regulacją nie należy objąć przede wszystkim materialnoprawnych aspektów związanych z uruchamianiem zadań produkcyjnych i usługowych; chodzi przede wszystkim o określenie w ustawie obowiązków i uprawnień przedsiębiorców, a także określenie zakresu kompetencji organów nakładających te obowiązki i udzielających uprawnień oraz sprawujących kontrolę nad realizacją zadań w ramach PMG, w tym także określenie prawnej formy (np. decyzja, umowa itp.) działania tychże organów.

 

IV. Zakres proponowanych zmian w niektórych innych aktach prawnych

1. Rada Legislacyjna podziela wnioski projektodawcy, w zakresie konieczności dokonania zmian w ustawie o urzędzie Ministra Obrony Narodowej. Pragnie jednak zauważyć, że powierzenie Ministrowi zadań w zakresie „tworzenia warunków do prowadzenia zakupów wyrobów i usług, krajowych i z importu, zgłoszonych do programu mobilizacji gospodarki, realizowanych w okresie zagrożenia bezpieczeństwa państwa i w czasie wojny, przeznaczonych na zabezpieczenie potrzeb obronnych państwa, w tym Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz jednostek organizacyjnych podległych lub nadzorowanych przez: Ministra Spraw Wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości i Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego”, wymaga skorelowania z regulacjami ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych, oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 lutego 2013 r. w sprawie trybu postępowania w zakresie oceny występowania podstawowego interesu bezpieczeństwa państwa. Wskazane rozporządzenie przewiduje, że oceny występowania podstawowego interesu bezpieczeństwa państwa dokonuje minister kierujący działem administracji rządowej, któremu podlega zamawiająca jednostka organizacyjna.

  1.             Rada Legislacyjna w pełni akceptuje argumenty projektodawcy w zakresie objęcia obligatoryjnie militaryzacją, na wniosek organów administracji rządowej właściwych do organizowania i nadzorowania wykonywania zadań na rzecz obronności państwa, przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym realizujących zadania obronne w ramach Programu Mobilizacji Gospodarki. W przypadku pozostawienia dotychczasowej listy tych podmiotów, powstaje pytanie: czy tego rodzaju rozwiązanie jest konieczne dla zrealizowania podstawowego celu ustawy? Decyzja taka będzie również doniosła społecznie, gdyż mogłaby objąć największe funkcjonujące w Polsce zakład pracy, takie jak: kopalnie, firmy energetyczne, firmy transportowe, farmaceutyczne, spółki telekomunikacyjne.

      3. Opiniowany projekt założeń przewiduje ponadto zmiany w przepisach ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (str. 11-12 projektu). Zdaniem Rady Legislacyjnej opisane w przedmiotowym dokumencie rozwiązanie o charakterze systemowym, związane ze zmianą ustawy o finansach publicznych, nie budzi wątpliwości prawnych. Istotne jest jednak wskazanie momentu, od którego obowiązywałyby wyłączenia, o których mowa we wskazanych założeniach artykułów ustawy o finansach publicznych. Skoro założenia przewidują możliwość pełnego lub selektywnego uruchamia PMG, należałoby uściślić czy wyłączenia dotyczyć będą tylko sytuacji pełnego, czy również selektywnego uruchomienia PMG.

 

V. Konkluzja

            1. Zdaniem Rady Legislacyjnej podane przez projektodawcę, i omówione w pkt. II.1 niniejszej opinii powody, uzasadniają potrzebę przygotowania zmiany ustawy z dnia 23 sierpnia 2001 r. o organizowaniu zadań na rzecz obronności państwa realizowanych przez przedsiębiorców. Za niezbędne uznać bowiem należy umocowanie opracowywania i funkcjonowania PMG w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Przedstawione w opiniowanych założeniach projektowane przepisy prawne zasługują generalnie na pozytywną ocenę, a projekt założeń może być podstawą dalszych prac legislacyjnych.

            2. Program mobilizacji gospodarki powinien być, tak jak na gruncie obecnie obowiązującej ustawy, rozpatrywany przez Radę Ministrów, nie zaś, jak proponuje opiniowany projekt przez Prezesa Rady Ministrów. Za problematyczny prawnie i nie w pełni dopracowany uznać należy proponowany tryb „zatwierdzania” PMG przez Premiera.

            3. Propozycja uzupełniania wykazu przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym na wniosek zainteresowanego przedsiębiorcy rodzi konieczność określenia warunków, trybu i formy rozstrzygnięcia w sprawie wpisu oraz wskazania właściwego rzeczowo organu. Ponadto należy rozważyć, czy realizacja przedstawionej w projekcie propozycji nie zmieni charakteru dotychczasowego wykazu i czy w związku z tym lista przedsiębiorców wpisanych do wykazu (rejestru) nie powinna być ogłaszana w drodze obwieszczenia.

            4. Zakres przedmiotowy planowanego upoważnienia do wydania rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zasad i procedur realizowania w czasie pokoju przedsięwzięć związanych z PMG w ocenie Rady Legislacyjnej wykracza poza ramy upoważnienia określonego w art. 92 Konstytucji.

            5. Rada Legislacyjna pozytywnie ocenia propozycję wskazania na Ministra Obrony Narodowej jako głównego organu administracji rządowej właściwego do organizacji, koordynacji i nadzoru nad zadaniami z obszaru mobilizacji gospodarki. Przy tym Rada Legislacyjna zwraca uwagę (pkt. II.5. niniejszej opinii), że należy jasno rozstrzygnąć, kiedy organem właściwym, w zakresie organizowania zadań na rzecz obronności państwa, jest minister właściwy ze względu na przedmiot działania spółki, a kiedy właściwy terytorialnie wojewoda.

            6. Jednocześnie, zdaniem Rady Legislacyjnej, niezbędne jest skonkretyzowanie organu upoważnionego do wydawania aktów wykonawczych regulujących m.in. kwestie finansowania, organizowania i kontroli zadań obronnych wykonywanych przez przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym (w projekcie założeń przewidziano, że będzie to Minister Obrony Narodowej lub Rada Ministrów).

            7. Za niezbędne uznać należy sprecyzowanie źródła pochodzenia środków finansowych na realizację zadań w trybie PMG (w projekcie założono, że środki takie pochodzić będą z działu budżetu państwa, którego dysponentem jest Minister Obrony Narodowej, ale równocześnie zadania te miałyby być finansowane ze środków, którymi dysponują organy, które zobowiązały przedsiębiorców do wykonywania określonego zadania). Z uwagi na to uznać należy, że projektowane regulacje nie są w pełni spójne, jeśli chodzi o wskazanie źródeł finansowania zadań mieszczących się w zakresie PMG.

            8. Systemowa zmiana ustawy o finansach publicznych nie budzi zasadniczych wątpliwości prawnych, wymaga jednak doprecyzowania.

Na podstawie projektu opinii przygotowanej przez: dra hab. Adama Doliwę, prof. UwB, dra hab. Tomasza Bąkowskiego, prof. UG, prof. dr hab. Elżbietę Kornberger-Sokołowską, dra hab. Wojciecha Orłowskiego, prof. UMCS, Rada Legislacyjna przyjęła na  posiedzeniu w dniu 23 października 2015 r.

 

 

[1] Zob. § 9 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 czerwca 2004 r. w sprawie warunków i trybu planowania i finansowania zadań wykonywanych w ramach przygotowań obronnych państwa przez organy administracji rządowej i organy samorządu terytorialnego (Dz. U., nr 152, poz. 1599, ze zm.), który stanowi, że w ramach programowania obronnego sporządza się również program mobilizacji gospodarki, o którym mowa w art. 4a ust. 1 ustawy z dnia 23 sierpnia 2001 r. o organizowaniu zadań na rzecz obronności państwa realizowanych przez przedsiębiorców – którego zasady i tryb opracowania określają odrębne przepisy