Opinia z 24 czerwca 2019 r. o projekcie ustawy o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw

(Minister Finansów)

  Rada Legislacyjna                                                                                                2019-06-24

               przy

Prezesie Rady Ministrów

          RL-033-17/19

 

Opinia

o projekcie ustawy o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw 

 

I. Uwagi ogólne

1. Przedmiot opinii

Niniejsza opinia dotyczy projektu ustawy o zmianie ustawy  o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw z dnia 30 stycznia 2019 r., zwanego dalej „Projektem”, przedłożonego do zaopiniowania Radzie Legislacyjnej pismem Wiceprezesa Rządowego Centrum Legislacji.

 

2. Cele projektu

 

Zgodnie z uzasadnieniem Projektu, „głównym celem podjęcia prac legislacyjnych zmierzających do nowelizacji ustawy (…) było uproszczenie procedur administracyjnych obowiązujących w egzekucji administracyjnej mających pozytywne znaczenie nie tylko dla wierzycieli i organów egzekucyjnych, lecz również dla zobowiązanych”. Ze względu na to, że projekt ma określony cel bardzo ogólny i szeroki, propozycja zmian normatywnych dokonuje się w wielu szczegółowych obszarach.

Zgodnie z OSR „projektowana regulacja przewiduje uproszenie i usprawnienie postępowania egzekucyjnego w zakresie:

1. wszczęcia postępowania egzekucyjnego poprzez elektroniczne doręczanie organowi egzekucyjnemu tytułu wykonawczego i zapewnienie automatycznej rejestracji tego tytułu w systemie obsługującym organ egzekucyjny oraz eliminujący spory o właściwość miejscową organów egzekucyjnych;

2. procedur administracyjnych obowiązujących w egzekucji administracyjnej, w tym trybu rozpatrywania zarzutów i wniosków o umorzenie postępowania egzekucyjnego poprzez eliminację dublowania czynności procesowych wierzyciela i organu egzekucyjnego;

3. procedury dochodzenia z majątku wspólnego zobowiązanego i jego małżonka i dłużnika rzeczowego przy zapewnieniu środków ochrony prawnej tych osób oraz zmniejszeniu kosztów dochodzenia obciążających małżonka zobowiązanego i dłużnika rzeczowego;

4. zbiegów egzekucji poprzez zmianę zasad rozstrzygania zbiegów co do należności alimentacyjnych i należności celnych oraz uproszczenie procedury przekazywania dokumentów pomiędzy organami egzekucyjnymi;

5. egzekucji z ruchomości poprzez wprowadzenie nowej formy sprzedaży ruchomości przez zobowiązanego pod nadzorem organu egzekucyjnego oraz wprowadzenia innych usprawnień w ramach tej egzekucji;

6. egzekucji z nadpłaty lub zwrotu podatku, m. in. poprzez wprowadzenie elektronizacji dokonywanych przez komorników sądowych i niektóre administracyjne organy egzekucyjne zajęć wierzytelności z ww. tytułu; 

7. egzekucji z pieniędzy poprzez wprowadzenie możliwości korzystania z terminali płatniczych;

8. egzekucji z rachunku bankowego prowadzonego przez Spółdzielczą Kasę Oszczędnościowo-Kredytową oraz z praw z instrumentów finansowych zapisanych na rachunkach papierów wartościowych lub innych rachunkach prowadzonych przez banki poprzez ich elektronizację;

9. dokonywania przez naczelników urzędów skarbowych postanowień o zabezpieczeniu majątkowym wydanych na podstawie KPK i ograniczenie rozpatrywania środków zaskarżenia podejrzanego przez naczelników urzędów skarbowych, które rozpatruje prokurator lub sąd w postępowaniu karnym;

10. kolejności zaspokojenia należności celnych w ten sposób, aby koszty egzekucyjne powstałe w egzekucji tych należności celnych były zaspokajane po zaspokojeniu należności celnych.”.

 

3. Ogólna ocena Projektu

Projekt obejmuje wiele wątków związanych z mechanizmami dotyczącymi sposobu prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Problematyka przedstawiana w projekcie wiąże się głównie z ułatwieniem i uproszczeniem sposobu prowadzenia postępowania, jednakże z zachowaniem pewnego poziomu zabezpieczenia interesów zarówno wierzyciela, jak i zobowiązanego. Pewnym bodźcem do zmian poziomu ochrony są zachodzące zjawiska społeczne wynikające ze sposobu kształtowania relacji społecznych. Często też przyczyną zmian regulacyjnych są zaszłe w okresie ostatnich 20-30 lat zmiany technologiczne, jak i dostępna infrastruktura – znajduje to również odzwierciedlenie w omawianym projekcie.

 

II. Omówienie szczegółowe

  1. Protokół o stanie majątkowym (art. 6 § 1e i f i art. 37b ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji; dalej: „u.p.e.a.”)

    Proponowana regulacja wprowadza możliwość określania majątku zobowiązanego przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Uprawnienie, które do tej pory wiązało się z działaniem organu egzekucyjnego, uzyskuje wierzyciel. Daje to wierzycielowi większe możliwości już na etapie samego postępowania wpływania na jego efektywność ze względu na większą możliwość bardziej precyzyjnego ustalenia możliwych do zastosowania środków egzekucyjnych. Złożenie oświadczenia przez zobowiązanego dokonuje się pod rygorem odpowiedzialności karnej, co jest rozwiązaniem typowym i stosowanym w ramach różnego rodzaju postępowań; jest to rozwiązanie raczej wyjątkowe dla relacji wierzyciela ze zobowiązanym na etapie przed wszczęciem postępowania prowadzonego przez organy Państwa.

    Niezależnie od tego, czy protokół o stanie majątkowym sporządzany jest na wezwanie wierzyciela, czy organu egzekucyjnego, wprowadzane rozwiązania dokonują ujednolicenia kształtu takiego protokołu.

    Zarówno wprowadzenie możliwości sporządzania protokołu na wezwanie wierzyciela przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, jak i ujednolicenie wymogów dotyczących protokołów o stanie majątku, należy ocenić pozytywnie.

  2. Upomnienie (art. 15 § 1a i art. 15 § 1b u.p.e.a.)

    W kontekście regulacji upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, omawiane propozycje wiążą się ze zwiększeniem zabezpieczenia pozycji wierzyciela – wprowadzenie regulacji skutków związanych z brakiem poinformowania o zmianie adresu zobowiązanego, bądź z uproszczeniem wystawienia upomnienia – wyjaśnienie o braku wymogu zaopatrzenia upomnienia w podpis (obecna praktyka wierzycieli w tym zakresie nie jest jednolita).

     

  3. Forma działania organu w przypadku wniesienia podania po terminie (art. 17 § 1c u.p.e.a.)

    Pozytywnie należy się odnieść do wskazania wprost, że formą działania organu jest postanowienie. Ze względu na brak jednolitości w tym zakresie działania organów egzekucyjnych, wprowadzona regulacja likwiduje praktyczne wątpliwości. W tym zakresie przyjęte rozwiązanie jest zbliżone konstrukcyjnie do zawartego w art. 134 KPA.

  4. Zmiany w zakresie właściwości organów egzekucyjnych (art. 19 i art. 22 u.p.e.a.)

    Wprowadzana zmiana umożliwia stałe upoważnienie naczelnika urzędu skarbowego do niektórych czynności w ramach postępowania egzekucyjnego. Kształt i zakres upoważnienia zostanie określony w rozporządzeniu wydanym przez Ministra Finansów. W ten sposób rozszerza się zakres stosowanej pomocy prawnej, która w założeniu nie ingeruje w podstawy ustalenia i stosowania regulacji o właściwości organów. Wyłom ten ma na celu usprawnienie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, co więcej może skutkować zmniejszeniem kosztów egzekucji, gdyż organ prowadzący postępowanie nie będzie musiał stosować środków egzekucyjnych w zakresie, w którym łatwiejsze i bardziej efektywne będzie działanie upoważnionego organu egzekucyjnego. Co więcej, Minister Finansów wydając rozporządzenie, może również w pewnym zakresie niejako „przesuwać” realizację pewnych działań do organów mniej obciążonych sprawami, co w efekcie umożliwia przyspieszenie postępowania egzekucyjnego.

  5. Nadzór nad egzekucją niepieniężną (art. 25 § 1 i 1a u.p.e.a.)

    Omawiana regulacja rozszerza obecnie obowiązujące rozwiązania normatywne o wyraźne wskazanie ministra właściwego do spraw administracji publicznej jako organu mającego sprawować zwierzchni nadzór nad przestrzeganiem przez wierzycieli i organy egzekucyjne przepisów ustawy w zakresie egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Daje to możliwość spójnego wykonywania nadzoru przez jeden organ niezależnie od charakteru obowiązków podlegających egzekucji. Jednocześnie wykonywanie nadzoru nie odnosi się do rozstrzygnięć wydawanych przez wierzyciela i organ egzekucyjny, podlegających weryfikacji przy wykorzystaniu środków prawnych.

  6. Wszczęcie egzekucji administracyjnej (art. 26 § 5 u.p.e.a.)

    Przedmiotowa propozycja odnosi się do rozstrzygnięcia kwestii związanej ze skutkami doręczenia tytułu aktu wykonawczego w relacji do doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu jej lub innego prawa majątkowego. Ze względu na to, że zajęcie wierzytelności następujące przed doręczeniem tytułu wykonawczego budziło słuszne wątpliwości co do skutków tego zajęcia w stosunku do jurydycznego momentu wszczęcia postępowania, zaproponowano przyjęcie, że wszczęcie takiego postępowania egzekucyjnego może nastąpić w momentach określonych różnorodną cezurą wynikającą z mechaniki działania organu egzekucyjnego. W każdej jednak sytuacji zobowiązany podlega pełnej ochronie wynikającej z przepisów prawa, bo ma wówczas wiedzę niebudzącą wątpliwości, że postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte.

  7. Elektronizacja przekazywania tytułów wykonawczych (art. 26 i art. 26aa u.p.e.a.)

    Wprowadzana regulacja modernizuje ogólną dyrektywę szybkości postępowania. W stosunku do ogólnych założeń kierunków zmian objętych przedmiotową nowelizacją, wprowadzana jest możliwość przekazywania tytułów wykonawczych w formie elektronicznej. Co więcej przyjmuje się to jako zasadę. Regulacja ta wiąże się ze zmianą podejścia do sposobu prowadzenia postępowania egzekucyjnego, ze względu na coraz powszechniej wykorzystywane w różnych dziedzinach życia społecznego możliwości technologiczne. Takie podejście w związku z coraz powszechniej wykorzystywaną formą elektroniczną różnego rodzaju czynności prawnych występujących w różnych obszarach prawa stanowi cenne uzupełnienie.

    Ażeby jednak w praktyce doprowadzić do powszechnego stosowania tej formy, a nie wyjątku (czyli formy dokumentowej), organy egzekucyjne powinny ponieść dodatkowe nakłady finansowe, co na etapie projektu, powinno znaleźć odzwierciedlenie w Opisie Skutków Regulacji, załączonych do projektu.

  8. Zmiany w treści tytułu wykonawczego(art. 27 i art. 28b u.p.e.a.)

    Główną zmianą w tym zakresie jest przyjęcie obowiązku wskazywania przy kształtowaniu treści tytułu wykonawczego ostatniego znanego adresu zobowiązanego. W takiej sytuacji, zmiany adresu zobowiązanego nie będą już budziły wątpliwości co do konieczności modyfikacji tytułu, co więcej treść tytułu będzie uniemożliwiała podważanie przez zobowiązanego skuteczności tytułu wykonawczego, co mogłoby być wynikiem zmiany adresu.

  9. Egzekucja z majątku wspólnego małżonków

    Obecnie obowiązujące regulacje dotyczące egzekucji z majątku wspólnego małżonków są wątłe. W szczególności brak jest rozwiązań na okoliczność sytuacji, w których małżonkowie posiadają majątek wspólny i odrębny, a egzekucja dotyczy zobowiązań zobowiązanego, za które ponosi odpowiedzialność całym swoim majątkiem. Te braki regulacyjne uzupełnia omawiany projekt. Kierunek ten należy uznać za słuszny. Z jednej strony umożliwia to większą ochronę majątku małżonka niebędącego podmiotem zobowiązanym, z drugiej zaś powinno zwiększyć efektywność egzekucji.

    Tego rodzaju zmiany wiążą się również z jednoznacznym wskazaniem, że prowadzenie egzekucji w stosunku do jednego z małżonków daje podstawy do dochodzenia wierzytelności z majątku wspólnego.

    Krytycznie należy odnieść się do tego, że projektowane przepisy art. 27e § 1 i 2 u.p.e.a. nie określają precyzyjnie zakresu zastosowania tych przepisów, w zakresie, w jakim mówią one o odpowiedzialności za zobowiązania oraz odpowiedzialności w toku egzekucji z „majątku wspólnego”: mianowicie, z treści tych projektowanych przepisów jasno nie wynika, czy „majątkiem wspólnym”, o którym jest tam mowa jest tylko majątek wspólny małżonków czy też może chodzi tutaj również o inne znane polskiemu prawu formy majątku wspólnego, w tym zwłaszcza o wspólny majątek wspólników spółki cywilnej. W projektowanym przepisie art. 27e § 3 u.p.e.a. jest mowa wyraźnie o umowie małżeńskiej majątkowej, co może prima facie sugerować, że również dwa wcześniejsze paragrafy projektowanego art. 27e u.p.e.a. odnoszą się tylko do majątku wspólnego małżonków. W tych dwóch wcześniejszych paragrafach projektowanego art. 27e u.p.e.a. nie mówi się jednak explicite o „majątku wspólnym małżonków”, lecz po prostu o „majątku wspólnym”, co zgodnie z regułą interpretacyjną lege non distinguente oznacza, że zakres zastosowania projektowanych przepisów art. 27e § 1 i 2 u.p.e.a. obejmuje również inne występujące w prawie polskim postaci wspólnego majątku, w tym wspólny majątek wspólników spółki cywilnej (trzeba tu przypomnieć, że po zawarciu umowy spółki cywilnej i po wniesieniu w celu jej wykonania wkładów powstaje wspólny majątek wspólników, o którego reżimie prawnym jest mowa w szczególności w przepisach art. 863 Kodeksu cywilnego).

    Jeżeli wszakże przyjmiemy, że projektowane przepisy art. 27e § 1 i 2 u.p.e.a. regulują prowadzenie egzekucji administracyjnej również w stosunku do wspólnego majątku wspólników spółki cywilnej (lub do innych jeszcze istniejących w polskim prawie postaci czy form wspólnego majątku), to należałoby się de lege ferenda opowiedzieć za wyraźnym dostrzeżeniem tej okoliczności w dalszych projektowanych przepisach art. 27e-27h u.p.e.a. oraz w szczególności za rozszerzeniem podmiotowego zakresu zastosowania sprzeciwu (będącego środkiem prawnym o charakterze obronnym) również na inne osoby uprawnione do tego wspólnego majątku. W obecnie projektowanej wersji tych przepisów sprzeciw, o którym jest tam mowa może wnieść jedynie małżonek. Jeżeli zaś twórcy projektu nie chcą obejmować projektowanymi przez siebie i omawianymi tutaj przepisami innych postaci majątku wspólnego niż wspólny majątek wspólników, to powinni oni wyraźnie tę okoliczność podkreślić w przepisach art. 27e § 1 i 2 u.p.e.a., zaznaczając explicite, że chodzi tam wyłącznie o odpowiedzialność i egzekucję z „majątku wspólnego małżonków”.

  10. Egzekucja z przedmiotu hipoteki przymusowej lub zastawu skarbowego (art. 27i i art. 27j u.p.e.a.)

    Regulacja ta ustanawia reguły związane z możliwością prowadzenia egzekucji administracyjnej z przedmiotu hipoteki przymusowej lub zastawu skarbowego. Tego rodzaju rozwiązanie wiąże się konsekwentnie z założeniem umożliwienia dochodzenia wykonania zobowiązania niezależnie od zmiany własności przedmiotu ustanowienia któregoś z tych praw. Zarówno hipoteka przymusowa, jak i zastaw skarbowy jako prawo rzeczowe, podążają za rzeczą, niezależnie od tego jak kształtują się relacje zobowiązaniowe. Stąd też wprowadzana regulacja jest uzupełnieniem braków w tej mierze odnośnie hipoteki przymusowej (jako, że jest ona instytucją stosunkowo nową), jak i zastawu skarbowego.

  11. Nieznane miejsce zamieszkania zobowiązanego (art. 36 § 3 u.p.e.a.)

    Regulacja ta wprowadza rozwiązanie wzorowane na art. 41 KPA i doprowadza do ujednolicenia skutków niezawiadomienia o zmianie adresu zobowiązanego, niezależnie od tego, czy mamy czynienia z osobą fizyczną, czy osobą prawną.

  12. Rozporządzanie rzeczą lub prawem majątkowym (art. 37c § 1 u.p.e.a.)

    Regulacja ta wzmacnia pozycję wierzyciela. Doprecyzowuje bowiem to, że rozporządzanie rzeczą bądź prawem majątkowym, w stosunku do którego prowadzona jest egzekucja nie wpływa na możliwość dalszego prowadzenia egzekucji. Co więcej, dla ułatwienia procesu egzekucji nie jest konieczne dokonywanie zmian w treści tytułu wykonawczego.

    Tożsame rozwiązania związane z ochroną wierzyciela przewidziane są dla sytuacji, w której rozporządzenie rzeczą lub prawem majątkowym nastąpiło pod warunkiem zawieszającym, a egzekucja została wszczęta przed ziszczeniem się warunku. Tego rodzaju rozwiązanie chroni wierzyciela przed próbami dokonywania pozornych czynności prawnych mających na celu „ucieczkę” majątku zobowiązanego spod egzekucji.

  13. Sprzedaż rzeczy, których przechowywanie powoduje wysokie koszty (art. 41 § 3 u.p.e.a.)

    Wskazany przepis umożliwia sprzedaż rzeczy oznaczonych co do gatunku przed wydaniem ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie żądania wyłączenia rzeczy spod egzekucji albo przed uprawomocnieniem się orzeczenia sądu w sprawie wyłączenia spod egzekucji. Od strony funkcjonalnej możliwość ta ma za zadanie dążenie do obniżenia kosztów egzekucji, co jest istotne zarówno dla organu egzekucyjnego, jak i dla zobowiązanego. Z tego względu przyjęto, że zastosowanie omawianego mechanizmu jest możliwe, gdy koszty przechowywania są niewspółmierne do wartości rzeczy, albo że istnieje możliwość znacznego obniżenia wartości rzeczy na skutek jej przechowywania.  

  14. Skarga na czynności egzekucyjne (art. 54 u.p.e.a.)

    Zmiany w przedmiotowej regulacji stanowią doprecyzowania, wynikające z praktyki stosowania obecnie obwiązujących regulacji, w zakresie podstaw do złożenia skargi w postępowaniu egzekucyjnym na czynności organu egzekucyjnego lub egzekutora.

  15. Uchylenie czynności egzekucyjnej z urzędu (art. 54a u.p.e.a.)

    Dodawana regulacja wiąże się z szerszym odzwierciedleniem zasady praworządności, a w pewnym obszarze z zasadą oficjalności. W ramach przedmiotu regulacji kierunek ten należy uznać za słuszny. Wprowadzana regulacja obliguje bowiem organ egzekucyjny, działający z urzędu, do uchylenia czynności egzekucyjnej w przypadku gdy została ona dokonana z naruszeniem przepisów ustawy. Druga sytuacja daje organowi fakultatywną możliwość uchylenia czynności egzekucyjnej. Wiąże się z sytuacjami, w których z okoliczności prowadzenia egzekucji wynika niecelowość dalszego stosowania określonego środka egzekucyjnego.

  16. Zawieszenie postępowania egzekucyjnego w przypadku śmierci zobowiązanego (art. 56 u.p.e.a.)

    Modyfikacja obowiązującej regulacji wiąże się z sytuacjami stanowiącymi podstawę do zawieszenia postępowania w przypadku śmierci zobowiązanego. Zawieszenie takiego postępowania ma co do zasady na celu umożliwienie wstąpienia spadkobierców zobowiązanego w celu aktywnego realizowania praw podmiotowych. Przedmiotowa zmiana wprowadza ograniczenie obowiązku zawieszenia postępowania egzekucyjnego, do sytuacji, gdy zastosowano środki egzekucyjne, które przepuszczalnie doprowadzą do wykonania obowiązku ciążącego na zobowiązanym (niezależnie od tego, czy mamy do czynienia ze spadkodawcą, czy spadkobiercą).

  17. Umorzenie postępowania egzekucyjnego (art. 59 i 60 u.p.e.a.)

    Wprowadzana regulacja stanowi uszczegółowienie katalogu przesłanek umorzenia postępowania egzekucyjnego. Kierunek ten jest właściwy. Jednakże w uzasadnieniu projektodawca posługuje się rozróżnieniem przesłanek o charakterze podmiotowym i przedmiotowym. Rozróżnienie czasami stosowane jest niewłaściwie, w szczególności w odniesieniu do przesłanek o charakterze przedmiotowym.

    Biorąc pod uwagę charakterystykę stosunku administracyjnoprawnego możemy bowiem wyróżnić jego trzy elementy: podmiot, przedmiot i treść. Każdemu z tych elementów odpowiadać będą przesłanki umorzenia postępowania, odpowiednio: podmiotowe, przedmiotowe i funkcjonalne. Biorąc pod uwagę te kwestie, w tym zakresie uzasadnienie projektu powinno podlegać modyfikacji.

  18. Regulacje dotyczące kosztów egzekucyjnych (art. 66 § 1 u.p.e.a.)

    Omawiana regulacja wprowadza wymóg wynikający z art. 62 ust. 4 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/2366. W konsekwencji tego nastąpiło jednoznaczne wskazanie, że wierzyciel ponosi wydatki związane z przekazaniem mu egzekwowanej należności lub przedmiotu. Sposób wprowadzania zmiany realizuje założenia wynikające z ram regulacji europejskich.  

  19. Dobrowolna zapłata zobowiązanego (art. 67e u.p.e.a.)

    Pozytywnie należy ocenić wprowadzenie do nowelizowanej ustawy pojęcia „dobrowolna zapłata zobowiązanego”. W obecnym stanie prawnym, możliwość taka wynikała jedynie pośrednio z art. 64 § 8 ustawy. Jednakże np. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28 czerwca 2016 r. (sygn. akt. SK 31/14) odnosił się do możliwości dobrowolnego spełnienia świadczenia przez zobowiązanego, czy dobrowolnej zapłaty w toku postępowania egzekucyjnego, jak i samej egzekucji, uznając takie rozwiązania za celowe i słuszne. Z powyżej przedstawionych względów wprowadzenie rozwiązań normatywnych określających mechanizmy związane z dobrowolną zapłatą zobowiązanego uzupełnia dotychczasową regulację. Pozostawia to ochronę wierzyciela, (zapłata obejmuje należność pieniężną, odsetki, koszty upomnienia i koszty egzekucyjne), z drugiej jednak strony nie zmusza organów Państwa do stosowania środków przymusu, co jest w tej sytuacji po prostu zbędne, a zobowiązanego chroni przed negatywnymi skutkami stosowania przez organ egzekucyjny środków egzekucyjnych (środków przymusu).

  20. Egzekucja z pieniędzy; terminale płatnicze

    Przedmiotowe regulacje wiążą się z próbą kompleksowego uregulowania zagadnień związanych z egzekucją z pieniędzy. Wiązać się to będzie częstokroć ze zmianą w otoczeniu prawnym w innych dziedzinach prawa, wynikających głównie z mechanizmów i skali obrotu bezgotówkowego. Z tego względu kierunek zmian należy uznać za słuszny.

    Jednym z elementów jest też możliwość korzystania z terminali płatniczych, jako narzędzia umożliwiającego realizację obowiązku poddanego egzekucji. Korzystanie z nich jest fakultatywne. Zdaniem Rady Legislacyjnej fakultatywność ta powinna wynikać z wyboru zobowiązanego, natomiast żeby tak się stało, organy egzekucyjne powinny być wyposażone w takie narzędzia. Chodzi o to, aby nie doprowadzić do tworzenia haseł dotyczących możliwości stosowania pewnych rozwiązań, ale dać faktyczną możliwość ich stosowania. Z tego względu w OSR powinna zostać zmodyfikowana ocena związana ze skutkami finansowymi wprowadzania przedmiotowych rozwiązań. W obecnej treści wskazuje się na brak kosztów z tego tytułu preferując najem terminali, co i tak przecież wiąże się z kosztami, których nie wykazano.

  21. Zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego

    W tym obszarze mamy do czynienia z kilkoma zmianami. Podstawowymi są: po pierwsze, przyspieszenie obiegu informacji o zajęciu rachunku bankowego, po drugie, przyjęcie, że skutki zajęcia rachunku wiążą się ze środkami zgromadzonymi w banku, wobec czego rozciągają się również na rachunki otwarte po zajęciu pierwotnego rachunku. Trzecim znacznym obszarem jest wykorzystanie systemu OGNIWO do elektronizacji zajmowania rachunków bankowych. Ta ostatnia zmiana jest szczególna, gdyż wiąże się z wykorzystaniem rozwoju infrastruktury do sprawniejszego i tańszego prowadzenia egzekucji, co jest w interesie zobowiązanego.

  22. Zajęcie wierzytelności z tytułu nadpłaty lub zwrotu podatku

    Rozwiązanie to należy ocenić pozytywnie, gdyż umożliwia nieponoszenie dodatkowych czynności związanych z kosztami uruchomienia egzekucji w związku z wierzytelnościami przyszłymi, co więcej wierzytelnościami, które mogą nigdy nie powstać. Wynika to z charakteru sytuacji związanej z nadpłatą lub zwrotem podatku. Rozwiązanie to jest więc korzystne dla wierzyciela (bardziej automatyczne uruchomienie egzekucji w związku z pojawieniem się środków).

  23. Sprzedaż ruchomości przez zobowiązanego za zgodą organu egzekucyjnego

    Proponowana regulacja ma na celu usprawnienie egzekucji, co jest możliwe biorąc pod uwagę kwestie techniczno-organizacyjne. Sprzedaż taka dokonuje się za zgodą organu egzekucyjnego, co zmniejsza koszty prowadzenia egzekucji w związku ze środkami egzekucyjnymi wykorzystywanymi przez organ egzekucyjny. Jednocześnie interesy wierzyciela są zabezpieczone, gdyż cena ustalana jest w oparciu o szacunek określany przez organ, jak również same środki ze sprzedaży muszą trafić bezpośrednio na rachunek organu egzekucyjnego.

  24. Licytacja elektroniczna

    Wprowadzane rozwiązania normatywne należy ocenić pozytywnie, ze względu na dążenie do bardziej powszechnej i zapewne również tańszej licytacji elektronicznej. Wiąże się to z odchodzeniem prowadzenia takiej licytacji przez organ egzekucyjny we własnym zakresie na rzecz wybranego przez taki organ podmiotu zajmującego się sprzedażą (licytacją) o istotnym zasięgu (w uzasadnieniu wskazano na przykładowe serwisy Allegro, czy OLX). Takie rozwiązanie zmniejsza jednocześnie koszty egzekucji, co jest korzystne zarówno dla dłużnika, jak i wierzyciela.

  25. Zasady dotyczące rozliczania kwoty uzyskanej z egzekucji

    Przedmiotowa regulacja wynika z konieczności dostosowania się do wymogów Komisji Europejskiej odnośnie podziału kwot uzyskiwanych w ramach egzekucji administracyjnej. Brak bowiem pierwszeństwa zaspokajania z należności celnych stanowi uszczuplenie środków własnych Unii Europejskiej. Ratio legis zmian realizowane jest poprzez niezbędne zmiany w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jak i w zmianach w KPC.                                                           

26. Rezygnacja ze skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego              

Projekt przewiduje rezygnację z przysługującego de lege lata zobowiązanemu środka prawnego, jakim jest skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego (o środku tym jest obecnie mowa w art. 54 § 1 u.p.e.a.). W uzasadnieniu do projektu wyjaśnia się w tym względzie, że pojęcie „przewlekłości” w odniesieniu do postępowania egzekucyjnego jest trudne do określenia, a ponadto, jak się zauważa, czas trwania tego postępowania jest uzależniony od posiadania przez zobowiązanego majątku, z którego możliwe jest wyegzekwowanie obowiązku (s. 28 uzasadnienia projektu).     

Opisaną powyżej zmianę legislacyjną należy ocenić zdecydowanie krytycznie, tym bardziej że oba powody podane jako jej uzasadnienie są dalece nieprzekonujące. Co prawda rzeczywiście jest tak, że czas trwania postępowania egzekucyjnego zależy w szczególności od posiadania przez zobowiązanego określonej masy majątkowej mogącej służyć egzekucji danych należności. Ale wniosek wynikający z tego jest jedynie taki, że trudno byłoby się skarżyć na przewlekłość postępowania egzekucyjnego wtedy, gdy przyczyną przedłużania się czasu trwania egzekucji administracyjnej jest brak lub niedostateczne rozmiary majątku zobowiązanego. Nie znaczy to jednak, że należy dozwalać lub nie reagować na stany przedłużającego się nadmiernie administracyjnego postępowania egzekucyjnego powodowane zupełnie innymi powodami niż braki w majątku zobowiązanego. W szczególności nie należy aprobować zbytniej opieszałości działania administracyjnego aparatu egzekucyjnego i jego urzędników, jeżeli opieszałość ta nie ma nic wspólnego z sytuacją majątkową zobowiązanego. Merytoryczna nieadekwatność powodu wskazanego w uzasadnieniu projektu jako mającego przemawiać za eliminacją z u.p.e.a. środka prawnego w postaci skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego wynika również z tego, że środek ten de lege lata przysługuje samemu zobowiązanemu, a przecież temu ostatniemu może niejednokrotnie zależeć na w miarę sprawnym przeprowadzeniu egzekucji administracyjnej, w ramach której udostępnia on swój majątek organom egzekucyjnym, i pragnie jedynie, by nie trwała ona nadmiernie długo. W szczególności może się zdarzyć, że zobowiązany posiada majątek wystarczający do przeprowadzenia egzekucji oraz tego majątku w żaden sposób nie ukrywa, a pomimo tego osoby odpowiedzialne za administracyjną egzekucję z tego majątku nie działają w sposób dostatecznie sprawny i szybki. Dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych potwierdza, że skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego składana jest zazwyczaj właśnie wtedy, gdy zobowiązany kwestionuje zbytnią opieszałość działania organu egzekucyjnego i brak podejmowania przez ten organ jakichkolwiek czynności lub co najwyżej podejmowanie czynności sporadycznych w stosunkowo długim przedziale czasu, a której to opieszałości nie można kłaść na karb braku majątku zobowiązanego lub trudności z jego ustaleniem. Orzecznictwo sądów administracyjnych zdaje się również przeczyć twierdzeniu z uzasadnienia projektu, że trudno jest zdefiniować pojęcie „przewlekłości” postępowania egzekucyjnego. Tytułem przykładu można się powołać na wyrok WSA w Gliwicach, w którym stwierdzono, że w przypadku skarg na przewlekłość postępowania egzekucyjnego należy zawsze badać, czy brak podejmowania jakichkolwiek działań przez organ egzekucyjny w dłuższym okresie czasu jest wynikiem zaniedbań samego organu, czy też istnieją w tym względzie jakieś okoliczności (trudności) obiektywne. Zdaniem WSA, w okoliczności danej sprawy „[p]owstrzymywanie się przez organ egzekucyjny od jakichkolwiek czynności prawnych czy faktycznych przez ponad dwuletni okres nie może być usprawiedliwiane brakiem majątku zobowiązanego czy trudnościami w jego ustaleniu”, zwłaszcza jeżeli organ egzekucyjny nie wykorzystuje w tym czasie należycie swoich ustawowych uprawnień do zebrania wiedzy o majątku zobowiązanego (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 kwietnia 2019 r., I SA/Gl 1275/18; zob. też bardzo obszerne rozważania na temat pojęcia „przewlekłości” administracyjnego postępowania egzekucyjnego w wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 września 2016 r., VII SA/Wa 2043/15).

W rezultacie Rada Legislacyjna opowiada się przeciwko eliminowaniu z u.p.e.a. przysługującego zobowiązanemu środka prawnego w postaci skargi na przewlekłość administracyjnego postępowania egzekucyjnego.

27. Wejście w życie

Proponowany w projekcie okres vacatio legis jest zdecydowanie zbyt krótki, głównie ze względu na konieczność wdrożenia rozwiązań informatycznych.

 

II.Konkluzja

W konkluzji należy stwierdzić, że opiniowany Projekt może być przedmiotem dalszych prac legislacyjnych po uwzględnieniu drobnych zastrzeżeń i uwag podniesionych w niniejszej opinii.

 

                                                                                    

Na podstawie projektu opinii przygotowanej przez dra hab. Marcina Dyla, prof. UW, Rada Legislacyjna przyjęła w trybie obiegowym w dniu 24 czerwca 2019 r., po uprzedniej dyskusji i omówieniu na posiedzeniu w dniu 12 kwietnia 2019 r.