Opinia z 26 października 2018 r. o projekcie ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw

(Minister Środowiska)

   Rada Legislacyjna                                                                                               2018-10-26

              przy

Prezesie Rady Ministrów

         RL- 033-21/18     

 

 

Opinia

o projekcie ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw

 

 

I. Uwagi ogólne

1. [Przedmiot projektu ustawy] Projekt ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (dalej: „Projekt”) – przekazany do zaopiniowania Radzie Legislacyjnej pismem Wiceprezesa Rządowego Centrum Legislacji z dnia 21 września 2018 r. – zmierza do znowelizowania tytułowej ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach[1] (dalej: „UCPG”) oraz trzech ustaw odrębnych: ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny[2], ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska[3] i ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach[4].

2. [Obecny system gospodarowania odpadami komunalnymi] Warto przypomnieć, że największa i najbardziej istotna z dotychczasowych nowelizacji UCPG – która ukształtowała ramy prawne obecnie istniejącego gminnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi – została dokonana ustawą z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw[5] (weszła ona w życie z dniem 1 stycznia 2012 r.). Wspomniana ustawa nowelizująca z 2011 r. nałożyła na gminy nowe rozbudowane obowiązki w zakresie odbierania i zagospodarowania odpadów komunalnych. Te ustawowe obowiązki obejmują m. in.: obligatoryjne zorganizowanie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli tych nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy oraz fakultatywne odbieranie odpadów od właścicieli pozostałych nieruchomości; podejmowanie określonych aktów prawa miejscowego, w tym regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy oraz aktu określającego szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania i zagospodarowania odpadów komunalnych; ustalanie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz gospodarowanie środkami pochodzącymi z tej opłaty; ustanowienie powinności selektywnego zbierania odpadów komunalnych; zapewnienie funkcjonowania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych (dalej: „PSZOK”); osiąganie odpowiednich poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odpadów komunalnych; zapewnienie funkcjonowania regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (dalej: „RIPOK”); sprawowanie nadzoru nad gospodarowaniem odpadami komunalnymi oraz dokonywanie corocznie analizy stanu gospodarki odpadami komunalnymi w danej gminie.

3. [Geneza i cele projektowanych zmian] Projekt ma na celu dalsze usprawnienie systemu gospodarowania odpadami komunalnymi przez gminy, w tym w szczególności ma on na celu wyeliminowanie tych problemów w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi, jakie zostały zidentyfikowane w Krajowym planie gospodarki odpadami 2022 (dalej: „Kpgo 2022”) przyjętym przez Radę Ministrów w dniu 1 lipca 2016 r.[6]. W szczególności Projekt zmierza do zaradzenia takim niedomogom wskazanym w Kpgo 2022 jak: ograniczony nadzór gmin nad właściwym postępowaniem z odpadami komunalnymi spowodowany wyborem łącznego przetargu na odbiór i zagospodarowanie odpadów; istniejąca de lege lata możliwość ryczałtowego rozliczania przedsiębiorcy odbierającego odpady komunalne od mieszkańców, utrudniająca gminom kontrolę nad strumieniem odpadów komunalnych; brak skutecznych zachęt do selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz zbyt mały udział odpadów selektywnie zebranych u źródła, co przekłada się na zbyt mały postęp poddawania odpadów procesom recyklingu[7]. Ponadto Projekt zawiera rozwiązania prawne niewynikające wprost z rekomendacji zawartych w Kpgo 2022, a mogące się przyczynić do dalszego pożądanego usprawnienia procesu gospodarowania odpadami komunalnymi przez polskie gminy.

4. [Ogólna charakterystyka przewidywanych zmian legislacyjnych] Wśród szczegółowych rozwiązań prawnych przewidzianych w Projekcie znajdują się zwłaszcza następujące propozycje legislacyjne: 1) nałożenie na gminy ustawowego obowiązku zapewniania selektywnego zbierania odpadów komunalnych obejmujących co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, opakowaniowe wielomateriałowe, bioodpady, w miejscu ich wytworzenia oraz na terenach przeznaczonych do użytku publicznego (zmieniany art. 3 ust. 2 pkt 5 i 6 UCPG); 2) nałożenie na gminy nowych obowiązków informacyjnych w związku z gospodarowaniem odpadami komunalnymi (zmieniany art. 3 ust. 2 pkt 9 UCPG); 3) umożliwienie gminom budowy, rozbudowy, modernizacji, utrzymania i eksploatacji własnej lub wspólnej z inną gminą lub gminami instalacji do przetwarzania odpadów powstałych z przetworzenia odpadów komunalnych (nowy art. 3 ust. 4 UCPG); 4) ustanowienie nowych obligatoryjnych dla gmin poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odpadów komunalnych (zmieniany art. 3b ust. 1 pkt 1 i nowy art. 3b ust. 1 pkt 1a UCPG); 5) zmiana (rozszerzenie, uzupełnienie) zakresu spraw, które muszą lub mogą zostać określone przez gminę w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy (zmieniany art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz nowe art. 4 ust. 2a-2c UCPG); 6) nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku zbierania powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych w sposób selektywny, zgodnie z wymaganiami i sposobem określonymi w regulaminie i innych przepisach prawa (zmieniany art. 5 ust. 1 pkt 3 UCPG); 7) wprowadzenie ustawowego obowiązku zorganizowania przez gminy odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (zmieniany art. 6c UCPG); 8) ustanowienie obowiązku prowadzenia przez wójta, burmistrza lub prezydenta postępowania w sprawie udzielenia zamówienia publicznego (i obowiązku udzielenia zamówienia publicznego) na zagospodarowanie odpadów komunalnych oddzielnie od postępowania w sprawie udzielenia zamówienia publicznego (i od udzielenia zamówienia publicznego) na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (nowy art. 6d ust. 1b UCPG); 9) wyeliminowanie prawnej możliwości ryczałtowego rozliczania przedsiębiorcy odbierającego lub zagospodarowującego odpady komunalne od mieszkańców i wprowadzenie obowiązku uwzględniania ilości odebranych lub zagospodarowanych odpadów jako podstawy do ustalenia wynagrodzenia przedsiębiorcy za te czynności (nowy art. 6f ust. 3 i 4 UCPG); 10) wprowadzenie maksymalnej ustawowej ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe, lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe (zmieniany art. 6j ust. 3b UCPG); 11) upoważnienie rady gminy do ustalania stawek opłat za przyjmowanie przez PSZOK odpadów innych niż odpady komunalne, w szczególności pochodzących z działalności gospodarczej, w tym z działalności rolniczej (nowy art. 6k ust. 1 pkt 3 UCPG); 12) dwukrotne zwiększenie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosowanej w przypadku gdy odpady komunalne nie są zbierane w sposób selektywny (zmieniany art. 6k ust. 3 UCPG); 13) upoważnienie rady gminy do zwalniania, w drodze uchwały, w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zagospodarowujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym (nowy art. 6k ust. 4a UCPG); 14) ustanowienie nowego terminu na złożenie przez właściciela nieruchomości deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (zmieniany art. 6m ust. 1 UCPG); 15) przesądzenie, że środki pochodzące z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które nie zostały wykorzystane w poprzednim roku budżetowym, gmina wykorzystuje na pokrycie kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi (zmieniany art. 6r ust. 2c UCPG); 16) zmiana, doprecyzowanie lub ustanowienie nowych obowiązków podmiotów prowadzących PSZOK, podmiotów odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości oraz podmiotów prowadzących RIPOK (zmieniane art. 9e, art. 9ea, uchylane art. 9f-9g, zmieniane art. 9l i art. 9m UCPG); 17) częściowa zmiana regulacji dotyczących sprawozdawczości i analiz w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi (zmieniane art. 9n, art. 9r ust. 1, art. 9tb, nowy art. 9taa UCPG); 18) zmiany w przepisach dotyczących kar pieniężnych za naruszenie obowiązków wynikających z UCPG (zmieniane art. 9x-art. 9ze UCPG); 19) dostosowanie przepisów ustawy o odpadach do równoległych zmian wynikających z nowelizacji UCPG (m. in. zmieniane art. 3, art. 20, art. 23 ustawy o odpadach); 20) zmiana lub wprowadzenie nowych instrumentów prawnych w ustawie o odpadach mających zaradzić problemowi usuwania odpadów z miejsc na ten cel nieprzeznaczonych oraz z miejsc, w których zakończono działalność w zakresie gospodarki odpadami niezgodnie z przepisami obowiązującego prawa (np. zmieniane art. 26, art. 27, art. 47 ustawy o odpadach); 21) zwiększenie sankcji prawnych za naruszenia przepisów dotyczących transportu i magazynowania odpadów (nowy art. 191a, zmieniany art. 194 ustawy o odpadach).

5. [Istniejące realne problemy i wyzwania w gospodarowaniu odpadami komunalnymi w Polsce] Projekt pojawia się w sytuacji, gdy w sferze realnej gospodarowania odpadami komunalnymi występuje wiele dostrzegalnych i uciążliwych problemów oraz ambitnych wyzwań, którym polskie władze publiczne muszą wychodzić naprzeciw. Przede wszystkim od wielu lat systematycznie zwiększa się ilość powstających oraz odbieranych w gminach odpadów komunalnych, co dotyczy zarówno odpadów zmieszanych, jak też – co akurat jest pozytywne – odpadów zbieranych selektywnie[8]. Równocześnie jednak nie w pełni zadowalające są zmiany w kierunkach czy też sposobach zagospodarowania zbieranych odpadów komunalnych, gdyż zbyt wolno wzrasta poziom recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odpadów komunalnych, zaś nadal zbyt duży jest odsetek odpadów przeznaczanych do składowania na składowiskach odpadów i niepoddawanych recyklingowi. Szczególnie może niepokoić to, że recyklingowi jest poddawanych tylko 15% odpadów komunalnych zmieszanych, podczas gdy aż pięćdziesiąt kilka procent odpadów komunalnych zmieszanych trafia na składowiska odpadów. Znacznie bardziej korzystne proporcje pomiędzy składowaniem a recyklingiem odpadów (na korzyść recyklingu) występują w grupie odpadów komunalnych zbieranych selektywnie[9], co tym bardziej przemawia za koniecznością upowszechniania i wymuszania selektywnego zbierania odpadów komunalnych. W każdym razie kontrole procesów gospodarowania odpadami komunalnymi przeprowadzone przez Najwyższą Izbę Kontroli (NIK) w wielu polskich gminach doprowadziły NIK do konkluzji, iż obecnie zagrożone jest osiągnięcie przez Polskę wymogu, wynikającego z prawa unijnego oraz implementowanego w art. 3b ust. 1 pkt 1 UCPG, by do końca 2020 r. 50% odpadów komunalnych (w sensie wagowym) było poddawanych recyklingowi i przygotowaniu do ponownego użycia. Kontrole NIK wykazały w szczególności, że w znacznym odsetku kontrolowanych gmin poziomy recyklingu odpadów komunalnych osiągnięte w roku 2016 są niższe niż te uzyskane w roku 2015. Skłoniło to NIK do postawienia postulatu znacznego zintensyfikowania działań na wszystkich szczeblach (takich jak gminy, regiony, Ministerstwo Środowiska) w celu zwiększenia osiąganych przez Polskę poziomów recyklingu (w tym względzie NIK proponuje m. in. obligatoryjne włączenie do obliczania poziomów recyklingu odpadów komunalnych zebranych w punktach skupu surowców wtórnych, co wszakże, jak należy zauważyć, byłoby działaniem jedynie statystycznym, niewpływającym na polepszenie sytuacji w sferze realnej). Informacja o wynikach kontroli przeprowadzonych w omawianym zakresie przez NIK wskazuje ponadto na wiele innych poważnych problemów związanych z gospodarowaniem odpadami komunalnymi. Należą do nich: podawanie przez gminy nierzetelnych danych o poziomach recyklingu w sporządzanych przez gminy sprawozdaniach (tzn. dane te są niezgodne z danymi sporządzanymi w tym zakresie przez odbiorców odpadów); niewywiązywanie się przez gminy z ustawowego obowiązku zbilansowania przychodów z opłat oraz kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, co skutkuje trwałą nierównowagą przychodów i kosztów (w szczególności liczne są przypadki nieustalenia przez gminy opłat należnych od właścicieli nieruchomości oraz opieszałość w egzekwowaniu tych opłat); brak zidentyfikowania przez gminy wszystkich właścicieli nieruchomości zobowiązanych do ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami; zaniechanie przez gminy bezpośredniej kontroli przedsiębiorców odbierających odpady i właścicieli nieruchomości; nierzetelne prowadzenie przez gminy ewidencji umów na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości nieobjętych gminnym systemem gospodarowania odpadami; występujące na niemałą skalę składowanie odpadów komunalnych w miejscach niedozwolonych, czyli na tzw. dzikich wysypiskach[10]. Problem dzikich wysypisk czy też ogólnie nielegalnego gromadzenia odpadów ilustrują statystyki, w świetle których w latach 2013-2017 właściwe organy administracji wszczęły ponad 5200 postępowań administracyjnych mających na celu przymuszenie podmiotów odpowiedzialnych za nielegalne zgromadzenie odpadów do ich usunięcia, przy czym zdecydowana większość tych postępowań (ponad 94%) była prowadzona przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta i dotyczyła nielegalnego gromadzenia odpadów w związku z działalnością w zakresie gospodarki odpadami lub w związku z tzw. dzikimi wysypiskami lub w związku z szeroko pojętym zaśmiecaniem[11].

6. [Ogólna ocena Projektu w świetle problemów i wyzwań gospodarki odpadami komunalnymi] Przepisy Projektu zmierzają do realizacji właściwie i poprawnie wybranych celów, gdyż przepisy te są ukierunkowane na wyeliminowanie lub ograniczenie tych wszystkich niedomogów, które zostały wyżej wskazane jako podstawowe i realne problemy systemu gospodarowania odpadami komunalnymi w Polsce. W szczególności u podstaw przepisów Projektu najzupełniej słusznie leży priorytet, aby istotnie zwiększyć odsetek odpadów komunalnych podlegających recyklingowi i przygotowaniu do ponownego użycia oraz by maksymalnie ograniczać przypadki składowania lub gromadzenia odpadów komunalnych w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami prawa, w tym na tzw. dzikich wysypiskach. Dla zrealizowania tych pożądanych celów przepisy Projektu zawierają szereg prawidłowo dobranych instrumentów prawnych, polegających przede wszystkim na ustanowieniu nowych lub rozbudowaniu aktualnie istniejących obowiązków prawnych w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi spoczywających na gminach, na właścicielach nieruchomości, na podmiotach odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości oraz na podmiotach prowadzących PSZOK i RIPOK. Te nowe lub rozbudowane obowiązki prawne, najogólniej rzecz ujmując, mają w swoim założeniu zwiększyć odpowiedzialność i stopień zaangażowania wymienionych podmiotów w procesy gospodarowania odpadami komunalnymi, tak aby procesy te były realizowane w sposób zmniejszający negatywny wpływ na środowisko oraz na życie i zdrowie ludzi oraz by gospodarowanie odpadami komunalnymi (w tym ich użytkowanie) mogło następować bardziej efektywnie[12].

Równocześnie jednak wydaje się, że niektóre spośród przewidzianych w Projekcie przepisów w sposób nadmiernie szczegółowy przesądzają (determinują) określone sposoby zachowań gmin związane z gospodarowaniem odpadami komunalnymi. W ten sposób Projekt zmierza do zbyt sztywnego uregulowania już na poziomie ustawowym wielu wrażliwych aspektów procesu gospodarowania odpadami komunalnymi przez gminy (które de lege lata są i nadal mają być głównymi aktorami publicznymi odpowiedzialnymi w Polsce za należyty przebieg procesów gospodarki odpadami komunalnymi), bez pozostawiania gminom dostatecznie dużej swobody i elastyczności przy decydowaniu o różnych szczegółowych i praktycznych modalnościach związanych z reglamentowaniem lub organizowaniem działalności polegającej na odbieraniu i zagospodarowywaniu odpadów komunalnych. De lege ferenda należałoby wyznaczać gminom określone – nawet bardzo ambitne – cele związane z gospodarowaniem odpadami komunalnymi (w tym np. dotyczące poziomów recyklingu odpadów) oraz wzmacniać odpowiedzialność gmin i przysługujące im w tym zakresie kompetencje (tj. prawne środki działania), a także trzeba rozbudowywać sankcje dotykające gminy za nieosiąganie wspomnianych celów, ale jednocześnie należałoby pozostawiać gminom adekwatnie duży zakres swobody wyboru różnych pożądanych działań przy wykonywaniu zadań publicznych w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi. Z uwagi na charakter prawny tych zadań, będących zadaniami własnymi gmin, zalecane byłoby utrzymanie stanu rzeczy, w którym poszczególne gminy same mogą decydować o szczegółowych sposobach wykonywania omawianych zadań publicznych, elastycznie dostosowując swoje działania w tym względzie do indywidualnej specyfiki gmin i do występujących na ich terenie szczególnych lokalnych problemów[13].

 

II. Uwagi szczegółowe

1. [Problem maksymalnych stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi] Projekt pozostawia w mocy przepisy UCPG określające maksymalną wysokość stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosowanych wobec właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (zob. art. 6k ust. 2a UCPG), lecz jednocześnie nie wprowadza ograniczeń co do maksymalnej wysokości stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosowanych wobec właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (wniosek z art. 6j ust. 1 in principio UCPG w brzmieniu przewidzianym w Projekcie w zw. z art. 6k ust. 2a UCPG), z wyjątkiem przypadku nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe, lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe (art. 6j ust. 3b UCPG w brzmieniu przewidzianym w Projekcie). Brak ustanowienia w UCPG i w Projekcie maksymalnej wysokości stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosowanych wobec właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne jest niezgodny z art. 84 i art. 217 Konstytucji RP, zaś ustanowienie w Projekcie maksymalnej wysokości stawek opłat jedynie wobec właścicieli nieruchomości z domkami letniskowymi lub wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe jest prawdopodobnie niezgodne z art. 32 w zw. z art. 2 Konstytucji RP.

Zakwalifikowanie braku określenia w UCPG maksymalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jako stanu niezgodnego z art. 84 i art. 217 Konstytucji RP zostało dokonane przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 listopada 2013 r. w sprawie o sygn. akt K 17/12[14]. W wyroku tym TK stwierdził, że „art. 6k ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości, w zakresie, w jakim nie przewiduje maksymalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jest niezgodny z art. 84 i art. 217 Konstytucji.[15]. Uzasadniając swoje stanowisko TK uznał, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi przewidziana w UCPG – ponoszona przez właścicieli nieruchomości na rzecz gminy, na terenie której położone są ich nieruchomości – jest daniną publiczną w rozumieniu art. 217 Konstytucji RP[16] (choć niemającą charakteru podatkowego) oraz jest opłatą lokalną w rozumieniu art. 168 Konstytucji RP[17]. W świetle art. 217 i art. 168 Konstytucji RP, przepisy UCPG, podobnie jak przepisy każdej innej ustawy ustanawiającej daninę publiczną lub opłatę lokalną w rozumieniu konstytucyjnym, powinny bezpośrednio określać w swojej treści wszystkie istotne elementy stosunku daninowego, zaś do unormowania w drodze aktu wykonawczego, w tym w drodze aktu prawa miejscowego, mogą zostać przekazane przez ustawodawcę tylko te sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla konstrukcji danej daniny. Zdaniem TK, normy konstytucyjne nie wymagają w każdym wypadku kwotowego określenia wysokości opłaty w samej ustawie. Co więcej, w przypadku opłat o charakterze niepodatkowym przekazaniu do uregulowania w drodze aktu wykonawczego do ustawy może podlegać szerszy zakres spraw niż w wypadku podatków. Dlatego też zamieszczenie w ustawie upoważnienia do określenia stawki opłaty w rozporządzeniu lub w akcie prawa miejscowego jest konstytucyjnie dopuszczalne, pod warunkiem wskazania w ustawie minimalnych i maksymalnych stawek oraz dostatecznych kryteriów, pozwalających na ustalenie konkretnej stawki. W tym względzie przepisy ustawy mogą zawierać widełki wyznaczające przynajmniej maksymalną granicę wysokości opłaty lub też mogą określać algorytmy odsyłające do zdarzeń prawnie relewantnych i danych publikowanych przez Główny Urząd Statystyczny[18]. Ponieważ zaś w dacie orzekania przez TK obowiązujące ówcześnie przepisy UCPG nie określały maksymalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, TK uznał, że brak ustalenia tego parametru w UCPG, a w szczególności brak ustalenia maksymalnej wysokości stawki omawianej opłaty, jest niezgodny z art. 84 i art. 217 Konstytucji RP.

Ustawodawca wykonał wyrok TK w sprawie K 17/12 jedynie częściowo, a mianowicie w odniesieniu do opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi obciążającej właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (zob. art. 6k ust. 2a UCPG w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw[19]). Nadal jednak w UCPG brak jest przepisu ograniczającego maksymalną wysokość stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosowanych wobec właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. W praktyce zatem poszczególne gminy w Polsce ustalają w aktach prawa miejscowego bardzo różne wysokości stawek opłat dla właścicieli nieruchomości niezamieszkanych (w praktyce chodzi o różne stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności), różniące się pomiędzy poszczególnymi gminami nawet kilkakrotnie pod względem wysokości, przy czym w swoim utrwalonym orzecznictwie sądy administracyjne uznają, że tego rodzaju praktyki poszczególnych gmin nie mogą być kwestionowane z powołaniem się na art. 84 i art. 217 Konstytucji RP. W tym względzie sądy administracyjne słusznie twierdzą, że samo określanie przez rady gmin w aktach prawa miejscowego stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w odniesieniu do właścicieli nieruchomości, na których nie mieszkają mieszkańcy nie jest niezgodne z Konstytucją RP, gdyż Trybunał Konstytucyjny zakwestionował jedynie określone pominięcie prawodawcze, jakiego dopuścił się ustawodawca (w zakresie dotyczącym określenia wysokości maksymalnych stawek opłat), a nie ustawową podstawę prawną upoważniającą radę gminy do określania wspomnianych stawek opłat[20].

Przepisy Projektu dotyczące opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie zawierają regulacji wykonujących wskazany wyżej wyrok TK w sprawie K 17/12 w zakresie dotyczącym właścicieli nieruchomości, na których nie mieszkają mieszkańcy (a powstają odpady komunalne), co będzie w efekcie prowadziło do utrzymania ustawowego stanu prawnego, który jest niezgodny z art. 84 i art. 217 Konstytucji RP. Co więcej, problem zasygnalizowanego wyżej niekonstytucyjnego pominięcia prawodawczego jest na gruncie przepisów Projektu o tyle istotny, że Projekt przewiduje obowiązek gmin zorganizowania odbierania odpadów komunalnych również od właścicieli tych nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (art. 6c ust. 1 UCPG w brzmieniu przewidzianym w Projekcie), podczas gdy de lege lata od właścicieli tych ostatnio wymienionych nieruchomości gminy nie mają ustawowego obowiązku odbierania odpadów komunalnych i mogą to robić fakultatywnie, tzn. wtedy, gdy rada gminy tak postanowi (art. 6c ust. 2 UCPG w obecnym brzmieniu). Tak więc po wejściu w życie Projektu w każdej gminie wszyscy właściciele nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, będą mieli prawny obowiązek ponoszenia na rzecz gminy opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, przy czym rada gminy ustalając wysokość stawki tej opłaty dla wspomnianych właścicieli nieruchomości nie będzie bynajmniej ograniczona żadną ustawową stawką maksymalną, której nie byłoby wolno jej przekroczyć (aczkolwiek będzie ona związana określonymi ustawowymi wytycznymi, które należy brać pod uwagę przy ustalaniu wysokości tej stawki – zob. art. 6k ust. 2 UCPG), co będzie sytuacją niezgodną z art. 84 i art. 217 Konstytucji RP.

W przepisach Projektu została natomiast określona maksymalna stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosowana wobec właścicieli nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe, lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe: w tym przypadku wspomniana stawka nie może być wyższa niż 96 zł za rok od domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe (art. 6j ust. 3b UCPG w brzmieniu przewidzianym w Projekcie). Wydaje się, że tego rodzaju zróżnicowane potraktowanie przez Projekt właścicieli nieruchomości z domkami letniskowymi i wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe (którzy będą mieli ustawową gwarancję, iż stosowana wobec nich przez gminy stawka opłaty nie przekroczy 96 zł za rok) w porównaniu z właścicielami pozostałych nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (którzy to właściciele będą pozbawieni ochrony w postaci istnienia maksymalnej wysokości stawki opłaty) jest niezgodne z art. 32 Konstytucji RP w zw. z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą sprawiedliwości społecznej. Zróżnicowanie to prowadzi bowiem do nieusprawiedliwionego gorszego traktowania tej drugiej grupy właścicieli, czyli podmiotów, których sytuacja faktyczna i prawna jest w zasadzie tożsama z sytuacją pierwszej grupy właścicieli w świetle relewantnego kryterium, jakim jest mechanizm generowania i struktura kosztów związanych ze zbieraniem i zagospodarowywaniem odpadów komunalnych pochodzących z nieruchomości. Mechanizm generowania wzmiankowanych kosztów oraz ich struktura są w przypadku obu grup właścicieli nieruchomości takie same i dlatego nie ma racjonalnego powodu, aby właściciele domów letniskowych lub nieruchomości rekreacyjno-wypoczynkowych byli w szczególny sposób faworyzowani przez ustawodawcę, co będzie niesprawiedliwe zwłaszcza w sytuacjach, gdy właściciele ci na swoich nieruchomościach produkują dużą ilość odpadów komunalnych[21]. Niższa stawka opłaty dla tej ostatnio wspomnianej grupy właścicieli nieruchomości[22] może powodować, że opłaty od tych osób nie pokryją kosztów gospodarowania wyprodukowanymi przez nich odpadami komunalnymi, tak iż koszty te trzeba będzie przerzucić na pozostałych mieszkańców gminy, co tym bardziej wywoła wątpliwości odnośnie zgodności takiej redystrybucji kosztów – niejako wymuszonej przepisami Projektu – z art. 32 w zw. z art. 2 Konstytucji RP[23] (na temat postulatu ustanowienia w UCPG zakazu tzw. subsydiowania skośnego zob. uwagi w punkcie II.8 niniejszej opinii prawnej).

2. [Obowiązek gmin zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne] Projekt przewiduje nałożenie na gminy obowiązku zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (art. 6c ust. 1 UCPG w brzmieniu przewidzianym w Projekcie). Chodzi tutaj o takie nieruchomości, na których mieszkańcy gminy nie lokalizują swojego stałego miejsca zamieszkania, zaś odpady komunalne powstają tam w związku z prowadzoną na nieruchomości działalnością, najczęściej działalnością gospodarczą (stąd dalej są one określane jako: „niezamieszkane nieruchomości komercyjne”). W obecnym stanie prawnym właściciele niezamieszkanych nieruchomości komercyjnych mają obowiązek zorganizowania odbierania odpadów komunalnych ze swoich nieruchomości i są zobligowani do zawarcia stosownej umowy o odbiór odpadów z wybranym przez siebie przedsiębiorcą wpisanym do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (zob. art. 5 ust. 1 pkt 3b i art. 6c ust. 1-3 UCPG). Przewidziane w Projekcie obligatoryjne organizowanie przez gminy odbierania odpadów komunalnych od właścicieli niezamieszkanych nieruchomości komercyjnych spowoduje wyeliminowanie konkurencji na rynku działalności (usług) w zakresie odbierania odpadów komunalnych (na rzecz zagwarantowania w tym zakresie jedynie konkurencji o rynek) oraz może zwiększyć koszty ponoszone przez właścicieli tych nieruchomości za odbiór odpadów w porównaniu ze stanem obecnym, co z kolei mogłoby być uznane za stan rzeczy niezgodny z konstytucyjnymi zasadami wolności działalności gospodarczej oraz społecznej gospodarki rynkowej (art. 20 i art. 22 Konstytucji RP).

We wspomnianym już wyroku w sprawie K 17/12 Trybunał Konstytucyjny uznał, że okolicznością, która na płaszczyźnie konstytucyjnej legalizuje (usprawiedliwia) nowy gminny system gospodarowania odpadami komunalnymi wprowadzony ustawą nowelizującą z 2011 r. – a którego istotą jest ograniczenie samodzielności gmin w wykonywaniu ich zadania własnego w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi – jest zagwarantowanie przez ustawodawcę mechanizmu konkurencji o rynek w przypadku odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy oraz utrzymanie mechanizmu konkurencji na rynku w przypadku niezamieszkanych nieruchomości komercyjnych. Jak zauważył TK, w tym pierwszym przypadku nie występuje wprawdzie konkurencja na rynku, gdyż gminy muszą wybrać jednego lub więcej przedsiębiorców, którzy będą mieli wyłączność na prowadzenie działalności w tym zakresie, ale występuje za to konkurencja o rynek, w tym sensie, że gminy mają obowiązek przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na obieranie odpadów od właścicieli zamieszkanych nieruchomości. Z kolei konkurencja na rynku nadal występuje w przypadku odbierania odpadów komunalnych od właścicieli niezamieszkanych nieruchomości komercyjnych, którzy mogą swobodnie wybrać sobie przedsiębiorcę, z którym zawrą umowę o odbiór odpadów. Zdaniem TK, tego rodzaju istniejąca w znowelizowanej UCPG kombinacja konkurencji o rynek i konkurencji na rynku w pełni realizuje konstytucyjne wartości wolności działalności gospodarczej oraz społecznej gospodarki rynkowej, czyli wartości implikujące konieczność zachowania konkurencji w działalności gospodarczej oraz zakaz takich działań podmiotów publicznych, które by mogły naruszać konkurencję wśród podmiotów prywatnych[24].

Tymczasem przewidziane w Projekcie nałożenie na gminy obowiązku zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli niezamieszkanych nieruchomości komercyjnych naruszy istniejącą de lege lata na gruncie UCPG równowagę pomiędzy konkurencją o rynek a konkurencją na rynku, gdyż doprowadzi to do całkowitego wyeliminowania konkurencji na rynku, tzn. konkurencji na rynku odbierania odpadów komunalnych od właścicieli niezamieszkanych nieruchomości komercyjnych. W tym ostatnim zakresie będzie odtąd występowała jedynie konkurencja o rynek. Wprawdzie TK słusznie zauważa, że konkurencja o rynek także jest konkurencją (choć jest ona konkurencją innego rodzaju niż konkurencja na rynku) i chroni ona interesy przedsiębiorców działających na rynku odbioru odpadów – co finalnie doprowadziło TK do wypowiedzenia przytoczonej już wyżej konkluzji o zgodności omawianych rozwiązań zawartych w UCPG z konstytucyjnymi zasadami wolności działalności gospodarczej i społecznej gospodarki rynkowej – niemniej jednak należy pamiętać o tym, że od czasu wydania przez TK wzmiankowanego wyroku w roku 2013 zakres gwarantowanej prawnie przez UCPG konkurencji o rynek w zakresie odbierania odpadów komunalnych istotnie się zmniejszył, co nastąpiło wskutek dozwolenia przez ustawodawcę na udzielanie przez gminy tzw. zamówień in house w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Mianowicie, od momentu wejścia w życie ustawy z dnia 22 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych oraz niektórych innych ustaw[25] gminy mogą udzielać zamówienia publicznego na odbiór odpadów komunalnych od właścicieli zamieszkanych nieruchomości w trybie zamówienia z wolnej ręki na rzecz kontrolowanych przez siebie spółek komunalnych[26]. W kolejnych latach, w miarę jak będą wygasać dotychczas obowiązujące umowy na odbiór odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których mieszkają mieszkańcy zawarte przez gminy po przeprowadzeniu konkurencyjnego postępowania zamówieniowego, gminy mogą w coraz szerszym zakresie decydować się na udzielanie w tym zakresie zamówień publicznych in house swoim spółkom komunalnym[27], co w oczywisty sposób ograniczy, czy też wręcz wyeliminuje, konkurencję o rynek w zakresie tej działalności (nie mówiąc już o konkurencji na rynku, która i tak w tym względzie nie istniała).

Prawdą jest oczywiście, że w świetle przepisów Projektu w zakresie odbierania odpadów komunalnych od niezamieszkanych nieruchomości komercyjnych konkurencja o rynek nadal będzie musiała występować, gdyż, zgodnie z art. 6d ust. 1a UCPG w brzmieniu przewidzianym w Projekcie, na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli niezamieszkanych nieruchomości komercyjnych wójt, burmistrz lub prezydent miasta będzie miał obowiązek zorganizować przetarg w trybie ustawy Prawo zamówień publicznych (choć zob. uwagi niżej na temat niejednoznacznej treści i skutków powołanego przepisu). Niemniej jednak oceniając przepisy Projektu w omawianym zakresie z punktu widzenia konstytucyjnych zasad wolności działalności gospodarczej i społecznej gospodarki rynkowej nie można nie uwzględnić okoliczności, iż zagwarantowany prawnie w UCPG zakres konkurencji w działalności polegającej na odbieraniu odpadów komunalnych ulega systematycznie ustawowemu ograniczaniu. Mianowicie, po wejściu w życie noweli do UCPG z 2011 r. punkt wyjścia był taki, iż w odniesieniu do odbierania odpadów od właścicieli zamieszkanych nieruchomości konkurencja o ten rynek była prawnie zagwarantowana w pełnym zakresie, zaś w odniesieniu do odbierania odpadów od właścicieli niezamieszkanych nieruchomości komercyjnych była prawnie zapewniona (i nadal jest zapewniona) konkurencja na rynku (lub ewentualnie konkurencja o rynek, jeżeli gmina zdecydowała się na fakultatywne objęcie swoim systemem gospodarowania odpadami komunalnymi również tych ostatnio wspomnianych nieruchomości). Następnie jednak tak prawnie zakreślony zakres konkurencji w zakresie odbierania odpadów zaczął być ograniczany: najpierw został on ograniczony poprzez wspomniane już znowelizowanie ustawy Prawo zamówień publicznych w 2016 r., kiedy to dozwolono gminom na eliminację konkurencji o rynek w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli zamieszkanych nieruchomości, zaś obecnie przepisy Projektu przewidują obligatoryjne wyeliminowanie konkurencji na rynku w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli niezamieszkanych nieruchomości komercyjnych, na rzecz pozostawienia w tym zakresie jedynie konkurencji o rynek (choć i co do istnienia przyszłej konkurencji o rynek w tym ostatnim względzie można mieć na podstawie przepisów Projektu uzasadnione obawy – zob. uwagi niżej). Ten systematycznie zmniejszany zakres gwarantowanej prawnie konkurencji w zakresie odbierania odpadów komunalnych sprawia, że przepisy Projektu w omawianym zakresie budzą poważne zastrzeżenia co do ich zgodności z konstytucyjnymi zasadami wolności działalności gospodarczej i społecznej gospodarki rynkowej.

Okoliczność, iż w zakresie działalności polegającej na odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli niezamieszkanych nieruchomości komercyjnych pozostanie w gminach sama tylko konkurencja o rynek (przy wyeliminowaniu w tym zakresie konkurencji na rynku), może nie być dostateczną gwarancją ochrony ekonomicznych interesów właścicieli niezamieszkanych nieruchomości komercyjnych, dla których jest rzeczą bardzo istotną to, by móc uzyskać usługę odbierania odpadów komunalnych po jak najniższej cenie (gdyż w bezpośredni sposób przekłada się to na koszty prowadzonej przez nich działalności gospodarczej). W sytuacji, gdy w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli niezamieszkanych nieruchomości komercyjnych istnieje wolna konkurencja na rynku, tak jak to ma miejsce obecnie w przeważającej części gmin, właściciele tych nieruchomości są w stanie uzyskać na rynku cenę za odbiór odpadów, która bywa nawet kilkakrotnie niższa niż cena za odbiór takich samych odpadów stosowana wobec właścicieli niezamieszkanych nieruchomości komercyjnych w tych gminach, które aktualnie fakultatywnie objęły właścicieli tego rodzaju nieruchomości gminnym systemem gospodarowania odpadami komunalnymi (i gdzie występuje jedynie konkurencja o rynek).

Co więcej, przepisy Projektu w obecnym brzmieniu bynajmniej nie dają absolutnej pewności w kwestii tego, że w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli niezamieszkanych nieruchomości komercyjnych rzeczywiście zostanie zachowana przynajmniej konkurencja o rynek. Powodem uzasadnionych wątpliwości w tym względzie jest przewidziany w Projekcie przepis, zgodnie z którym „Wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest obowiązany zorganizować przetarg w trybie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (…) na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne.” (art. 6d ust. 1a UCPG w brzmieniu przewidzianym w Projekcie). Z literalnego punktu widzenia w przepisie tym nie ma wcale mowy o konieczności udzielenia przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta zamówienia publicznego w trybie przetargu na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli niezamieszkanych nieruchomości komercyjnych; w przepisie tym jest jedynie mowa o obowiązku wójta, burmistrza lub prezydenta miasta zorganizowania przetargu w tym zakresie. Samo zaś zorganizowanie przetargu nie jest jeszcze faktyczną i prawną gwarancją tego, że w wyniku tego przetargu zostanie rzeczywiście udzielone zamówienie publiczne i zostanie zawarta umowa w sprawie zamówienia publicznego; w szczególności, po przeprowadzeniu przetargu zamawiający może z określonych powodów unieważnić postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego (zob. art. 93 Prawa zamówień publicznych)[28]. Nie można wykluczyć prób dokonywania przez gminy takiej interpretacji przepisu art. 6d ust. 1a UCPG w brzmieniu przewidzianym w Projekcie, że mianowicie przepis ten obliguje organ wykonawczy gminy jedynie do przeprowadzenia przetargu jako takiego, zaś jeżeli ów przetarg będzie bezskuteczny (tj. nie zakończy się wyborem żadnego wykonawcy), to wynikający z tego przepisu nakaz można już uznać za wykonany, co z kolei sprawia, że organ wykonawczy gminy ma wówczas możliwość udzielenia w tym zakresie zamówienia publicznego bez przeprowadzenia przetargu, w tym na podstawie zamówienia z wolnej ręki spółce komunalnej kontrolowanej przez daną gminę (na podstawie art. 67 ust. 1 pkt 14 ustawy Prawo zamówień publicznych). Nawiasem mówiąc, w taki właśnie sposób może być interpretowany również obowiązujący de lege lata i mający analogiczną treść art. 6c ust. 2a UCPG, który jest przez twórców Projektu nieco bezkrytycznie kopiowany. Oczywiście należy z mocą podkreślić, że tego rodzaju interpretacja byłaby wykładnią niewłaściwą, stanowiącą przejaw obejścia prawa wbrew intencjom ustawodawcy. Aby uniemożliwić tego rodzaju obchodzenie prawa, de lege ferenda należałoby zmodyfikować zarówno treść obecnego art. 6c ust. 2a UCPG, jak też treść art. 6d ust. 1a UCPG w brzmieniu przewidzianym w Projekcie (zob. uwagi niżej).

Warto ponadto zauważyć, że przepisy Projektu dokonują w sposób bezwarunkowy rozciągnięcia obowiązku gminy zorganizowania odbierania odpadów komunalnych w odniesieniu do wszystkich bez wyjątku niezamieszkanych nieruchomości komercyjnych, nie przewidując możliwości stosowania w tym zakresie przez poszczególne gminy jakichkolwiek odstępstw, uzasadnionych szczególnym charakterem niektórych z tych nieruchomości. Objęcie wszystkich bez wyjątku niezamieszkanych nieruchomości komercyjnych gminnym systemem gospodarowania odpadami komunalnymi jest rozwiązaniem nieelastycznym, które przysporzy gminom dodatkowej pracy organizacyjnej (związanej chociażby z organizacją postępowań zamówieniowych) oraz podwyższy koszty funkcjonowania gminnego systemu (które finalnie będą musieli ponieść wszyscy mieszkańcy danej gminy), zwłaszcza w przypadku konieczności obsługiwania takich niezamieszkanych nieruchomości komercyjnych, które są oddalone przestrzennie od centrum gminy lub które są z innych względów trudniej dostępne.

Uwzględniając wszystkie powyższe uwagi należałoby zarekomendować utrzymanie obecnych rozwiązań zawartych w UCPG, zgodnie z którymi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli niezamieszkanych nieruchomości komercyjnych istnieje co do zasady pełna konkurencja na rynku, chyba że gmina zdecyduje się na fakultatywne objęcie takich nieruchomości swoim gminnym systemem. Należałoby wszakże zmienić odnoszący się do tych ostatnich sytuacji art. 6c ust. 2a UCPG, wyraźnie przesądzając, że w takich przypadkach wójt, burmistrz lub prezydent miasta ma obowiązek udzielenia zamówienia publicznego w trybie przetargu na odbieranie odpadów komunalnych. Gdyby wszakże ustawodawca zdecydował się zastosować przewidziane w Projekcie rozwiązanie polegające na rozciągnięciu gminnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi na niezamieszkane nieruchomości komercyjne, to należałoby rekomendować ustawodawcy wprowadzenie w przepisach UCPG możliwości zadecydowania przez radę gminy o wyjęciu spod tego systemu niektórych kategorii niezamieszkanych nieruchomości komercyjnych w danej gminie, scharakteryzowanych ogólnie lub w sposób przykładowy w samej ustawie (np. nieruchomości, których właściciele zadeklarują brak woli podlegania systemowi gminnemu lub nieruchomości, z których odbieranie odpadów przez podmiot wybrany przez gminę wiązałoby się ze szczególnie dużymi trudnościami lub kosztami). Ponadto należałoby koniecznie przesądzić w UCPG, że na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli niezamieszkanych nieruchomości komercyjnych wójt, burmistrz lub prezydent miasta ma obowiązek udzielenia zamówienia publicznego w trybie przetargu na podstawie ustawy Prawo zamówień publicznych.

3. [Obligatoryjne rozdzielenie zamówienia publicznego na odbiór odpadów i na zagospodarowanie odpadów oraz wyeliminowanie możliwości ryczałtowego wynagradzania za te działania] W Projekcie przewidziany jest obowiązek prowadzenia przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta postępowania w sprawie udzielenia zamówienia publicznego na zagospodarowanie odpadów komunalnych oddzielnie od postępowania w sprawie udzielenia zamówienia publicznego na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (art. 6d ust. 1b UCPG w brzmieniu przewidzianym w Projekcie). Przepis Projektu wprowadzający obligatoryjną rozdzielność obydwu rodzajów postępowań zamówieniowych może być uznany za kontrowersyjny z praktycznego (ekonomicznego, organizacyjnego) punktu widzenia, a ponadto jest on sformułowany w sposób niejasny i mogący rodzić wątpliwości interpretacyjne.

W obecnym stanie prawnym poszczególne gminy same swobodnie decydują, czy przeprowadzą one jedno łączne postępowanie zamówieniowe na odbieranie i zagospodarowanie odpadów komunalnych i udzielą w obu tych zakresach jednego zamówienia publicznego, czy też przeprowadzą oddzielne postępowania zamówieniowe i udzielą odrębnych zamówień publicznych, z jednej strony, na odbieranie odpadów komunalnych oraz, z drugiej strony, na zagospodarowanie odpadów komunalnych (zob. art. 6d ust. 1 UCPG)[29]. Sens przeprowadzenia jednego postępowania zamówieniowego i udzielenia jednego zamówienia publicznego na odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych istnieje wtedy, gdy w wyniku tego rodzaju koncentracji daje się osiągnąć istotne korzyści wynikające z synergii, w tym oszczędności wynikające z braku konieczności dwukrotnego powtarzania przez gminę określonych działań związanych z organizacją postępowania zamówieniowego oraz korzyści wynikające z połączenia przez jednego przedsiębiorcę (wykonawcę) w swoim ręku zarówno odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w danej gminie, jak też zagospodarowywania odpadów komunalnych w tej gminie; w przypadku tego ostatnio wspomnianego połączenia dany przedsiębiorca może efektywniej alokować swoje zasoby na oba te rodzaje działalności i może osiągać dzięki temu tzw. korzyści ekonomii zakresu, co z kolei skutkuje oszczędnościami w kosztach, które następnie mogą przekładać się na niższe wynagrodzenie płacone temu przedsiębiorcy przez gminę (oraz na niższą opłatę dla mieszkańców). Przewidziane w Projekcie obligatoryjne rozdzielenie postępowań zamówieniowych oraz rozdzielenie zamówień publicznych na odbiór odpadów komunalnych (z jednej strony) i zagospodarowanie odpadów komunalnych (z drugiej strony) uniemożliwi gminom osiąganie wzmiankowanych wyżej korzyści wynikających z synergii, nawet gdyby w warunkach istniejących w danej gminie tego rodzaju korzyści były realne i wymierne.

Ponadto na gruncie literalnych sformułowań zawartych w przepisie art. 6d ust. 1b UCPG w brzmieniu przewidzianym w Projekcie nie jest do końca jasne to, kiedy (w jakich okolicznościach i na którym etapie) aktualizuje się obowiązek wójta, burmistrza lub prezydenta miasta prowadzenia obydwu rodzajów postępowań zamówieniowych oddzielnie. Na podstawie treści tego przepisu („W przypadku udzielenia zamówienia publicznego na zagospodarowanie odpadów komunalnych, wójt, burmistrz lub prezydent miasta prowadzi postępowanie w sprawie udzielenia tego zamówienia oddzielnie od postępowania w sprawie udzielenia zamówienia publicznego na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, o których mowa w ust. 1 i 1a.”) można dojść do dwóch sprzecznych ze sobą wniosków interpretacyjnych. Pierwszy wniosek jest taki, że organ wykonawczy gminy dopiero wtedy ma obowiązek przeprowadzenia oddzielnego postępowania zamówieniowego w obu zakresach działalności, gdy uprzednio dokonał on już fakultatywnie skutecznego udzielenia odrębnego zamówienia publicznego za zagospodarowanie odpadów komunalnych. Z czysto literalnego brzmienia powołanego przepisu można bowiem wnosić, że dopiero po uprzednim i fakultatywnym udzieleniu odrębnego zamówienia publicznego na zagospodarowanie odpadów komunalnych („W przypadku udzielenia zamówienia publicznego na zagospodarowanie odpadów komunalnych”) wójt, burmistrz lub prezydent miasta ma obowiązek prowadzenia każdego z wchodzących tutaj w grę postępowań zamówieniowych w sposób oddzielny, czyli dopiero na przyszłość, w odniesieniu do przyszłych zamówień publicznych w obu tych zakresach. Jest przecież oczywiste, że obowiązek prowadzenia odrębnego postępowania zamówieniowego na zagospodarowanie odpadów komunalnych aktualizujący się już po udzieleniu tego zamówienia i mający się odnosić do tego przeszłego zamówienia publicznego nie ma żadnego sensu. Drugi wszakże wniosek interpretacyjny (sprzeczny z pierwszym) jest taki, że owo obligatoryjne oddzielne postępowanie w sprawie udzielenia zamówienia publicznego na zagospodarowanie odpadów komunalnych, o którym jest mowa w art. 6d ust. 1b UCPG w brzmieniu przewidzianym w Projekcie dotyczy każdego postępowania zamówieniowego na zagospodarowanie odpadów komunalnych, jakie wójt, burmistrz lub prezydent miasta dopiero zamierza przeprowadzić. Ten drugi wniosek interpretacyjny jest prawdopodobnie zgodny z intencją twórców Projektu (zob. uzasadnienie do Projektu, s. 6-7), aczkolwiek nie jest on do końca zgodny z literalnym brzmieniem początkowej części omawianego przepisu, gdzie – przy opisie okoliczności aktualizujących obowiązek przeprowadzenia odrębnego postępowania zamówieniowego – jest explicite mowa o „przypadku udzielenia zamówienia publicznego na zagospodarowanie odpadów komunalnych”, co niedwuznacznie sugeruje, że chodzi tutaj o już udzielone zamówienie publiczne w tym zakresie.

Gdyby zatem ustawodawca – idąc w ślad za twórcami Projektu – chciał zadecydować o konieczności prowadzenia przez gminę zawsze oddzielnych postępowań zamówieniowych w obu omawianych zakresach, to de lege ferenda wchodzący w grę przepis powinien brzmieć następująco: „W przypadku zamiaru udzielenia zamówienia publicznego na zagospodarowanie odpadów komunalnych, wójt, burmistrz lub prezydent miasta prowadzi postępowanie w sprawie udzielenia tego zamówienia oddzielnie od postępowania w sprawie udzielenia zamówienia publicznego na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, o których mowa w ust. 1 i 1a.”.

W przepisach Projektu przewiduje się wprowadzenie do UCPG reguły, zgodnie z którą w umowie w sprawie zamówienia publicznego na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz w umowie w sprawie zamówienia publicznego na zagospodarowanie odpadów komunalnych jako podstawę ustalenia wynagrodzenia za, odpowiednio, odbieranie tych odpadów lub zagospodarowanie odpadów komunalnych wskazuje się stawkę za l Mg, odpowiednio, odebranych lub zagospodarowanych odpadów komunalnych (nowy art. 6f ust. 3 i 4 UCPG w brzmieniu przewidzianym w Projekcie). W ten sposób twórcy Projektu zamierzają uniemożliwić ryczałtowe rozliczanie przez gminy przedsiębiorców odbierających i zagospodarowujących odpady, gdyż, jak motywują, możliwość ryczałtowego rozliczania się w tym zakresie utrudnia gminom sprawowanie kontroli nad strumieniem odpadów komunalnych oraz może prowadzić do podwyższenia kosztów odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych (uzasadnienie do Projektu, s. 7).

Jakkolwiek cele twórców Projektu w postaci konieczności zwiększenia kontroli gmin nad strumieniem odpadów komunalnych oraz obniżenia kosztów odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych są jak najbardziej słuszne, to jednak można mieć wątpliwości odnośnie tego, czy odejście od ryczałtowego rozliczania przez gminy przedsiębiorców odbierających i zagospodarowujących odpady rzeczywiście skutecznie przyczyni się do urzeczywistniania tychże celów. W idealnych okolicznościach (czy też w optymalnych warunkach) rozliczanie przedsiębiorców odbierających i zagospodarowujących odpady komunalne nie ryczałtowo, lecz na podstawie wagi zebranych lub zagospodarowanych odpadów komunalnych rzeczywiście mogłoby spowodować większą kontrolę gmin nad strumieniem odpadów komunalnych oraz zmniejszyć koszty funkcjonowania systemu, ale jedynie pod warunkiem, że gminy miałyby praktyczną możliwość rzeczywistego kontrolowania wagi (ciężaru) odpadów komunalnych, które są przez poszczególnych przedsiębiorców we wszystkich wchodzących w grę miejscach na terenie gminy odbierane i zagospodarowywane. Aby taka kontrola gmin nie była jedynie fikcją i aby fikcją nie było rozliczanie przez gminy przedsiębiorców na podstawie wagi zebranych i zagospodarowanych odpadów, gminy musiałyby posiadać praktyczne możliwości efektywnej kontroli każdego pojazdu dokonującego transportu odpadów komunalnych. Część z tych pojazdów nie jest wszakże wyposażona w systemy wagowe, a ponadto nie wszystkie gminy są w stanie pozwolić sobie obecnie na wdrożenie elektronicznych i satelitarnych systemów pomiaru wagi zbieranych i zagospodarowywanych odpadów komunalnych[30]. Bez istnienia tego rodzaju sprawowanej przez gminy i efektywnej kontroli wagi odpadów komunalnych istnieje ryzyko, że przedsiębiorcom zajmującym się zbieraniem lub zagospodarowywaniem odpadów komunalnych mogłoby zależeć na sztucznym zawyżaniu wagi odpadów komunalnych, co z kolei mogłoby prowadzić do niekontrolowanego wzrostu kosztów zbierania i zagospodarowywania odpadów komunalnych w gminach, z oczywistą szkodą dla mieszkańców gmin. Rozwiązanie przewidziane w omawianym zakresie w Projekcie jest z pewnością przyszłościowo dobre, ale wymaga najpierw odpowiednio długiego czasu umożliwiającego gminom ekonomiczne i techniczne przygotowanie się do tego.

Ponadto z literalnego brzmienia art. 6f ust. 3 i 4 UCPG w brzmieniu przewidzianym w Projekcie nie wynika jasno, czy stawka za 1 Mg odebranych lub zagospodarowanych odpadów komunalnych ma być jedyną i wyłączną podstawą do ustalenia wynagrodzenia dla przedsiębiorcy, czy też może to być jedna z kilku łącznie (kumulatywnie) stosowanych podstaw do ustalenia wynagrodzenia. De lege ferenda kwestia ta powinna zostać przesadzona w sposób jednoznaczny.

Po przyszłym ewentualnym wprowadzeniu do UCPG omawianych tutaj przepisów Projektu dotyczących obligatoryjnego rozdzielenia zamówienia publicznego na odbiór odpadów i na zagospodarowanie odpadów oraz dotyczących wagi odpadów jako podstawy do ustalenia wynagrodzenia za odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych może powstać wątpliwość w kwestii wpływu tych nowych przepisów na już wszczęte i prowadzone w gminach postępowania w sprawie udzielenia zamówienia publicznego na zagospodarowanie lub odbiór odpadów komunalnych oraz na już zawarte umowy w sprawie zamówienia publicznego na zagospodarowanie lub odbiór odpadów komunalnych. W Projekcie brak jest bowiem jakichkolwiek przepisów przejściowych w tym zakresie. W przypadku dokonywania zmian w przepisach regulujących problematykę zamówień publicznych typowa praktyka legislacyjna dotycząca zagadnień przejściowych (intertemporalnych) – zgodna zresztą z konstytucyjnym wymogiem ochrony interesów w toku oraz ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa – jest taka, że do postępowań o udzielenie zamówienia publicznego wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej stosuje się przepisy dotychczasowe, podobnie jak przepisy dotychczasowe stosuje się do zawartych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej umów w sprawach zamówień publicznych, a nawet do umów w sprawach zamówień publicznych zawartych już po wejściu w życie ustawy nowelizującej, ale w następstwie postępowań o udzielenie zamówień publicznych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej[31]. Brak zamieszczenia w Projekcie przepisów intertemporalnych w omawianej tutaj kwestii może niektóre podmioty stosujące lub nadzorujące stosowanie UCPG skłaniać do wniosku interpretacyjnego, że przepisy UCPG w nowym brzmieniu dotyczące zamówień publicznych trzeba stosować do wszystkich już trwających postępowań zamówieniowych i do już zawartych umów w sprawach zamówień publicznych, zgodnie z zasadą bezpośredniego działania ustawy nowej. Aby temu zapobiec, należy wprowadzić do Projektu zasygnalizowane wyżej przepisy przejściowe.

4. [Problem z określeniem zakresu odpadów budowlanych i rozbiórkowych podlegających gminnemu systemowi gospodarowania odpadami komunalnymi] Z przepisów UCPG, z przepisów Projektu oraz z przepisów ustawy o odpadach wynika, że odpady budowlane i rozbiórkowe należą do kategorii odpadów komunalnych, w zakresie, w jakim nie zawierają odpadów niebezpiecznych, i podlegają one gminnemu systemowi gospodarowania odpadami komunalnymi[32]. De lege lata rada gminy ma możliwość podjęcia uchwały, w której ograniczy ilość odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne odbieranych lub przyjmowanych przez PSZOK od właścicieli nieruchomości w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6r ust. 3a UCPG)[33]. W Projekcie przewiduje się skreślenie tego ostatnio wspomnianego przepisu umożliwiającego radzie gminy wprowadzanie ograniczeń ilości odpadów budowlanych i rozbiórkowych, którymi gmina gospodaruje w ramach opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 1 pkt 17 lit. c) Projektu). Skreślenie przez Projekt art. 6r ust. 3a UCPG będzie w konsekwencji oznaczało, że w zamian za opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina będzie zobligowana do odbierania od właściciela nieruchomości każdej ilości odpadów budowlanych i rozbiórkowych, podobnie jak do przyjęcia od właściciela nieruchomości każdej ilości odpadów budowlanych i rozbiórkowych będzie zobowiązany prowadzony przez gminę PSZOK. To zaś może spowodować, że gmina będzie zmuszona do zapewnienia zbierania i zagospodarowywania ogromnej ilości odpadów budowlanych i rozbiórkowych, w tym produkowanych i dostarczanych de facto przez przedsiębiorców zajmujących się budową i remontami obiektów budowlanych, co z kolei spowoduje gigantyczny wzrost kosztów gospodarowania przez gminę odpadami komunalnymi i wywoła konieczność podwyższania przez gminę wysokości opłaty z tego tytułu obciążającej wszystkich właścicieli nieruchomości.

De lege lata ograniczenie zakresu, w jakim gospodarowanie odpadami budowlanymi i rozbiórkowymi stanowi obowiązkowe zadanie własne gminy nie jest bynajmniej możliwe na płaszczyźnie ustawowej definicji „odpadu komunalnego” zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach i stosowanej do UCPG na zasadzie odesłania z art. 1a UCPG. Z tej ostatnio wspomnianej definicji legalnej wynika, że odpadami komunalnymi są również odpady wytwarzane przez wytwórców innych niż gospodarstwa domowe (pod warunkiem, że nie są to odpady niebezpieczne), o ile odpady te „ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych”. Tego rodzaju funkcjonalna definicja odpadu komunalnego, pozbawiona w tym zakresie jakichkolwiek elementów wymiernych dających się precyzyjnie skwantyfikować, obejmuje w efekcie także odpady powstające (i to w każdej ilości) w związku z robotami budowlanymi (w rozumieniu ustawy Prawo budowlane)[34], nawet jeżeli roboty te są prowadzone poza gospodarstwem domowym oraz przez podmiot inny niż prowadzący gospodarstwo domowe. Normalna (regularna) działalność budowlana, w tym prowadzona przez przedsiębiorców budowlanych, w konieczny sposób powoduje powstawanie odpadów, które „ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych” (w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach), zwłaszcza że w gospodarstwach domowych jak najbardziej mogą powstawać odpady związane z prowadzonymi tam robotami budowlanymi, takimi jak budowa nowych obiektów budowlanych, rozbudowa istniejących obiektów budowlanych, ich remont lub rozbiórka. Tak więc na płaszczyźnie definicji legalnej „odpadu komunalnego” w praktyce nie da się odgraniczyć od siebie, z jednej strony, odpadów budowlanych i rozbiórkowych powstających w gospodarstwie domowym w wyniku niewielkiej przebudowy lub remontu oraz, z drugiej strony, odpadów budowlanych i rozbiórkowych powstających w danej gminie w wyniku prowadzenia regularnej działalności budowlanej przez przedsiębiorców budowlanych. De lege lata formą obrony poszczególnych gmin przed koniecznością masowego i na niekontrolowaną skalę przyjmowania przez gminy zbyt dużej ilości odpadów budowlanych i rozbiórkowych (w tym de facto produkowanych przez przedsiębiorców budowlanych, a oddawanych przez właścicieli nieruchomości) jest powołany już wyżej przepis art. 6r ust. 3a UCPG, który ma być przez Projekt skreślony[35].

Należy tu podkreślić, że odpady budowlane i rozbiórkowe, uwzględniając ich ilości i wagę, stanowią obecnie w całej Unii Europejskiej największy strumień odpadów wśród wszystkich odpadów w ogóle[36]. Komisja Europejska opracowała specjalny protokół zawierający dobre praktyki i rekomendowane sposoby postępowania z odpadami budowlanymi i rozbiórkowymi w całym ich cyklu życia[37]. Obowiązujące w Polsce przepisy dotyczące tych rodzajów odpadów oraz praktyka postępowania z nimi wciąż jeszcze odbiegają od tego pożądanego wzorca, a przy tym jest wysoce wątpliwe, czy problem gospodarowania odpadami budowlanymi i rozbiórkowymi da się w Polsce efektywnie rozwiązać w sposób przewidziany w Projekcie, a więc w ten sposób, że ich zbieranie i zagospodarowywanie stanie się w praktyce w pełnym niemal zakresie zadaniem własnym gmin, realizowanym w zamian za opłatę uiszczaną przez wszystkich mieszkańców danej gminy.

5. [Gospodarowanie przez gminę odpadami innymi niż komunalne] Przepisy Projektu dają podstawę do gospodarowania przez gminy również takimi odpadami, które nie są odpadami komunalnymi w znaczeniu ustawowym (pomijając już w tym miejscu zasygnalizowane wyżej kontrowersje odnośnie odpadów budowlanych i rozbiórkowych). Mianowicie, art. 4 ust. 2c UCPG w brzmieniu przewidzianym w Projekcie stanowi, że „Rada gminy w regulaminie postanawia o przyjmowaniu przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych, za dodatkową opłatą, odpadów innych niż odpady komunalne, w szczególności pochodzących z działalności gospodarczej, w tym działalności rolniczej.”. Powyższy przepis jest kontrowersyjny z uwagi na swoje spodziewane niepożądane skutki praktyczne, a ponadto nie jest on spójny z zakresem zadań własnych gmin oraz nie jest dostatecznie precyzyjny przy określaniu zakresu unormowanego w nim obowiązku rady gminy

Przepis art. 4 ust. 2c UCPG w brzmieniu przewidzianym w Projekcie sprawi, że podmiot prowadzący PSZOK będzie miał obowiązek przyjmowania od mieszkańców gminy, za dodatkową opłatą, praktycznie wszelkich rodzajów odpadów innych niż odpady komunalne. Może to spowodować w swoich konsekwencjach, że podmioty prowadzące PSZOK zostaną obarczone dodatkową ogromną pracą i będą musiały przyjmować odpady, do których składowania nie są należycie przygotowane, co spowoduje problemy techniczno-organizacyjne w ich działalności oraz utrudni im efektywne wykonywanie ich podstawowych zadań[38].

Pomijając wszakże zasygnalizowane problemy praktyczne, treść przepisu art. 4 ust. 2c UCPG w brzmieniu przewidzianym w Projekcie budzi wątpliwości również z prawnego punktu widzenia. W pierwszym rzędzie wypada zauważyć, że omawiany przepis nie jest systemowo spójny z katalogiem zadań własnych gmin w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określonym w art. 3 ust. 2 UCPG. W katalogu tym brak jest wymienienia zadania polegającego na gospodarowaniu przez gminę odpadami innymi niż komunalne. Prawdą jest oczywiście, że katalog zadań własnych gminy, i to zarówno ten zamieszczony w art. 3 ust. 2 UCPG, jak też zawarty w art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym[39], ma charakter jedynie przykładowy (w obu tych przepisach występuje zwrot „w szczególności”) i nie wylicza wszystkich bez wyjątku zadań własnych gminy. Niemniej jednak zadania własne gminy powinny zawsze polegać na zaspokajaniu potrzeb (interesów) mieszkańców danej gminy (zob. art. 166 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 7 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym), zaś można mieć zasadne wątpliwości, czy przewidziane w Projekcie gospodarowanie przez gminę odpadami innymi niż komunalne – i to nie dookreślonymi w Projekcie co do swojej istoty, charakteru, rodzaju oraz ilości – rzeczywiście i zawsze (bezwzględnie) będzie prowadziło do wychodzenia naprzeciw faktycznie odczuwanym potrzebom mieszkańców gminy, zwłaszcza, że omawiany przepis Projektu nie określa kręgu jego beneficjentów, co oznacza, że hipotetyczne odpady inne niż komunalne mogłyby być dostarczane do PSZOK-u również przez osoby niebędące mieszkańcami tej gminy, która prowadzi dany PSZOK.

Przepis art. 4 ust. 2c UCPG w brzmieniu przewidzianym w Projekcie stanowi, że w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy (dalej: „regulamin”) rada gminy będzie musiała obligatoryjnie postanowić o przyjmowaniu przez PSZOK-i odpadów innych niż odpady komunalne, ale jednocześnie przepis ten nie daje żadnych podstaw do tego, by rada gminy mogła (lub musiała) dookreślić rodzaje tych odpadów oraz ich ilości. Z czysto literalnego brzmienia omawianego przepisu można wnosić, że rada gminy musi postanowić w regulaminie o przyjmowaniu przez PSZOK-i wszelkich odpadów (gdyż odpady pochodzące z działalności gospodarczej, w tym rolniczej, zostały w tym przepisie wskazane jedynie przykładowo) oraz w dowolnej ilości. De lege ferenda byłoby rzeczą wskazaną, aby omawiany przepis wyraźnie dawał radzie gminy upoważnienie do tego, by mogła ona określić w regulaminie szczegółowe rodzaje odpadów innych niż odpady komunalne przyjmowanych przez PSZOK-i oraz maksymalne ilości tych odpadów. Należałoby także jednoznacznie zastrzec, że rada gminy nie może w regulaminie postanowić o przyjmowaniu przez PSZOK-i takich odpadów, których oddawanie do PSZOK sprzeciwiałoby się sposobom postępowania z danymi rodzajami odpadów określonym w przepisach prawa[40]. Być może należałoby też rozważyć zrezygnowanie z obligatoryjnego charakteru omawianego przepisu na rzecz pozostawienia gminom swobody decyzji w kwestii tego, czy chcą nałożyć na PSZOK-i obowiązek przyjmowania odpadów innych niż odpady komunalne.

Przepisy art. 4 ust. 2c oraz art. 6k ust. 1 pkt 3 UCPG w brzmieniu przewidzianym w Projekcie dają radzie gminy podstawę do ustalania stawek opłat za przyjmowanie przez PSZOK-i odpadów innych niż odpady komunalne, ale jednocześnie nie precyzują charakteru prawnego wzmiankowanych opłat, w tym w szczególności nie przesądzają, czy opłaty te mają stanowić element publicznoprawnej daniny jaką jest opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Samo występujące w tym kontekście sformułowanie „dodatkowa opłata” (zob. art. 4 ust. 2c UCPG w brzmieniu przewidzianym w Projekcie) nie wyjaśnia bowiem dostatecznie, czy jest to zupełnie samoistna opłata, niezależna w sensie prawnym od opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, czy też jest to jedynie dodatkowa płatność podwyższająca wysokość zasadniczej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi obciążającej mieszkańca gminy korzystającego z możliwości przewidzianej w art. 4 ust. 2c UCPG w brzmieniu przewidzianym w Projekcie. Nie można wykluczyć i takiej interpretacji, że owa „dodatkowa opłata” w ogóle nie jest daniną publiczną, lecz jest opłatą cywilnoprawną za określone świadczenie usługowe realizowane komercyjnie przez PSZOK; w takim przypadku pojawiłaby się zresztą konieczność opodatkowania tego rodzaju usługi świadczonej przez PSZOK podatkiem VAT. Przepisy Projektu nie określają też maksymalnej wysokości opłat, jakie rada gminy może ustanowić za przyjmowanie przez PSZOK odpadów innych niż odpady komunalne, co w razie przyjęcia, że opłata ta ma charakter (niepodatkowej) daniny publicznej w rozumieniu art. 217 Konstytucji RP lub opłaty lokalnej w rozumieniu art. 168 Konstytucji RP stanowiłoby naruszenie wspomnianego już wymogu wynikającego z orzecznictwa TK, iż w przypadku każdej tego rodzaju daniny lub opłaty ustawa powinna określać maksymalną wysokość daniny (opłaty) lub jej stawki (zob. uwagi w punkcie II.1 niniejszej opinii prawnej).

6. [Zwolnienie z części opłaty właścicieli nieruchomości posiadających kompostownik] Przepisy Projektu przewidują, że „Rada gminy, w drodze uchwały, zwalnia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zagospodarowujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym.” (art. 6k ust. 4a UCPG w brzmieniu przewidzianym w Projekcie). Przepis ten jest całkowicie słuszny z merytorycznego punktu widzenia, gdyż przewidziane w nim zwolnienie może być formą ekonomicznej zachęty lub nagrody dla właścicieli nieruchomości zagospodarowujących bioodpady we własnym zakresie w kompostownikach i wykorzystujących następnie powstały w ten sposób kompost do użyźniania gleby czy stymulowania wzrostu roślin. Problem prawny jest wszakże taki, że przepis Projektu nie określa tego, w jakiej części właściciel nieruchomości zagospodarowujący bioodpady w kompostowniku może być przez radę gminy zwolniony z opłaty oraz jakimi kryteriami rada gminy powinna się kierować decydując o zakresie wspomnianego zwolnienia. Takimi potencjalnymi i dającymi się wyobrazić kryteriami – choć niewymienionymi przez twórców Projektu – mogą być np. rodzaj kompostownika, jego wielkość, wydajność, ilość faktycznie kompostowanych odpadów komunalnych. W omawianym zakresie mogą też powstać praktyczne problemy związane z efektywnym kontrolowaniem przez gminę tego, na ile dany właściciel nieruchomości, który w złożonej przez siebie deklaracji przekazał informację o posiadaniu kompostownika, rzeczywiście przeprowadza na swojej nieruchomości procesy kompostowania bioodpadów oraz w jakim zakresie to czyni. Przepisy Projektu całkowicie milczą na temat tego rodzaju kontroli ze strony gminy oraz na temat skutków prawnych wynikających ze złożonej przez właściciela nieruchomości w deklaracji informacji o posiadaniu kompostownika, która następnie nie przekłada się na rzeczywiste procesy kompostowania bioodpadów. Nie wiadomo zatem, czy w tej ostatniej sytuacji można w szczególności cofnąć danemu właścicielowi nieruchomości zwolnienie z opłaty z mocą wsteczną.

De lege ferenda wspomnianych powyżej kwestii – jako mających charakter zbyt szczegółowy i uzależnionych od zróżnicowanych warunków miejscowych – nie należałoby normować wprost w samej ustawie, lecz należałoby upoważnić radę gminy do tego, by w regulaminie lub w innym akcie prawa miejscowego określiła ona szczegółowe zasady przyznawania zwolnień z opłaty dla właścicieli nieruchomości zagospodarowujących bioodpady w kompostownikach przydomowych oraz określiła zasady kontroli działań właścicieli w tym zakresie oraz zasady ewentualnej utraty tego zwolnienia.

7. [Podwyższenie stawki opłaty za brak selektywnego zbierania odpadów komunalnych] Przepisy Projektu przewidują wprowadzenie sankcji za naruszenie przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych. W przypadku stwierdzenia niedopełnienia tego obowiązku, podmiot odbierający odpady komunalne ma je przyjmować jako zmieszane i powiadamiać o tym gminę. Z kolei na podstawie tego powiadomienia wójt, burmistrz lub prezydent miasta ma określać w drodze decyzji wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za miesiąc lub miesiące, w których nie dopełniono obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych zgodnie z regulaminem, stosując wysokość stawki zwiększoną czterokrotnie w stosunku do stawki podstawowej (art. 6k ust. 3a i 3b w zw. z ust. 3 UCPG w brzmieniu przewidzianym w Projekcie). Nakładanie tego rodzaju sankcji na właścicieli nieruchomości naruszających swój podstawowy obowiązek jest z całą pewnością słuszne, aczkolwiek przy praktycznym stosowaniu tych przepisów mogą wystąpić określone trudności. Trudności te mogą zaistnieć zwłaszcza w przypadku niesegregowania odpadów komunalnych w budynkach wielorodzinnych (w tzw. blokach mieszkaniowych), w których jest wielu mieszkańców i gdzie często nie daje się precyzyjnie zidentyfikować mieszkańca lub mieszkańców niesegregujących odpadów komunalnych. Jeżeli w takim budynku mieszkają właściciele odrębnych nieruchomości lokalowych, to w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta na podstawie art. 6k ust. 3b UCPG w brzmieniu przewidzianym w Projekcie trzeba będzie przekonująco udowodnić danemu właścicielowi, że to właśnie on naruszył omawiany obowiązek, co oczywiście może być rzeczą bardzo skomplikowaną (chyba że gminy stać będzie na wdrożenie sposobów identyfikowania właścicieli odpadów, np. poprzez elektroniczne kody kreskowe naklejane na worki z odpadami). Jeżeli natomiast w danym budynku mieszkają osoby niebędące właścicielami zajmowanych lokali (gdyż np. budynek ten jest usytuowany na określonej nieruchomości należącej do spółdzielni mieszkaniowej lub gminy), to w takich przypadkach może dochodzić do powstawania swoistej odpowiedzialności zbiorowej, kiedy to wszyscy mieszkańcy danego bloku będą ponosić niekorzystne ekonomiczne skutki podwyższenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z powodu nieprawidłowych działań podejmowanych przez jednego lub kilku z nich.

Aby w pewien sposób ułatwić stosowanie omawianych przepisów i spowodować, by mogły one osiągnąć swój cel w postaci przymuszenia do segregowania odpadów komunalnych przy jednoczesnym osłabieniu stopnia ich dolegliwości dla mieszkańców, można de lege ferenda zaproponować dodanie w art. 6k ust. 3a UCPG zastrzeżenia, zgodnie z którym podmiot zbierający odpady komunalne, który stwierdzi naruszenie przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, zanim poinformuje o tym gminę ma obowiązek zawiadomienia właściciela nieruchomości o stwierdzeniu braku selekcji odpadów, z zagrożeniem, że brak podjęcia przez właściciela działań naprawczych (sanujących) w określonym terminie spowoduje poinformowanie o tym gminy. W ten sposób, dzięki temu swoistemu ostrzeżeniu, właściciel nieruchomości albo dostanie możliwość dostosowania swoich działań do obowiązku selektywnego zbierania odpadów albo też będzie miał czas na zidentyfikowanie mieszkańców bloku niewywiązujących się z tego obowiązku celem zdyscyplinowania ich do realizacji tego obowiązku albo też będzie miał możliwość ugodowego wyjaśnienia z podmiotem zbierającym odpady komunalne ewentualnych kontrowersji lub kwestii spornych na tle tego, czy rzeczywiście narusza on obowiązek zbierania odpadów w sposób selektywny, zgodnie z regulaminem.

Niezależnie od powyższego, w przepisie art. 6k ust. 3b UCPG w brzmieniu przewidzianym w Projekcie wymagana jest większa precyzja przy wskazywaniu stawki opłaty, o którą tam chodzi. Powołany przepis mówi bowiem o tym, że wójt, burmistrz lub prezydent miasta stosuje „wysokość stawki, o której mowa w ust. 3”, podczas gdy w ust. 3 tego artykułu, do którego następuje odesłanie (w brzmieniu przewidzianym w Projekcie) jest obecnie mowa o dwóch różnych stawkach opłaty: zwykłej i czterokrotnie podwyższonej. Dlatego też w art. 6k ust. 3b UCPG należałoby zapisać, że w określonych tam przypadkach organ wykonawczy gminy stosuje „wysokość podwyższonej stawki, o której mowa w ust. 3”.

8. [Równoważenie wpływów z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi z wydatkami gminy na gospodarowanie odpadami] Przepisy Projektu starają się dokonać wzmocnienia istniejącej już na gruncie UCPG reguły, zgodnie z którą wpływy z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinny być wykorzystywane przez gminy na pokrywanie wskazanych ustawowo kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi i nie mogą być wykorzystane na cele niezwiązane z pokrywaniem kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi (reguła ta wynika z art. 6r ust. 1aa, 2, 2a, 2b i 2c UCPG w obecnym brzmieniu). Wzmocnienie tej reguły ma zapewnić przepis Projektu, zgodnie z którym „W przypadku stwierdzenia nadwyżki wpływów nad wydatkami gmina dokonuje korekty stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi.” (art. 6r ust. 2f UCPG w brzmieniu przewidzianym w Projekcie). Ten ostatni przepis jest wszakże w swojej treści stosunkowo niejasny i nieprecyzyjny (zarówno co do swojego zakresu zastosowania, jak też implikowanych skutków prawnych), a ponadto zawiera regułę zbyt sztywną (nieelastyczną), która może prowokować gminy do celowego zawyżania kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi w danej gminie, tak aby uniknąć konieczności dokonywania przewidzianych w tym przepisie korekt.

W tym względzie należy przede wszystkim zauważyć, że z literalnej treści art. 6r ust. 2f UCPG w brzmieniu przewidzianym w Projekcie nie wynika precyzyjny moment czasowy, w którym stwierdzenie nadwyżki wpływów pochodzących z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi nad wydatkami w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi powinno aktualizować obowiązek gminy skorygowania stawek opłaty. Teoretycznie milczenie twórców Projektu w tym względzie może oznaczać, że omawiany obowiązek gminy ma charakter nieograniczony w czasie i jest aktualny zawsze, w tym zwłaszcza wtedy, gdy gmina dopiero planuje wysokość opłaty na następny rok budżetowy (kalendarzowy) i gdy nadwyżka wpływów nad wydatkami w przyszłym roku jest tylko pewną prognozą oraz gdy tego rodzaju nadwyżki zostaną stwierdzone w trakcie trwania roku budżetowego, a także po jego zakończeniu. Wydaje się, że de lege ferenda najbardziej sensowne byłoby wyraźne powiązanie momentu czasowego zaktualizowania się omawianego tutaj obowiązku korekty z momentem opublikowania lub przyjęcia sprawozdania rocznego z wykonania budżetu gminy za poprzedni rok budżetowy, w którym zostanie uwidoczniona wspomniana nadwyżka: wówczas bowiem nadwyżkę tę można stwierdzić w sposób dowodny i empiryczny, jako ontologiczny fakt, a nie jedynie jako obarczoną niepewnością prognozę (w tym względzie należy pamiętać, że art. 6r ust. 2e UCPG w brzmieniu przewidzianym w Projekcie nakazuje zamieszczać w sprawozdaniu rocznym z wykonania budżetu gminy informacje na temat wysokości dochodów z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wydatków poniesionych na funkcjonowanie systemu gospodarowania odpadami komunalnymi). Sprawozdanie roczne z wykonania budżetu gminy jest wszakże z istoty rzeczy publikowane i przyjmowane dopiero po upływie poprzedniego roku budżetowego, gdy wysokość stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na bieżący (aktualny) rok jest już ustalona i już obowiązuje wszystkich zobowiązanych właścicieli nieruchomości w danej gminie. W takiej sytuacji pojawia się pytanie, jakiego okresu czasowego ma dotyczyć korekta stawki opłaty przewidziana w art. 6r ust. 2f UCPG w brzmieniu przewidzianym w Projekcie? Czy ma ona dotyczyć poprzedniego roku budżetowego, czy też aktualnie trwającego roku budżetowego od samego jego początku czy też może jedynie pozostałych miesięcy aktualnie trwającego roku budżetowego? Przeciwko zasadności korygowania wysokości stawki za poprzedni rok budżetowy przemawia treść przepisu art. 6r ust. 2c UCPG w brzmieniu przewidzianym w Projekcie, w którym jest mowa o tym, że środki pochodzące z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które nie zostały wykorzystane w poprzednim roku budżetowym, gmina wykorzystuje na pokrycie kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi: nadwyżkę tę trzeba zatem wydać na konkretne ustawowe zadania gminy, a nie zwracać ją mieszkańcom. Z kolei korygowanie przez gminę stawki opłaty na dany aktualnie trwający rok budżetowy z mocą wsteczną od jego początku jest teoretycznie możliwe[41], aczkolwiek może się wiązać z pewnymi trudnościami praktycznymi. Z trzech wskazanych potencjalnych opcji czasowych najsensowniejsze jest zatem korygowanie przez radę gminy wysokości stawki opłaty z mocą obowiązującą na kolejne przyszłe miesiące trwającego aktualnie roku budżetowego.

Nawet jednak ta ostatnia opcja czasowa ma swoje mankamenty. Mianowicie, uzyskanie przez daną gminę nadwyżki wpływów z opłaty nad wydatkami na gospodarowanie odpadami komunalnymi w poprzednim roku budżetowym (stwierdzone w sprawozdaniu z wykonania budżetu) nie stanowi żadnej gwarancji, że tego rodzaju nadwyżka wystąpi również po upływie aktualnie trwającego roku budżetowego. W bieżącym roku budżetowym wydatki gminy na gospodarowanie odpadami komunalnymi mogą być zwyczajnie wyższe niż te poniesione w roku poprzednim (w związku ze zwiększeniem się kosztów z tego zakresu, w tym implikowanych nowymi regulacjami prawnymi obowiązującymi gminy), a przy tym nadwyżka uzyskana w roku poprzednim może być powodowana różnymi czynnikami mającymi charakter przejściowy lub akcydentalny, a nie trwały lub endogenny. W tym sensie obowiązek korekty ustanawiany w art. 6r ust. 2f UCPG w brzmieniu przewidzianym w Projekcie wydaje się mieć charakter zbyt sztywny i nadmiernie wkraczający we władztwo podatkowe gmin. Z powyższych względów należałoby rekomendować ustawodawcy rozważenie rozwiązania bardziej elastycznego, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia nadwyżki wpływów z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nad wydatkami na gospodarowanie odpadami komunalnymi (przy czym de lege ferenda należałoby wyraźnie zapisać, iż chodzi tutaj o nadwyżkę za poprzedni rok budżetowy stwierdzoną w sprawozdaniu z wykonania budżetu gminy za rok poprzedni) rada gminy ma obowiązek odpowiedniego obniżenia wysokości stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi obowiązujących w kolejnych miesiącach aktualnego roku budżetowego, chyba że taka obniżka wywołałaby ryzyko wystąpienia niedoboru środków koniecznych w danej gminie na funkcjonowanie systemu gospodarowania odpadami komunalnymi.

W kontekście problemu finansowego równoważenia się gminnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi należałoby jeszcze podnieść dwie uwagi szczegółowe. Po pierwsze, o ile jest rzeczą w pełni zasadną, aby wpływy z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi były przeznaczane tylko na wykonywanie zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi, o tyle można się zastanawiać, czy ustawowe ograniczenia co do celów, na które przeznaczana jest opłata nie powinny iść nawet dalej, a mianowicie w kierunku zakazania gminom stosowania w określonym zakresie tzw. subsydiowania skośnego. Mianowicie, można by rozważyć ustanowienie w UCPG reguły, zgodnie z którą wpływy z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi wnoszonej przez właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy nie mogą być przeznaczane na finansowanie kosztów odbierania odpadów komunalnych od właścicieli niezamieszkanych nieruchomości komercyjnych oraz od właścicieli domów letniskowych i nieruchomości rekreacyjno-wypoczynkowych (i odwrotnie). Tego rodzaju zakaz obligowałby gminy do kalkulowania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi obciążającymi właścicieli wymienionych kategorii nieruchomości wyłącznie w oparciu o ponoszone w tym zakresie koszty, bez możliwości przerzucania wyższych kosztów ponoszonych na odbieranie odpadów od właścicieli jednej kategorii nieruchomości na właścicieli pozostałych kategorii nieruchomości. W szczególności chodzi tutaj o to, aby właściciele nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy nie musieli ponosić opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi wyższych niż koszty odbierania od nich odpadów, a przy tym podwyższonych dlatego, by dotować (subsydiować) w ten sposób koszty odbierania odpadów komunalnych od właścicieli niezamieszkanych nieruchomości komercyjnych oraz od właścicieli domów letniskowych i nieruchomości rekreacyjno-wypoczynkowych (którzy to właściciele ponosiliby z kolei opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi niższą niż ponoszone w związku z tym koszty). Rzecz jasna, dochodzenie do ustanowienia lub do wprowadzenia w życie w UCPG zakazu tego rodzaju skośnego subsydiowania musiałoby następować w sposób rozciągnięty w czasie i stopniowo, tak aby w okresie przejściowym nie zdestabilizować finansów publicznych gmin. Należałoby również zrezygnować z wprowadzania przez Projekt do UCPG nierealistycznie niskiej i niewaloryzowalnej wysokości stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosowanej wobec właścicieli domów letniskowych i nieruchomości rekreacyjno-wypoczynkowych (zob. uwagi w punkcie II.1 niniejszej opinii prawnej).

Po drugie, należałoby rozważyć dalej idące uszczegółowienie sprawozdania rocznego z wykonania budżetu gminy w zakresie dotyczącym wysokości wydatków poniesionych na funkcjonowanie gminnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Art. 6r ust. 2e UCPG w brzmieniu przewidzianym w Projekcie stanowi, że w sprawozdaniu tym należy ująć wysokość wydatków poniesionych w poprzednim roku na funkcjonowanie wspomnianego systemu, z wyszczególnieniem określonych rodzajów kosztów. De lege ferenda należałoby postulować, aby gminy musiały ująć w tym sprawozdaniu wysokość kosztów ponoszonych na gospodarowanie odpadami komunalnymi dostarczanymi przez właścicieli różnych kategorii nieruchomości, a w szczególności: nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy; niezamieszkanych nieruchomości komercyjnych; oraz nieruchomości z domami letniskowymi i rekreacyjno-wypoczynkowych. Wyodrębnienie kosztów ponoszonych przez gminy na gospodarowanie odpadami komunalnymi w odniesieniu do poszczególnych kategorii nieruchomości ułatwiłoby zidentyfikowanie przypadków występowania w danej gminie subsydiowania skośnego, niesprawiedliwego wobec właścicieli niektórych kategorii nieruchomości.

9. [Zasadność opracowania projektu nowej ustawy w miejsce UCPG] Liczba, zakres oraz charakter zmian wprowadzonych dotychczas przez ustawodawcę do UCPG, wliczając w to także zmiany przewidziane w Projekcie, a także treść i struktura przepisów UCPG w obecnym brzmieniu, zdecydowanie przemawiają za tym, by polski ustawodawca zdecydował się na opracowanie i uchwalenie zupełnie nowej ustawy regulującej problematykę utrzymania czystości i porządku w gminach. Przepis § 84 Zasad Techniki Prawodawczej[42] stanowi, że „Jeżeli zmiany wprowadzane w ustawie miałyby być liczne albo miałyby naruszać konstrukcję lub spójność ustawy albo gdy ustawa była już poprzednio wielokrotnie nowelizowana, opracowuje się projekt nowej ustawy.”. UCPG była dotąd nowelizowana już 42 razy, przy czym niektóre z tych nowelizacji były bardzo obszerne i istotnie zmieniały konstrukcję tej ustawy (dotyczy to zwłaszcza nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 1 lipca 2011 r.). Bardzo obszerną i implikującą poważne modyfikacje konstrukcyjne jest również nowelizacja UCPG przewidziana w Projekcie. Obecnie ostatnim przepisem UCPG jest art. 14, ale absolutnie nie jest tak, że UCPG liczy sobie jedynie czternaście artykułów. Stan taki istniał w momencie wejścia w życie UCPG, zaś obecnie (nie uwzględniając zmian wprowadzanych przez Projekt) UCPG ma 77 artykułów. Liczba ta wprawdzie wciąż może wydawać się stosunkowo niewysoka, ale trzeba uwzględnić okoliczność, że numeracja artykułów UCPG jest już obecnie dalece nieprzejrzysta, gdyż wiele z nich jest oznaczonych nie tylko cyfrą arabską, ale ponadto dwiema, a nawet trzema literami alfabetu (np. art. 9ta, art. 9tb, art. 9xa, art. 9xaa, art. 9xb UCPG). W przepisach UCPG występuje wiele wewnętrznych odesłań, które były tworzone w różnym czasie i przy okazji kolejnych nowelizacji, tak iż aktualnie odesłania te są często mało czytelne. UCPG była uchwalona w zupełnie innych realiach prawnych i faktycznych gospodarki komunalnej niż te, które istnieją obecnie, zaś te nowelizacje UCPG, które zostały dotychczas do niej uchwalone w radykalny sposób zmieniły kształt oraz system prawny wykonywania przez polskie gminy zadań w zakresie utrzymania na ich terenie czystości i porządku. Dotychczasowe nowelizacje UCPG, wraz z nowelą przewidzianą w UCPG, zupełnie się nie mieszczą w tych ramach prawnych, które dla tego obszaru gospodarki komunalnej UCPG tworzyła w swoim pierwotnym brzmieniu: poprzez dotychczasowe nowelizacje te pierwotne ramy prawne zostały już dawno rozsadzone, zaś cały ten akt prawny jest aktualnie dalece niespójny i trudny do efektywnego operacyjnie stosowania. Dlatego też de lege ferenda należałoby rekomendować ustawodawcy opracowanie i uchwalenie zupełnie nowej ustawy regulującej problematykę utrzymania czystości i porządku w gminach.

10. [Zmiana w przepisie Kodeksu karnego] Projekt przewiduje dokonanie zmiany w przepisie art. 183 § 1 Kodeksu karnego, polegającą na dodaniu nowego znamienia czasownikowego do stypizowanego tam czynu zabronionego związanego z postępowaniem z odpadami. De lege lata przepis ten penalizuje składowanie, usuwanie, przetwarzanie, dokonywanie odzysku, unieszkodliwianie albo transportowanie odpadów lub substancji w takich warunkach lub w taki sposób, że może to zagrozić życiu lub zdrowiu człowieka lub spowodować istotne obniżenie jakości wody, powietrza lub powierzchni ziemi lub zniszczenie w świecie roślinnym lub zwierzęcym w znacznych rozmiarach. Do wymienionych w art. 183 § 1 Kodeksu karnego znamion czasownikowych czynu zabronionego Projekt proponuje dodanie znamienia w postaci „zbierania” odpadów (lub substancji). Jest to zmiana w pełni uzasadniona, gdyż zbieranie odpadów jest swoistym i specyficznym procesem związanym z odpadami, mającym swoją precyzyjną i legalną definicję w art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy o odpadach: w ramach wykładni systemowej zewnętrznej ta ostatnio wspomniana definicja legalna powinna być uwzględniana na potrzeby wykładni i stosowania art. 183 § 1 Kodeksu karnego.

Kierując się dokładnie tymi samymi względami systemowymi, a także dążąc do precyzyjnego i jednoznacznego formułowania znamion ustawowych czynów zabronionych (tak aby zwiększać pewność prawną adresatów przepisów Kodeksu karnego), należałoby de lege ferenda zaproponować dodanie w art. 183 § 1 Kodeksu karnego kolejnego jeszcze znamienia czasownikowego czynu zabronionego, jakim jest „magazynowanie” odpadów. W obecnym brzmieniu przepis art. 183 § 1 Kodeksu karnego nie wymienia wprost „magazynowania” odpadów jako znamienia czynu zabronionego, natomiast mówi w tym kontekście o „składowaniu” odpadów. Rzecz jednak w tym, że na gruncie przepisów prawnych regulujących postępowanie z odpadami, w tym na gruncie ustawy o odpadach i UCPG, „magazynowanie” odpadów nie jest tym samym co „składowanie” odpadów, stąd też nie można powiedzieć, że de lege latamagazynowanie” odpadów w sposób zagrażający wartościom wymienionym w art. 183 § 1 Kodeksu karnego jest czynem, który może być subsumowany pod znamię czynu zabronionego jakim jest „składowanie” odpadów, explicite wymienione w art. 183 § 1 Kodeksu karnego. W ustawie o odpadach „magazynowanie” odpadów ma swoją odrębną prawną definicję (zob. art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach) oraz swoiście temu procesowi dedykowane regulacje prawne (zob. zwłaszcza art. 25 ustawy o odpadach); regulacje te są odrębne treściowo od regulacji dotyczących „składowania” odpadów (w tym ostatnim względzie zob. zwłaszcza art. 103 i nast. ustawy o odpadach). W doktrynie prawa karnego i w orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się, że znamion czynu zabronionego nie można interpretować rozszerzająco lub przez analogię na niekorzyść oskarżonego, gdyż sprzeciwia się temu konstytucyjna zasada nullum crimen sine lege (art. 42 ust. 1 Konstytucji RP)[43]. W świetle istnienia wyraźnej prawnej i semantycznej różnicy znaczeniowej pomiędzy „magazynowaniem” a „składowaniem” odpadów, de lege lata nie jest prawnie dopuszczalne skazanie osoby za czyn zabroniony polegający na magazynowaniu odpadów w sposób powodujący powstanie zagrożeń dla wartości wymienionych w art. 183 § 1 Kodeksu karnego. Byłoby to zaś zasadne z celowościowego oraz kryminologicznego punktu widzenia i dlatego też należałoby w tym zakresie znowelizować omawiany przepis Kodeksu karnego.

Jakkolwiek proponowane w niniejszej opinii uzupełnienie treści art. 183 § 1 Kodeksu karnego (o „magazynowanie” odpadów) jest w dużej mierze logiczną i konieczną konsekwencją obecnego brzmienia tego przepisu (i jego zmiany przewidzianej w Projekcie), to jednak w tym kontekście warto byłoby zgłosić wobec ustawodawcy ogólny postulat bardziej syntetycznego formułowania przepisów Kodeksu karnego, bez nadmiernej kazuistyki, utrudniającej percepcję tych przepisów przez ich adresatów. Wydaje się, że z tego punktu widzenia optymalna treść przepisu art. 183 § 1 in principio Kodeksu karnego mogłaby brzmieć następująco: „Kto wbrew przepisom postępuje z odpadami lub substancjami (…)”.

11. [Przepisy przejściowe i o wejściu w życie Projektu] W przepisach przejściowych Projektu jest dość szeroko mowa na temat losów prawnych uchwał rad gmin wydanych na podstawie różnych przepisów UCPG, które są przez Projekt zmieniane: zgodnie z przepisami art. 5 Projektu uchwały takie co do zasady zachowują swoją moc obowiązującą, albo bezterminowo albo przez pewien okres (np. przez okres 12 miesięcy od dnia wejścia w życie Projektu lub do czasu wydania przez radę gminy nowej uchwały), z wyjątkiem niektórych przepisów tych uchwał, które są sprzeczne z przepisami UCPG w brzmieniu przewidzianym w Projekcie. W Projekcie nie uregulowano natomiast losów prawnych (czy też mocy prawnej) dwóch ważnych kategorii uchwał rady gminy podejmowanych na podstawie art. 6c ust. 2 i art. 6r ust. 4 UCPG i odnoszących się do zagadnień, których prawna regulacja ulegnie zmianie po wejściu w życie Projektu. De lege ferenda mankament ten należałoby wyeliminować.

Mianowicie, w art. 6c ust. 2 UCPG w obecnym brzmieniu jest mowa o tym, że rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne; dodatkowo art. 6c ust. 3 UCPG precyzuje, że uchwała ta może dotyczyć właścicieli wszystkich lub tylko niektórych (określonych) nieruchomości. Po wejściu w życie Projektu uchwały rady gminy podjęte na podstawie tego przepisu stracą swoją zasadność, gdyż w nowym stanie prawnym gminy będą miały obowiązek zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli niezamieszkanych nieruchomości komercyjnych (o ile rzecz jasna ustawodawca finalnie zdecyduje się przyjąć takie rozwiązanie). Aby zatem wyeliminować wszelkie możliwe z tym związane kontrowersje, w Projekcie należałoby wyraźnie przesądzić, że tracą moc uchwały rady gminy podjęte na podstawie art. 6c ust. 2 UCPG w obecnym brzmieniu.

Z kolei art. 6r ust. 4 UCPG stanowi, że „Rada gminy może określić, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, rodzaje dodatkowych usług świadczonych przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, sposób ich świadczenia oraz wysokość cen za te usługi.”. W tym względzie należy pamiętać, że na podstawie przepisów Projektu niektóre usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, które obecnie świadczone są przez gminy niejako dobrowolnie i dodatkowo, pod rządami Projektu staną się usługami świadczonymi przez gminę obligatoryjnie i będą przy tym podlegać odmiennemu niż obecny reżimowi cenowemu. W związku z tym de lege ferenda należałoby w Projekcie przesądzić, że uchwały rady gminy wydane na podstawie art. 6r ust. 4 UCPG zachowują swoją moc, z wyjątkiem przepisów wzmiankowanych uchwał dotyczących tych usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, które na podstawie przepisów Projektu gmina musi świadczyć w sposób obligatoryjny, w tym zwłaszcza na podstawie art. 6c ust. 1 i art. 4 ust. 2c UCPG w brzmieniu przewidzianym w Projekcie oraz w związku z uchyleniem przez Projekt art. 6r ust. 3a UCPG.

Należy ponadto podkreślić, że terminy na wejście w życie przepisów Projektu przewidziane w art. 8 Projektu są w chwili obecnej całkowicie nierealistyczne, gdyż nie dadzą one gminom szansy na należyte przygotowanie się w sensie prawnym i organizacyjnym do stosowania istotnie zmienianych przepisów UCPG. Art. 8 in principio Projektu przewiduje, że projektowane zmiany w UCPG mają zasadniczo wejść w życie z dniem 1 stycznia 2019 r., z wyjątkiem kilku przepisów mających wejść w życie z dniem 1 stycznia 2020 r. (art. 8 pkt 1 Projektu) oraz z wyjątkiem kilku przepisów dotyczących instalacji związanych z odpadami i kar pieniężnych (i jeszcze kilku szczegółowych kwestii), które mają wejść w życie z dniem 1 stycznia 2025 r. (art. 8 pkt 2 Projektu). Nawet przy założeniu, że Projekt zostanie uchwalony przez Sejm i Senat oraz podpisany przez Prezydenta RP jeszcze w bieżącym roku kalendarzowym (co jest wysoce wątpliwe), to i tak wdrożenie przez gminy nowych rozwiązań prawno-organizacyjnych przewidzianych w Projekcie w terminie do dnia 1 stycznia 2019 r. jest absolutnie niemożliwe. Co więcej, wydaje się, że będzie to mało realne również w terminie do dnia 1 stycznia 2020 r., z uwagi na ogrom wyzwań, jakie przepisy Projektu stawiają przed gminami. W tym względzie należałoby rekomendować uzgodnienie terminu wejścia w życie przepisów zmieniających gminny system gospodarowania odpadami komunalnymi z przedstawicielstwem gmin, gdyż to same zainteresowane gminy będą w stanie najlepiej określić wykonalny termin na praktyczne wdrożenie omawianych zmian.

Przy określaniu adekwatnego vacatio legis na wejście w życie przepisów Projektu w zakresie dotyczącym funkcjonowania gminnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi należałoby też uwzględnić stanowisko prywatnych przedsiębiorców, którzy zainwestowali już poważne środki w prowadzenie działalności w zakresie odbierania i zagospodarowywania odpadów komunalnych oraz zaprojektowali swoją działalność w tym zakresie na wiele kolejnych lat do przodu, zaś w wyniku wejścia w życie przepisów Projektu ich pozycja rynkowa może ulec znacznemu osłabieniu, zaś zainwestowane środki mogą się okazać zmarnowane (zwłaszcza w związku z przewidzianym w Projekcie wyeliminowaniem konkurencji na rynku odbierania odpadów komunalnych od właścicieli niezamieszkanych nieruchomości komercyjnych). Wzgląd na sytuację tych ostatnio wspomnianych przedsiębiorców dodatkowo przemawia za wydłużeniem vacatio legis przepisów Projektu, w tym zwłaszcza za znaczącym odłożeniem w czasie wejścia w życie tych przepisów Projektu, które eliminują konkurencję w określonych segmentach rynku gospodarowania odpadami komunalnymi.

Natomiast aż tak długie vacatio legis nie jest potrzebne w przypadku tych przepisów Projektu, które zmieniają przepisy ustawy o odpadach i które dotyczą kwestii związanych z usuwaniem odpadów z miejsc na ten cel nieprzeznaczonych oraz z miejsc, w których zakończono działalność w zakresie gospodarki odpadami niezgodnie z przepisami obowiązującego prawa.

 

III. Konkluzje

Przepisy Projektu zasługują na pozytywną ocenę i na pełne poparcie w tym zakresie, w jakim dotyczą problematyki usuwania odpadów z miejsc na ten cel nieprzeznaczonych (problem tzw. dzikich wysypisk) oraz z miejsc, w których zakończono działalność w zakresie gospodarki odpadami niezgodnie z przepisami obowiązującego prawa. Pozytywnie należy też ocenić przepisy Projektu w zakresie dotyczącym nowych wymogów dotyczących instalacji związanych z odpadami, a także zwiększenia sankcji prawnych za naruszenia przepisów dotyczących transportu i magazynowania odpadów. W tym zakresie przepisy Projektu nie budzą większych kontrowersji.

Natomiast zdecydowanie bardziej dyskusyjne są przewidziane w Projekcie zmiany w UCPG dotyczące organizacji i funkcjonowania gminnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Jakkolwiek cele zmian proponowanych w tym ostatnim zakresie są jak najbardziej słuszne (chodzi bowiem o zwiększenie odsetka odpadów komunalnych zbieranych selektywnie oraz podlegających recyklingowi i przygotowaniu do ponownego użycia), to jednak przynajmniej niektóre z instrumentów prawnych mających służyć tym pożądanym celom wydają się być z praktycznego punktu widzenia nieadekwatne, a ponadto w zbyt daleko idący sposób wkraczają one w samodzielność gmin w zakresie wykonywania zadań własnych oraz są w tym względzie nadmiernie dyrygistyczne i mało elastyczne. Należałoby rekomendować ustawodawcy, aby dążył do osiągnięcia bardziej wyważonej równowagi pomiędzy koniecznością wymuszenia na gminach większej skuteczności w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi (w tym skuteczności w zakresie osiągania wymaganych prawnie poziomów recyklingu tych odpadów) a gwarantowaną konstytucyjnie i mającą swoje uzasadnienie prakseologiczne samodzielnością gmin w wykonywaniu omawianego zadania własnego, umożliwiającą gminom elastyczne dostosowywanie swoich działań do zróżnicowanych warunków lokalnych.

 

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanej przez prof. dra hab. Marka Szydło Rada Legislacyjna przyjęła na posiedzeniu w dniu 26 października 2018 r. 

 

 

 


[1] Tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1454, ze zm.

[2] Tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1600.

[3] Tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 799, ze zm.

[4] Tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 992, ze zm.

[5] Dz. U. z 2011 r. poz. 897, ze zm.

[6] Uchwała nr 88 Rady Ministrów z dnia 1 lipca 2016 r. w sprawie Krajowego planu gospodarki odpadami 2022, M. P. z 2016 r. poz. 784. Kpgo 2022 został przyjęty na podstawie art. 36 ust. 1 w zw. z art. 37 ust. 3 ustawy o odpadach.

[7] Na temat tych oraz innych jeszcze problemów w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi zidentyfikowanych w Kpgo 2022 zob. szerzej Kpgo 2022, s. 27-28.

[8] Zob. stosowne dane statystyczne zamieszczone w opracowaniu pt. „Zmiana systemu gospodarki odpadami komunalnymi w Polsce w latach 2012-2016”, Główny Urząd Statystyczny, Warszawa, wrzesień 2017, s. 3 i 5, dostępne na stronie: http://stat.gov.pl/obszary-tematyczne/srodowisko-energia/srodowisko/.

[9] Zob. dane statystyczne zamieszczone w opracowaniu pt. „Zmiana systemu gospodarki odpadami komunalnymi w Polsce w latach 2012-2016”, op. cit., s. 8.

[10] Informacja NIK o wynikach kontroli pn. „Realizacja zadań gminy w zakresie zagospodarowania odpadów komunalnych”, Nr ewid. 10/2018/P/17/006/KAP, czerwiec 2018, s. 8, dostępna na stronie: https://www.nik.gov.pl/kontrole/P/17/006/.

[11] Dane statystyczne wskazane w uzasadnieniu do Projektu, s. 18.

[12] Aczkolwiek w przypadku niektórych przewidzianych w Projekcie nowych lub rozbudowanych obowiązków związanych z gospodarowaniem odpadami (nie tylko zresztą komunalnymi) nakładanych na prywatnych przedsiębiorców i ponoszoną w związku z tym przez nich odpowiedzialnością można się zastanawiać, czy część z tych obowiązków nie będzie zbyt dotkliwa i kosztochłonna dla uczciwych i działających w sposób legalny przedsiębiorców, którzy swoimi działaniami nie powodują żadnych zagrożeń dla wartości prawnie chronionych, podczas gdy przedsiębiorcy gospodarujący odpadami w tzw. szarej strefie i np. nielegalnie składujący odpady i tak będą nadal unikać respektowania jakichkolwiek obowiązków ustawowych. Skutecznie zwalczyć nielegalną i szkodliwą działalność tych ostatnio wspomnianych przedsiębiorców mogą w szczególności wzmożone działania Policji lub innych właściwych służb państwowych, zaś reglamentacja ustawowa przewidziana w UCPG i w ustawie o odpadach odgrywa w ich przypadku – jak się wydaje – rolę drugorzędną lub co najwyżej uzupełniającą.

[13] W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (TK) podkreśla się, że do istoty zadań własnych gmin należy samodzielność i kreatywność gmin przy wykonywaniu tychże zadań, choć oczywiście owa samodzielność nie może mieć charakteru absolutnego i może być poddawana przez ustawodawcę proporcjonalnym ograniczeniom – zob. np. wyrok TK z dnia 28 listopada 2013 r. w sprawie o sygn. akt K 17/12, OTK Z. U. 2013, nr 8A, poz. 125, pkt IV.2.3 uzasadnienia; wyrok TK z dnia 28 czerwca 2001 r. w sprawie o sygn. akt U. 8/00, OTK Z. U. 2001, nr 5, poz. 123, pkt III.4 uzasadnienia.

[14] OTK Z. U. 2013, nr 8A, poz. 125.

[15] Punkt I.5 sentencji oraz punkt IV.3.8.2 uzasadnienia.

[16] Przepis ten stanowi, że „Nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy.”.

[17] Powołany przepis stanowi, że „Jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie.”.

[18] Punkt IV.3.1-IV.3.8.2 uzasadnienia oraz wskazane tam dalsze orzecznictwo TK.

[19] Dz. U. z 2015 r. poz. 87.

[20] Zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) we Wrocławiu z dnia 17 marca 2016 r., I SA/Wr 12/16; wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 maja 2016 r., III SA/Wa 950/16; wyrok WSA w Kielcach z dnia 29 grudnia 2014 r., I SA/Ke 608/14; zob. też A. Krzywoń, Opinia o skutkach prawnych wyroku TK z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. K 17/12, Warszawa, dnia 12 grudnia 2013 r., dostępna na stronie: https://docplayer.pl/21397870-Opinia-o-skutkach-prawnych-wyroku-tk-z-dnia-28-listopada-2013-r-sygn-k-17-12.html.

[21] Jeżeli zaś wspomniani właściciele domów letniskowych lub nieruchomości rekreacyjno-wypoczynkowych na swoich nieruchomościach produkują mało odpadów komunalnych lub nie produkują ich tam wcale lub ich tam nie pozostawiają (gdyż zabierają je ze sobą do swojego właściwego miejsca zamieszkania), to i tak finalnie będą oni płacili niewielką opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi lub nie będą płacili jej wcale, gdyż wysokość opłaty stanowi w ich przypadku iloczyn stawki opłaty oraz zadeklarowanej liczby pojemników lub worków przeznaczonych na odpady komunalne powstające na danej nieruchomości (zob. art. 6j ust. 3 UCPG w brzmieniu przewidzianym w Projekcie).

[22] W szczególności należy zauważyć, że przepisy Projektu nie dają żadnych podstaw do przyszłego waloryzowania wysokości tej stawki przez gminy.

[23] Co więcej, istnienie w UCPG ustawowej maksymalnej (i to stosunkowo niskiej) stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosowanej wobec właścicieli domów letniskowych i nieruchomości rekreacyjno-wypoczynkowych może skłaniać tych ostatnio wymienionych właścicieli do tego, by odpady komunalne produkowane w swoim gospodarstwie domowym lub na nieruchomościach typowo komercyjnych (tj. na których jest prowadzona działalność gospodarcza) przenosić (transferować) w celu czasowego składowania na nieruchomości z domami letniskowymi lub na nieruchomości rekreacyjno-wypoczynkowe, gdzie za odbiór tych samych odpadów komunalnych właściciele ci będą płacili niższą opłatę niż za odbiór wchodzących w grę odpadów w ich gospodarstwie domowym lub z nieruchomości komercyjnej. W takiej sytuacji rzeczywiste koszty odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z domami letniskowymi i nieruchomości rekreacyjno-wypoczynkowych będą tym bardziej wyższe (w tym wyższe niż wnoszona przez tych właścicieli opłata), co będzie powodowało konieczność przerzucenia tych kosztów na pozostałych mieszkańców gminy.

[24] Wyrok TK z dnia 28 listopada 2013 r. w sprawie o sygn. akt K 17/12, OTK Z. U. 2013, nr 8A, poz. 125, pkt IV. 2.5.1 uzasadnienia; zob. też wyrok TK z dnia 9 stycznia 2007 r. w sprawie o sygn. akt P 5/05, OTK Z. U. 2007, nr 1A, poz. 1; wyrok TK z dnia 7 maja 2001 r. w sprawie o sygn. akt K 19/00, OTK Z. U. 2001, nr 4, poz. 82.

[25] Dz. U. z 2016 r. poz. 1020, ze zm.

[26] Zob. art. 67 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1986) w brzmieniu ustalonym powołaną wyżej ustawą nowelizującą z dnia 22 czerwca 2016 r. Natomiast de lege lata nie jest prawnie dopuszczalne udzielenie przez gminę zamówienia z wolnej ręki na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli niezamieszkanych nieruchomości komercyjnych, gdyż w tym zakresie – o ile w ogóle gmina zdecyduje się skorzystać z fakultatywnej możliwości rozciągnięcia na nie gminnego systemu odbierania odpadów komunalnych – wójt, burmistrz lub prezydent miasta ma obowiązek zorganizować przetarg w trybie przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych (art. 6c ust. 2a UCPG); choć zob. uwagi niżej na temat niejednoznacznej treści i skutków powołanego przepisu.

[27] Na temat danych obrazujących rzeczywisty zakres występowania w polskich gminach zamówień in house w zakresie odbierania odpadów komunalnych w okresie pierwszych kilkunastu miesięcy od wejścia w życie wspomnianej nowelizacji z dnia 22 czerwca 2016 r. zob. szerzej M. Karpiński, Skutki wprowadzenia zamówień in house, Przegląd Komunalny 2017, nr 10, s. 36-37.

[28] Powodem unieważnienia postępowania może być np. okoliczność, iż cena najkorzystniejszej oferty lub oferta z najniższą ceną przewyższa kwotę, którą zamawiający zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia (art. 93 ust. 1 pkt 4 Prawa zamówień publicznych) lub okoliczność, iż liczba wykonawców, którzy spełniają warunki udziału w postępowaniu jest mniejsza niż określona w ogłoszeniu o zamówieniu liczba wykonawców, których zamawiający zamierzał zaprosić do składania ofert, np. w przetargu ograniczonym (art. 93 ust. 1d Prawa zamówień publicznych).

[29] Nawiasem mówiąc, akurat na zagospodarowanie odpadów komunalnych (w przeciwieństwie do zbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których mieszkają mieszkańcy) gminy nie mają prawnego obowiązku udzielania zamówienia publicznego, lecz mogą wykonywać to zadanie własne w ramach samorządowego zakładu budżetowego lub poprzez powierzenie go spółce komunalnej na podstawie umowy spółki lub aktu założycielskiego spółki. Stąd też mówienie o jednym (łącznym) lub oddzielnym postępowaniu zamówieniowym i o jednym lub oddzielnym zamówieniu publicznym w zakresie zagospodarowania i odbierania odpadów komunalnych ma sens tylko wtedy, gdy dana gmina w ogóle decyduje się (fakultatywnie) na udzielenie zamówienia publicznego na zagospodarowanie odpadów komunalnych.

[30] Na temat możliwych nowoczesnych rozwiązań technicznych w tym zakresie zob. np. L. Bojarski, Pojemniki pod specjalnym nadzorem, Przegląd Komunalny 2015, nr 3, s. 8 i n.

[31] Zob. np. art. 220 ustawy Prawo zamówień publicznych; art. 4 i art. 6 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o zmianie ustawy — Prawo zamówień publicznych oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2009 r. Nr 223, poz. 1778; art. 4 ustawy z dnia 12 października 2012 r. o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych oraz ustawy o koncesji na roboty budowlane lub usługi, Dz. U. z 2012 r. poz. 1271; art. 2 ustawy z dnia 26 lipca 2013 r. o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych, Dz. U. z 2013 r. poz. 1047; art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 22 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych oraz niektórych innych ustaw.

[32] Zob. art. 3 ust. 2 pkt 6, art. 3b ust. 1 pkt 2, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a) i art. 6r ust. 3a UCPG. Definicję legalną „odpadu komunalnego” zawiera art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach, stanowiący, że pod tym pojęciem rozumie się „odpady powstające w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych”. Zob. też art. 35 ust. 9 i art. 35a ust. 1 ustawy o odpadach, z których wprost wynika, że tak rozumiane pojęcie „odpadów komunalnych” obejmuje również odpady budowlane i rozbiórkowe.

[33] Powołany przepis dotyczy również odpadów zielonych, zużytych opon oraz odpadów wielkogabarytowych. Ponieważ jednak największe praktyczne znaczenie mają odpady budowlane oraz rozbiórkowe, tylko ich dotyczą dalsze uwagi.

[34] Zob. definicję „roboty budowlanej” w art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm.

[35] Obecnie gminy z oczywistych względów bronią się przed przyjmowaniem zbyt dużej ilości odpadów budowlanych i rozbiórkowych. Przykładowo, miasto Warszawa na swojej stronie internetowej pisze co następuje: „Odpady z remontów, w tym gruz, wytworzone przez przedsiębiorców nie są odpadami komunalnymi. Zgodnie z prawem, to firma remontowa powinna zapewnić kontener przeznaczony na ten cel i po zakończeniu prac wywieźć go we własnym zakresie w ramach wykonywanej usługi.” (https://czysta.um.warszawa.pl/web/strony/faq/-/baza-widok/faq/7002). Pomijając już w tym miejscu spór w kwestii tego, czy wspomniane wyżej odpady są lub nie są odpadami komunalnymi (jak już wyżej powiedziano, na gruncie legalnej definicji „odpadu komunalnego” nie da się tego rozstrzygnąć definitywnie), warto zauważyć, że po przewidzianym przez Projekt skreśleniu art. 6r ust. 3a UCPG może dochodzić do niepożądanych praktyk polegających na tym, że przedsiębiorcy budowlani nie będą sami usuwali odpadów budowlanych i rozbiórkowych z nieruchomości w swoim własnym zakresie (wynikające z czego koszty i tak przerzucają oni zazwyczaj na właściciela nieruchomości lub na inwestora), lecz po prostu będą się umawiali z właścicielem nieruchomości, że w zamian za niższą cenę wykonywanej dla niego usługi (roboty) budowlanej właściciel ten odbierze od nich wszystkie powstające na budowie odpady i przekaże je gminie, skoro ta ostatnia będzie zobligowana do zorganizowania odbioru i zagospodarowania każdej ilości odpadów budowlanych i rozbiórkowych od właścicieli nieruchomości (w ramach opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi).

[37]Protokół UE dotyczący gospodarowania odpadami z budowy i rozbiórki”, Komisja Europejska, wrzesień 2016 r., dostępny na stronie: http://ec.europa.eu/growth/content/eu-construction-and-demolition-waste-protocol-0_en.

[38] Ogólnie na temat efektywności działań PSZOK i elementów wpływających na tę efektywność zob. np. J. Pietrzyk,  J. Leoniewska-Gogola, Efektywność PSZOK-ów w gospodarce odpadami, Przegląd Komunalny 2018, nr 10.

[39] Ustawa z dnia 8 marca 1990 r., tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 994, ze zm.

[40] W tym względzie zob. np. przepisy ustawy z dnia 10 lipca 2008 r. o odpadach wydobywczych (tekst jedn. Dz. U. z Dz. U. z 2017 r. poz. 1849) lub przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 października 2017 r. w sprawie szczegółowego sposobu postępowania z odpadami medycznymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1975), wydanego na podstawie art. 33 ust. 2 ustawy o odpadach.

[41] W takim przypadku rada gminy musiałaby uchwalić nowe stawki opłaty, a zobowiązani właściciele nieruchomości nie musieliby nawet dokonywać korekty złożonych przez siebie deklaracji, w których uprzednio wskazali wysokość opłaty (zob. art. 6m ust. 2a UCPG oraz art. 6m ust. 4 UCPG w brzmieniu przewidzianym w Projekcie), przy czym już zapłacone przez właścicieli opłaty w wysokości wyższej niż wynikające z nowej (niższej) wysokości stawki opłaty podlegałyby zwrotowi jako nadpłata na podstawie art. 72 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 800, ze zm.) w zw. z art. 6 ust. 12 UCPG.

[42] Załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”, tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 283.

[43] Postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 lutego 2010 r., I KZP 33/09, OSNKW 2010, nr 3, poz. 25, a także wskazana tam obszernie literatura oraz orzecznictwo (dostępne na stronie: http://www.sn.pl/sites/orzecznictwo/orzeczenia1/i%20kzp%2033-09.pdf, s. 7-9).