Opinia z 26 października 2018 r. o projekcie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Ordynacja podatkowa i ustawę o Rzeczniku Praw Podatnika

(Minister Finansów)

   Rada Legislacyjna                                                                                               2018-10-26

                przy

Prezesie Rady Ministrów

        

        RL- 033-19/18    

 

Opinia o projekcie ustawy – Przepisy wprowadzające

ustawę – Ordynacja podatkowa i ustawę o Rzeczniku Praw Podatnika

 

I. Uwagi wstępne  

Niniejsza opinia dotyczy projektu ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę Ordynacja podatkowa i ustawę o Rzeczniku Praw Podatnika z dnia 6 lipca 2018 r., który został przekazany przez Wiceprezesa Rządowego Centrum Legislacji pismem z dnia 21 września 2018 r. do zaopiniowania przez Radę Legislacyjną (dalej: projekt). Projekt uwzględnia przepisy zmieniające, uchylające oraz przejściowe i dostosowujące do projektu ustawy – Ordynacja podatkowa z dnia 4 lipca 2018 r., a także projektu ustawy o Rzeczniku Praw Podatnika z dnia 6 sierpnia 2018 r.

 

II. Uwagi szczegółowe do projektu ustawy

W myśl przepisu § 47 ust. 1 zasad techniki prawodawczej (dalej: z.t.p.), w przypadku ustaw szczególnie obszernych lub zasadniczo zmieniających dotychczasowe ustawy, przepisy wprowadzające umieszcza się w odrębnym akcie prawnym. W ten sposób nie zostaje zakłócona czytelność i przejrzystość ustawy głównej. W uzasadnieniu do projektu stwierdzono, że ,,przyjęte rozwiązanie [tj. zawarcie przepisów wprowadzających w odrębnej ustawie] umożliwi zachowanie spójności projektu ustawy – Ordynacja podatkowa i zapewni przejrzystość regulowanej materii (...)”. Oddzielenie przepisów o charakterze dostosowawczym i przejściowym nie jest jednak gwarantem przystępności przyjętych rozwiązań dla adresatów zarówno projektu ustawy – Przepisy przejściowe, jak też obu ustaw głównych. Regulacją, która nie zasługuje na aprobatę jest w pierwszej kolejności przepis określający czas wejścia w życie wskazanych ustaw. Istotne zastrzeżenia budzi też konstrukcja przepisów intertemporalnych.

Zasadniczą kwestią uregulowaną przepisami projektu jest termin wejścia w życie ustawy – Ordynacja podatkowa oraz ustawy o Rzeczniku Praw Podatnika. Ze względu na zakres regulacji, vacatio legis ustaw podatkowych, a zwłaszcza ustawy aspirującej do aktu prawnego o charakterze kodeksowym, powinno być odpowiednie (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 1994 r., sygn. K 2/94). Uwzględnić należy przy tym zasadę pewności prawa i zasadę zaufania obywateli do państwa, które ma w tym przypadku charakter szczególny (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 marca 1993 r., sygn. K 9/92). Projekt zakłada sztywny termin wejścia w życie ustawy – Ordynacja podatkowa oraz ustawy o Rzeczniku Praw Podatnika z dniem 1 stycznia 2020 r. Uzasadnienie projektu przewiduje przy tym co najmniej 3-miesięczny okres vacatio legis. Wbrew przywołanym twierdzeniom, ustawa – Ordynacja podatkowa nie sprzyja poprawie sytuacji prawnej jej adresatów. Również przepisy projektu nie są przystępne w swojej konstrukcji. Natomiast, zgodnie z § 36 z.t.p. rozwiązania przewidziane w przepisach przejściowych i dostosowujących powinny być ukształtowane w sposób nieuciążliwy dla ich adresatów i pozostawiać im możliwość przystosowania się do przepisów nowej albo znowelizowanej ustawy. 3-miesięczny okres vacatio legis w przypadku tak znaczącej ustawy może okazać się zbyt krótki.

Projekt zawiera przepisy zmieniające 152 ustawy. Większość z nich ma charakter dostosowujący, a ich budowa z punktu widzenia z.t.p., nie wzbudza zastrzeżeń. W kilku przypadkach zmiana polega na wprowadzeniu nowych rozwiązań. Przez wzgląd na charakter projektu, należy je jednak analizować w kontekście projektu ustawy – Ordynacja podatkowa oraz projektu ustawy o Rzeczniku Praw Podatnika.

W pierwszej kolejności wątpliwości nasuwa jednak konstrukcja przepisów intertemporalnych dotycząca przepisów prawa procesowego. Rozdział 3 projektu zawiera przepisy regulujące kwestię obowiązywania przepisów dotychczasowych oraz nowej ustawy w czasie. Do postępowań wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie nowej ustawy, co do zasady, stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis art. 155 ust. 1 projektu zawiera jednak katalog przepisów ustawy nowej, które również należy stosować do tych postępowań. W myśl § 156 ust 2 z.t.p. w przepisie odsyłającym jednoznacznie wskazuje się przepis lub przepisy prawne, do których się odsyła. Tymczasem przepisy wymienione w art. 155 projektu, odsyłają do przepisów spoza wskazanego katalogu, tworząc konstrukcję kaskadowych odesłań. Kwestia ta, zbagatelizowana w uzasadnieniu projektu, stanowi skomplikowaną i nieprzystępną dla adresata ustawy strukturę. Przywołany przepis stosuje się odpowiednio do postępowania celnego. Natomiast analogiczny, skomplikowany schemat zastosowano w przypadku postępowań dotyczących porozumień cen transakcyjnych wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie nowej ustawy (art. 155 ust. 2 projektu). Pod względem z.t.p., przepisy intertemporalne dotyczące materialnego prawa podatkowego nie wzbudzają natomiast zastrzeżeń, podobnie jak pozostałe przepisy przejściowe i dostosowujące.

 

III. Konkluzja

W związku z konkluzjami zawartymi w odrębnych opiniach (opinia o projekcie ustawy – Ordynacja podatkowa oraz opinia o projekcie ustawy o Rzeczniku Praw Podatnika) z podanych wyżej względów projekt ocenianej ustawy nie może być przedmiotem dalszych prac legislacyjnych.

Na podstawie projektu opinii przygotowanej przez prof. zw. dra hab. Antoniego Hanusza Rada Legislacyjna przyjęła na posiedzeniu w dniu 26 października 2018 r.