Opinia z 27 kwietnia 2016 r. o projekcie ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw

(Minister Edukacji Narodowej)

Rada Legislacyjna                                                                                                                                                                                                 2016-04-27 
 przy
Prezesie Rady Ministrów

          RL-0303-11/16             
 

Opinia       
o projekcie ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty 
oraz niektórych innych ustaw

 

1. Wprowadzenie
Wiceprezes Rządowego Centrum Legislacji pismem z dnia 18 marca 2016 r. (RCL.DPS.550.8/2016) zwrócił się do Przewodniczącego Rady Legislacyjnej z wnioskiem o wyrażenie opinii przez Radę Legislacyjną o projekcie ustawy z dnia 16 marca 2016 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw.
    Przedstawione w powyższym projekcie zmiany dotyczą w szczególności: 1) zniesienia sprawdzianu przeprowadzanego w ostatnim roku nauki w szkole podstawowej oraz w pozostałych przypadkach wymienionych w art. 3 pkt 21a ustawy o systemie oświaty1 (oznaczanej dalej skrótem: „u.s.o.”); 2) organizacji i trybu postępowania odwoławczego w sprawach weryfikacji sumy punktów z części pisemnej egzaminu maturalnego oraz egzaminu potwierdzającego kwalifikacje w zawodzie; 3) postępowania rekrutacyjnego; 4) zakupu podręczników i materiałów edukacyjnych; 5) kształcenia uczniów przybywających z zagranicy; 6) zmian w systemie informacji oświatowej; 7) dotowania przedszkoli, szkół i placówek prowadzonych przez podmioty niebędące jednostkami samorządu terytorialnego; 8) wpisów do ewidencji szkół niepublicznych.
Z treści przepisów projektu zmiany u.s.o. wynika, że proponowana nowelizacja ma na celu wprowadzenie materialnoprawnych i ustrojowych korekt do obowiązującego systemu oświaty o zróżnicowanej z formalnoprawnego punktu widzenia wadze oraz dokonanie niezbędnych zmian, których potrzeba ujawniła się w praktyce stosowania i przestrzegania prawa w odniesieniu do niektórych dotychczasowych uregulowań. Wśród rozwiązań zawartych w opiniowanym projekcie na szczególną uwagę Rady Legislacyjnej, z racji powierzonych jej zadań, zasługują przepisy dotyczące: prawnych konsekwencji zniesienia sprawdzianu przeprowadzanego w ostatnim roku nauki w szkole podstawowej, zasad i trybu postępowania odwoławczego w sprawach weryfikacji sumy punktów z części pisemnej egzaminu maturalnego oraz egzaminu potwierdzającego kwalifikacje w zawodzie, w tym organizacji i funkcjonowania Kolegium Arbitrażu Egzaminacyjnego, a także przepisy dotyczące dotowania przedszkoli, szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego oraz przez osoby fizyczne.

2. Prawne konsekwencje zniesienia sprawdzianu przeprowadzanego w ostatnim roku nauki w szkole podstawowej oraz w pozostałych przypadkach wymienionych w art. 3 pkt 21a u.s.o.  
Przepisy nowelizujące u.s.o. przewidują zastąpienie obowiązkowego sprawdzianu, przeprowadzanego w ostatnim roku sześcioletniej szkoły podstawowej, fakultatywnymi testami diagnostycznymi, mającymi na celu między innymi uzyskanie pomiaru efektywności nauczania poprzez analizę Edukacyjnej Wartości Dodanej. Ponadto dotychczasowy wynik sprawdzianu ma być zastąpiony ocenami z języka polskiego, matematyki i języka obcego nowożytnego, wymienionymi w świadectwie ukończenia szkoły podstawowej.
W związku z rezygnacją z przeprowadzania końcowego sprawdzianu w klasie VI szkoły podstawowej zmianie ulegną kryteria rekrutacji do publicznych gimnazjów dwujęzycznych, gimnazjów z oddziałami dwujęzycznymi lub międzynarodowymi, publicznych gimnazjów mistrzostwa sportowego i ogólnodostępnych gimnazjów z oddziałami sportowymi. 
Powyższa nowelizacja powoduje między innymi konieczność dokonania zmian, dotyczących tworzenia w szkole podstawowej oddziałów międzynarodowych. Według proponowanego w opiniowanym projekcie przepisu art. 7a ust. 3 u.s.o., zezwolenie na utworzenie oddziału międzynarodowego w szkole podstawowej może zostać udzielone, jeżeli program nauczania ustalony przez zagraniczną instytucję edukacyjną, który ma być realizowany w tym oddziale, uwzględnia cele kształcenia i treści nauczania, w tym umiejętności z języka polskiego, matematyki, określone w podstawie programowej kształcenia ogólnego dla szkół podstawowych.
Z formalnoprawnego punktu widzenia proponowane zmiany nie niosą ze sobą prawnie doniosłych problemów natury legislacyjnej. Konsekwencje zakładanych zmian staną się natomiast z czasem (po jej wejściu w życie) przedmiotem oceny dokonywanej z perspektywy efektywności oraz innych pozaprawnych mierników poprawności proponowanych rozwiązań.

3. Organizacja i tryb postępowania odwoławczego w sprawach weryfikacji sumy punktów z części pisemnej egzaminu maturalnego oraz egzaminu potwierdzającego kwalifikacje w zawodzie 
    Przepisy nowelizujące u.s.o. przewidują powołanie Kolegium Arbitrażu Egzaminacyjnego przy dyrektorze Centralnej Komisji Egzaminacyjnej. Kolegium to mają tworzyć arbitrzy wpisani na listę arbitrów w zakresie egzaminu maturalnego, rozpatrujących odwołania od wyniku weryfikacji sumy punktów z części pisemnej egzaminu maturalnego oraz arbitrzy, wpisani na listę arbitrów, w zakresie egzaminu potwierdzającego kwalifikacje w zawodzie, rozpatrujących odwołania od wyniku weryfikacji sumy punktów z egzaminu potwierdzającego kwalifikacje w zawodzie. Przepisy art. 9ba u.s.o. określają szczegółowo warunki, jakie ma spełniać osoba wpisywana na listę tychże arbitrów.
Zgodnie z art. 9bb u.s.o. Kolegium Arbitrażu Egzaminacyjnego rozpatruje odwołania od wyniku weryfikacji sumy punktów z części pisemnej egzaminu maturalnego lub egzaminu potwierdzającego kwalifikacje w zawodzie w dwuosobowych składach, wyznaczanych przez Dyrektora Centralnej Komisji Egzaminacyjnej. Odwołania te mogą być składane odpowiednio, w zależności od rodzaju egzaminu, przez: absolwenta, zdającego, ucznia lub jego rodziców za pośrednictwem dyrektora okręgowej komisji egzaminacyjnej, w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisemnej informacji o wyniku weryfikacji sumy punktów. W proponowanym art. 44zzz ust. 8 u.s.o. przewidziano merytoryczne wymogi co do elementów treści odwołania.
    Na tym tle rodzi się zasadnicza wątpliwość dotycząca sytuacji, w której w dwuosobowym składzie Kolegium Arbitrażu Egzaminacyjnego nie będzie zgody co do treści rozstrzygnięcia. W opinii Rady Legislacyjnej należałoby w tym zakresie zmienić  projektowaną nowelizację. Zmiana ta powinna doprowadzić do tego, by powoływane w danej sprawie Kolegium Arbitrażu Egzaminacyjnego składało się z nieparzystej liczby arbitrów.
Do przyjętego w projekcie nowelizacji u.s.o. postępowania odwoławczego, wprowadzono, znaną przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego2 (oznaczanego dalej skrótem „K.p.a.”), procesową konstrukcję autokontroli. Stosownie bowiem do przepisu art. 44zzz ust. 9 u.s.o., dyrektor okręgowej komisji egzaminacyjnej, za pośrednictwem którego złożono odwołanie, ma możliwość dokonania ponownej weryfikacji sumy punktów. Jednakże między rozwiązaniami przewidzianymi w K.p.a. i w przepisach nowelizacji u.s.o. są istotne różnice: 1) jeżeli dyrektor okręgowej komisji egzaminacyjnej uzna, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie w choćby jedynie części, wówczas przekazuje dyrektorowi Centralnej Komisji Egzaminacyjnej pisemną informację, w jakim zakresie odwołanie to zostało uwzględnione. Z kolei dyrektor Centralnej Komisji Egzaminacyjnej przekazuje tę informację Kolegium Arbitrażu Egzaminacyjnego, które w takim przypadku rozpatruje odwołanie wyłącznie w zakresie nieuwzględnionym przez dyrektora okręgowej komisji egzaminacyjnej; 2) proponowane przepisy nie przewidują odwołania od ustalenia przez dyrektora okręgowej komisji egzaminacyjnej nowego wyniku egzaminu maturalnego, uwzględniającego w całości wniesione odwołanie.
Przepisy art. 44zzzt ust. 9 i n. u.s.o. przewidują analogiczną procedurę autokontroli w odniesieniu do egzaminu potwierdzającego kwalifikacje w zawodzie. Wskazane modyfikacje względem „pierwowzoru” unormowanego w przepisach K.p.a., z uwagi na specyfikę postępowania odwoławczego w powyższych sprawach, wynikającą z przedmiotu postępowania, należy uznać za uzasadnione.
Na marginesie ujętego w przepisach projektu opiniowanej nowelizacji postępowania odwoławczego oraz z uwagi na obecnie obowiązujące przepisy, warto rozważyć wprowadzenie do u.s.o. przepisu odsyłającego do odpowiedniego stosowania przepisów K.p.a. w sprawach indywidualnych, prowadzonych przez organy administracji publicznej (choćby tylko w ujęciu funkcjonalnym), gdy ich rozstrzygnięcie nie ma jednak prawnego charakteru decyzji administracyjnej. Przy uwzględnieniu szczególnego przedmiotu spraw i rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie przepisów u.s.o., różnego od spraw i rozstrzygnięć, o których mowa w art. 1 pkt 1 K.p.a., zasadne mimo wszystko wydaje się wykorzystanie kodeksowych rozwiązań, dotyczących przykładowo: sposobu liczenia terminów, doręczeń itp.
    Zgodnie z przepisami art. 44zzz ust. 18 u.s.o. oraz art. 44zzzt ust. 18 u.s.o., rozstrzygnięcia Kolegium Arbitrażu Egzaminacyjnego są ostateczne i nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego. Powyższe regulacje wpisują się w przejęte dotychczas w u.s.o. rozwiązania, wyłączające spod kontroli sądowoadministracyjnej rozstrzygnięcia, dotyczące wyników egzaminów, w odróżnieniu od rozstrzygnięć w sprawach rekrutacji, które zostały poddane takiej kontroli (zob. art. 20zc ust. 9 u.s.o.). Brak możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięć Kolegium Arbitrażu Egzaminacyjnego, tak jak brak możliwości złożenia skargi na rozstrzygnięcia podejmowane na podstawie obecnie obowiązujących przepisów (art. 10 ust. 4a, art. 44zza ust. 6, art. 44zzk ust. 4, art. 44zzw ust. 8, art. 44zzy ust. 6, art. 44zzzo ust. 4, art. 44zzzq ust. 9, art. 44zzzr ust. 5 u.s.o.), mogą jednak budzić pewne wątpliwości. Z jednej bowiem strony należy zgodzić się z utrwalonym w orzecznictwie stanowiskiem, według którego oceny z egzaminów, w tym egzaminów maturalnych, nie są wydawane na podstawie, zasadach i w trybie k.p.a., ponieważ będąc rezultatem działania (przeprowadzenia egzaminu) potwierdzającego jedynie stan faktyczny, nie mają charakteru decyzji administracyjnej, ani też innej czynności z zakresu administracji publicznej3, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi4. Jednakże z drugiej strony, wyłączenie rozstrzygnięć podejmowanych w postępowaniu odwoławczym w sprawach weryfikacji sumy punktów z pisemnych części egzaminów spod kognicji sądów administracyjnych, pozostawia poza taką kontrolą nie tylko same oceny z egzaminów (co do których w zakresie braku sądowej kontroli nie ma zastrzeżeń), ale także ewentualne naruszenia przepisów proceduralnych. I w tym względzie zamknięcie zainteresowanym drogi sądowej wydaje się – zdaniem Rady Legislacyjnej – dyskusyjne.

4. Dotowanie przedszkoli, szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego oraz przez osoby fizyczne  
Projektowana nowelizacja doprecyzowuje przepisy dotyczące dotowania przedszkoli, szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego oraz przez osoby fizyczne. 
W ramach projektowanych przepisów w zakresie dotacji udzielanych z budżetów samorządów projektowane są następujące zmiany:
– wprowadzenie słownika pojęć, w tym m. in. pojęć: najbliższa gmina i najbliższy powiat,
– zdefiniowanie pojęcia wydatków bieżących będących podstawą do obliczania wysokości dotacji oraz wyłączenie w tym zakresie (oprócz opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego i opłat za wyżywienie, kwoty dotacji, o której mowa w art. 22ae ust. 3 u.s.o. – jak obecnie): wydatków bieżących finansowanych z użyciem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, kwoty części oświatowej subwencji ogólnej przekazanej dla gminy lub powiatu na uczniów niepełnosprawnych w szkołach ogólnodostępnych oraz na dzieci objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, a także na dzieci z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu głębokim objęte zajęciami rewalidacyjno-wychowawczymi,
– doprecyzowanie i dostosowanie przepisów dotyczących rozliczania się między gminami w zakresie pokrycia kosztów dotacji lub kosztów edukacji przedszkolnej w przypadku, gdy dziecko korzysta z wychowania przedszkolnego w gminie, której nie jest mieszkańcem, tj. wyłączenie możliwości rozliczeń między gminami w przypadku uczniów niepełnosprawnych, ze względu na objęcie tych dzieci subwencją oświatową,
– doprecyzowanie kwestii dotowania dzieci z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu głębokim, tj. dodanie odrębnej podstawy prawnej dla dotowania przedszkoli, szkół i placówek, które prowadzą zajęcia rewalidacyjno-wychowawcze dla dzieci i młodzieży z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu głębokim,
– określenie jednostki samorządu terytorialnego jako podmiotu dotującego szkołę artystyczną przekazaną do prowadzenia innej osobie prawnej lub osobie fizycznej w trybie art. 5 ust. 5g u.s.o.,
– wprowadzenie obowiązku publikacji podstawowych kwot dotacji oraz przewidywanej liczby uczniów przyjętej do ich wyliczenia,
– wprowadzenie możliwości korygowania wysokości dotacji, jeśli w samorządzie plan wydatków zmienił się po 15 grudnia, 
– doprecyzowanie przepisów budzących wątpliwości interpretacyjne oraz ujednolicenie brzmienia przepisów dotacyjnych. 
Projektowane zmiany należy ocenić pozytywnie i uznać je jako krok w dobrym kierunku, gdyż kwestie te budziły wątpliwości interpretacyjne na gruncie dotychczasowych regulacji. Dotyczyło to takich spraw jak odwołanie się do kategorii najbliżej gminy (lub powiatu) przy określeniu poziomu wydatków. Projektowane przepisy przesądzają jednocześnie o konieczności uwzględnienia wszystkich elementów, które wyznaczają wysokość części oświatowej subwencji ogólnej przy obliczaniu wysokości dotacji dla jednostek oświatowych nieprowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, co może w odniesieniu do niektórych z nich być dyskusyjne. Równocześnie projektowane przepisy pozostawiają samorządom swobodę w określaniu wysokości dotacji, zastrzegając jedynie jej minimalną wielkość. 
    Projektowane przepisy odnoszą między innymi ustalenie wysokości dotacji do „wydatków zaplanowanych w budżecie gminy”, co wymaga doprecyzowania ze względu na rozproszenie tych wydatków umieszczanych w różnych podziałkach klasyfikacji budżetowej. 
    Projektowane przepisy nie zostały dostatecznie zharmonizowane z podziałkami klasyfikacji budżetowej także w innych przypadkach (np. gdy mowa jest o wydatkach bieżących na prowadzenie przedszkoli z wyłączeniem wydatków finansowanych z użyciem środków UE – klasyfikacja wydatków w budżecie gminy nie wyodrębnia tego rodzaju wydatków). 
    Przepisy nie regulują dostatecznie wyraźnie kwestii ewentualnych korekt dotacji po zakończeniu roku budżetowego, także w przypadkach np. zwiększenia się liczby uczniów w trakcie roku budżetowego i szkolnego (po 30 września). Przewidziane rozwiązanie zobowiązujące do przekazania kwot zwiększonych dotacji po 15 grudnia roku budżetowego nie zabezpiecza dostatecznie racjonalnego wykorzystania środków (lub wręcz to uniemożliwia). 
    Należałoby także uwzględnić, że opłata za korzystanie z wychowania przedszkolnego i opłata za wyżywienie (odejmowane od podstawy obliczania dotacji) są dochodami gminy tylko w tych przypadkach, gdy wpływają na konto jednostek samorządu terytorialnego, jeśli zaś dokonywane są na rachunki dochodów wydzielonych, prowadzone przez poszczególne jednostki – są dochodem tych jednostek, a nie dochodami jednostek samorządu terytorialnego. 
    Za logiczne i uzasadnione należy uznać zmiany w ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych, obejmujące tym podatkiem wynagrodzenie osób prowadzących publiczną lub niepubliczną placówkę oświatową.

5. Pozostałe uwagi
Przepisy u.s.o. od momentu wejścia w życie zostały poddane ponad 100 nowelizacjom. W rezultacie zmian, zwłaszcza tych merytorycznie doniosłych i treściowo rozległych, wprowadzono do struktury ustawy „wielopoziomowe” oznaczenia jednostek redakcyjnych (np. art. 20 zca; art. 44zzzw, czy też art. 70 ust. 2dc). Powyższy zabieg, niewątpliwie konieczny z punktu widzenia właściwej systematyki aktu prawnego, w praktyce utrudnia stosowanie i przestrzeganie oznaczanych w sposób wysoce złożony przepisów, będąc źródłem pomyłek i nieporozumień, chociażby we wskazywaniu danego przepisu jako podstawy prawnej określonego zachowania. Dlatego też przy okazji kolejnej reformy systemu oświaty należy – zdaniem Rady Legislacyjnej – rozważyć sporządzenie i uchwalenie nowego aktu normującego organizację i funkcjonowanie systemu oświaty. 

6. Konkluzja
Przedstawione powyżej uwagi uzasadniają sformułowanie następujących wniosków.
1. Proponowane rozwiązania, dotyczące zniesienia sprawdzianu przeprowadzanego w ostatnim roku nauki w szkole podstawowej, nie budzą zastrzeżeń z formalnoprawnej perspektywy.
2. Wyznaczanie przewidzianych w projekcie nowelizacji dwuosobowych składów Kolegium Arbitrażu Egzaminacyjnego może – zdaniem Rady Legislacyjnej – rodzić problemy w przypadku braku jednomyślności co do treści rozstrzygnięcia. Z tego też względu Rada sygnalizuje rozważenie zmiany projektu nowelizującego u.s.o., umożliwiającej powoływanie do składu rozstrzygającego w danej sprawie nieparzystej liczby arbitrów.
3. Przedmiot i charakter regulacji zawartej w obecnym brzmieniu u.s.o., a także ujętej w proponowanej nowelizacji, przemawiają za wprowadzeniem ustawowego odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów K.p.a. do postępowań prowadzonych w sprawach przewidzianych w u.s.o.
4. Wyłączenie rozstrzygnięć, podejmowanych w postępowaniu odwoławczym w sprawach weryfikacji sumy punktów z pisemnych części egzaminów, spod kognicji sądów administracyjnych, pozostawia poza kontrolą nie tylko same oceny z egzaminów, ale także ewentualne naruszenia przepisów proceduralnych. 
5. Projektowane zmiany dotyczące dotowania przedszkoli, szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego oraz przez osoby fizyczne generalnie zasługują na aprobatę. Pewne wątpliwości rodzące się na tym tle odnoszą się do: wymagającego uszczegółowienia ustalenia wysokości dotacji do „wydatków zaplanowanych w budżecie gminy”, braku dostatecznie wyraźnie uregulowanej kwestii ewentualnych korekt dotacji po zakończeniu roku budżetowego, czy też do nieuwzględnienia faktu, że opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego i opłaty za wyżywienie są dochodami gminy tylko w tych przypadkach, gdy wpływają na konto jednostek samorządu terytorialnego.
6. Liczne nowelizacje u.s.o., pociągające za sobą rozbudowane zabiegi redakcyjne, czynią uzasadnionym postulat sporządzenia i uchwalenia nowego aktu normującego organizację i funkcjonowanie systemu oświaty. 
 
 
Na podstawie projektu opinii przygotowanej przez: dr hab. Tomasza Bąkowskiego, prof. UG,  oraz prof. dr hab. Elżbietę Kornberger-Sokołowską Rada Legislacyjna przyjęła w trybie obiegowym w dniu 27 kwietnia 2016 r.